一、《物權法》對征收征用制度的完善
作為現(xiàn)代法治國家的一項基本原則,任何人非經征收不得剝奪他人的不動產。所謂征收,是指國家基于公共利益的需要,通過行使征收權,在依法支付一定補償后,將集體、單位或者個人的財產移轉給國家所有。所謂征用,是指國家因搶險、救災等公共利益的緊急需要而通過行使征用權,臨時使用單位或者個人的財產的行為。我國《憲法》第10條第3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律的規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！蔽覈段餀喾ā钒凑諔椃ǖ囊?guī)定,將征收征用制度做出了更為具體的規(guī)定,該法第42條第1款規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產?！痹摲ǖ?4條規(guī)定:“因搶險、救災等緊急需要,依照法律規(guī)定的權限和程序可以征用單位、個人的不動產或者動產。被征用的不動產或者動產使用后,應當返還被征用人。單位、個人的不動產或者動產被征用或者征用后毀損、滅失的,應當給予補償”?！段餀喾ā返纳鲜鲆?guī)定,完善了我國征收征用制度,主要有以下特點:
第一,區(qū)分了征收與征用。征收、征用都是國家基于公共利益的需要,通過行使行政權,對集體和私人財產權的限制。它們具有很多相似之處:一方面,征收、征用都是出于公共利益的需要,正是因為為實現(xiàn)公共利益的目的,通過征收、征用而限制單位和個人的財產權,不需要征得被征收征用人同意,從一定意義上講具有強制限制所有權的特征。另一方面,征收、征用都應當依法對被征用人給予一定的補償。只有在做出補償?shù)那闆r下,征收、征用才具有正當性。但是,《物權法》中征收和征用是兩個不同的概念,由兩個條款分別加以規(guī)定,二者的主要區(qū)別表現(xiàn)在是否移轉被征收人的所有權。比較法上,征收的外延比較廣泛,其不僅包括移轉所有權的征收,還包括不移轉所有權的征收,即所謂對財產利益的征收。/考試大/收集/但在我國《物權法》中,征收與征用的權屬變動和影響情況不同,征收將導致被征收人所有權移轉,引起被征收人所有權的相對消滅；而征用僅引起使用權的移轉,主要表現(xiàn)為對所有權的限制,而不發(fā)生所有權的移轉。征用僅在緊急情況下才能適用。征收是在和平環(huán)境下基于公共利益的需要而采取的措施,不以緊急需要的存在為其適用的前提。另外,兩者還在補償方面存在差異。一般來說,由于征收需要移轉所有權,對被征收人造成的損失更大,對其給予的補償也就更高一些。盡管征收在性質上不同于買賣,且征收也不以完全補償為前提,但由于征收要移轉所有權,因此征收后做出補償時應當充分考慮市場價格。而與征收不同的是,征用只是臨時使用,征用結束后如果沒有造成物的毀損滅失,通常需要將被征用物返還給被征用人,并給予適當補償。政府在進行征用時,通常不需要按照市場價格做出補償。
第二,明確了征收征用權的主體為國家。一方面,征收征用是一種國家的強制行為,是政府行使征收權的行政行為,因此,享有征收征用權的主體只能是國家,只有國家才能利用公權力對集體或私人財產進行干預,甚至將其強制性地移轉給國家。除國家之外,任何組織和個人都不享有公權力,因而也不享有征收征用權。另一方面,既然征收是基于公共利益而移轉財產權的行為,只能由政府代表社會公眾來行使征收權,實現(xiàn)社會公共利益。從《物權法》的規(guī)定來看,盡管《物權法》第42條和第44條并沒有明確征收征用行為的主體,但由于基于公共利益的征收只能由國家作出,因而應當將征收征用權的主體理解為國家。我們認為,為了充分保障被征收征用人的財產權益,不僅要明確征收的決定應當由政府依法做出,而且還要強調的是,整個征收過程包括拆遷方案的制定、拆遷補償標準的確立應當由政府主導。有一種觀點認為,實踐中比較普遍的做法是,城市房屋拆遷由開發(fā)商主導并實施,因而有關房屋拆遷的補償標準應當由開發(fā)商確定。筆者認為這種觀點并不妥當,因為房屋拆遷行為具有一定的強制性,只能由政府來實施,而不能由開發(fā)商等民事主體來負責?！段餀喾ā返?4條明確將拆遷納入征收的范圍之內,由此表明,拆遷行為也應當納入到關于征收的法律制度內。
