摘要：耕地是土地資源的精華，是人類獲取基本農(nóng)產(chǎn)品的基礎(chǔ)條件之一，是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的根本保證。然而，這些年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村人地矛盾日益突出；一方面，是耕地面積越來(lái)越少，質(zhì)量越來(lái)越差；另一方面，耕地浪費(fèi)嚴(yán)重，土地資源污染問(wèn)題突出，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界限模糊不清，農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用土問(wèn)題不少。針對(duì)這些情況，作者認(rèn)為：應(yīng)建立耕地保護(hù)法和自然資源保護(hù)法；依靠科技進(jìn)步，努力提高土地產(chǎn)出率；加強(qiáng)農(nóng)村土地整理；積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地股份合作制。
土地資源是寶貴且有限的自然資源，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，耕地是土地資源的精華，是人類獲取農(nóng)產(chǎn)品的基礎(chǔ)條件之一，也是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的根本保證。然而，近些年來(lái)，隨著生產(chǎn)的發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的興起，人口數(shù)量的增加和人類活動(dòng)范圍的擴(kuò)大，人地矛盾日益突出。嚴(yán)重地影響了我國(guó)的糧食安全問(wèn)題，糧食安全主要由兩個(gè)因素決定：一是耕地?cái)?shù)量；二是耕地質(zhì)量，即單位耕地的糧食生產(chǎn)能力。目前，我國(guó)農(nóng)村耕地的數(shù)量在減少，質(zhì)量也在逐步退化，這種情況不能等閑視之。
一、農(nóng)村土地利用存在的問(wèn)題
1.農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，生產(chǎn)效益低下
自從農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地基本上按照現(xiàn)有人口平均分配，把整塊的土堆分割成許多小塊進(jìn)行分戶經(jīng)營(yíng)。筆者對(duì)江蘇省淮安市農(nóng)村進(jìn)行實(shí)地調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，３～４口之家，平均經(jīng)營(yíng)０．２ｈｍ２耕地，卻被分割成大小不等的五六塊，有的甚至七八塊。田埂、溝堰占了不少耕地，耕地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，也不利于機(jī)械耕種，這樣土地利用率較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本也難以降低。加上我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不合理，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差較大，純農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地的收益明顯下降。因此，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，農(nóng)民會(huì)非常自然地放棄土地經(jīng)營(yíng)，而到農(nóng)業(yè)以外的產(chǎn)業(yè)部門去尋求就業(yè)，再加上我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，必然會(huì)出現(xiàn)農(nóng)村土地撂荒和耕地資源的掠奪性經(jīng)營(yíng)。
２.耕地?cái)?shù)量減少，質(zhì)量下降，土地資源污染嚴(yán)重
新中國(guó)建立初期，開(kāi)荒造田的面積超過(guò)了當(dāng)時(shí)建設(shè)占用耕地的面積，使我國(guó)的耕地逐年增加，到1957年，我國(guó)耕地面積擴(kuò)展到１．１２億ｈｍ２。據(jù)國(guó)土資源部對(duì)全國(guó)土地利用的調(diào)查結(jié)果顯示，至1996年10月31日，我國(guó)的耕地面積為1.30億ｈｍ２，比１９４９年增加了２１６５ｈｍ２。目前，我國(guó)耕地總面積不但不能再增加多少，將來(lái)還會(huì)因建設(shè)占用而不斷減少。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，"六五"期間，我國(guó)凈減少耕地２３５萬(wàn)ｈｍ２，年均減少４７萬(wàn)ｈｍ２；"七五"期間，全國(guó)凈減少耕地１２３萬(wàn)ｈｍ２，年均減少２５萬(wàn)ｈｍ２。１９８６-１９９５年，我國(guó)耕地減少６８４萬(wàn)ｈｍ２，扣除開(kāi)墾補(bǔ)充的耕地，凈減少１９萬(wàn)ｈｍ２，這１０年期間統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，非農(nóng)建設(shè)占用耕地１９７萬(wàn)ｈｍ２。今后３０年，是我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的重要發(fā)展時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民的居住、工業(yè)乃至基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要大量耕地；同時(shí)，退耕還林還草還湖的實(shí)施也將減少耕地２１１３．６７萬(wàn)ｈｍ２。此外，每年因水土流失的耕地面積也有４５４１萬(wàn)ｈｍ２，占全國(guó)耕地普查面積的３４．６%。與此同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村耕地質(zhì)量也不斷下降。