一、《物權(quán)法》對征收征用制度的完善
作為現(xiàn)代法治國家的一項基本原則,任何人非經(jīng)征收不得剝奪他人的不動產(chǎn)。所謂征收,是指國家基于公共利益的需要,通過行使征收權(quán),在依法支付一定補償后,將集體、單位或者個人的財產(chǎn)移轉(zhuǎn)給國家所有。所謂征用,是指國家因搶險、救災(zāi)等公共利益的緊急需要而通過行使征用權(quán),臨時使用單位或者個人的財產(chǎn)的行為。我國《憲法》第10條第3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律的規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！蔽覈段餀?quán)法》按照憲法的規(guī)定,將征收征用制度做出了更為具體的規(guī)定,該法第42條第1款規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！痹摲ǖ?4條規(guī)定:“因搶險、救災(zāi)等緊急需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)。被征用的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)使用后,應(yīng)當(dāng)返還被征用人。單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的,應(yīng)當(dāng)給予補償”?！段餀?quán)法》的上述規(guī)定,完善了我國征收征用制度,主要有以下特點:
第一,區(qū)分了征收與征用。征收、征用都是國家基于公共利益的需要,通過行使行政權(quán),對集體和私人財產(chǎn)權(quán)的限制。它們具有很多相似之處:一方面,征收、征用都是出于公共利益的需要,正是因為為實現(xiàn)公共利益的目的,通過征收、征用而限制單位和個人的財產(chǎn)權(quán),不需要征得被征收征用人同意,從一定意義上講具有強制限制所有權(quán)的特征。另一方面,征收、征用都應(yīng)當(dāng)依法對被征用人給予一定的補償。只有在做出補償?shù)那闆r下,征收、征用才具有正當(dāng)性。但是,《物權(quán)法》中征收和征用是兩個不同的概念,由兩個條款分別加以規(guī)定,二者的主要區(qū)別表現(xiàn)在是否移轉(zhuǎn)被征收人的所有權(quán)。比較法上,征收的外延比較廣泛,其不僅包括移轉(zhuǎn)所有權(quán)的征收,還包括不移轉(zhuǎn)所有權(quán)的征收,即所謂對財產(chǎn)利益的征收。/考試大/收集/但在我國《物權(quán)法》中,征收與征用的權(quán)屬變動和影響情況不同,征收將導(dǎo)致被征收人所有權(quán)移轉(zhuǎn),引起被征收人所有權(quán)的相對消滅；而征用僅引起使用權(quán)的移轉(zhuǎn),主要表現(xiàn)為對所有權(quán)的限制,而不發(fā)生所有權(quán)的移轉(zhuǎn)。征用僅在緊急情況下才能適用。征收是在和平環(huán)境下基于公共利益的需要而采取的措施,不以緊急需要的存在為其適用的前提。另外,兩者還在補償方面存在差異。一般來說,由于征收需要移轉(zhuǎn)所有權(quán),對被征收人造成的損失更大,對其給予的補償也就更高一些。盡管征收在性質(zhì)上不同于買賣,且征收也不以完全補償為前提,但由于征收要移轉(zhuǎn)所有權(quán),因此征收后做出補償時應(yīng)當(dāng)充分考慮市場價格。而與征收不同的是,征用只是臨時使用,征用結(jié)束后如果沒有造成物的毀損滅失,通常需要將被征用物返還給被征用人,并給予適當(dāng)補償。政府在進行征用時,通常不需要按照市場價格做出補償。
