七、PC模式項(xiàng)目總控（ProjectControlling）
指以獨(dú)立和公正的方式，對項(xiàng)目實(shí)施活動(dòng)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，圍繞項(xiàng)目目標(biāo)棗投資、進(jìn)度和質(zhì)量進(jìn)行綜合系統(tǒng)規(guī)劃，以使項(xiàng)目的實(shí)施形成一種可靠安全的目標(biāo)控制機(jī)制。它通過對項(xiàng)目實(shí)施的所有環(huán)節(jié)的全過程進(jìn)行調(diào)查、分析、建議和咨詢，提出對項(xiàng)目的實(shí)施切實(shí)可行的建議實(shí)施方案，供項(xiàng)目的管理層決策。項(xiàng)目總控是在項(xiàng)目管理（ProjectManagement）基礎(chǔ)上結(jié)合企業(yè)控制論（Controlling）發(fā)展起來的一種運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)為大型建設(shè)工程業(yè)主方的高決策者提供戰(zhàn)略性、宏觀性和總體性咨詢服務(wù)的新型組織模式。項(xiàng)目總控（ProjectControlling）模式是于20世紀(jì)90年代中期在德國首次出現(xiàn)并形成相應(yīng)的理論。PeterGreiner博士首次提出了ProjectControlling模式，并將其成功應(yīng)用于德國統(tǒng)一后的鐵路改造和慕尼黑新國際機(jī)場等大型建設(shè)工程。ProjectControlling模式是適應(yīng)大型和特大型建設(shè)工程業(yè)主高層管理人員決策需要而產(chǎn)生的，是工程咨詢和信息技術(shù)相結(jié)合的產(chǎn)物。它的核心就是以工程信息流處理的結(jié)果指導(dǎo)和控制工程的物質(zhì)流。
大型建設(shè)工程的實(shí)施過程中，一方面形成工程的物質(zhì)流，另一方面，在建設(shè)工程參入各方之間形成信息傳遞關(guān)系，即工程的信息流。通過信息流可以反映工程物質(zhì)流的狀況。建設(shè)工程業(yè)主方的管理人員對工程目標(biāo)的控制實(shí)際上就是通過及時(shí)掌握信息流來了解工程物質(zhì)流的狀況，從而進(jìn)行多方面策劃和控制決策，使工程的物質(zhì)流按照預(yù)定的計(jì)劃進(jìn)展，終實(shí)現(xiàn)建設(shè)工程的總體目標(biāo)。基于這種流程分析，大型和特大型工程項(xiàng)目管理在組織上可分為兩層：項(xiàng)目管理信息處理及目標(biāo)控制層和具體項(xiàng)目管理執(zhí)行層。項(xiàng)目總控模式的總控機(jī)構(gòu)處于項(xiàng)目管理信息處理及目標(biāo)控制層，其工作核心就是進(jìn)行工程信息處理并以處理結(jié)果指導(dǎo)和控制項(xiàng)目管理的具體執(zhí)行。項(xiàng)目總控以強(qiáng)化項(xiàng)目目標(biāo)控制和項(xiàng)目增值為目的。該模式的基礎(chǔ)是項(xiàng)目管理學(xué)、企業(yè)控制論和現(xiàn)代信息技術(shù)的結(jié)合。國際上已有多個(gè)大型建設(shè)工程應(yīng)用項(xiàng)目總控取得成功。項(xiàng)目總控是以現(xiàn)代信息技術(shù)為手段，對大型建設(shè)工程信息進(jìn)行收集、加工和傳輸，用經(jīng)過處理的信息流指導(dǎo)和控制項(xiàng)目建設(shè)的物質(zhì)流，支持項(xiàng)目高決策者進(jìn)行規(guī)劃、協(xié)調(diào)和控制的管理模式。項(xiàng)目總控方實(shí)質(zhì)上是建設(shè)工程業(yè)主的決策支持機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目總控模式，不能作為一種獨(dú)立的模式，取代常規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目管理，往往與其它管理模式同時(shí)并存。
項(xiàng)目總控的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾方面。
（1）為業(yè)主提供決策支持項(xiàng)目總控單位主要負(fù)責(zé)全面收集和分析項(xiàng)目建設(shè)過程中的有關(guān)信息，不對外發(fā)任何指令，對設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工和供貨單位的指令仍由業(yè)主下達(dá)。項(xiàng)目總控工作的成果是采用定量分析的方法為業(yè)主提供多種有價(jià)值的報(bào)告（包括月報(bào)、季報(bào)、半年報(bào)、年報(bào)和各類專用報(bào)告等），這將是對業(yè)主決策層非常有力的支持。
（2）總體性管理與控制項(xiàng)目總控注重項(xiàng)目的戰(zhàn)略性、總體性和宏觀性。所謂戰(zhàn)略性就是指對項(xiàng)目長遠(yuǎn)目標(biāo)和項(xiàng)目系統(tǒng)之外的環(huán)境因素進(jìn)行策劃和控制。長遠(yuǎn)目標(biāo)就是從項(xiàng)目全壽命周期集成化管理出發(fā)，充分考慮項(xiàng)目運(yùn)營期間的要求和可能存在的問題，為業(yè)主在項(xiàng)目實(shí)施期的各項(xiàng)重大問題提供全面的決策信息和依據(jù)，并充分考慮環(huán)境給項(xiàng)目帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。所謂總體性就是注重項(xiàng)目的總體目標(biāo)、全壽命周期、項(xiàng)目組成總體性和項(xiàng)目建設(shè)參與單位的總體性。所謂宏觀性就是不局限于某個(gè)枝節(jié)問題，而是高瞻遠(yuǎn)矚，預(yù)測項(xiàng)目未來將要面臨的困難，及早提出應(yīng)對方案，為業(yè)主高管理者提供決策依據(jù)和信息。
（3）關(guān)鍵點(diǎn)及界面控制項(xiàng)目總控的過程控制方法體現(xiàn)了抓重點(diǎn)，項(xiàng)目總控的界面控制方法體現(xiàn)了重綜合、重整體。過程控制和界面控制既抓住了過程中的關(guān)鍵問題，也能夠掌握各個(gè)過程之間的相互影響和關(guān)系，這兩方面的有機(jī)結(jié)合有利于加強(qiáng)各個(gè)過程進(jìn)度、投資和質(zhì)量的重要因素策劃與控制，有利于管理工作的前后一致和各方面因素的綜合，以作出正確決策。
八、PM模式項(xiàng)目管理模式（ProjectManagement，PM）
模式是指項(xiàng)目業(yè)主聘請一家公司（一般為具備相當(dāng)實(shí)力的工程公司或咨詢公司）代表業(yè)主進(jìn)行整個(gè)項(xiàng)目過程的管理，這家公司在項(xiàng)目中被稱做“項(xiàng)目管理承包商”（ProjectManagementContractor），簡稱為PMC.PM模式PMC受業(yè)主的委托，從項(xiàng)目的策劃、定義、設(shè)計(jì)到竣工投產(chǎn)全過程為業(yè)主提供項(xiàng)目管理承包服務(wù)。選用該種模式管理項(xiàng)目時(shí)，業(yè)主方面僅需保留很小部分的基建管理力量對一些關(guān)鍵問題進(jìn)行決策，而絕大部分的項(xiàng)目管理工作都由項(xiàng)目管理承包商來承擔(dān)。PMC是由一批對項(xiàng)目建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)具有豐富經(jīng)驗(yàn)的專門人才組成的，它具有對項(xiàng)目從立項(xiàng)到竣工投產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌安排和綜合管理的能力，能有效地彌補(bǔ)業(yè)主項(xiàng)目管理知識與經(jīng)驗(yàn)的不足。PMC作為業(yè)主的代表或業(yè)主的延伸，幫助業(yè)主在項(xiàng)目前期策劃、可行性研究、項(xiàng)目定義、計(jì)劃、融資方案，以及設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行等整個(gè)實(shí)施過程中有效的控制工程質(zhì)量、進(jìn)度和費(fèi)用，保證項(xiàng)目的成功實(shí)施，達(dá)到項(xiàng)目壽命期技術(shù)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)優(yōu)化。PM模式的主要任務(wù)是自始至終對一個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)，這可能包括項(xiàng)目任務(wù)書的編制、預(yù)算控制、法律與行政障礙的排除、土地資金的籌集等，同時(shí)使設(shè)計(jì)者、工料預(yù)測師和承包商的工作正確地分階段進(jìn)行，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候引入指定分包商的合同和任何專業(yè)建造商的單獨(dú)合同，以使業(yè)主委托的活動(dòng)得以順利進(jìn)行。PM模式的各方關(guān)系圖如圖5所示。
