一、目前外匯管理的政策現(xiàn)狀
為了扭轉(zhuǎn)我國(guó)國(guó)際收支順差持續(xù)增長(zhǎng)的局面，適應(yīng)外匯形勢(shì)發(fā)展的需要，近年來我國(guó)加快了外匯管理改革，逐漸轉(zhuǎn)變“寬進(jìn)嚴(yán)出”的管理模式，按照“均衡管理”的理念，對(duì)外匯管理政策進(jìn)行了較大調(diào)整。在外匯流出方面，主要表現(xiàn)在：一是改進(jìn)了經(jīng)常項(xiàng)目管理，促進(jìn)貿(mào)易便利化。取消經(jīng)常項(xiàng)目開戶事前審批，進(jìn)一步提高境內(nèi)機(jī)構(gòu)經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶的限額；大幅簡(jiǎn)化了服務(wù)貿(mào)易項(xiàng)下購匯憑證的審核；提高了居民個(gè)人年度購匯額度，簡(jiǎn)化了購匯手續(xù)。二是繼續(xù)大力支持“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略，有序拓寬資本流出渠道。取消境外直接投資購匯額度限制，境內(nèi)投資者經(jīng)核準(zhǔn)可先行對(duì)外支付境外直接投資相關(guān)的前期費(fèi)用。進(jìn)一步拓展境內(nèi)銀行、證券類機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司等以自有外匯或人民幣資金購匯投資境外金融產(chǎn)品。在外匯流入方面，表現(xiàn)在：一是改進(jìn)貿(mào)易收匯和結(jié)匯管理，增強(qiáng)貿(mào)易外匯真實(shí)性管理的有效性，對(duì)收匯單位貿(mào)易外匯實(shí)行分類管理。二是居民個(gè)人結(jié)匯實(shí)行了年度總額管理和納入個(gè)人結(jié)匯系統(tǒng)等措施，進(jìn)一步加強(qiáng)了真實(shí)性結(jié)匯審核管理。三是對(duì)外商投資企業(yè)資本金結(jié)匯實(shí)行了支付結(jié)匯制度，特別是對(duì)外資流入房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范。四是加強(qiáng)了短期外債管理，遏制投機(jī)資本流入。將境內(nèi)機(jī)構(gòu)180天（含）以上、等值20萬美元以上延期付款納入外債管理；規(guī)范特殊類外商投資企業(yè)的外債管理。從外匯政策的制定層面上看，這些政策的調(diào)整使現(xiàn)行的外匯管理進(jìn)一步趨向“均衡”的管理模式，表面上外匯資金流出與流入的管理政策寬嚴(yán)趨向一致。但從這一系列政策調(diào)整后的實(shí)施效果看，政策收效不很明顯，對(duì)改善我國(guó)目前國(guó)際收支順差的作用有限，國(guó)際收支順差仍保持大幅增長(zhǎng)。這主要是由于目前受人民幣升值預(yù)期的影響，在國(guó)內(nèi)外匯投資渠道狹窄、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)工具較少情況下，企業(yè)和個(gè)人如果沒有現(xiàn)實(shí)用匯需求，一般都不愿意購買和持有外匯。外匯資金的流入依然強(qiáng)勁，外匯“寬進(jìn)”的現(xiàn)狀仍沒改變，對(duì)一些非法的外匯流入沒有起到有效的監(jiān)控和阻止作用。
二、現(xiàn)行的外匯管理存在的問題及原因
（一）外匯監(jiān)管法律依據(jù)欠缺
現(xiàn)行的《外匯管理?xiàng)l例》和《結(jié)售付匯規(guī)定》是在改革開放初期外匯相對(duì)短缺、經(jīng)濟(jì)發(fā)展又需要大量外匯資金的背景下，按照“寬進(jìn)嚴(yán)出”的指導(dǎo)思想制定出臺(tái)的。后來，雖經(jīng)多次修改完善，但“寬進(jìn)嚴(yán)出”的管理理念沒有根本改變。具體表現(xiàn)在：對(duì)外匯流出的真實(shí)性審核要求比較嚴(yán)格和具體，而收、結(jié)匯政策就比較寬松，在《條例》和《規(guī)定》中經(jīng)常項(xiàng)目的外匯收入僅要求賣給銀行即可，并未規(guī)定對(duì)結(jié)匯資金來源和性質(zhì)進(jìn)行真實(shí)性審核的要求。從目前國(guó)際收支狀況來看，卻需要加大對(duì)外匯資金流入、結(jié)匯的監(jiān)管。可是，由于《條例》和《規(guī)定》中對(duì)收、結(jié)匯真實(shí)性監(jiān)管缺乏明確的法律依據(jù)，企業(yè)和個(gè)人即使違規(guī)將外匯資金匯入和結(jié)匯，處罰也難以落實(shí)，達(dá)不到預(yù)期的監(jiān)管效果。