第二,明確了征收征用權(quán)的主體為國家。一方面,征收征用是一種國家的強制行為,是政府行使征收權(quán)的行政行為,因此,享有征收征用權(quán)的主體只能是國家,只有國家才能利用公權(quán)力對集體或私人財產(chǎn)進行干預(yù),甚至將其強制性地移轉(zhuǎn)給國家。除國家之外,任何組織和個人都不享有公權(quán)力,因而也不享有征收征用權(quán)。另一方面,既然征收是基于公共利益而移轉(zhuǎn)財產(chǎn)權(quán)的行為,只能由政府代表社會公眾來行使征收權(quán),實現(xiàn)社會公共利益。從《物權(quán)法》的規(guī)定來看,盡管《物權(quán)法》第42條和第44條并沒有明確征收征用行為的主體,但由于基于公共利益的征收只能由國家作出,因而應(yīng)當(dāng)將征收征用權(quán)的主體理解為國家。我們認為,為了充分保障被征收征用人的財產(chǎn)權(quán)益,不僅要明確征收的決定應(yīng)當(dāng)由政府依法做出,而且還要強調(diào)的是,整個征收過程包括拆遷方案的制定、拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)。有一種觀點認為,實踐中比較普遍的做法是,城市房屋拆遷由開發(fā)商主導(dǎo)并實施,因而有關(guān)房屋拆遷的補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由開發(fā)商確定。筆者認為這種觀點并不妥當(dāng),因為房屋拆遷行為具有一定的強制性,只能由政府來實施,而不能由開發(fā)商等民事主體來負責(zé)?！段餀?quán)法》第44條明確將拆遷納入征收的范圍之內(nèi),由此表明,拆遷行為也應(yīng)當(dāng)納入到關(guān)于征收的法律制度內(nèi)。
第三,明確了公共利益是征收征用追求的目的。比較法上,“征收”一般是圍繞“公共利益”和“正當(dāng)補償”這幾個概念來展開的。征收征用“必須特別嚴(yán)格地遵守合法性的原則,也就是說,征用的種類和范圍是為了滿足公共利益而不可避免的,并且沒有其他較為溫和的手段”。公共利益既是征收權(quán)行使合法性的基礎(chǔ),也是征收權(quán)行使的目的。政府之所以可以將公民財產(chǎn)通過征收轉(zhuǎn)歸國家所有,是因為征收是為了實現(xiàn)公共利益。正所謂“公共之必要較個人之必要為大?！?考試大/收集/我國《物權(quán)法》第41、42條都規(guī)定了公共利益是行使征收權(quán)的目的。由于公共利益是征收征用權(quán)行使的目的,所以,不能單純?yōu)榱松虡I(yè)目標(biāo)而行使該權(quán)力。因而,公共利益也是征收征用權(quán)行使的條件和限制,如果政府不是基于公共利益而行使征收權(quán)力,應(yīng)當(dāng)允許被征收人提出異議。
第四,明確了征收征用必須符合法定權(quán)限和程序。我國《物權(quán)法》特別強調(diào)征收補償必須依據(jù)法定的權(quán)限和程序開展,其不僅在第42條、第44條中要求,征收征用必須遵循法定的權(quán)限和程序,還在第43條進一步規(guī)定,“國家對耕地實行特殊保護,嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,控制建設(shè)用地總量。不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地”。法律之所以要將依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序作為征收征用的條件,主要是因為:一方面,出于充分保護公民的財產(chǎn)權(quán)的需要。征收征用將永久性地或者在一段時間內(nèi)剝奪公民的財產(chǎn)權(quán)利,這是對被征收征用人財產(chǎn)權(quán)的極大限制。為了防止一些地方政府及其工作人員以公共利益為名,濫用征收權(quán)力,損害被征收征用人的利益,必須強調(diào)要遵循法定的程序,通過程序來保障權(quán)利人的合法權(quán)益。另一方面,強調(diào)法定的權(quán)限和程序,有利于政府機關(guān)依法行政,彌補因公共利益的概念過于抽象而產(chǎn)生的缺陷。如前所述,對于公共利益作一個明確的界定是比較困難的,這就需要通過在法律上明確征收、征用的條件和程序來彌補公共利益概念抽象的缺陷。還要看到,由于我國征收征用制度尚不完善,各地征收征用補償制度也很不統(tǒng)一,這在一定程度上也影響了征收工作的順利進行。將依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序作為征收征用的條件,也是為了減少不必要的糾紛,保障征收征用工作的順利開展。