第三,明確了公共利益是征收征用追求的目的。比較法上,“征收”一般是圍繞“公共利益”和“正當補償”這幾個概念來展開的。征收征用“必須特別嚴格地遵守合法性的原則,也就是說,征用的種類和范圍是為了滿足公共利益而不可避免的,并且沒有其他較為溫和的手段”。公共利益既是征收權行使合法性的基礎,也是征收權行使的目的。政府之所以可以將公民財產通過征收轉歸國家所有,是因為征收是為了實現(xiàn)公共利益。正所謂“公共之必要較個人之必要為大?！?考試大/收集/我國《物權法》第41、42條都規(guī)定了公共利益是行使征收權的目的。由于公共利益是征收征用權行使的目的,所以,不能單純?yōu)榱松虡I(yè)目標而行使該權力。因而,公共利益也是征收征用權行使的條件和限制,如果政府不是基于公共利益而行使征收權力,應當允許被征收人提出異議。
第四,明確了征收征用必須符合法定權限和程序。我國《物權法》特別強調征收補償必須依據(jù)法定的權限和程序開展,其不僅在第42條、第44條中要求,征收征用必須遵循法定的權限和程序,還在第43條進一步規(guī)定,“國家對耕地實行特殊保護,嚴格限制農用地轉為建設用地,控制建設用地總量。不得違反法律規(guī)定的權限和程序征收集體所有的土地”。法律之所以要將依照法律規(guī)定的權限和程序作為征收征用的條件,主要是因為:一方面,出于充分保護公民的財產權的需要。征收征用將永久性地或者在一段時間內剝奪公民的財產權利,這是對被征收征用人財產權的極大限制。為了防止一些地方政府及其工作人員以公共利益為名,濫用征收權力,損害被征收征用人的利益,必須強調要遵循法定的程序,通過程序來保障權利人的合法權益。另一方面,強調法定的權限和程序,有利于政府機關依法行政,彌補因公共利益的概念過于抽象而產生的缺陷。如前所述,對于公共利益作一個明確的界定是比較困難的,這就需要通過在法律上明確征收、征用的條件和程序來彌補公共利益概念抽象的缺陷。還要看到,由于我國征收征用制度尚不完善,各地征收征用補償制度也很不統(tǒng)一,這在一定程度上也影響了征收工作的順利進行。將依照法律規(guī)定的權限和程序作為征收征用的條件,也是為了減少不必要的糾紛,保障征收征用工作的順利開展。
第五,明確了被征收征用人獲得補償?shù)臋嗬Ｕ魇针m然是基于公共利益的目的而對個人和集體財產權所做出的限制,但這種限制并不是對財產的無償征收,而是強制性地以適當補償為前提的權利移轉。雖然征收補償不能完全等同于市場交易行為,但是,征收人和被征收人之間又形成了平等有償?shù)年P系。這就是說,即使政府基于公共利益行使征收權,也不能隨意將個人、集體的所有權移轉給國家,只有在支付了合理補償之后,才能實現(xiàn)權利的變動。在實踐中,由于征收制度不健全,導致許多征收未能給予被征收人足夠的補償,從而侵害了公民合法財產權益,甚至引發(fā)了一些社會矛盾,影響了社會的安定與和諧?！段餀喾ā窞榱烁玫乇Ｗo被征收征用人的合法權益,明確規(guī)定了對于被征收人的補償是征收的重要條件?！段餀喾ā返?2條第2款和第3款分別就農村集體土地的征收和城市房屋的拆遷所應適用的補償規(guī)則做了明確規(guī)定；第44條就征用后的補償問題也做了規(guī)定。這就為征收補償提供了最基本的法律依據(jù)。
總之,我們認為,《物權法》第42、44條,雖然規(guī)定得較為原則和簡略,但其包含的內容卻極為豐富,這些規(guī)定既是依據(jù)我國《憲法》所做出的,又是對《憲法》相關規(guī)定的具體化和完善。
二、建議盡快制定《征收征用法》