PM通常用于國際性大型項(xiàng)目，適宜選用PMC進(jìn)行項(xiàng)目管理具有如下特點(diǎn)的項(xiàng)目：
（1）項(xiàng)目投資額大（一般超過10億元）且包括相當(dāng)復(fù)雜的工藝技術(shù)；
（2）業(yè)主是由多個(gè)大公司組成的聯(lián)合體，并且有些情況下有政府的參與；
（3）業(yè)主自身的資產(chǎn)負(fù)債能力無法為項(xiàng)目提供融資擔(dān)保；
（4）項(xiàng)目投資通常需要從商業(yè)銀行和出口信貸機(jī)構(gòu)取得國際貸款，需要通過PMC取得國際貸款機(jī)構(gòu)的信用，獲取國際貸款；
（5）由于某種原因，業(yè)主感到憑借自身的資源和能力難以完成的項(xiàng)目，需要尋找有管理經(jīng)驗(yàn)的PMC來代業(yè)主完成項(xiàng)目管理，這些項(xiàng)目的投資額一般在5000萬美元以上。總之，一個(gè)項(xiàng)目的投資額越高，項(xiàng)目越復(fù)雜且難度大，業(yè)主提供的資產(chǎn)擔(dān)保能力越低，就越有必要選擇PM進(jìn)行項(xiàng)目管理。
采用PM模式的項(xiàng)目，通過PMC對環(huán)節(jié)的科學(xué)管理，可大規(guī)模節(jié)約項(xiàng)目投資：
（1）通過項(xiàng)目設(shè)計(jì)優(yōu)化以實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目壽命期成本低。PMC會(huì)根據(jù)項(xiàng)目所在地的實(shí)際條件，運(yùn)用自身的技術(shù)優(yōu)勢，對整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行全方位的技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析與比較，本著功能完善、技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)合理的原則對整個(gè)設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化；
（2）在完成基礎(chǔ)設(shè)計(jì)之后通過一定的合同策略，選用合適的合同方式進(jìn)行招標(biāo)。PMC會(huì)根據(jù)不同工作包設(shè)計(jì)深度、技術(shù)復(fù)雜程度、工期長短、工程量大小等因素綜合考慮采取哪種合同形式，從而從整體上給業(yè)主節(jié)約投資。
（3）通過PMC的多項(xiàng)目采購協(xié)議及統(tǒng)一的項(xiàng)目采購策略，降低投資。多項(xiàng)目采購協(xié)議是業(yè)主就一種商品（設(shè)備/材料）與制造商簽訂的供貨協(xié)議。與業(yè)主簽訂該協(xié)議的制造商該項(xiàng)目這種商品（設(shè)備、材料）的供應(yīng)商。業(yè)主通過此協(xié)議獲得價(jià)格、日常運(yùn)行維護(hù)等方面的優(yōu)惠。各個(gè)EPC承包商必須按照業(yè)主所提供的協(xié)議去采購相應(yīng)的設(shè)備。多項(xiàng)目采購協(xié)議是PM項(xiàng)目采購策略中的一個(gè)重要部分。在項(xiàng)目中，要適量的選擇商品的類別，以免對EPC承包商限制過多，直接影響積極性。PMC還應(yīng)負(fù)責(zé)促進(jìn)承包商之間的合作，以符合業(yè)主降低項(xiàng)目總投資的目標(biāo)，包括優(yōu)化的項(xiàng)目中內(nèi)容，以及獲得合理ECA（出口信貸）數(shù)量和全面符合計(jì)劃的要求。
（4）PMC的現(xiàn)金管理及現(xiàn)金流量優(yōu)化。PMC可通過其豐富的項(xiàng)目融資和財(cái)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合工程實(shí)際情況，對整個(gè)項(xiàng)目的現(xiàn)金流進(jìn)行優(yōu)化。
九、PFI模式PFI（PrivateFinanceInitiative）
即“私人主動(dòng)融資”，是英國政府于1992年提出，其含義是公共工程項(xiàng)目由私人資金啟動(dòng)，投資興建，政府授予私人委托特許經(jīng)營權(quán)，通過特許協(xié)議政府和項(xiàng)目的其他各參與方之間分擔(dān)建設(shè)和運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。它在BOT之后又一優(yōu)化和創(chuàng)新了的公共項(xiàng)目融資模式。正如PFI的引入是為了增加私人部分在公共服務(wù)的提供方面的參與一樣，政府采用PFI目的在于獲得有效的服務(wù)，而并非旨在終的建筑的所有權(quán)。在PFI下，公共部門在合同期限內(nèi)因使用承包商提供的設(shè)施而向其付款。在合同結(jié)束時(shí)，有關(guān)資產(chǎn)的所有權(quán)或者留給私人部分承包商，或者交回公共部分，取決于原始合同條款規(guī)定。它是國際上用于開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種模式，其要領(lǐng)是利用私有資金來開發(fā)、實(shí)施、建設(shè)公共工程項(xiàng)目。
公共項(xiàng)目的委托特許經(jīng)營被認(rèn)為是200年來英國建筑業(yè)具根本性的變革，英國政府要求公共工程項(xiàng)目在計(jì)劃階段，必須首先考慮采用PFI方式，除非經(jīng)過政府的評估部門認(rèn)可該項(xiàng)目不宜或不能或沒有私人部門參與的情況下，才能采用傳統(tǒng)的政府財(cái)政投資興建的辦法。PFI的目的在于通過公共部門和私營企業(yè)的伙伴關(guān)系來提高資金的利用率，從而實(shí)現(xiàn)價(jià)值的大化。這一政策大大改變了英國的建筑活動(dòng)方式。承包商必須以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目全壽命周期目標(biāo)為核心而絕非單純的營造，政府也得以從傳統(tǒng)模式下復(fù)雜全過程開發(fā)的重任中解脫出來去規(guī)劃更多的項(xiàng)目。但根本的改變還不在這里，在于PFI使得項(xiàng)目公司對項(xiàng)目全壽命成本進(jìn)行集成化的考慮，從而使政府在整個(gè)項(xiàng)目投入的成本低于傳統(tǒng)模式下的總成本。PFI是開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營為核心的產(chǎn)業(yè)鏈條，承包商在PFI中獲得的不單是某一環(huán)節(jié)的效益，而是不必再急著尋找下一個(gè)項(xiàng)目也能確保的長期回報(bào)；PFI的參與方豐富復(fù)雜：項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目公司、投資銀行、貸款銀行、建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、運(yùn)營單位甚至用戶。承包商無論是忝列其中還是兼任多角，都可以利用眾多的參與方平衡和規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；私營化的體制使得回報(bào)率更可期待。當(dāng)前在英國，大型的項(xiàng)目來自國防部，例如空對空加油罐計(jì)劃、軍事飛行培訓(xùn)計(jì)劃、機(jī)場服務(wù)支持等。更多的典型項(xiàng)目是相對小額的設(shè)施建設(shè)，例如教育或民用建筑物、警察局、醫(yī)院能源管理或公路照明。較大一點(diǎn)的包括公路、監(jiān)獄、和醫(yī)院用樓。