（二）外商投資企業(yè)資本金結(jié)匯規(guī)定存在政策缺陷
目前，資本金結(jié)匯是按照實(shí)需的原則，即企業(yè)有正常合理需求就可以進(jìn)行資本金結(jié)匯，其主要管理方式是“支付命令制度”。這一管理方式在一定程度上抑制了違規(guī)外匯資金的流入。但從實(shí)際運(yùn)行情況來看，政策的實(shí)施效果不很理想。究其原因：一是資本金結(jié)匯的“真實(shí)性審核”難保真實(shí)。按照現(xiàn)行的規(guī)定，資本金結(jié)匯的真實(shí)性審核主要是審核其結(jié)匯后的人民幣資金用途。但法規(guī)對(duì)資本金結(jié)匯用途并沒有明確及詳細(xì)的范圍界定，用途也主要是由企業(yè)自行填寫的用途清單或支付令來證明，沒有要求企業(yè)提供其它足以證明結(jié)匯真實(shí)用途的資料，對(duì)資本金結(jié)匯的真實(shí)性審核基本上沒有制約作用。二是“代位監(jiān)管”流于形式。在資本金結(jié)匯監(jiān)管方式改革后，資本金結(jié)匯“一線”監(jiān)管主要由銀行來行使。根據(jù)目前資本金結(jié)匯政策，在正常情況下，企業(yè)只需提供外匯登記證和結(jié)匯申請(qǐng)書等要件，就可以申請(qǐng)辦理資本金結(jié)匯。而在實(shí)際業(yè)務(wù)操作中，由于銀行在辦理企業(yè)資本金結(jié)匯業(yè)務(wù)的同時(shí)，其本身也是受益者，因此，在辦理資本金結(jié)匯時(shí)往往并不對(duì)資本金結(jié)匯進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的審查，只要形式合格就予以辦理。三是“化整為零”規(guī)避大額監(jiān)管。目前資本金結(jié)匯實(shí)行的“支付結(jié)匯制度”對(duì)一次結(jié)匯超過等值20萬美元的要求提供的資料及結(jié)匯后的人民幣資金支付管理較為嚴(yán)格。企業(yè)由于難以提供或不愿意提供相應(yīng)的合同及發(fā)票等結(jié)匯要件，往往將大額匯入款進(jìn)行分批次結(jié)匯，規(guī)避單筆超過20萬美元資本金結(jié)匯的監(jiān)管。
（三）個(gè)人外匯管理政策仍存“漏洞”
一是《個(gè)人外匯管理辦法》只對(duì)個(gè)人結(jié)匯環(huán)節(jié)進(jìn)行總額管理和真實(shí)性審核的管理，而對(duì)個(gè)人外匯匯入環(huán)節(jié)未作任何要求，導(dǎo)致一些非法流入的大額外匯通過外匯儲(chǔ)蓄賬戶劃轉(zhuǎn)給多個(gè)直系親屬，低于年度總額分散結(jié)匯，逃避個(gè)人結(jié)匯的真實(shí)性審核和系統(tǒng)監(jiān)管。二是由于目前對(duì)個(gè)人外匯流入性質(zhì)的核實(shí)缺乏有效的方法，在《辦法》關(guān)于個(gè)人非經(jīng)營(yíng)性結(jié)匯超年度總額的9種情況中，“贍家款”結(jié)匯所需證明材料相對(duì)簡(jiǎn)單，一些非法外匯資金就混入“贍家款”進(jìn)行結(jié)匯。三是個(gè)人違規(guī)結(jié)匯處罰較輕，使個(gè)人外匯監(jiān)管達(dá)不到預(yù)期的效果。現(xiàn)行的《外匯管理?xiàng)l例》對(duì)個(gè)人違規(guī)結(jié)匯沒有作任何的處罰規(guī)定，只是在《個(gè)人外匯管理辦法》中規(guī)定“對(duì)個(gè)人違規(guī)結(jié)匯處以1000元以下的罰款”。處罰還不分違規(guī)金額和次數(shù)，規(guī)定比較籠統(tǒng)，且處罰金額較小。如果個(gè)人違規(guī)結(jié)匯帶來的收益大于1000元，按此規(guī)定處罰，對(duì)非法流入的外匯資金結(jié)匯就起不到任何震懾懲戒作用，會(huì)使外匯局對(duì)個(gè)人結(jié)匯監(jiān)管處于尷尬之中。