人們?cè)谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，已普遍認(rèn)識(shí)到Ｎ、Ｐ、Ｋ肥的施用對(duì)農(nóng)作物增產(chǎn)的明顯作用。然而，由于不注意科學(xué)施肥以及采用大量無(wú)機(jī)肥代替有機(jī)肥的作法，使得耕地質(zhì)量退化日益嚴(yán)重，這類問(wèn)題在江蘇省相當(dāng)突出。例如蘇州市農(nóng)業(yè)普查資料顯示，嚴(yán)重缺Ｋ和輕度缺Ｋ的耕地面積已分別占到耕地總面積的１０.６%和６３.７%，缺Ｐ的耕地面積占３３．４%。近１０年來(lái)，速效Ｋ含量以年均１．５～２．５ｍｇ／ｋｇ的速度下降，速效Ｐ質(zhì)量濃度則由１９８７年的６.５ｍｇ／Ｉ下降為１９９６年的３．３８ｍｇ／Ｉ。江蘇省淮安地區(qū)耕地質(zhì)量現(xiàn)狀也表明有下降的趨勢(shì)：該地區(qū)旱地土壤耕層厚度由１９９０年的１７.９ｃｍ下降到２０００年的１６．７ｃｍ，下降１．２ｃｍ；水田由１９９０年的18.4cm下降至2000年的17.2cm，也下降了1.2cm。土壤容重由1982年的1.32g/c3增加至2000年的1.36g/cm3。土壤孔隙度由1982年的50.25%下降到2000年的49.20%。耕地土壤容重增加，土壤板結(jié)、孔隙度下降，作物根系生長(zhǎng)空間變小，保肥、供肥能力下降，致使農(nóng)作物抗逆能力下降。
耕地污染嚴(yán)重，由于化肥和農(nóng)藥的使用量增加，對(duì)耕地和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的影響非常明顯，以江蘇省為例，據(jù)吳縣市農(nóng)用地的調(diào)查資料顯示，水稻土Zn的含量接近背景平均值，但Cu、Pb的平均含量高于背景值2-10mg/kg以上，cd的平均值則高于全國(guó)水稻土平均背景值5倍以上；淮安市土壤平均含Pb11.59mg/kg、As8.9mg/kg、cd0.224mg/kg、Hg0.109mg.kg，分別超過(guò)本底值1.96倍、3.16倍、3.15倍、1.06倍；農(nóng)藥及氟污染也較為嚴(yán)重，淮安市耕地因重金屬及農(nóng)藥污染面積已達(dá)20萬(wàn)hm2。
3.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界限模糊不清
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要求產(chǎn)權(quán)界限必須明晰，但我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)一直是"剪不斷，理還亂"。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定"農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有"。這個(gè)"集體"究竟是"三級(jí)"中的哪一級(jí)很不明確，加上土地所有權(quán)缺乏人格化的法人代表，也不能從經(jīng)濟(jì)上得以體現(xiàn)。一方面，所有權(quán)主體不能對(duì)來(lái)自政府方面的侵權(quán)行為進(jìn)行約束；另一方面，所有權(quán)主體對(duì)使用者即農(nóng)戶在使用土地過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義也不能給予必要的約束和監(jiān)督，這些問(wèn)題造成農(nóng)民喪失經(jīng)營(yíng)土地的內(nèi)在動(dòng)力，因而不關(guān)心土地資產(chǎn)的保值增值，容易導(dǎo)致為獲得短期利益而掠奪性經(jīng)營(yíng)的作法，致使土地資源質(zhì)量下降。由于農(nóng)民沒(méi)有擁有土地的知情權(quán)、選擇權(quán)，其權(quán)益經(jīng)常受到傷害，特別是隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要，農(nóng)村土地征用數(shù)量越來(lái)越大，被征地農(nóng)民日益增多，如何保障這部分農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，是擺在各級(jí)政府面前的一件大事，處理不好，對(duì)農(nóng)村穩(wěn)定必有影響?？荚嚧蠓康禺a(chǎn)估價(jià)師——值得您收藏的好站點(diǎn)！
4.農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地問(wèn)題不少
城市化包括與其密切有關(guān)的城鎮(zhèn)、工業(yè)、道路等的發(fā)展和建設(shè)，是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。但也對(duì)耕地保護(hù)形成了巨大沖擊，導(dǎo)致農(nóng)村耕地日益萎縮。如在城市建設(shè)中盲目追求規(guī)模，城市"攤大餅"式的向外快速擴(kuò)展；在各類開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)過(guò)程中，"圈多用少，征多建少"的情況比比皆是；在農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)中，不僅占有大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地，而且原用宅基地常被廢棄。此外，近年來(lái)在江蘇省，特別是蘇南地區(qū)，隨著農(nóng)村剩：余勞動(dòng)力不斷向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，有越來(lái)越多的富裕起來(lái)的農(nóng)民在城鎮(zhèn)購(gòu)買商品房，但往往仍擁有農(nóng)村的原有住房，這是變相占用耕地的一種形式。另外，各地對(duì)"路邊店的整治"、對(duì)在"耕地上建磚窯廠"及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)擠占耕地等諸多問(wèn)題仍然缺乏有效的治理手段和措施，一些小城鎮(zhèn)建設(shè)大量違規(guī)占地，少征多用、圈而不用現(xiàn)象相當(dāng)普遍。據(jù)蘇州市城建部門統(tǒng)計(jì)，全市城鎮(zhèn)城區(qū)面積由1986年的124.2km2擴(kuò)大到1997年的489.1km2，全市農(nóng)村居民點(diǎn)用地由1982年的4.82×104hm2增加到1997年的6.36×104hm2，人均占地面積高達(dá)200m2以上，大大超過(guò)了人均占地100m2的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，可見(jiàn)農(nóng)村耕地被占用的嚴(yán)重程度。