PFI模式的優(yōu)勢在于：
（1）它是一種吸收民間資本的有效手段。以潛在的巨大市場及利潤吸引各種來源的私人資本，投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這樣既可以彌補(bǔ)本國建設(shè)資金的不足，也可以改變投資環(huán)境。
（2）可減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。采用PFI方式建設(shè)的項(xiàng)目，其融資風(fēng)險(xiǎn)及責(zé)任均由投資者承擔(dān)，政府不提供信用擔(dān)保。因此它是降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和債務(wù)的一種良好方式。
（3）有利于加強(qiáng)管理、控制成本。PFI項(xiàng)目可以引進(jìn)先進(jìn)的管理方法，提高項(xiàng)目建設(shè)速度與質(zhì)量，降低工程成本，提供更好的服務(wù)，以較低的價(jià)格終使消費(fèi)者受益。PFI項(xiàng)目實(shí)行的項(xiàng)目管理方式，能集中與項(xiàng)目有關(guān)的各方面專家，有利于解決工程中出現(xiàn)的各種問題，從而實(shí)現(xiàn)降低成本、提高效益、創(chuàng)造利潤的目的。
（4）有利于引進(jìn)先進(jìn)的設(shè)計(jì)理念和技術(shù)設(shè)備。由于PFI方式采用“一攬子”總承包方式，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)中，項(xiàng)目公司中的設(shè)計(jì)人員有時(shí)會(huì)帶來新的設(shè)計(jì)觀念，有助于產(chǎn)生優(yōu)秀的設(shè)計(jì)，達(dá)到創(chuàng)新的目的，對整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)起到極大促進(jìn)作用。在PFI項(xiàng)目的實(shí)施中，項(xiàng)目公司為了加速PFI的施工進(jìn)度，提高施工質(zhì)量，或?yàn)榱诉_(dá)標(biāo)運(yùn)營，必然會(huì)引進(jìn)或開發(fā)研制先進(jìn)技術(shù)設(shè)備、儀表儀器等。在項(xiàng)目公司建完項(xiàng)目后，施工設(shè)備一般要折價(jià)留給當(dāng)?shù)卣鶎俚钠髽I(yè)單位，從而增加了地方的技術(shù)設(shè)備，另外更多設(shè)備經(jīng)國外引進(jìn)后裝配在生產(chǎn)線上，從而提高了特許基建項(xiàng)目的技術(shù)質(zhì)量水平，對政府推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生積極影響。
（5）PFI不會(huì)像BOT方式那樣使政府在特許期內(nèi)完全失去對項(xiàng)目所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)的控制，政府在特許權(quán)期間不出讓項(xiàng)目的所有權(quán)，可隨時(shí)檢查PFI的工作進(jìn)展。
PFI項(xiàng)目由于起源于英國，再加之英國政府大力宣傳和推廣，以PFI為方案的項(xiàng)目已經(jīng)越來越多；但由于PFI項(xiàng)目的建設(shè)周期長，所以至今有近一半的項(xiàng)目還在進(jìn)行中。
當(dāng)前PFI的一些熱點(diǎn)問題討論包括：
（1）PFI是否提供了資金價(jià)值。在英國的許多研究統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)經(jīng)過對大量PFI案例的總結(jié)，發(fā)現(xiàn)PFI方式下的采購前期費(fèi)用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于常規(guī)采購方式的花費(fèi)。這是因?yàn)镻FI投標(biāo)者需要提供的方案的要求比較高，這在一定程度上限制了招標(biāo)的廣泛性。
（2）PFI融資是否是經(jīng)濟(jì)的融資方式。一般認(rèn)為，由于采用PFI融資方式客觀上使得政府部門不用動(dòng)用預(yù)算而獲得所需服務(wù)。但是此種方式是否是經(jīng)濟(jì)的，政府部門是否真正達(dá)到了“省錢”的目的，還有待項(xiàng)目的完成和項(xiàng)目帶來的社會(huì)影響的評估。因?yàn)轫?xiàng)目終的服務(wù)將是政府部門出資購買的產(chǎn)品。
（3）PFI應(yīng)用的國別范圍。PFI的根本在于政府從私人處購買服務(wù)，目前這種方式多用于社會(huì)福利性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目中，不難看出這種方式多被那些硬件基礎(chǔ)設(shè)施相對已經(jīng)較為完善的發(fā)達(dá)國家采用。比較而言，發(fā)展中國家由于經(jīng)濟(jì)水平限制，將更多的資源投入到了能直接或間接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的地方，而這些基礎(chǔ)設(shè)施在國民生產(chǎn)中的重要性很難使政府放棄其終所有權(quán)。
十、PPP模式國家私人合營公司（PrivatePublicPartnership，PPP）模式
國際上新近興起的一種新型的政府與私人合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的形式。其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司）由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營。
PPP模式的目標(biāo)有兩種，一是低層次目標(biāo)，指特定項(xiàng)目的短期目標(biāo)；二是高層次目標(biāo)，指引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合長期合作的目標(biāo)機(jī)構(gòu)目標(biāo)層次。
既可能包括私人營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時(shí)還可能包括公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項(xiàng)目的目標(biāo)。PPP模式的機(jī)構(gòu)層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是項(xiàng)目所在國的政府，是引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)政策的制定者。項(xiàng)目所在國政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有一個(gè)完整的政策框架、目標(biāo)和實(shí)施策略，對項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營過程的參與各方進(jìn)行指導(dǎo)和約束。金字塔中部是項(xiàng)目所在國政府有關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對政府政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋和運(yùn)用，形成具體的項(xiàng)目目標(biāo)。金字塔的底部是項(xiàng)目私人參與者，通過與項(xiàng)目所在國政府的有關(guān)部門簽署一個(gè)長期的協(xié)議或合同，協(xié)調(diào)本機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、項(xiàng)目所在國政府的政策目標(biāo)和項(xiàng)目所在國政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的具體目標(biāo)之間的關(guān)系，盡可能使參與各方在項(xiàng)目進(jìn)行中達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。這種模式的一個(gè)顯著的特點(diǎn)就是項(xiàng)目所在國政府或者所屬機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮的作用。其運(yùn)作思路如圖6所示。