三、建議
首先，按照“均衡管理”的理念，及時(shí)對(duì)《條例》和《規(guī)定》進(jìn)行修改和完善。結(jié)合目前我國(guó)的國(guó)際收支狀況，以及今后我國(guó)涉外經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，補(bǔ)充對(duì)各種外匯資金流入和結(jié)匯的管理規(guī)定以及違規(guī)的處罰依據(jù)，追究當(dāng)事人的法律責(zé)任，加大對(duì)外匯流入的監(jiān)管力度。實(shí)行“意愿結(jié)匯”制，從根本上改變強(qiáng)制結(jié)匯制的法律依據(jù)，建立起外匯流入與流出均衡的監(jiān)管法律體系。
其次，完善資本金結(jié)匯管理政策法規(guī)，改進(jìn)管理方式，突出監(jiān)管效果。一是修改相關(guān)法規(guī)，明確資本金結(jié)匯的使用范圍，加強(qiáng)資本金結(jié)匯的真實(shí)性審核。二是對(duì)外商投資企業(yè)也進(jìn)行“分類”監(jiān)管，引入“關(guān)注企業(yè)”制度。三是建立資本金結(jié)匯人民幣專用賬戶，對(duì)資本金結(jié)匯后人民幣流向進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，建立本外幣聯(lián)合監(jiān)管的有效機(jī)制。
第三，針對(duì)個(gè)人外匯管理的現(xiàn)狀，應(yīng)在《個(gè)人外匯管理辦法》中增加對(duì)個(gè)人外匯匯入解付的真實(shí)性審核管理規(guī)定，將一些非法流入的外匯阻止在解付環(huán)節(jié)。對(duì)個(gè)人外匯結(jié)匯后大額和可疑的人民幣資金流向?qū)嵤└櫛O(jiān)管，以查清結(jié)匯資金的真實(shí)用途。加大對(duì)個(gè)人違規(guī)的處罰力度，按照違規(guī)金額和次數(shù)，做出相應(yīng)的不同經(jīng)濟(jì)處罰，增加對(duì)當(dāng)事個(gè)人行政和法律責(zé)任追究。
為了扭轉(zhuǎn)我國(guó)國(guó)際收支順差持續(xù)增長(zhǎng)的局面，適應(yīng)外匯形勢(shì)發(fā)展的需要，近年來我國(guó)加快了外匯管理改革，逐漸轉(zhuǎn)變“寬進(jìn)嚴(yán)出”的管理模式，按照“均衡管理”的理念，對(duì)外匯管理政策進(jìn)行了較大調(diào)整。在外匯流出方面，主要表現(xiàn)在：一是改進(jìn)了經(jīng)常項(xiàng)目管理，促進(jìn)貿(mào)易便利化。取消經(jīng)常項(xiàng)目開戶事前審批，進(jìn)一步提高境內(nèi)機(jī)構(gòu)經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶的限額；大幅簡(jiǎn)化了服務(wù)貿(mào)易項(xiàng)下購匯憑證的審核；提高了居民個(gè)人年度購匯額度，簡(jiǎn)化了購匯手續(xù)。二是繼續(xù)大力支持“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略，有序拓寬資本流出渠道。取消境外直接投資購匯額度限制，境內(nèi)投資者經(jīng)核準(zhǔn)可先行對(duì)外支付境外直接投資相關(guān)的前期費(fèi)用。進(jìn)一步拓展境內(nèi)銀行、證券類機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司等以自有外匯或人民幣資金購匯投資境外金融產(chǎn)品。在外匯流入方面，表現(xiàn)在：一是改進(jìn)貿(mào)易收匯和結(jié)匯管理，增強(qiáng)貿(mào)易外匯真實(shí)性管理的有效性，對(duì)收匯單位貿(mào)易外匯實(shí)行分類管理。二是居民個(gè)人結(jié)匯實(shí)行了年度總額管理和納入個(gè)人結(jié)匯系統(tǒng)等措施，進(jìn)一步加強(qiáng)了真實(shí)性結(jié)匯審核管理。三是對(duì)外商投資企業(yè)資本金結(jié)匯實(shí)行了支付結(jié)匯制度，特別是對(duì)外資流入房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范。