二、主要對(duì)策分析
1.制定耕地保護(hù)法和自然資源保護(hù)法
應(yīng)通過(guò)立法保護(hù)耕地和其他農(nóng)業(yè)自然資源，設(shè)置相關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)法部門。積極建立農(nóng)田保護(hù)區(qū)，以嚴(yán)格控制非農(nóng)占地；建立土地復(fù)墾制度和耕地占用補(bǔ)償機(jī)制，運(yùn)用稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿，促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)合理流轉(zhuǎn)與重組；正確處理事業(yè)發(fā)展和土地征用之間的關(guān)系，保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)；盡可能減少征地和用地，減少農(nóng)民失地。經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要用地，但不等于亂占濫用。任何用地單位都要集約用地，可征可不征的盡量不征，可用可不用的盡量不用，必須征和必須用的盡量少征少用，努力提高土地單位面積的投入強(qiáng)度和產(chǎn)出效益。
新發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要嚴(yán)格限定在土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃劃定的地域范圍內(nèi)，杜絕隨意占用耕地現(xiàn)象，要改"村村點(diǎn)火，戶戶冒煙"的粗放型經(jīng)營(yíng)為企業(yè)聚集、資金聚集及產(chǎn)業(yè)聚集的集約化經(jīng)營(yíng)，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)；對(duì)現(xiàn)有布局分散零亂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地應(yīng)進(jìn)行認(rèn)真地清理和整治，使其集中布局，形成規(guī)模，并挖掘其巨大的存量用地潛力。
2.依靠科技進(jìn)步努力提高土地的產(chǎn)出率
我國(guó)農(nóng)村土地利用率不高，產(chǎn)出率較低是普遍現(xiàn)象，中低產(chǎn)田面積約占總產(chǎn)田面積的2/3，糧食單位面積產(chǎn)量?jī)H為法國(guó)的64%，德國(guó)的70%，因而提高土地產(chǎn)出率的潛力是巨大的，如果我國(guó)的中低產(chǎn)田的單位面積產(chǎn)量能提高20%～30%，耕地復(fù)種指數(shù)能由目前的150%提高到160%，這就相當(dāng)于當(dāng)前技術(shù)條件下增加了10%的耕地面積。在我國(guó)這樣一個(gè)人多地少的大國(guó)，土地產(chǎn)出率的提高要重于勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，如何提高土地的產(chǎn)出率呢？一是要提高廣大農(nóng)民的科學(xué)文化水平，普及科學(xué)文化知識(shí)，指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)種田、集約經(jīng)營(yíng)；二是必須克服留戀傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和固步自封習(xí)氣，走出懶惰農(nóng)業(yè)的圈子，積極開(kāi)發(fā)有機(jī)肥源，積蓄收集城市人糞便和畜禽糞便，推廣作物秸稈還田等以培肥地力，提倡大力種植綠肥，以改善土壤的生態(tài)環(huán)境，提高土壤自身的解污能力。同時(shí)，還應(yīng)宣傳平衡配方施肥，防止不必要的浪費(fèi)造成環(huán)境污染，增加農(nóng)業(yè)成本。以江蘇省淮安市為例，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)科技含量比較低，科技推廣率只有30%～40%，推廣度只有20%左右，科技在農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)中的貢獻(xiàn)率僅為40%左右，而世界上農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率均在60%以上，美國(guó)、以色列高達(dá)80%；淮安市農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率目前只有30%，而發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率都在80%以上。這顯然與我國(guó)農(nóng)民科技文化水平低不無(wú)關(guān)系。
3.大力加強(qiáng)農(nóng)村土地整理