從國外近年來的經(jīng)驗(yàn)看，以下幾個(gè)因素是成功運(yùn)作PPP模式的必要條件：
（1）政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責(zé)任會(huì)隨項(xiàng)目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責(zé)任——為大眾提供優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)——卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場出發(fā)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)等。
（2）健全的法律法規(guī)制度。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。在PPP模式下，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等各個(gè)階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進(jìn)行有效約束，是大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補(bǔ)不足的有力保證。
（3）專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持。PPP模式的運(yùn)作廣泛采用項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持；另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。
PPP模式的優(yōu)點(diǎn)在于：
（1）公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項(xiàng)目的識別、可行性研究、設(shè)施和融資等項(xiàng)目建設(shè)過程，保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期，使項(xiàng)目費(fèi)用降低。
（2）有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。
（3）參與項(xiàng)目融資的私人企業(yè)在項(xiàng)目前期就參與進(jìn)來，有利于私人企業(yè)一開始就引入先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。
（4）政府部門和民間部門可以取長補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補(bǔ)對方身上的不足。雙方可以|考試|大|形成互利的長期目標(biāo)，可以以有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。
（5）使項(xiàng)目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，對協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)起關(guān)鍵作用。
（6）政府擁有一定的控制權(quán)。
（7）應(yīng)用范圍廣泛，該模式突破了目前的引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場、醫(yī)院、學(xué)校等。
PPP模式的缺點(diǎn)在于：
（1）對于政府來說，如何確定合作公司給政府增加了難度，而且在合作中要負(fù)有一定的責(zé)任，增加了政府的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。
（2）組織形式比較復(fù)雜，增加了管理上協(xié)調(diào)的難度，對參與方的管理水平有一定的要求。
（3）如何設(shè)定項(xiàng)目的回報(bào)率可能成為一個(gè)頗有爭議的問題。
雖然PPP模式在國外已有很多成功的案例，但在我國基本上是一個(gè)空白。我國基礎(chǔ)設(shè)施—直以來都是由政府財(cái)政支持投資建設(shè)，由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營。這種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的模型不僅越來越不能滿足日益發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需要，而且政府投資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下、風(fēng)險(xiǎn)巨大等諸多弊病，暴露得也越來越明顯，成為我國市場經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展的一個(gè)制約因素。因此，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制要盡快向市場化方向改革，政府在基礎(chǔ)領(lǐng)域的地位和職能迫切需要轉(zhuǎn)變，政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域作為直接投資者、直接經(jīng)營者、直接監(jiān)管者的職能要分離，政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的角色迫切需要改變。在這種背景下，在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引進(jìn)和應(yīng)用PPP模式，積極吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并將其按市場化模式運(yùn)作，既能有效的減輕政府財(cái)政支出的壓力，以提高基礎(chǔ)設(shè)施投資與運(yùn)營的效率，同時(shí)又不會(huì)產(chǎn)生公共產(chǎn)權(quán)問題。因此，PPP模式在我國有著廣泛的發(fā)展前景。
但是，PPP模式在我國的應(yīng)用中，以下幾點(diǎn)應(yīng)注意：
（1）政府應(yīng)由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個(gè)過程中，政府應(yīng)對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革，對管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。
（2）政府應(yīng)該認(rèn)真研究PPP模式及其在中國的應(yīng)用前景，以國外的一些應(yīng)用實(shí)例為基礎(chǔ)，在我國的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中進(jìn)行推廣和規(guī)范。在這個(gè)過程中，政府應(yīng)在國家政策上給予鼓勵(lì)，支持PPP模式在中國的應(yīng)用。
（3）在PPP模式下的項(xiàng)目融資中，參與的私人企業(yè)一般都是國際上大型的企業(yè)和財(cái)團(tuán)。政府在與他們的談判與合作中，所遵循的不僅有國內(nèi)的法律和法規(guī)，同時(shí)也要遵循國際慣例。政府應(yīng)該行動(dòng)起來，在立法制度上有所突破，迅速完善我國的投資法律法規(guī)，使其適應(yīng)這一形勢的發(fā)展。
（4）國內(nèi)的一些有實(shí)力的企業(yè)應(yīng)該抓住機(jī)遇，積極與政府合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。