第五,明確了被征收征用人獲得補償?shù)臋?quán)利。征收雖然是基于公共利益的目的而對個人和集體財產(chǎn)權(quán)所做出的限制,但這種限制并不是對財產(chǎn)的無償征收,而是強制性地以適當(dāng)補償為前提的權(quán)利移轉(zhuǎn)。雖然征收補償不能完全等同于市場交易行為,但是,征收人和被征收人之間又形成了平等有償?shù)年P(guān)系。這就是說,即使政府基于公共利益行使征收權(quán),也不能隨意將個人、集體的所有權(quán)移轉(zhuǎn)給國家,只有在支付了合理補償之后,才能實現(xiàn)權(quán)利的變動。在實踐中,由于征收制度不健全,導(dǎo)致許多征收未能給予被征收人足夠的補償,從而侵害了公民合法財產(chǎn)權(quán)益,甚至引發(fā)了一些社會矛盾,影響了社會的安定與和諧?！段餀?quán)法》為了更好地保護被征收征用人的合法權(quán)益,明確規(guī)定了對于被征收人的補償是征收的重要條件?！段餀?quán)法》第42條第2款和第3款分別就農(nóng)村集體土地的征收和城市房屋的拆遷所應(yīng)適用的補償規(guī)則做了明確規(guī)定；第44條就征用后的補償問題也做了規(guī)定。這就為征收補償提供了最基本的法律依據(jù)。
總之,我們認為,《物權(quán)法》第42、44條,雖然規(guī)定得較為原則和簡略,但其包含的內(nèi)容卻極為豐富,這些規(guī)定既是依據(jù)我國《憲法》所做出的,又是對《憲法》相關(guān)規(guī)定的具體化和完善。
二、建議盡快制定《征收征用法》
要落實《物權(quán)法》第42條和第44條有關(guān)征收征用制度的規(guī)定,還必須盡快制定《征收征用法》。/考試大/收集/所謂征收征用法,就是指調(diào)整有關(guān)政府征收征用權(quán)的行使以及因此而產(chǎn)生征收征用補償關(guān)系的法律規(guī)范。如前所述,征收與征用在概念、適用條件等方面都存在區(qū)別,但二者都是表現(xiàn)為對財產(chǎn)權(quán)的限制。比較法上,征收征用制度大都屬于憲法性的法律,征收征用法律制度在各國法律體系中占據(jù)了非常重要的地位。而在我國現(xiàn)有的法律框架下,我們需要制定的《征收征用法》兼具公法和私法的性質(zhì)與特點。一方面,該法旨在規(guī)范征收權(quán)的行使,而征收權(quán)在性質(zhì)上屬于行政權(quán),該法主要是對行政征收的程序進行明確和限制,因而具有公法的特征。另一方面,因為不動產(chǎn)征收主要是對不動產(chǎn)所有權(quán)的一種限制,但這種限制又不是無償移轉(zhuǎn)所有權(quán)的方式,而是通過補償?shù)姆绞揭妻D(zhuǎn)所有權(quán)。而補償法律關(guān)系與征收權(quán)行使不同,在征收權(quán)的行使中,政府是基于公權(quán)力主體的地位,強制性地移轉(zhuǎn)個人或集體的所有權(quán)；但是,在補償法律關(guān)系中,雙方當(dāng)事人是平等、有償?shù)?這就說明該種法律規(guī)范在性質(zhì)上屬于私法范疇。尤其應(yīng)該看到,《物權(quán)法》在規(guī)定征收征用制度之后,關(guān)于征收征用的具體法律規(guī)范是對《物權(quán)法》相關(guān)內(nèi)容的落實,所以《征收征用法》是《物權(quán)法》的補充法。