要落實《物權法》第42條和第44條有關征收征用制度的規(guī)定,還必須盡快制定《征收征用法》。/考試大/收集/所謂征收征用法,就是指調整有關政府征收征用權的行使以及因此而產生征收征用補償關系的法律規(guī)范。如前所述,征收與征用在概念、適用條件等方面都存在區(qū)別,但二者都是表現(xiàn)為對財產權的限制。比較法上,征收征用制度大都屬于憲法性的法律,征收征用法律制度在各國法律體系中占據(jù)了非常重要的地位。而在我國現(xiàn)有的法律框架下,我們需要制定的《征收征用法》兼具公法和私法的性質與特點。一方面,該法旨在規(guī)范征收權的行使,而征收權在性質上屬于行政權,該法主要是對行政征收的程序進行明確和限制,因而具有公法的特征。另一方面,因為不動產征收主要是對不動產所有權的一種限制,但這種限制又不是無償移轉所有權的方式,而是通過補償?shù)姆绞揭妻D所有權。而補償法律關系與征收權行使不同,在征收權的行使中,政府是基于公權力主體的地位,強制性地移轉個人或集體的所有權；但是,在補償法律關系中,雙方當事人是平等、有償?shù)?這就說明該種法律規(guī)范在性質上屬于私法范疇。尤其應該看到,《物權法》在規(guī)定征收征用制度之后,關于征收征用的具體法律規(guī)范是對《物權法》相關內容的落實,所以《征收征用法》是《物權法》的補充法。
（一）《征收征用法》在內容上主要是程序性的法律規(guī)則
《征收征用法》主要是從程序上保障征收征用權的正當行使,以防止政府公權力的濫用。所以,其核心是規(guī)范征收征用的程序。我們應當制定的《征收征用法》在性質上應該是一部征收征用的程序法,主要理由在于:
第一,《征收征用法》是對《憲法》和《物權法》規(guī)定的具體化?！段餀喾ā穼φ魇照饔玫倪m用條件、補償規(guī)則等已作了原則規(guī)定。但是,對于征收征用的程序,仍然缺乏規(guī)定。而從實踐來看,能否保障征收征用權的正當行使,關鍵在于其程序是否合法、公正、透明。程序越公正,越能夠防止各種糾紛的發(fā)生。有鑒于此,《征收征用法》就沒有必要再重復《物權法》關于征收征用條件的規(guī)定,而應當重點規(guī)定征收征用所依循的法定程序。通過制定合理的權力行使程序,以保證征收征用權的行使符合“公共利益”這一根本需要。/考試大/收集/這也是行政程序原則的重要體現(xiàn)。
第二,《征收征用法》能夠彌補“公共利益”概念過于抽象的缺陷?！墩魇照饔梅ā芬?guī)定該權力行使的程序,也是出于彌補“公共利益”概念抽象性這一缺陷的需要。多數(shù)學者認為,公共利益本身是一個彈性概念,一般條款和具體列舉兩種方式都難以對這一概念做出具體的界定。由于在法律難以對“公共利益”進行具體界定,有可能會導致行政機關在個案中判斷某一需要是否基于“公共利益”時就具有很大的自由裁量權,這就難免導致行政機關假借公共利益的名義,濫用征收權,損害被征收人的財產權益。從我國實踐來看,個別地方行政機關確實不正當?shù)匦惺沽苏魇諜嗔?給公民財產權益帶來了很大的損害,甚至影響到社會的安定。既然公共利益的概念難以準確界定,因此,不如通過嚴格的程序限制和規(guī)范來保障征收征用權的行使符合公共利益的需要。因此,《征收征用法》應該對征收征用權的行使主體、程序做出明確的規(guī)定,促進行政機關依法行政,通過程序的公正性來保證“公共利益”的合理判斷,進而保障公民財產權益。
第三,《征收征用法》能夠保障公民的基本民事權利。在公權力和私權利的博弈之中,公權力本身處于強勢地位,如果缺乏程序規(guī)范,很容易導致公權力的膨脹,進而損害私權利,這一點在征收征用的實踐中表現(xiàn)得尤為突出。所以,為了保障依法行政,規(guī)范公權力的行使,也有必要對征收征用的程序做出規(guī)范。畢竟征收征用權是行政權的重要組成部分,征收征用權的行使屬于具體行政行為。
我國《物權法》已經對征收征用程序的法定化問題做出了明確的要求,該法第42條、第44條都要求征收、征用權的行使,必須“依照法律規(guī)定的權限和程序”來展開。我國《立法法》第8條第6項規(guī)定,對非國有財產的征收只能制訂法律,亦即只能由全國人大及其常委會制訂的法律來規(guī)定,而不能由行政法規(guī)確定,更不能由各地方、各部門自行授予權力和確定程序。據(jù)此,關于征收征用程序的法律規(guī)范應當是法律,而不是其它規(guī)范。所以有必要制定專門的《征收征用法》以落實《物權法》的相關規(guī)定。