指以獨(dú)立和公正的方式，對項(xiàng)目實(shí)施活動(dòng)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，圍繞項(xiàng)目目標(biāo)棗投資、進(jìn)度和質(zhì)量進(jìn)行綜合系統(tǒng)規(guī)劃，以使項(xiàng)目的實(shí)施形成一種可靠安全的目標(biāo)控制機(jī)制。它通過對項(xiàng)目實(shí)施的所有環(huán)節(jié)的全過程進(jìn)行調(diào)查、分析、建議和咨詢，提出對項(xiàng)目的實(shí)施切實(shí)可行的建議實(shí)施方案，供項(xiàng)目的管理層決策。項(xiàng)目總控是在項(xiàng)目管理（ProjectManagement）基礎(chǔ)上結(jié)合企業(yè)控制論（Controlling）發(fā)展起來的一種運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)為大型建設(shè)工程業(yè)主方的高決策者提供戰(zhàn)略性、宏觀性和總體性咨詢服務(wù)的新型組織模式。項(xiàng)目總控（ProjectControlling）模式是于20世紀(jì)90年代中期在德國首次出現(xiàn)并形成相應(yīng)的理論。PeterGreiner博士首次提出了ProjectControlling模式，并將其成功應(yīng)用于德國統(tǒng)一后的鐵路改造和慕尼黑新國際機(jī)場等大型建設(shè)工程。ProjectControlling模式是適應(yīng)大型和特大型建設(shè)工程業(yè)主高層管理人員決策需要而產(chǎn)生的，是工程咨詢和信息技術(shù)相結(jié)合的產(chǎn)物。它的核心就是以工程信息流處理的結(jié)果指導(dǎo)和控制工程的物質(zhì)流。
大型建設(shè)工程的實(shí)施過程中，一方面形成工程的物質(zhì)流，另一方面，在建設(shè)工程參入各方之間形成信息傳遞關(guān)系，即工程的信息流。通過信息流可以反映工程物質(zhì)流的狀況。建設(shè)工程業(yè)主方的管理人員對工程目標(biāo)的控制實(shí)際上就是通過及時(shí)掌握信息流來了解工程物質(zhì)流的狀況，從而進(jìn)行多方面策劃和控制決策，使工程的物質(zhì)流按照預(yù)定的計(jì)劃進(jìn)展，終實(shí)現(xiàn)建設(shè)工程的總體目標(biāo)。基于這種流程分析，大型和特大型工程項(xiàng)目管理在組織上可分為兩層：項(xiàng)目管理信息處理及目標(biāo)控制層和具體項(xiàng)目管理執(zhí)行層。項(xiàng)目總控模式的總控機(jī)構(gòu)處于項(xiàng)目管理信息處理及目標(biāo)控制層，其工作核心就是進(jìn)行工程信息處理并以處理結(jié)果指導(dǎo)和控制項(xiàng)目管理的具體執(zhí)行。項(xiàng)目總控以強(qiáng)化項(xiàng)目目標(biāo)控制和項(xiàng)目增值為目的。該模式的基礎(chǔ)是項(xiàng)目管理學(xué)、企業(yè)控制論和現(xiàn)代信息技術(shù)的結(jié)合。國際上已有多個(gè)大型建設(shè)工程應(yīng)用項(xiàng)目總控取得成功。項(xiàng)目總控是以現(xiàn)代信息技術(shù)為手段，對大型建設(shè)工程信息進(jìn)行收集、加工和傳輸，用經(jīng)過處理的信息流指導(dǎo)和控制項(xiàng)目建設(shè)的物質(zhì)流，支持項(xiàng)目高決策者進(jìn)行規(guī)劃、協(xié)調(diào)和控制的管理模式。項(xiàng)目總控方實(shí)質(zhì)上是建設(shè)工程業(yè)主的決策支持機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目總控模式，不能作為一種獨(dú)立的模式，取代常規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目管理，往往與其它管理模式同時(shí)并存。
項(xiàng)目總控的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾方面。
（1）為業(yè)主提供決策支持項(xiàng)目總控單位主要負(fù)責(zé)全面收集和分析項(xiàng)目建設(shè)過程中的有關(guān)信息，不對外發(fā)任何指令，對設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工和供貨單位的指令仍由業(yè)主下達(dá)。項(xiàng)目總控工作的成果是采用定量分析的方法為業(yè)主提供多種有價(jià)值的報(bào)告（包括月報(bào)、季報(bào)、半年報(bào)、年報(bào)和各類專用報(bào)告等），這將是對業(yè)主決策層非常有力的支持。
（2）總體性管理與控制項(xiàng)目總控注重項(xiàng)目的戰(zhàn)略性、總體性和宏觀性。所謂戰(zhàn)略性就是指對項(xiàng)目長遠(yuǎn)目標(biāo)和項(xiàng)目系統(tǒng)之外的環(huán)境因素進(jìn)行策劃和控制。長遠(yuǎn)目標(biāo)就是從項(xiàng)目全壽命周期集成化管理出發(fā)，充分考慮項(xiàng)目運(yùn)營期間的要求和可能存在的問題，為業(yè)主在項(xiàng)目實(shí)施期的各項(xiàng)重大問題提供全面的決策信息和依據(jù)，并充分考慮環(huán)境給項(xiàng)目帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。所謂總體性就是注重項(xiàng)目的總體目標(biāo)、全壽命周期、項(xiàng)目組成總體性和項(xiàng)目建設(shè)參與單位的總體性。所謂宏觀性就是不局限于某個(gè)枝節(jié)問題，而是高瞻遠(yuǎn)矚，預(yù)測項(xiàng)目未來將要面臨的困難，及早提出應(yīng)對方案，為業(yè)主高管理者提供決策依據(jù)和信息。
（3）關(guān)鍵點(diǎn)及界面控制項(xiàng)目總控的過程控制方法體現(xiàn)了抓重點(diǎn)，項(xiàng)目總控的界面控制方法體現(xiàn)了重綜合、重整體。過程控制和界面控制既抓住了過程中的關(guān)鍵問題，也能夠掌握各個(gè)過程之間的相互影響和關(guān)系，這兩方面的有機(jī)結(jié)合有利于加強(qiáng)各個(gè)過程進(jìn)度、投資和質(zhì)量的重要因素策劃與控制，有利于管理工作的前后一致和各方面因素的綜合，以作出正確決策。
八、PM模式項(xiàng)目管理模式（ProjectManagement，PM）
模式是指項(xiàng)目業(yè)主聘請一家公司（一般為具備相當(dāng)實(shí)力的工程公司或咨詢公司）代表業(yè)主進(jìn)行整個(gè)項(xiàng)目過程的管理，這家公司在項(xiàng)目中被稱做“項(xiàng)目管理承包商”（ProjectManagementContractor），簡稱為PMC.PM模式PMC受業(yè)主的委托，從項(xiàng)目的策劃、定義、設(shè)計(jì)到竣工投產(chǎn)全過程為業(yè)主提供項(xiàng)目管理承包服務(wù)。選用該種模式管理項(xiàng)目時(shí)，業(yè)主方面僅需保留很小部分的基建管理力量對一些關(guān)鍵問題進(jìn)行決策，而絕大部分的項(xiàng)目管理工作都由項(xiàng)目管理承包商來承擔(dān)。PMC是由一批對項(xiàng)目建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)具有豐富經(jīng)驗(yàn)的專門人才組成的，它具有對項(xiàng)目從立項(xiàng)到竣工投產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌安排和綜合管理的能力，能有效地彌補(bǔ)業(yè)主項(xiàng)目管理知識與經(jīng)驗(yàn)的不足。PMC作為業(yè)主的代表或業(yè)主的延伸，幫助業(yè)主在項(xiàng)目前期策劃、可行性研究、項(xiàng)目定義、計(jì)劃、融資方案，以及設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行等整個(gè)實(shí)施過程中有效的控制工程質(zhì)量、進(jìn)度和費(fèi)用，保證項(xiàng)目的成功實(shí)施，達(dá)到項(xiàng)目壽命期技術(shù)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)優(yōu)化。PM模式的主要任務(wù)是自始至終對一個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)，這可能包括項(xiàng)目任務(wù)書的編制、預(yù)算控制、法律與行政障礙的排除、土地資金的籌集等，同時(shí)使設(shè)計(jì)者、工料預(yù)測師和承包商的工作正確地分階段進(jìn)行，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候引入指定分包商的合同和任何專業(yè)建造商的單獨(dú)合同，以使業(yè)主委托的活動(dòng)得以順利進(jìn)行。PM模式的各方關(guān)系圖如圖5所示。