（一）《征收征用法》在內(nèi)容上主要是程序性的法律規(guī)則
《征收征用法》主要是從程序上保障征收征用權(quán)的正當(dāng)行使,以防止政府公權(quán)力的濫用。所以,其核心是規(guī)范征收征用的程序。我們應(yīng)當(dāng)制定的《征收征用法》在性質(zhì)上應(yīng)該是一部征收征用的程序法,主要理由在于:
第一,《征收征用法》是對《憲法》和《物權(quán)法》規(guī)定的具體化?！段餀?quán)法》對征收征用的適用條件、補償規(guī)則等已作了原則規(guī)定。但是,對于征收征用的程序,仍然缺乏規(guī)定。而從實踐來看,能否保障征收征用權(quán)的正當(dāng)行使,關(guān)鍵在于其程序是否合法、公正、透明。程序越公正,越能夠防止各種糾紛的發(fā)生。有鑒于此,《征收征用法》就沒有必要再重復(fù)《物權(quán)法》關(guān)于征收征用條件的規(guī)定,而應(yīng)當(dāng)重點規(guī)定征收征用所依循的法定程序。通過制定合理的權(quán)力行使程序,以保證征收征用權(quán)的行使符合“公共利益”這一根本需要。/考試大/收集/這也是行政程序原則的重要體現(xiàn)。
第二,《征收征用法》能夠彌補“公共利益”概念過于抽象的缺陷。《征收征用法》規(guī)定該權(quán)力行使的程序,也是出于彌補“公共利益”概念抽象性這一缺陷的需要。多數(shù)學(xué)者認為,公共利益本身是一個彈性概念,一般條款和具體列舉兩種方式都難以對這一概念做出具體的界定。由于在法律難以對“公共利益”進行具體界定,有可能會導(dǎo)致行政機關(guān)在個案中判斷某一需要是否基于“公共利益”時就具有很大的自由裁量權(quán),這就難免導(dǎo)致行政機關(guān)假借公共利益的名義,濫用征收權(quán),損害被征收人的財產(chǎn)權(quán)益。從我國實踐來看,個別地方行政機關(guān)確實不正當(dāng)?shù)匦惺沽苏魇諜?quán)力,給公民財產(chǎn)權(quán)益帶來了很大的損害,甚至影響到社會的安定。既然公共利益的概念難以準(zhǔn)確界定,因此,不如通過嚴(yán)格的程序限制和規(guī)范來保障征收征用權(quán)的行使符合公共利益的需要。因此,《征收征用法》應(yīng)該對征收征用權(quán)的行使主體、程序做出明確的規(guī)定,促進行政機關(guān)依法行政,通過程序的公正性來保證“公共利益”的合理判斷,進而保障公民財產(chǎn)權(quán)益。
第三,《征收征用法》能夠保障公民的基本民事權(quán)利。在公權(quán)力和私權(quán)利的博弈之中,公權(quán)力本身處于強勢地位,如果缺乏程序規(guī)范,很容易導(dǎo)致公權(quán)力的膨脹,進而損害私權(quán)利,這一點在征收征用的實踐中表現(xiàn)得尤為突出。所以,為了保障依法行政,規(guī)范公權(quán)力的行使,也有必要對征收征用的程序做出規(guī)范。畢竟征收征用權(quán)是行政權(quán)的重要組成部分,征收征用權(quán)的行使屬于具體行政行為。
我國《物權(quán)法》已經(jīng)對征收征用程序的法定化問題做出了明確的要求,該法第42條、第44條都要求征收、征用權(quán)的行使,必須“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”來展開。我國《立法法》第8條第6項規(guī)定,對非國有財產(chǎn)的征收只能制訂法律,亦即只能由全國人大及其常委會制訂的法律來規(guī)定,而不能由行政法規(guī)確定,更不能由各地方、各部門自行授予權(quán)力和確定程序。據(jù)此,關(guān)于征收征用程序的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)是法律,而不是其它規(guī)范。所以有必要制定專門的《征收征用法》以落實《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定。