土地整理能維持我國(guó)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。我國(guó)人口基數(shù)大，且其增長(zhǎng)趨勢(shì)在今后一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)扭轉(zhuǎn)，土地面積的有限性，空間位置的固定性決定了無(wú)限增加耕地的數(shù)量是不可能的，只有實(shí)行土地整理，提高土地集約利用，才能實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。筆者對(duì)江蘇省淮安市農(nóng)村土地整理選點(diǎn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，通過(guò)土地整理，即對(duì)農(nóng)田中的零星閑散地、道路、田埂、廢棄溝塘、居民點(diǎn)用地進(jìn)行綜合整治后，可以凈增耕地面積1000多平方畝，土地產(chǎn)出率可提高5個(gè)百分點(diǎn)。以此計(jì)算，全國(guó)通過(guò)土地整理可補(bǔ)充耕地600萬(wàn)hm2，通過(guò)整理復(fù)墾工礦廢地可得耕地200萬(wàn)hm2。土地整理還能促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善，加強(qiáng)水、土、氣的環(huán)境監(jiān)測(cè)力度，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)"三廢"和農(nóng)業(yè)廢棄物污染。隨著農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；M(jìn)程加快，畜禽糞便和農(nóng)作物秸稈等種養(yǎng)廢棄物的環(huán)境污染問(wèn)題日益突出，只有通過(guò)土地整理，才能促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境平衡，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)調(diào)控能力，美化農(nóng)業(yè)環(huán)境，減少水土流失。考試大房地產(chǎn)估價(jià)師——值得您收藏的好站點(diǎn)！
4.積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地股份合作制
農(nóng)村土地股份合作制，顧名思義，是以特定的土地為股份創(chuàng)辦的股份合作制。土地股份合作制，是在家庭承包制"兩權(quán)分離"的基礎(chǔ)上，將土地使用權(quán)即承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，再進(jìn)一步分離為承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩部分，從而形成所謂的三權(quán)分離，即所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，以土地承包權(quán)入股，變以入劃地的集體所有為社區(qū)農(nóng)戶的股份共有，再經(jīng)過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)投包經(jīng)營(yíng)的一種土地制度。其的特點(diǎn)就是明確了集體土地的產(chǎn)權(quán)主體。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制的一個(gè)突出問(wèn)題就是農(nóng)民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利沒(méi)有真正得到落實(shí)，集體公有土地缺乏人格化的產(chǎn)權(quán)主體，而農(nóng)民擁有獨(dú)立的土地承包權(quán)，就是土地集體所有的人格化的表現(xiàn)，這就從根本上保證了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利；土地承包權(quán)的股份化有助于效率機(jī)制的建立，農(nóng)民以承包權(quán)入股，實(shí)質(zhì)上是將承包權(quán)固定化、價(jià)格化，這樣，即使在人地矛盾特別突出的地區(qū)，也可以采取"動(dòng)股不動(dòng)地"的辦法來(lái)解決人口的增減，從而保證土地物質(zhì)形態(tài)的完整性；土地承包權(quán)的股份化還有利于促進(jìn)土地權(quán)益流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，是土地高效配置的重要保證。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，放棄承包，就等于放棄土地帶來(lái)的收益，也是目前農(nóng)村土地權(quán)益流轉(zhuǎn)難的最主要原因，土地承包權(quán)股份化后，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓的只是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，這樣就維護(hù)了農(nóng)民的既得利益，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，推動(dòng)了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造了條件，使一部分不愿意放棄土地的農(nóng)民在獲得股權(quán)后可以安心地去從事二、三產(chǎn)業(yè)，一部分愿意經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民有了承包大片土地的機(jī)會(huì)，從而使土地和勞動(dòng)力得到合理調(diào)整。土地股份合作制還有利于保護(hù)耕地和土地合理規(guī)劃與開(kāi)發(fā)。隨著農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，如何保護(hù)農(nóng)地已成為沿海地區(qū)非常棘手的問(wèn)題。不少地方利用土地采取股份合作制的時(shí)機(jī)，將土地劃分為農(nóng)田保護(hù)區(qū)、工業(yè)區(qū)和商住區(qū)，進(jìn)行整體規(guī)劃，既保住了農(nóng)田面積，又通過(guò)合理的布局，減少資源浪費(fèi)。
三、結(jié)語(yǔ)
資源安全是國(guó)家生態(tài)安全的重要組成部分，土地安全是資源安全的最重要方面，而耕地安全則是土地安全的核心，因此，作者認(rèn)為，必須加強(qiáng)宣傳力度，提高全民族的土地安全意識(shí)和"惜土"觀念；強(qiáng)化人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的思想理念；針對(duì)我國(guó)農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小且生產(chǎn)效益低下、耕地?cái)?shù)量減少且質(zhì)量下降、土地資源污染嚴(yán)重和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界限模糊不清以及農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地?zé)o度等突出問(wèn)題，建立耕地保護(hù)法和自然資源保護(hù)法；依靠科技進(jìn)步，努力提高土地產(chǎn)出率；加大農(nóng)村土地整理的力度，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地股份合作制。通過(guò)這些措施，從根本上解決農(nóng)村土地利用存在的問(wèn)題。