PM通常用于國際性大型項(xiàng)目，適宜選用PMC進(jìn)行項(xiàng)目管理具有如下特點(diǎn)的項(xiàng)目：
（1）項(xiàng)目投資額大（一般超過10億元）且包括相當(dāng)復(fù)雜的工藝技術(shù)；
（2）業(yè)主是由多個(gè)大公司組成的聯(lián)合體，并且有些情況下有政府的參與；
（3）業(yè)主自身的資產(chǎn)負(fù)債能力無法為項(xiàng)目提供融資擔(dān)保；
（4）項(xiàng)目投資通常需要從商業(yè)銀行和出口信貸機(jī)構(gòu)取得國際貸款，需要通過PMC取得國際貸款機(jī)構(gòu)的信用，獲取國際貸款；
（5）由于某種原因，業(yè)主感到憑借自身的資源和能力難以完成的項(xiàng)目，需要尋找有管理經(jīng)驗(yàn)的PMC來代業(yè)主完成項(xiàng)目管理，這些項(xiàng)目的投資額一般在5000萬美元以上。總之，一個(gè)項(xiàng)目的投資額越高，項(xiàng)目越復(fù)雜且難度大，業(yè)主提供的資產(chǎn)擔(dān)保能力越低，就越有必要選擇PM進(jìn)行項(xiàng)目管理。
采用PM模式的項(xiàng)目，通過PMC對環(huán)節(jié)的科學(xué)管理，可大規(guī)模節(jié)約項(xiàng)目投資：
（1）通過項(xiàng)目設(shè)計(jì)優(yōu)化以實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目壽命期成本低。PMC會(huì)根據(jù)項(xiàng)目所在地的實(shí)際條件，運(yùn)用自身的技術(shù)優(yōu)勢，對整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行全方位的技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析與比較，本著功能完善、技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)合理的原則對整個(gè)設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化；
（2）在完成基礎(chǔ)設(shè)計(jì)之后通過一定的合同策略，選用合適的合同方式進(jìn)行招標(biāo)。PMC會(huì)根據(jù)不同工作包設(shè)計(jì)深度、技術(shù)復(fù)雜程度、工期長短、工程量大小等因素綜合考慮采取哪種合同形式，從而從整體上給業(yè)主節(jié)約投資。
（3）通過PMC的多項(xiàng)目采購協(xié)議及統(tǒng)一的項(xiàng)目采購策略，降低投資。多項(xiàng)目采購協(xié)議是業(yè)主就一種商品（設(shè)備/材料）與制造商簽訂的供貨協(xié)議。與業(yè)主簽訂該協(xié)議的制造商該項(xiàng)目這種商品（設(shè)備、材料）的供應(yīng)商。業(yè)主通過此協(xié)議獲得價(jià)格、日常運(yùn)行維護(hù)等方面的優(yōu)惠。各個(gè)EPC承包商必須按照業(yè)主所提供的協(xié)議去采購相應(yīng)的設(shè)備。多項(xiàng)目采購協(xié)議是PM項(xiàng)目采購策略中的一個(gè)重要部分。在項(xiàng)目中，要適量的選擇商品的類別，以免對EPC承包商限制過多，直接影響積極性。PMC還應(yīng)負(fù)責(zé)促進(jìn)承包商之間的合作，以符合業(yè)主降低項(xiàng)目總投資的目標(biāo)，包括優(yōu)化的項(xiàng)目中內(nèi)容，以及獲得合理ECA（出口信貸）數(shù)量和全面符合計(jì)劃的要求。
（4）PMC的現(xiàn)金管理及現(xiàn)金流量優(yōu)化。PMC可通過其豐富的項(xiàng)目融資和財(cái)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合工程實(shí)際情況，對整個(gè)項(xiàng)目的現(xiàn)金流進(jìn)行優(yōu)化。
九、PFI模式PFI（PrivateFinanceInitiative）
即“私人主動(dòng)融資”，是英國政府于1992年提出，其含義是公共工程項(xiàng)目由私人資金啟動(dòng)，投資興建，政府授予私人委托特許經(jīng)營權(quán)，通過特許協(xié)議政府和項(xiàng)目的其他各參與方之間分擔(dān)建設(shè)和運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。它在BOT之后又一優(yōu)化和創(chuàng)新了的公共項(xiàng)目融資模式。正如PFI的引入是為了增加私人部分在公共服務(wù)的提供方面的參與一樣，政府采用PFI目的在于獲得有效的服務(wù)，而并非旨在終的建筑的所有權(quán)。在PFI下，公共部門在合同期限內(nèi)因使用承包商提供的設(shè)施而向其付款。在合同結(jié)束時(shí)，有關(guān)資產(chǎn)的所有權(quán)或者留給私人部分承包商，或者交回公共部分，取決于原始合同條款規(guī)定。它是國際上用于開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種模式，其要領(lǐng)是利用私有資金來開發(fā)、實(shí)施、建設(shè)公共工程項(xiàng)目。
公共項(xiàng)目的委托特許經(jīng)營被認(rèn)為是200年來英國建筑業(yè)具根本性的變革，英國政府要求公共工程項(xiàng)目在計(jì)劃階段，必須首先考慮采用PFI方式，除非經(jīng)過政府的評估部門認(rèn)可該項(xiàng)目不宜或不能或沒有私人部門參與的情況下，才能采用傳統(tǒng)的政府財(cái)政投資興建的辦法。PFI的目的在于通過公共部門和私營企業(yè)的伙伴關(guān)系來提高資金的利用率，從而實(shí)現(xiàn)價(jià)值的大化。這一政策大大改變了英國的建筑活動(dòng)方式。承包商必須以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目全壽命周期目標(biāo)為核心而絕非單純的營造，政府也得以從傳統(tǒng)模式下復(fù)雜全過程開發(fā)的重任中解脫出來去規(guī)劃更多的項(xiàng)目。但根本的改變還不在這里，在于PFI使得項(xiàng)目公司對項(xiàng)目全壽命成本進(jìn)行集成化的考慮，從而使政府在整個(gè)項(xiàng)目投入的成本低于傳統(tǒng)模式下的總成本。PFI是開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營為核心的產(chǎn)業(yè)鏈條，承包商在PFI中獲得的不單是某一環(huán)節(jié)的效益，而是不必再急著尋找下一個(gè)項(xiàng)目也能確保的長期回報(bào)；PFI的參與方豐富復(fù)雜：項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目公司、投資銀行、貸款銀行、建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、運(yùn)營單位甚至用戶。承包商無論是忝列其中還是兼任多角，都可以利用眾多的參與方平衡和規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；私營化的體制使得回報(bào)率更可期待。當(dāng)前在英國，大型的項(xiàng)目來自國防部，例如空對空加油罐計(jì)劃、軍事飛行培訓(xùn)計(jì)劃、機(jī)場服務(wù)支持等。更多的典型項(xiàng)目是相對小額的設(shè)施建設(shè)，例如教育或民用建筑物、警察局、醫(yī)院能源管理或公路照明。較大一點(diǎn)的包括公路、監(jiān)獄、和醫(yī)院用樓。