作為現(xiàn)代法治國家的一項基本原則,任何人非經(jīng)征收不得剝奪他人的不動產(chǎn)。所謂征收,是指國家基于公共利益的需要,通過行使征收權(quán),在依法支付一定補償后,將集體、單位或者個人的財產(chǎn)移轉(zhuǎn)給國家所有。所謂征用,是指國家因搶險、救災(zāi)等公共利益的緊急需要而通過行使征用權(quán),臨時使用單位或者個人的財產(chǎn)的行為。我國《憲法》第10條第3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律的規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！蔽覈段餀?quán)法》按照憲法的規(guī)定,將征收征用制度做出了更為具體的規(guī)定,該法第42條第1款規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！痹摲ǖ?4條規(guī)定:“因搶險、救災(zāi)等緊急需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)。被征用的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)使用后,應(yīng)當(dāng)返還被征用人。單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的,應(yīng)當(dāng)給予補償”?！段餀?quán)法》的上述規(guī)定,完善了我國征收征用制度,主要有以下特點:
第一,區(qū)分了征收與征用。征收、征用都是國家基于公共利益的需要,通過行使行政權(quán),對集體和私人財產(chǎn)權(quán)的限制。它們具有很多相似之處:一方面,征收、征用都是出于公共利益的需要,正是因為為實現(xiàn)公共利益的目的,通過征收、征用而限制單位和個人的財產(chǎn)權(quán),不需要征得被征收征用人同意,從一定意義上講具有強制限制所有權(quán)的特征。另一方面,征收、征用都應(yīng)當(dāng)依法對被征用人給予一定的補償。只有在做出補償?shù)那闆r下,征收、征用才具有正當(dāng)性。但是,《物權(quán)法》中征收和征用是兩個不同的概念,由兩個條款分別加以規(guī)定,二者的主要區(qū)別表現(xiàn)在是否移轉(zhuǎn)被征收人的所有權(quán)。比較法上,征收的外延比較廣泛,其不僅包括移轉(zhuǎn)所有權(quán)的征收,還包括不移轉(zhuǎn)所有權(quán)的征收,即所謂對財產(chǎn)利益的征收。/考試大/收集/但在我國《物權(quán)法》中,征收與征用的權(quán)屬變動和影響情況不同,征收將導(dǎo)致被征收人所有權(quán)移轉(zhuǎn),引起被征收人所有權(quán)的相對消滅；而征用僅引起使用權(quán)的移轉(zhuǎn),主要表現(xiàn)為對所有權(quán)的限制,而不發(fā)生所有權(quán)的移轉(zhuǎn)。征用僅在緊急情況下才能適用。征收是在和平環(huán)境下基于公共利益的需要而采取的措施,不以緊急需要的存在為其適用的前提。另外,兩者還在補償方面存在差異。一般來說,由于征收需要移轉(zhuǎn)所有權(quán),對被征收人造成的損失更大,對其給予的補償也就更高一些。盡管征收在性質(zhì)上不同于買賣,且征收也不以完全補償為前提,但由于征收要移轉(zhuǎn)所有權(quán),因此征收后做出補償時應(yīng)當(dāng)充分考慮市場價格。而與征收不同的是,征用只是臨時使用,征用結(jié)束后如果沒有造成物的毀損滅失,通常需要將被征用物返還給被征用人,并給予適當(dāng)補償。政府在進行征用時,通常不需要按照市場價格做出補償。