土地資源是寶貴且有限的自然資源，是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，耕地是土地資源的精華，是人類獲取農(nóng)產(chǎn)品的基礎(chǔ)條件之一，也是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的根本保證。然而，近些年來(lái)，隨著生產(chǎn)的發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的興起，人口數(shù)量的增加和人類活動(dòng)范圍的擴(kuò)大，人地矛盾日益突出。嚴(yán)重地影響了我國(guó)的糧食安全問(wèn)題，糧食安全主要由兩個(gè)因素決定：一是耕地?cái)?shù)量；二是耕地質(zhì)量，即單位耕地的糧食生產(chǎn)能力。目前，我國(guó)農(nóng)村耕地的數(shù)量在減少，質(zhì)量也在逐步退化，這種情況不能等閑視之。
一、農(nóng)村土地利用存在的問(wèn)題
1.農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，生產(chǎn)效益低下
自從農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地基本上按照現(xiàn)有人口平均分配，把整塊的土堆分割成許多小塊進(jìn)行分戶經(jīng)營(yíng)。筆者對(duì)江蘇省淮安市農(nóng)村進(jìn)行實(shí)地調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，３～４口之家，平均經(jīng)營(yíng)０．２ｈｍ２耕地，卻被分割成大小不等的五六塊，有的甚至七八塊。田埂、溝堰占了不少耕地，耕地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，也不利于機(jī)械耕種，這樣土地利用率較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本也難以降低。加上我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不合理，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差較大，純農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地的收益明顯下降。因此，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，農(nóng)民會(huì)非常自然地放棄土地經(jīng)營(yíng)，而到農(nóng)業(yè)以外的產(chǎn)業(yè)部門去尋求就業(yè)，再加上我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，必然會(huì)出現(xiàn)農(nóng)村土地撂荒和耕地資源的掠奪性經(jīng)營(yíng)。
２.耕地?cái)?shù)量減少，質(zhì)量下降，土地資源污染嚴(yán)重
新中國(guó)建立初期，開(kāi)荒造田的面積超過(guò)了當(dāng)時(shí)建設(shè)占用耕地的面積，使我國(guó)的耕地逐年增加，到1957年，我國(guó)耕地面積擴(kuò)展到１．１２億ｈｍ２。據(jù)國(guó)土資源部對(duì)全國(guó)土地利用的調(diào)查結(jié)果顯示，至1996年10月31日，我國(guó)的耕地面積為1.30億ｈｍ２，比１９４９年增加了２１６５ｈｍ２。目前，我國(guó)耕地總面積不但不能再增加多少，將來(lái)還會(huì)因建設(shè)占用而不斷減少。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，"六五"期間，我國(guó)凈減少耕地２３５萬(wàn)ｈｍ２，年均減少４７萬(wàn)ｈｍ２；"七五"期間，全國(guó)凈減少耕地１２３萬(wàn)ｈｍ２，年均減少２５萬(wàn)ｈｍ２。１９８６-１９９５年，我國(guó)耕地減少６８４萬(wàn)ｈｍ２，扣除開(kāi)墾補(bǔ)充的耕地，凈減少１９萬(wàn)ｈｍ２，這１０年期間統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，非農(nóng)建設(shè)占用耕地１９７萬(wàn)ｈｍ２。今后３０年，是我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的重要發(fā)展時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民的居住、工業(yè)乃至基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要大量耕地；同時(shí)，退耕還林還草還湖的實(shí)施也將減少耕地２１１３．６７萬(wàn)ｈｍ２。此外，每年因水土流失的耕地面積也有４５４１萬(wàn)ｈｍ２，占全國(guó)耕地普查面積的３４．６%。與此同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村耕地質(zhì)量也不斷下降。人們?cè)谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，已普遍認(rèn)識(shí)到Ｎ、Ｐ、Ｋ肥的施用對(duì)農(nóng)作物增產(chǎn)的明顯作用。然而，由于不注意科學(xué)施肥以及采用大量無(wú)機(jī)肥代替有機(jī)肥的作法，使得耕地質(zhì)量退化日益嚴(yán)重，這類問(wèn)題在江蘇省相當(dāng)突出。例如蘇州市農(nóng)業(yè)普查資料顯示，嚴(yán)重缺Ｋ和輕度缺Ｋ的耕地面積已分別占到耕地總面積的１０.６%和６３.７%，缺Ｐ的耕地面積占３３．４%。近１０年來(lái)，速效Ｋ含量以年均１．５～２．５ｍｇ／ｋｇ的速度下降，速效Ｐ質(zhì)量濃度則由１９８７年的６.５ｍｇ／Ｉ下降為１９９６年的３．３８ｍｇ／Ｉ。江蘇省淮安地區(qū)耕地質(zhì)量現(xiàn)狀也表明有下降的趨勢(shì)：該地區(qū)旱地土壤耕層厚度由１９９０年的１７.９ｃｍ下降到２０００年的１６．７ｃｍ，下降１．２ｃｍ；水田由１９９０年的18.4cm下降至2000年的17.2cm，也下降了1.2cm。土壤容重由1982年的1.32g/c3增加至2000年的1.36g/cm3。土壤孔隙度由1982年的50.25%下降到2000年的49.20%。耕地土壤容重增加，土壤板結(jié)、孔隙度下降，作物根系生長(zhǎng)空間變小，保肥、供肥能力下降，致使農(nóng)作物抗逆能力下降。