PFI模式的優(yōu)勢在于：
（1）它是一種吸收民間資本的有效手段。以潛在的巨大市場及利潤吸引各種來源的私人資本，投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這樣既可以彌補(bǔ)本國建設(shè)資金的不足，也可以改變投資環(huán)境。
（2）可減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。采用PFI方式建設(shè)的項(xiàng)目，其融資風(fēng)險(xiǎn)及責(zé)任均由投資者承擔(dān)，政府不提供信用擔(dān)保。因此它是降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和債務(wù)的一種良好方式。
（3）有利于加強(qiáng)管理、控制成本。PFI項(xiàng)目可以引進(jìn)先進(jìn)的管理方法，提高項(xiàng)目建設(shè)速度與質(zhì)量，降低工程成本，提供更好的服務(wù)，以較低的價(jià)格終使消費(fèi)者受益。PFI項(xiàng)目實(shí)行的項(xiàng)目管理方式，能集中與項(xiàng)目有關(guān)的各方面專家，有利于解決工程中出現(xiàn)的各種問題，從而實(shí)現(xiàn)降低成本、提高效益、創(chuàng)造利潤的目的。
（4）有利于引進(jìn)先進(jìn)的設(shè)計(jì)理念和技術(shù)設(shè)備。由于PFI方式采用“一攬子”總承包方式，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)中，項(xiàng)目公司中的設(shè)計(jì)人員有時(shí)會(huì)帶來新的設(shè)計(jì)觀念，有助于產(chǎn)生優(yōu)秀的設(shè)計(jì)，達(dá)到創(chuàng)新的目的，對整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)起到極大促進(jìn)作用。在PFI項(xiàng)目的實(shí)施中，項(xiàng)目公司為了加速PFI的施工進(jìn)度，提高施工質(zhì)量，或?yàn)榱诉_(dá)標(biāo)運(yùn)營，必然會(huì)引進(jìn)或開發(fā)研制先進(jìn)技術(shù)設(shè)備、儀表儀器等。在項(xiàng)目公司建完項(xiàng)目后，施工設(shè)備一般要折價(jià)留給當(dāng)?shù)卣鶎俚钠髽I(yè)單位，從而增加了地方的技術(shù)設(shè)備，另外更多設(shè)備經(jīng)國外引進(jìn)后裝配在生產(chǎn)線上，從而提高了特許基建項(xiàng)目的技術(shù)質(zhì)量水平，對政府推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生積極影響。
（5）PFI不會(huì)像BOT方式那樣使政府在特許期內(nèi)完全失去對項(xiàng)目所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)的控制，政府在特許權(quán)期間不出讓項(xiàng)目的所有權(quán)，可隨時(shí)檢查PFI的工作進(jìn)展。
PFI項(xiàng)目由于起源于英國，再加之英國政府大力宣傳和推廣，以PFI為方案的項(xiàng)目已經(jīng)越來越多；但由于PFI項(xiàng)目的建設(shè)周期長，所以至今有近一半的項(xiàng)目還在進(jìn)行中。
當(dāng)前PFI的一些熱點(diǎn)問題討論包括：
（1）PFI是否提供了資金價(jià)值。在英國的許多研究統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)經(jīng)過對大量PFI案例的總結(jié)，發(fā)現(xiàn)PFI方式下的采購前期費(fèi)用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于常規(guī)采購方式的花費(fèi)。這是因?yàn)镻FI投標(biāo)者需要提供的方案的要求比較高，這在一定程度上限制了招標(biāo)的廣泛性。
（2）PFI融資是否是經(jīng)濟(jì)的融資方式。一般認(rèn)為，由于采用PFI融資方式客觀上使得政府部門不用動(dòng)用預(yù)算而獲得所需服務(wù)。但是此種方式是否是經(jīng)濟(jì)的，政府部門是否真正達(dá)到了“省錢”的目的，還有待項(xiàng)目的完成和項(xiàng)目帶來的社會(huì)影響的評估。因?yàn)轫?xiàng)目終的服務(wù)將是政府部門出資購買的產(chǎn)品。
（3）PFI應(yīng)用的國別范圍。PFI的根本在于政府從私人處購買服務(wù)，目前這種方式多用于社會(huì)福利性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目中，不難看出這種方式多被那些硬件基礎(chǔ)設(shè)施相對已經(jīng)較為完善的發(fā)達(dá)國家采用。比較而言，發(fā)展中國家由于經(jīng)濟(jì)水平限制，將更多的資源投入到了能直接或間接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的地方，而這些基礎(chǔ)設(shè)施在國民生產(chǎn)中的重要性很難使政府放棄其終所有權(quán)。
十、PPP模式國家私人合營公司（PrivatePublicPartnership，PPP）模式
國際上新近興起的一種新型的政府與私人合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的形式。其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司）由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營。
PPP模式的目標(biāo)有兩種，一是低層次目標(biāo)，指特定項(xiàng)目的短期目標(biāo)；二是高層次目標(biāo)，指引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合長期合作的目標(biāo)機(jī)構(gòu)目標(biāo)層次。
既可能包括私人營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時(shí)還可能包括公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項(xiàng)目的目標(biāo)。PPP模式的機(jī)構(gòu)層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是項(xiàng)目所在國的政府，是引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)政策的制定者。項(xiàng)目所在國政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有一個(gè)完整的政策框架、目標(biāo)和實(shí)施策略，對項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營過程的參與各方進(jìn)行指導(dǎo)和約束。金字塔中部是項(xiàng)目所在國政府有關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對政府政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋和運(yùn)用，形成具體的項(xiàng)目目標(biāo)。金字塔的底部是項(xiàng)目私人參與者，通過與項(xiàng)目所在國政府的有關(guān)部門簽署一個(gè)長期的協(xié)議或合同，協(xié)調(diào)本機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、項(xiàng)目所在國政府的政策目標(biāo)和項(xiàng)目所在國政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的具體目標(biāo)之間的關(guān)系，盡可能使參與各方在項(xiàng)目進(jìn)行中達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。這種模式的一個(gè)顯著的特點(diǎn)就是項(xiàng)目所在國政府或者所屬機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮的作用。其運(yùn)作思路如圖6所示。