第二,明確了征收征用權(quán)的主體為國家。一方面,征收征用是一種國家的強制行為,是政府行使征收權(quán)的行政行為,因此,享有征收征用權(quán)的主體只能是國家,只有國家才能利用公權(quán)力對集體或私人財產(chǎn)進行干預(yù),甚至將其強制性地移轉(zhuǎn)給國家。除國家之外,任何組織和個人都不享有公權(quán)力,因而也不享有征收征用權(quán)。另一方面,既然征收是基于公共利益而移轉(zhuǎn)財產(chǎn)權(quán)的行為,只能由政府代表社會公眾來行使征收權(quán),實現(xiàn)社會公共利益。從《物權(quán)法》的規(guī)定來看,盡管《物權(quán)法》第42條和第44條并沒有明確征收征用行為的主體,但由于基于公共利益的征收只能由國家作出,因而應(yīng)當(dāng)將征收征用權(quán)的主體理解為國家。我們認為,為了充分保障被征收征用人的財產(chǎn)權(quán)益,不僅要明確征收的決定應(yīng)當(dāng)由政府依法做出,而且還要強調(diào)的是,整個征收過程包括拆遷方案的制定、拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)。有一種觀點認為,實踐中比較普遍的做法是,城市房屋拆遷由開發(fā)商主導(dǎo)并實施,因而有關(guān)房屋拆遷的補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由開發(fā)商確定。筆者認為這種觀點并不妥當(dāng),因為房屋拆遷行為具有一定的強制性,只能由政府來實施,而不能由開發(fā)商等民事主體來負責(zé)?！段餀?quán)法》第44條明確將拆遷納入征收的范圍之內(nèi),由此表明,拆遷行為也應(yīng)當(dāng)納入到關(guān)于征收的法律制度內(nèi)。
第三,明確了公共利益是征收征用追求的目的。比較法上,“征收”一般是圍繞“公共利益”和“正當(dāng)補償”這幾個概念來展開的。征收征用“必須特別嚴(yán)格地遵守合法性的原則,也就是說,征用的種類和范圍是為了滿足公共利益而不可避免的,并且沒有其他較為溫和的手段”。公共利益既是征收權(quán)行使合法性的基礎(chǔ),也是征收權(quán)行使的目的。政府之所以可以將公民財產(chǎn)通過征收轉(zhuǎn)歸國家所有,是因為征收是為了實現(xiàn)公共利益。正所謂“公共之必要較個人之必要為大?！?考試大/收集/我國《物權(quán)法》第41、42條都規(guī)定了公共利益是行使征收權(quán)的目的。由于公共利益是征收征用權(quán)行使的目的,所以,不能單純?yōu)榱松虡I(yè)目標(biāo)而行使該權(quán)力。因而,公共利益也是征收征用權(quán)行使的條件和限制,如果政府不是基于公共利益而行使征收權(quán)力,應(yīng)當(dāng)允許被征收人提出異議。
第四,明確了征收征用必須符合法定權(quán)限和程序。我國《物權(quán)法》特別強調(diào)征收補償必須依據(jù)法定的權(quán)限和程序開展,其不僅在第42條、第44條中要求,征收征用必須遵循法定的權(quán)限和程序,還在第43條進一步規(guī)定,“國家對耕地實行特殊保護,嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,控制建設(shè)用地總量。不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地”。法律之所以要將依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序作為征收征用的條件,主要是因為:一方面,出于充分保護公民的財產(chǎn)權(quán)的需要。征收征用將永久性地或者在一段時間內(nèi)剝奪公民的財產(chǎn)權(quán)利,這是對被征收征用人財產(chǎn)權(quán)的極大限制。為了防止一些地方政府及其工作人員以公共利益為名,濫用征收權(quán)力,損害被征收征用人的利益,必須強調(diào)要遵循法定的程序,通過程序來保障權(quán)利人的合法權(quán)益。另一方面,強調(diào)法定的權(quán)限和程序,有利于政府機關(guān)依法行政,彌補因公共利益的概念過于抽象而產(chǎn)生的缺陷。如前所述,對于公共利益作一個明確的界定是比較困難的,這就需要通過在法律上明確征收、征用的條件和程序來彌補公共利益概念抽象的缺陷。還要看到,由于我國征收征用制度尚不完善,各地征收征用補償制度也很不統(tǒng)一,這在一定程度上也影響了征收工作的順利進行。將依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序作為征收征用的條件,也是為了減少不必要的糾紛,保障征收征用工作的順利開展。