耕地污染嚴(yán)重，由于化肥和農(nóng)藥的使用量增加，對(duì)耕地和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的影響非常明顯，以江蘇省為例，據(jù)吳縣市農(nóng)用地的調(diào)查資料顯示，水稻土Zn的含量接近背景平均值，但Cu、Pb的平均含量高于背景值2-10mg/kg以上，cd的平均值則高于全國(guó)水稻土平均背景值5倍以上；淮安市土壤平均含Pb11.59mg/kg、As8.9mg/kg、cd0.224mg/kg、Hg0.109mg.kg，分別超過(guò)本底值1.96倍、3.16倍、3.15倍、1.06倍；農(nóng)藥及氟污染也較為嚴(yán)重，淮安市耕地因重金屬及農(nóng)藥污染面積已達(dá)20萬(wàn)hm2。
3.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界限模糊不清
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要求產(chǎn)權(quán)界限必須明晰，但我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)一直是"剪不斷，理還亂"。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定"農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有"。這個(gè)"集體"究竟是"三級(jí)"中的哪一級(jí)很不明確，加上土地所有權(quán)缺乏人格化的法人代表，也不能從經(jīng)濟(jì)上得以體現(xiàn)。一方面，所有權(quán)主體不能對(duì)來(lái)自政府方面的侵權(quán)行為進(jìn)行約束；另一方面，所有權(quán)主體對(duì)使用者即農(nóng)戶在使用土地過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義也不能給予必要的約束和監(jiān)督，這些問(wèn)題造成農(nóng)民喪失經(jīng)營(yíng)土地的內(nèi)在動(dòng)力，因而不關(guān)心土地資產(chǎn)的保值增值，容易導(dǎo)致為獲得短期利益而掠奪性經(jīng)營(yíng)的作法，致使土地資源質(zhì)量下降。由于農(nóng)民沒(méi)有擁有土地的知情權(quán)、選擇權(quán)，其權(quán)益經(jīng)常受到傷害，特別是隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要，農(nóng)村土地征用數(shù)量越來(lái)越大，被征地農(nóng)民日益增多，如何保障這部分農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，是擺在各級(jí)政府面前的一件大事，處理不好，對(duì)農(nóng)村穩(wěn)定必有影響?？荚嚧蠓康禺a(chǎn)估價(jià)師——值得您收藏的好站點(diǎn)！
4.農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地問(wèn)題不少
城市化包括與其密切有關(guān)的城鎮(zhèn)、工業(yè)、道路等的發(fā)展和建設(shè)，是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。但也對(duì)耕地保護(hù)形成了巨大沖擊，導(dǎo)致農(nóng)村耕地日益萎縮。如在城市建設(shè)中盲目追求規(guī)模，城市"攤大餅"式的向外快速擴(kuò)展；在各類開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)過(guò)程中，"圈多用少，征多建少"的情況比比皆是；在農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)中，不僅占有大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地，而且原用宅基地常被廢棄。此外，近年來(lái)在江蘇省，特別是蘇南地區(qū)，隨著農(nóng)村剩：余勞動(dòng)力不斷向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，有越來(lái)越多的富裕起來(lái)的農(nóng)民在城鎮(zhèn)購(gòu)買商品房，但往往仍擁有農(nóng)村的原有住房，這是變相占用耕地的一種形式。另外，各地對(duì)"路邊店的整治"、對(duì)在"耕地上建磚窯廠"及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)擠占耕地等諸多問(wèn)題仍然缺乏有效的治理手段和措施，一些小城鎮(zhèn)建設(shè)大量違規(guī)占地，少征多用、圈而不用現(xiàn)象相當(dāng)普遍。據(jù)蘇州市城建部門統(tǒng)計(jì)，全市城鎮(zhèn)城區(qū)面積由1986年的124.2km2擴(kuò)大到1997年的489.1km2，全市農(nóng)村居民點(diǎn)用地由1982年的4.82×104hm2增加到1997年的6.36×104hm2，人均占地面積高達(dá)200m2以上，大大超過(guò)了人均占地100m2的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，可見(jiàn)農(nóng)村耕地被占用的嚴(yán)重程度。
二、主要對(duì)策分析
1.制定耕地保護(hù)法和自然資源保護(hù)法