四是加強(qiáng)了短期外債管理，遏制投機(jī)資本流入。將境內(nèi)機(jī)構(gòu)180天（含）以上、等值20萬美元以上延期付款納入外債管理；規(guī)范特殊類外商投資企業(yè)的外債管理。從外匯政策的制定層面上看，這些政策的調(diào)整使現(xiàn)行的外匯管理進(jìn)一步趨向“均衡”的管理模式，表面上外匯資金流出與流入的管理政策寬嚴(yán)趨向一致。但從這一系列政策調(diào)整后的實(shí)施效果看，政策收效不很明顯，對(duì)改善我國(guó)目前國(guó)際收支順差的作用有限，國(guó)際收支順差仍保持大幅增長(zhǎng)。這主要是由于目前受人民幣升值預(yù)期的影響，在國(guó)內(nèi)外匯投資渠道狹窄、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)工具較少情況下，企業(yè)和個(gè)人如果沒有現(xiàn)實(shí)用匯需求，一般都不愿意購買和持有外匯。外匯資金的流入依然強(qiáng)勁，外匯“寬進(jìn)”的現(xiàn)狀仍沒改變，對(duì)一些非法的外匯流入沒有起到有效的監(jiān)控和阻止作用。
二、現(xiàn)行的外匯管理存在的問題及原因
（一）外匯監(jiān)管法律依據(jù)欠缺
現(xiàn)行的《外匯管理?xiàng)l例》和《結(jié)售付匯規(guī)定》是在改革開放初期外匯相對(duì)短缺、經(jīng)濟(jì)發(fā)展又需要大量外匯資金的背景下，按照“寬進(jìn)嚴(yán)出”的指導(dǎo)思想制定出臺(tái)的。后來，雖經(jīng)多次修改完善，但“寬進(jìn)嚴(yán)出”的管理理念沒有根本改變。具體表現(xiàn)在：對(duì)外匯流出的真實(shí)性審核要求比較嚴(yán)格和具體，而收、結(jié)匯政策就比較寬松，在《條例》和《規(guī)定》中經(jīng)常項(xiàng)目的外匯收入僅要求賣給銀行即可，并未規(guī)定對(duì)結(jié)匯資金來源和性質(zhì)進(jìn)行真實(shí)性審核的要求。從目前國(guó)際收支狀況來看，卻需要加大對(duì)外匯資金流入、結(jié)匯的監(jiān)管。可是，由于《條例》和《規(guī)定》中對(duì)收、結(jié)匯真實(shí)性監(jiān)管缺乏明確的法律依據(jù)，企業(yè)和個(gè)人即使違規(guī)將外匯資金匯入和結(jié)匯，處罰也難以落實(shí)，達(dá)不到預(yù)期的監(jiān)管效果。
（二）外商投資企業(yè)資本金結(jié)匯規(guī)定存在政策缺陷
目前，資本金結(jié)匯是按照實(shí)需的原則，即企業(yè)有正常合理需求就可以進(jìn)行資本金結(jié)匯，其主要管理方式是“支付命令制度”。這一管理方式在一定程度上抑制了違規(guī)外匯資金的流入。但從實(shí)際運(yùn)行情況來看，政策的實(shí)施效果不很理想。究其原因：一是資本金結(jié)匯的“真實(shí)性審核”難保真實(shí)。按照現(xiàn)行的規(guī)定，資本金結(jié)匯的真實(shí)性審核主要是審核其結(jié)匯后的人民幣資金用途。但法規(guī)對(duì)資本金結(jié)匯用途并沒有明確及詳細(xì)的范圍界定，用途也主要是由企業(yè)自行填寫的用途清單或支付令來證明，沒有要求企業(yè)提供其它足以證明結(jié)匯真實(shí)用途的資料，對(duì)資本金結(jié)匯的真實(shí)性審核基本上沒有制約作用。二是“代位監(jiān)管”流于形式。在資本金結(jié)匯監(jiān)管方式改革后，資本金結(jié)匯“一線”監(jiān)管主要由銀行來行使。根據(jù)目前資本金結(jié)匯政策，在正常情況下，企業(yè)只需提供外匯登記證和結(jié)匯申請(qǐng)書等要件，就可以申請(qǐng)辦理資本金結(jié)匯。而在實(shí)際業(yè)務(wù)操作中，由于銀行在辦理企業(yè)資本金結(jié)匯業(yè)務(wù)的同時(shí)，其本身也是受益者，因此，在辦理資本金結(jié)匯時(shí)往往并不對(duì)資本金結(jié)匯進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的審查，只要形式合格就予以辦理。三是“化整為零”規(guī)避大額監(jiān)管。目前資本金結(jié)匯實(shí)行的“支付結(jié)匯制度”對(duì)一次結(jié)匯超過等值20萬美元的要求提供的資料及結(jié)匯后的人民幣資金支付管理較為嚴(yán)格。企業(yè)由于難以提供或不愿意提供相應(yīng)的合同及發(fā)票等結(jié)匯要件，往往將大額匯入款進(jìn)行分批次結(jié)匯，規(guī)避單筆超過20萬美元資本金結(jié)匯的監(jiān)管。