從國外近年來的經(jīng)驗(yàn)看，以下幾個(gè)因素是成功運(yùn)作PPP模式的必要條件：
（1）政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責(zé)任會(huì)隨項(xiàng)目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責(zé)任——為大眾提供優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)——卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場出發(fā)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)等。
（2）健全的法律法規(guī)制度。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。在PPP模式下，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等各個(gè)階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進(jìn)行有效約束，是大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補(bǔ)不足的有力保證。
（3）專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持。PPP模式的運(yùn)作廣泛采用項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持；另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。
PPP模式的優(yōu)點(diǎn)在于：
（1）公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項(xiàng)目的識別、可行性研究、設(shè)施和融資等項(xiàng)目建設(shè)過程，保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期，使項(xiàng)目費(fèi)用降低。
（2）有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。
（3）參與項(xiàng)目融資的私人企業(yè)在項(xiàng)目前期就參與進(jìn)來，有利于私人企業(yè)一開始就引入先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。
（4）政府部門和民間部門可以取長補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補(bǔ)對方身上的不足。雙方可以|考試|大|形成互利的長期目標(biāo)，可以以有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。
（5）使項(xiàng)目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，對協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)起關(guān)鍵作用。
（6）政府擁有一定的控制權(quán)。
（7）應(yīng)用范圍廣泛，該模式突破了目前的引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場、醫(yī)院、學(xué)校等。
PPP模式的缺點(diǎn)在于：
（1）對于政府來說，如何確定合作公司給政府增加了難度，而且在合作中要負(fù)有一定的責(zé)任，增加了政府的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。
（2）組織形式比較復(fù)雜，增加了管理上協(xié)調(diào)的難度，對參與方的管理水平有一定的要求。
（3）如何設(shè)定項(xiàng)目的回報(bào)率可能成為一個(gè)頗有爭議的問題。
雖然PPP模式在國外已有很多成功的案例，但在我國基本上是一個(gè)空白。我國基礎(chǔ)設(shè)施—直以來都是由政府財(cái)政支持投資建設(shè)，由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營。這種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的模型不僅越來越不能滿足日益發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需要，而且政府投資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下、風(fēng)險(xiǎn)巨大等諸多弊病，暴露得也越來越明顯，成為我國市場經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展的一個(gè)制約因素。因此，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制要盡快向市場化方向改革，政府在基礎(chǔ)領(lǐng)域的地位和職能迫切需要轉(zhuǎn)變，政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域作為直接投資者、直接經(jīng)營者、直接監(jiān)管者的職能要分離，政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的角色迫切需要改變。在這種背景下，在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引進(jìn)和應(yīng)用PPP模式，積極吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并將其按市場化模式運(yùn)作，既能有效的減輕政府財(cái)政支出的壓力，以提高基礎(chǔ)設(shè)施投資與運(yùn)營的效率，同時(shí)又不會(huì)產(chǎn)生公共產(chǎn)權(quán)問題。因此，PPP模式在我國有著廣泛的發(fā)展前景。
但是，PPP模式在我國的應(yīng)用中，以下幾點(diǎn)應(yīng)注意：
（1）政府應(yīng)由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個(gè)過程中，政府應(yīng)對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革，對管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。
（2）政府應(yīng)該認(rèn)真研究PPP模式及其在中國的應(yīng)用前景，以國外的一些應(yīng)用實(shí)例為基礎(chǔ)，在我國的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中進(jìn)行推廣和規(guī)范。在這個(gè)過程中，政府應(yīng)在國家政策上給予鼓勵(lì)，支持PPP模式在中國的應(yīng)用。
（3）在PPP模式下的項(xiàng)目融資中，參與的私人企業(yè)一般都是國際上大型的企業(yè)和財(cái)團(tuán)。政府在與他們的談判與合作中，所遵循的不僅有國內(nèi)的法律和法規(guī)，同時(shí)也要遵循國際慣例。政府應(yīng)該行動(dòng)起來，在立法制度上有所突破，迅速完善我國的投資法律法規(guī)，使其適應(yīng)這一形勢的發(fā)展。
（4）國內(nèi)的一些有實(shí)力的企業(yè)應(yīng)該抓住機(jī)遇，積極與政府合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。