應(yīng)通過(guò)立法保護(hù)耕地和其他農(nóng)業(yè)自然資源，設(shè)置相關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)法部門。積極建立農(nóng)田保護(hù)區(qū)，以嚴(yán)格控制非農(nóng)占地；建立土地復(fù)墾制度和耕地占用補(bǔ)償機(jī)制，運(yùn)用稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿，促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)合理流轉(zhuǎn)與重組；正確處理事業(yè)發(fā)展和土地征用之間的關(guān)系，保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)；盡可能減少征地和用地，減少農(nóng)民失地。經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要用地，但不等于亂占濫用。任何用地單位都要集約用地，可征可不征的盡量不征，可用可不用的盡量不用，必須征和必須用的盡量少征少用，努力提高土地單位面積的投入強(qiáng)度和產(chǎn)出效益。
新發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要嚴(yán)格限定在土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃劃定的地域范圍內(nèi)，杜絕隨意占用耕地現(xiàn)象，要改"村村點(diǎn)火，戶戶冒煙"的粗放型經(jīng)營(yíng)為企業(yè)聚集、資金聚集及產(chǎn)業(yè)聚集的集約化經(jīng)營(yíng)，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)；對(duì)現(xiàn)有布局分散零亂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地應(yīng)進(jìn)行認(rèn)真地清理和整治，使其集中布局，形成規(guī)模，并挖掘其巨大的存量用地潛力。
2.依靠科技進(jìn)步努力提高土地的產(chǎn)出率
我國(guó)農(nóng)村土地利用率不高，產(chǎn)出率較低是普遍現(xiàn)象，中低產(chǎn)田面積約占總產(chǎn)田面積的2/3，糧食單位面積產(chǎn)量?jī)H為法國(guó)的64%，德國(guó)的70%，因而提高土地產(chǎn)出率的潛力是巨大的，如果我國(guó)的中低產(chǎn)田的單位面積產(chǎn)量能提高20%～30%，耕地復(fù)種指數(shù)能由目前的150%提高到160%，這就相當(dāng)于當(dāng)前技術(shù)條件下增加了10%的耕地面積。在我國(guó)這樣一個(gè)人多地少的大國(guó)，土地產(chǎn)出率的提高要重于勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，如何提高土地的產(chǎn)出率呢？一是要提高廣大農(nóng)民的科學(xué)文化水平，普及科學(xué)文化知識(shí)，指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)種田、集約經(jīng)營(yíng)；二是必須克服留戀傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和固步自封習(xí)氣，走出懶惰農(nóng)業(yè)的圈子，積極開(kāi)發(fā)有機(jī)肥源，積蓄收集城市人糞便和畜禽糞便，推廣作物秸稈還田等以培肥地力，提倡大力種植綠肥，以改善土壤的生態(tài)環(huán)境，提高土壤自身的解污能力。同時(shí)，還應(yīng)宣傳平衡配方施肥，防止不必要的浪費(fèi)造成環(huán)境污染，增加農(nóng)業(yè)成本。以江蘇省淮安市為例，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)科技含量比較低，科技推廣率只有30%～40%，推廣度只有20%左右，科技在農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)中的貢獻(xiàn)率僅為40%左右，而世界上農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率均在60%以上，美國(guó)、以色列高達(dá)80%；淮安市農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率目前只有30%，而發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率都在80%以上。這顯然與我國(guó)農(nóng)民科技文化水平低不無(wú)關(guān)系。
3.大力加強(qiáng)農(nóng)村土地整理
土地整理能維持我國(guó)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。我國(guó)人口基數(shù)大，且其增長(zhǎng)趨勢(shì)在今后一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)扭轉(zhuǎn)，土地面積的有限性，空間位置的固定性決定了無(wú)限增加耕地的數(shù)量是不可能的，只有實(shí)行土地整理，提高土地集約利用，才能實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。筆者對(duì)江蘇省淮安市農(nóng)村土地整理選點(diǎn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，通過(guò)土地整理，即對(duì)農(nóng)田中的零星閑散地、道路、田埂、廢棄溝塘、居民點(diǎn)用地進(jìn)行綜合整治后，可以凈增耕地面積1000多平方畝，土地產(chǎn)出率可提高5個(gè)百分點(diǎn)。以此計(jì)算，全國(guó)通過(guò)土地整理可補(bǔ)充耕地600萬(wàn)hm2，通過(guò)整理復(fù)墾工礦廢地可得耕地200萬(wàn)hm2。土地整理還能促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善，加強(qiáng)水、土、氣的環(huán)境監(jiān)測(cè)力度，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)"三廢"和農(nóng)業(yè)廢棄物污染。隨著農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；M(jìn)程加快，畜禽糞便和農(nóng)作物秸稈等種養(yǎng)廢棄物的環(huán)境污染問(wèn)題日益突出，只有通過(guò)土地整理，才能促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境平衡，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)調(diào)控能力，美化農(nóng)業(yè)環(huán)境，減少水土流失。考試大房地產(chǎn)估價(jià)師——值得您收藏的好站點(diǎn)！