作為現(xiàn)代法治國家的一項基本原則,任何人非經征收不得剝奪他人的不動產。所謂征收,是指國家基于公共利益的需要,通過行使征收權,在依法支付一定補償后,將集體、單位或者個人的財產移轉給國家所有。所謂征用,是指國家因搶險、救災等公共利益的緊急需要而通過行使征用權,臨時使用單位或者個人的財產的行為。我國《憲法》第10條第3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律的規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！蔽覈段餀喾ā钒凑諔椃ǖ囊?guī)定,將征收征用制度做出了更為具體的規(guī)定,該法第42條第1款規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產?！痹摲ǖ?4條規(guī)定:“因搶險、救災等緊急需要,依照法律規(guī)定的權限和程序可以征用單位、個人的不動產或者動產。被征用的不動產或者動產使用后,應當返還被征用人。單位、個人的不動產或者動產被征用或者征用后毀損、滅失的,應當給予補償”?！段餀喾ā返纳鲜鲆?guī)定,完善了我國征收征用制度,主要有以下特點:
第一,區(qū)分了征收與征用。征收、征用都是國家基于公共利益的需要,通過行使行政權,對集體和私人財產權的限制。它們具有很多相似之處:一方面,征收、征用都是出于公共利益的需要,正是因為為實現(xiàn)公共利益的目的,通過征收、征用而限制單位和個人的財產權,不需要征得被征收征用人同意,從一定意義上講具有強制限制所有權的特征。另一方面,征收、征用都應當依法對被征用人給予一定的補償。只有在做出補償?shù)那闆r下,征收、征用才具有正當性。但是,《物權法》中征收和征用是兩個不同的概念,由兩個條款分別加以規(guī)定,二者的主要區(qū)別表現(xiàn)在是否移轉被征收人的所有權。比較法上,征收的外延比較廣泛,其不僅包括移轉所有權的征收,還包括不移轉所有權的征收,即所謂對財產利益的征收。/考試大/收集/但在我國《物權法》中,征收與征用的權屬變動和影響情況不同,征收將導致被征收人所有權移轉,引起被征收人所有權的相對消滅；而征用僅引起使用權的移轉,主要表現(xiàn)為對所有權的限制,而不發(fā)生所有權的移轉。征用僅在緊急情況下才能適用。征收是在和平環(huán)境下基于公共利益的需要而采取的措施,不以緊急需要的存在為其適用的前提。另外,兩者還在補償方面存在差異。一般來說,由于征收需要移轉所有權,對被征收人造成的損失更大,對其給予的補償也就更高一些。盡管征收在性質上不同于買賣,且征收也不以完全補償為前提,但由于征收要移轉所有權,因此征收后做出補償時應當充分考慮市場價格。而與征收不同的是,征用只是臨時使用,征用結束后如果沒有造成物的毀損滅失,通常需要將被征用物返還給被征用人,并給予適當補償。政府在進行征用時,通常不需要按照市場價格做出補償。
第二,明確了征收征用權的主體為國家。一方面,征收征用是一種國家的強制行為,是政府行使征收權的行政行為,因此,享有征收征用權的主體只能是國家,只有國家才能利用公權力對集體或私人財產進行干預,甚至將其強制性地移轉給國家。除國家之外,任何組織和個人都不享有公權力,因而也不享有征收征用權。另一方面,既然征收是基于公共利益而移轉財產權的行為,只能由政府代表社會公眾來行使征收權,實現(xiàn)社會公共利益。從《物權法》的規(guī)定來看,盡管《物權法》第42條和第44條并沒有明確征收征用行為的主體,但由于基于公共利益的征收只能由國家作出,因而應當將征收征用權的主體理解為國家。我們認為,為了充分保障被征收征用人的財產權益,不僅要明確征收的決定應當由政府依法做出,而且還要強調的是,整個征收過程包括拆遷方案的制定、拆遷補償標準的確立應當由政府主導。有一種觀點認為,實踐中比較普遍的做法是,城市房屋拆遷由開發(fā)商主導并實施,因而有關房屋拆遷的補償標準應當由開發(fā)商確定。筆者認為這種觀點并不妥當,因為房屋拆遷行為具有一定的強制性,只能由政府來實施,而不能由開發(fā)商等民事主體來負責?！段餀喾ā返?4條明確將拆遷納入征收的范圍之內,由此表明,拆遷行為也應當納入到關于征收的法律制度內。