第五,明確了被征收征用人獲得補償?shù)臋?quán)利。征收雖然是基于公共利益的目的而對個人和集體財產(chǎn)權(quán)所做出的限制,但這種限制并不是對財產(chǎn)的無償征收,而是強制性地以適當(dāng)補償為前提的權(quán)利移轉(zhuǎn)。雖然征收補償不能完全等同于市場交易行為,但是,征收人和被征收人之間又形成了平等有償?shù)年P(guān)系。這就是說,即使政府基于公共利益行使征收權(quán),也不能隨意將個人、集體的所有權(quán)移轉(zhuǎn)給國家,只有在支付了合理補償之后,才能實現(xiàn)權(quán)利的變動。在實踐中,由于征收制度不健全,導(dǎo)致許多征收未能給予被征收人足夠的補償,從而侵害了公民合法財產(chǎn)權(quán)益,甚至引發(fā)了一些社會矛盾,影響了社會的安定與和諧?！段餀?quán)法》為了更好地保護被征收征用人的合法權(quán)益,明確規(guī)定了對于被征收人的補償是征收的重要條件?！段餀?quán)法》第42條第2款和第3款分別就農(nóng)村集體土地的征收和城市房屋的拆遷所應(yīng)適用的補償規(guī)則做了明確規(guī)定；第44條就征用后的補償問題也做了規(guī)定。這就為征收補償提供了最基本的法律依據(jù)。
總之,我們認為,《物權(quán)法》第42、44條,雖然規(guī)定得較為原則和簡略,但其包含的內(nèi)容卻極為豐富,這些規(guī)定既是依據(jù)我國《憲法》所做出的,又是對《憲法》相關(guān)規(guī)定的具體化和完善。
二、建議盡快制定《征收征用法》
要落實《物權(quán)法》第42條和第44條有關(guān)征收征用制度的規(guī)定,還必須盡快制定《征收征用法》。/考試大/收集/所謂征收征用法,就是指調(diào)整有關(guān)政府征收征用權(quán)的行使以及因此而產(chǎn)生征收征用補償關(guān)系的法律規(guī)范。如前所述,征收與征用在概念、適用條件等方面都存在區(qū)別,但二者都是表現(xiàn)為對財產(chǎn)權(quán)的限制。比較法上,征收征用制度大都屬于憲法性的法律,征收征用法律制度在各國法律體系中占據(jù)了非常重要的地位。而在我國現(xiàn)有的法律框架下,我們需要制定的《征收征用法》兼具公法和私法的性質(zhì)與特點。一方面,該法旨在規(guī)范征收權(quán)的行使,而征收權(quán)在性質(zhì)上屬于行政權(quán),該法主要是對行政征收的程序進行明確和限制,因而具有公法的特征。另一方面,因為不動產(chǎn)征收主要是對不動產(chǎn)所有權(quán)的一種限制,但這種限制又不是無償移轉(zhuǎn)所有權(quán)的方式,而是通過補償?shù)姆绞揭妻D(zhuǎn)所有權(quán)。而補償法律關(guān)系與征收權(quán)行使不同,在征收權(quán)的行使中,政府是基于公權(quán)力主體的地位,強制性地移轉(zhuǎn)個人或集體的所有權(quán)；但是,在補償法律關(guān)系中,雙方當(dāng)事人是平等、有償?shù)?這就說明該種法律規(guī)范在性質(zhì)上屬于私法范疇。尤其應(yīng)該看到,《物權(quán)法》在規(guī)定征收征用制度之后,關(guān)于征收征用的具體法律規(guī)范是對《物權(quán)法》相關(guān)內(nèi)容的落實,所以《征收征用法》是《物權(quán)法》的補充法。