（三）個(gè)人外匯管理政策仍存“漏洞”
一是《個(gè)人外匯管理辦法》只對(duì)個(gè)人結(jié)匯環(huán)節(jié)進(jìn)行總額管理和真實(shí)性審核的管理，而對(duì)個(gè)人外匯匯入環(huán)節(jié)未作任何要求，導(dǎo)致一些非法流入的大額外匯通過外匯儲(chǔ)蓄賬戶劃轉(zhuǎn)給多個(gè)直系親屬，低于年度總額分散結(jié)匯，逃避個(gè)人結(jié)匯的真實(shí)性審核和系統(tǒng)監(jiān)管。二是由于目前對(duì)個(gè)人外匯流入性質(zhì)的核實(shí)缺乏有效的方法，在《辦法》關(guān)于個(gè)人非經(jīng)營(yíng)性結(jié)匯超年度總額的9種情況中，“贍家款”結(jié)匯所需證明材料相對(duì)簡(jiǎn)單，一些非法外匯資金就混入“贍家款”進(jìn)行結(jié)匯。三是個(gè)人違規(guī)結(jié)匯處罰較輕，使個(gè)人外匯監(jiān)管達(dá)不到預(yù)期的效果。現(xiàn)行的《外匯管理?xiàng)l例》對(duì)個(gè)人違規(guī)結(jié)匯沒有作任何的處罰規(guī)定，只是在《個(gè)人外匯管理辦法》中規(guī)定“對(duì)個(gè)人違規(guī)結(jié)匯處以1000元以下的罰款”。處罰還不分違規(guī)金額和次數(shù)，規(guī)定比較籠統(tǒng)，且處罰金額較小。如果個(gè)人違規(guī)結(jié)匯帶來的收益大于1000元，按此規(guī)定處罰，對(duì)非法流入的外匯資金結(jié)匯就起不到任何震懾懲戒作用，會(huì)使外匯局對(duì)個(gè)人結(jié)匯監(jiān)管處于尷尬之中。
三、建議
首先，按照“均衡管理”的理念，及時(shí)對(duì)《條例》和《規(guī)定》進(jìn)行修改和完善。結(jié)合目前我國(guó)的國(guó)際收支狀況，以及今后我國(guó)涉外經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，補(bǔ)充對(duì)各種外匯資金流入和結(jié)匯的管理規(guī)定以及違規(guī)的處罰依據(jù)，追究當(dāng)事人的法律責(zé)任，加大對(duì)外匯流入的監(jiān)管力度。實(shí)行“意愿結(jié)匯”制，從根本上改變強(qiáng)制結(jié)匯制的法律依據(jù)，建立起外匯流入與流出均衡的監(jiān)管法律體系。
其次，完善資本金結(jié)匯管理政策法規(guī)，改進(jìn)管理方式，突出監(jiān)管效果。一是修改相關(guān)法規(guī)，明確資本金結(jié)匯的使用范圍，加強(qiáng)資本金結(jié)匯的真實(shí)性審核。二是對(duì)外商投資企業(yè)也進(jìn)行“分類”監(jiān)管，引入“關(guān)注企業(yè)”制度。三是建立資本金結(jié)匯人民幣專用賬戶，對(duì)資本金結(jié)匯后人民幣流向進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，建立本外幣聯(lián)合監(jiān)管的有效機(jī)制。
第三，針對(duì)個(gè)人外匯管理的現(xiàn)狀，應(yīng)在《個(gè)人外匯管理辦法》中增加對(duì)個(gè)人外匯匯入解付的真實(shí)性審核管理規(guī)定，將一些非法流入的外匯阻止在解付環(huán)節(jié)。對(duì)個(gè)人外匯結(jié)匯后大額和可疑的人民幣資金流向?qū)嵤└櫛O(jiān)管，以查清結(jié)匯資金的真實(shí)用途。加大對(duì)個(gè)人違規(guī)的處罰力度，按照違規(guī)金額和次數(shù)，做出相應(yīng)的不同經(jīng)濟(jì)處罰，增加對(duì)當(dāng)事個(gè)人行政和法律責(zé)任追究。