第三,明確了公共利益是征收征用追求的目的。比較法上,“征收”一般是圍繞“公共利益”和“正當補償”這幾個概念來展開的。征收征用“必須特別嚴格地遵守合法性的原則,也就是說,征用的種類和范圍是為了滿足公共利益而不可避免的,并且沒有其他較為溫和的手段”。公共利益既是征收權行使合法性的基礎,也是征收權行使的目的。政府之所以可以將公民財產通過征收轉歸國家所有,是因為征收是為了實現(xiàn)公共利益。正所謂“公共之必要較個人之必要為大?！?考試大/收集/我國《物權法》第41、42條都規(guī)定了公共利益是行使征收權的目的。由于公共利益是征收征用權行使的目的,所以,不能單純?yōu)榱松虡I(yè)目標而行使該權力。因而,公共利益也是征收征用權行使的條件和限制,如果政府不是基于公共利益而行使征收權力,應當允許被征收人提出異議。
第四,明確了征收征用必須符合法定權限和程序。我國《物權法》特別強調征收補償必須依據(jù)法定的權限和程序開展,其不僅在第42條、第44條中要求,征收征用必須遵循法定的權限和程序,還在第43條進一步規(guī)定,“國家對耕地實行特殊保護,嚴格限制農用地轉為建設用地,控制建設用地總量。不得違反法律規(guī)定的權限和程序征收集體所有的土地”。法律之所以要將依照法律規(guī)定的權限和程序作為征收征用的條件,主要是因為:一方面,出于充分保護公民的財產權的需要。征收征用將永久性地或者在一段時間內剝奪公民的財產權利,這是對被征收征用人財產權的極大限制。為了防止一些地方政府及其工作人員以公共利益為名,濫用征收權力,損害被征收征用人的利益,必須強調要遵循法定的程序,通過程序來保障權利人的合法權益。另一方面,強調法定的權限和程序,有利于政府機關依法行政,彌補因公共利益的概念過于抽象而產生的缺陷。如前所述,對于公共利益作一個明確的界定是比較困難的,這就需要通過在法律上明確征收、征用的條件和程序來彌補公共利益概念抽象的缺陷。還要看到,由于我國征收征用制度尚不完善,各地征收征用補償制度也很不統(tǒng)一,這在一定程度上也影響了征收工作的順利進行。將依照法律規(guī)定的權限和程序作為征收征用的條件,也是為了減少不必要的糾紛,保障征收征用工作的順利開展。
第五,明確了被征收征用人獲得補償?shù)臋嗬Ｕ魇针m然是基于公共利益的目的而對個人和集體財產權所做出的限制,但這種限制并不是對財產的無償征收,而是強制性地以適當補償為前提的權利移轉。雖然征收補償不能完全等同于市場交易行為,但是,征收人和被征收人之間又形成了平等有償?shù)年P系。這就是說,即使政府基于公共利益行使征收權,也不能隨意將個人、集體的所有權移轉給國家,只有在支付了合理補償之后,才能實現(xiàn)權利的變動。在實踐中,由于征收制度不健全,導致許多征收未能給予被征收人足夠的補償,從而侵害了公民合法財產權益,甚至引發(fā)了一些社會矛盾,影響了社會的安定與和諧?！段餀喾ā窞榱烁玫乇Ｗo被征收征用人的合法權益,明確規(guī)定了對于被征收人的補償是征收的重要條件?！段餀喾ā返?2條第2款和第3款分別就農村集體土地的征收和城市房屋的拆遷所應適用的補償規(guī)則做了明確規(guī)定；第44條就征用后的補償問題也做了規(guī)定。這就為征收補償提供了最基本的法律依據(jù)。
總之,我們認為,《物權法》第42、44條,雖然規(guī)定得較為原則和簡略,但其包含的內容卻極為豐富,這些規(guī)定既是依據(jù)我國《憲法》所做出的,又是對《憲法》相關規(guī)定的具體化和完善。
二、建議盡快制定《征收征用法》