4.積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地股份合作制
農(nóng)村土地股份合作制，顧名思義，是以特定的土地為股份創(chuàng)辦的股份合作制。土地股份合作制，是在家庭承包制"兩權(quán)分離"的基礎(chǔ)上，將土地使用權(quán)即承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，再進(jìn)一步分離為承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩部分，從而形成所謂的三權(quán)分離，即所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，以土地承包權(quán)入股，變以入劃地的集體所有為社區(qū)農(nóng)戶的股份共有，再經(jīng)過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)投包經(jīng)營(yíng)的一種土地制度。其的特點(diǎn)就是明確了集體土地的產(chǎn)權(quán)主體。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制的一個(gè)突出問(wèn)題就是農(nóng)民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利沒(méi)有真正得到落實(shí)，集體公有土地缺乏人格化的產(chǎn)權(quán)主體，而農(nóng)民擁有獨(dú)立的土地承包權(quán)，就是土地集體所有的人格化的表現(xiàn)，這就從根本上保證了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利；土地承包權(quán)的股份化有助于效率機(jī)制的建立，農(nóng)民以承包權(quán)入股，實(shí)質(zhì)上是將承包權(quán)固定化、價(jià)格化，這樣，即使在人地矛盾特別突出的地區(qū)，也可以采取"動(dòng)股不動(dòng)地"的辦法來(lái)解決人口的增減，從而保證土地物質(zhì)形態(tài)的完整性；土地承包權(quán)的股份化還有利于促進(jìn)土地權(quán)益流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，是土地高效配置的重要保證。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，放棄承包，就等于放棄土地帶來(lái)的收益，也是目前農(nóng)村土地權(quán)益流轉(zhuǎn)難的最主要原因，土地承包權(quán)股份化后，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓的只是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，這樣就維護(hù)了農(nóng)民的既得利益，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，推動(dòng)了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造了條件，使一部分不愿意放棄土地的農(nóng)民在獲得股權(quán)后可以安心地去從事二、三產(chǎn)業(yè)，一部分愿意經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民有了承包大片土地的機(jī)會(huì)，從而使土地和勞動(dòng)力得到合理調(diào)整。土地股份合作制還有利于保護(hù)耕地和土地合理規(guī)劃與開(kāi)發(fā)。隨著農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，如何保護(hù)農(nóng)地已成為沿海地區(qū)非常棘手的問(wèn)題。不少地方利用土地采取股份合作制的時(shí)機(jī)，將土地劃分為農(nóng)田保護(hù)區(qū)、工業(yè)區(qū)和商住區(qū)，進(jìn)行整體規(guī)劃，既保住了農(nóng)田面積，又通過(guò)合理的布局，減少資源浪費(fèi)。
三、結(jié)語(yǔ)
資源安全是國(guó)家生態(tài)安全的重要組成部分，土地安全是資源安全的最重要方面，而耕地安全則是土地安全的核心，因此，作者認(rèn)為，必須加強(qiáng)宣傳力度，提高全民族的土地安全意識(shí)和"惜土"觀念；強(qiáng)化人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的思想理念；針對(duì)我國(guó)農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小且生產(chǎn)效益低下、耕地?cái)?shù)量減少且質(zhì)量下降、土地資源污染嚴(yán)重和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界限模糊不清以及農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地?zé)o度等突出問(wèn)題，建立耕地保護(hù)法和自然資源保護(hù)法；依靠科技進(jìn)步，努力提高土地產(chǎn)出率；加大農(nóng)村土地整理的力度，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地股份合作制。通過(guò)這些措施，從根本上解決農(nóng)村土地利用存在的問(wèn)題。