（一）《征收征用法》在內(nèi)容上主要是程序性的法律規(guī)則
《征收征用法》主要是從程序上保障征收征用權(quán)的正當(dāng)行使,以防止政府公權(quán)力的濫用。所以,其核心是規(guī)范征收征用的程序。我們應(yīng)當(dāng)制定的《征收征用法》在性質(zhì)上應(yīng)該是一部征收征用的程序法,主要理由在于:
第一,《征收征用法》是對《憲法》和《物權(quán)法》規(guī)定的具體化?！段餀?quán)法》對征收征用的適用條件、補償規(guī)則等已作了原則規(guī)定。但是,對于征收征用的程序,仍然缺乏規(guī)定。而從實踐來看,能否保障征收征用權(quán)的正當(dāng)行使,關(guān)鍵在于其程序是否合法、公正、透明。程序越公正,越能夠防止各種糾紛的發(fā)生。有鑒于此,《征收征用法》就沒有必要再重復(fù)《物權(quán)法》關(guān)于征收征用條件的規(guī)定,而應(yīng)當(dāng)重點規(guī)定征收征用所依循的法定程序。通過制定合理的權(quán)力行使程序,以保證征收征用權(quán)的行使符合“公共利益”這一根本需要。/考試大/收集/這也是行政程序原則的重要體現(xiàn)。
第二,《征收征用法》能夠彌補“公共利益”概念過于抽象的缺陷。《征收征用法》規(guī)定該權(quán)力行使的程序,也是出于彌補“公共利益”概念抽象性這一缺陷的需要。多數(shù)學(xué)者認為,公共利益本身是一個彈性概念,一般條款和具體列舉兩種方式都難以對這一概念做出具體的界定。由于在法律難以對“公共利益”進行具體界定,有可能會導(dǎo)致行政機關(guān)在個案中判斷某一需要是否基于“公共利益”時就具有很大的自由裁量權(quán),這就難免導(dǎo)致行政機關(guān)假借公共利益的名義,濫用征收權(quán),損害被征收人的財產(chǎn)權(quán)益。從我國實踐來看,個別地方行政機關(guān)確實不正當(dāng)?shù)匦惺沽苏魇諜?quán)力,給公民財產(chǎn)權(quán)益帶來了很大的損害,甚至影響到社會的安定。既然公共利益的概念難以準(zhǔn)確界定,因此,不如通過嚴(yán)格的程序限制和規(guī)范來保障征收征用權(quán)的行使符合公共利益的需要。因此,《征收征用法》應(yīng)該對征收征用權(quán)的行使主體、程序做出明確的規(guī)定,促進行政機關(guān)依法行政,通過程序的公正性來保證“公共利益”的合理判斷,進而保障公民財產(chǎn)權(quán)益。
第三,《征收征用法》能夠保障公民的基本民事權(quán)利。在公權(quán)力和私權(quán)利的博弈之中,公權(quán)力本身處于強勢地位,如果缺乏程序規(guī)范,很容易導(dǎo)致公權(quán)力的膨脹,進而損害私權(quán)利,這一點在征收征用的實踐中表現(xiàn)得尤為突出。所以,為了保障依法行政,規(guī)范公權(quán)力的行使,也有必要對征收征用的程序做出規(guī)范。畢竟征收征用權(quán)是行政權(quán)的重要組成部分,征收征用權(quán)的行使屬于具體行政行為。
我國《物權(quán)法》已經(jīng)對征收征用程序的法定化問題做出了明確的要求,該法第42條、第44條都要求征收、征用權(quán)的行使,必須“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”來展開。我國《立法法》第8條第6項規(guī)定,對非國有財產(chǎn)的征收只能制訂法律,亦即只能由全國人大及其常委會制訂的法律來規(guī)定,而不能由行政法規(guī)確定,更不能由各地方、各部門自行授予權(quán)力和確定程序。據(jù)此,關(guān)于征收征用程序的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)是法律,而不是其它規(guī)范。所以有必要制定專門的《征收征用法》以落實《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定。