要落實《物權法》第42條和第44條有關征收征用制度的規(guī)定,還必須盡快制定《征收征用法》。/考試大/收集/所謂征收征用法,就是指調整有關政府征收征用權的行使以及因此而產生征收征用補償關系的法律規(guī)范。如前所述,征收與征用在概念、適用條件等方面都存在區(qū)別,但二者都是表現(xiàn)為對財產權的限制。比較法上,征收征用制度大都屬于憲法性的法律,征收征用法律制度在各國法律體系中占據(jù)了非常重要的地位。而在我國現(xiàn)有的法律框架下,我們需要制定的《征收征用法》兼具公法和私法的性質與特點。一方面,該法旨在規(guī)范征收權的行使,而征收權在性質上屬于行政權,該法主要是對行政征收的程序進行明確和限制,因而具有公法的特征。另一方面,因為不動產征收主要是對不動產所有權的一種限制,但這種限制又不是無償移轉所有權的方式,而是通過補償?shù)姆绞揭妻D所有權。而補償法律關系與征收權行使不同,在征收權的行使中,政府是基于公權力主體的地位,強制性地移轉個人或集體的所有權；但是,在補償法律關系中,雙方當事人是平等、有償?shù)?這就說明該種法律規(guī)范在性質上屬于私法范疇。尤其應該看到,《物權法》在規(guī)定征收征用制度之后,關于征收征用的具體法律規(guī)范是對《物權法》相關內容的落實,所以《征收征用法》是《物權法》的補充法。
（一）《征收征用法》在內容上主要是程序性的法律規(guī)則
《征收征用法》主要是從程序上保障征收征用權的正當行使,以防止政府公權力的濫用。所以,其核心是規(guī)范征收征用的程序。我們應當制定的《征收征用法》在性質上應該是一部征收征用的程序法,主要理由在于:
第一,《征收征用法》是對《憲法》和《物權法》規(guī)定的具體化?！段餀喾ā穼φ魇照饔玫倪m用條件、補償規(guī)則等已作了原則規(guī)定。但是,對于征收征用的程序,仍然缺乏規(guī)定。而從實踐來看,能否保障征收征用權的正當行使,關鍵在于其程序是否合法、公正、透明。程序越公正,越能夠防止各種糾紛的發(fā)生。有鑒于此,《征收征用法》就沒有必要再重復《物權法》關于征收征用條件的規(guī)定,而應當重點規(guī)定征收征用所依循的法定程序。通過制定合理的權力行使程序,以保證征收征用權的行使符合“公共利益”這一根本需要。/考試大/收集/這也是行政程序原則的重要體現(xiàn)。
第二,《征收征用法》能夠彌補“公共利益”概念過于抽象的缺陷?！墩魇照饔梅ā芬?guī)定該權力行使的程序,也是出于彌補“公共利益”概念抽象性這一缺陷的需要。多數(shù)學者認為,公共利益本身是一個彈性概念,一般條款和具體列舉兩種方式都難以對這一概念做出具體的界定。由于在法律難以對“公共利益”進行具體界定,有可能會導致行政機關在個案中判斷某一需要是否基于“公共利益”時就具有很大的自由裁量權,這就難免導致行政機關假借公共利益的名義,濫用征收權,損害被征收人的財產權益。從我國實踐來看,個別地方行政機關確實不正當?shù)匦惺沽苏魇諜嗔?給公民財產權益帶來了很大的損害,甚至影響到社會的安定。既然公共利益的概念難以準確界定,因此,不如通過嚴格的程序限制和規(guī)范來保障征收征用權的行使符合公共利益的需要。因此,《征收征用法》應該對征收征用權的行使主體、程序做出明確的規(guī)定,促進行政機關依法行政,通過程序的公正性來保證“公共利益”的合理判斷,進而保障公民財產權益。
第三,《征收征用法》能夠保障公民的基本民事權利。在公權力和私權利的博弈之中,公權力本身處于強勢地位,如果缺乏程序規(guī)范,很容易導致公權力的膨脹,進而損害私權利,這一點在征收征用的實踐中表現(xiàn)得尤為突出。所以,為了保障依法行政,規(guī)范公權力的行使,也有必要對征收征用的程序做出規(guī)范。畢竟征收征用權是行政權的重要組成部分,征收征用權的行使屬于具體行政行為。
我國《物權法》已經對征收征用程序的法定化問題做出了明確的要求,該法第42條、第44條都要求征收、征用權的行使,必須“依照法律規(guī)定的權限和程序”來展開。我國《立法法》第8條第6項規(guī)定,對非國有財產的征收只能制訂法律,亦即只能由全國人大及其常委會制訂的法律來規(guī)定,而不能由行政法規(guī)確定,更不能由各地方、各部門自行授予權力和確定程序。據(jù)此,關于征收征用程序的法律規(guī)范應當是法律,而不是其它規(guī)范。所以有必要制定專門的《征收征用法》以落實《物權法》的相關規(guī)定。