一段時(shí)間以來(lái)，關(guān)于快遞信件專營(yíng)的法律條款受到了國(guó)外和國(guó)內(nèi)一些快遞企業(yè)的攻擊。雖然聲勢(shì)造得不小，但可惜到目前為止，這些言論都是似是而非，沒(méi)有什么說(shuō)服力，在理論上站不住腳。為了澄清這些錯(cuò)誤言論所造成的認(rèn)識(shí)混亂，保衛(wèi)國(guó)家法律的尊嚴(yán)，有必要對(duì)快遞信件專營(yíng)法律的立法依據(jù)、適用范圍，實(shí)施原則等進(jìn)行詳細(xì)的理論闡述，以正社會(huì)視聽。
快 遞信件不是普遍服務(wù)就不應(yīng)該專營(yíng)嗎？
有一種反專營(yíng)言論提出：快遞信件不屬于普遍服務(wù)，所以不應(yīng)該專營(yíng)。這是沒(méi)有弄清楚實(shí)行專營(yíng)的目的，把專營(yíng)與普遍服務(wù)混為一談的錯(cuò)誤觀點(diǎn)。
普遍服務(wù)并不是實(shí)行專營(yíng)的必要條件。郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)有多項(xiàng)，除信件寄遞外，還有其他函件如出版物寄遞以及包裹寄遞、郵政匯票等業(yè)務(wù)。法律規(guī)定只對(duì)信件寄遞實(shí)行專營(yíng)，其它普遍服務(wù)業(yè)務(wù)并沒(méi)有專營(yíng)?？梢娦偶倪f之所以實(shí)行專營(yíng)，主要不在于普遍服務(wù)，而是由信件的通信性質(zhì)所決定。
信件寄遞具有特定收受對(duì)象和排他性的特點(diǎn)，其內(nèi)容對(duì)于非特定收受對(duì)象有保密的要求，包括國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等。因此承擔(dān)信件寄遞的首要責(zé)任是切實(shí)保障用戶的通信秘密和通信安全，這是一項(xiàng)政治責(zé)任，不適于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制。由國(guó)家郵政單獨(dú)承擔(dān)實(shí)行專營(yíng)的道理即在于此。
快遞信件是信件寄遞業(yè)務(wù)中速度較快的一個(gè)品種，其通信性質(zhì)與普通信件完全相同，區(qū)別僅在于速度。不能因?yàn)槭强爝f，就可以不保障其通信秘密和通信安全了。因此，快遞信件作為信件寄遞的一個(gè)品種同樣實(shí)行專營(yíng)是理所當(dāng)然的，不涉及是否普遍服務(wù)的問(wèn)題。
這一點(diǎn)，在政府有關(guān)文件中也可以得到驗(yàn)證。國(guó)務(wù)院關(guān)于郵政體制改革方案中有一條：“強(qiáng)化安全保障機(jī)制”，要求“切實(shí)保障郵政通信安全”。此條強(qiáng)調(diào)了“維護(hù)信件寄遞業(yè)務(wù)專營(yíng)權(quán)，打擊違法經(jīng)營(yíng)行為”。可見專營(yíng)是為了保障通信安全。同時(shí)，國(guó)家安全部門對(duì)此的態(tài)度也十分明確，主張所有信件的寄遞都應(yīng)由郵政專營(yíng)。
民營(yíng)快遞不允許經(jīng)營(yíng)信件寄遞就無(wú)法生存了嗎？
還有一種論調(diào)為民營(yíng)快遞叫屈，稱如確定××克以下的快遞信件為專營(yíng)，則“將使90%的民營(yíng)快遞企業(yè)屬于非法經(jīng)營(yíng)而無(wú)法生存”，還說(shuō)會(huì)影響“社會(huì)穩(wěn)定”云云。這是一種極具煽動(dòng)性的危險(xiǎn)言論。
眾所周知，我國(guó)在1986年就已制定了《中華人民共和國(guó)郵政法》(下稱“《郵政法》”)，明確規(guī)定信件寄遞由郵政專營(yíng)。該法一直到現(xiàn)在都在執(zhí)行，也就是說(shuō)，現(xiàn)在民營(yíng)快遞企業(yè)經(jīng)營(yíng)信件寄遞即屬于100%非法，而不是將來(lái)90%非法的問(wèn)題。上述言論明目張膽地否定現(xiàn)行《郵政法》的存在，嚴(yán)重混淆了是非、顛倒了黑白。
至于民營(yíng)快遞的“生存”問(wèn)題，不能離開法治去空談。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)需要扶植，但民營(yíng)企業(yè)應(yīng)該依法經(jīng)營(yíng)，而不是依靠非法經(jīng)營(yíng)去獲得“生存”。事實(shí)上，正是考慮到了民營(yíng)快遞的情況，政府有關(guān)部門準(zhǔn)備對(duì)現(xiàn)行法律有關(guān)信件專營(yíng)的規(guī)定作適當(dāng)放開，即對(duì)快遞信件按重量界定專營(yíng)范圍，使民營(yíng)快遞企業(yè)可以經(jīng)營(yíng)××克以上的快遞信件寄遞業(yè)務(wù)，當(dāng)然這需要經(jīng)過(guò)申請(qǐng)批準(zhǔn)手續(xù)和接受監(jiān)管。這一修法的設(shè)想無(wú)疑比現(xiàn)行《郵政法》的規(guī)定是放寬了，給民營(yíng)快遞企業(yè)提供了一塊“合法經(jīng)營(yíng)”的空間。
再進(jìn)一步分析，“快遞”和“信件快遞”是兩個(gè)不同的概念。目前市場(chǎng)上所稱的“快遞”和“快遞企業(yè)”均是指物品快遞，屬于貨運(yùn)范疇。這一點(diǎn)幾家跨國(guó)快遞公司自己也是認(rèn)賬的，而且他們進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)，也是以“國(guó)際貨物運(yùn)輸代理企業(yè)”的身份獲得準(zhǔn)入許可的。國(guó)內(nèi)民營(yíng)快遞也同樣，其經(jīng)營(yíng)范圍是“物品快遞”，而非“信件快遞”。因此，只要具有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，依法經(jīng)營(yíng)“物品快遞”，民營(yíng)快遞企業(yè)就有了“生存”的條件，決不會(huì)因?yàn)椴辉试S非法經(jīng)營(yíng)“信件快遞”就“無(wú)法生存”了。
部門規(guī)章可以*國(guó)家法律的規(guī)定嗎？
有人為了反對(duì)快遞信件專營(yíng)，找到了一個(gè)自以為很有力的依據(jù)，即1995年由政府某部門發(fā)布的關(guān)于國(guó)際貨物運(yùn)輸代理業(yè)管理的規(guī)定(“5號(hào)令”)，其中有國(guó)際貨代企業(yè)可以經(jīng)營(yíng)“國(guó)際快遞，私人信函除外”的文字。于是他們就以為，非郵政的貨運(yùn)代理企業(yè)可以經(jīng)營(yíng)除私人信函以外的所有快遞信件的寄遞。
但這是十分荒謬的邏輯。
其一，某個(gè)政府部門的“規(guī)定”屬于部門規(guī)章，其地位低于國(guó)家法律和政府法規(guī)，不允許與法律、法規(guī)相抵觸。所謂“5號(hào)令”中關(guān)于信函的內(nèi)容顯然與《郵政法》關(guān)于信件專營(yíng)的條款相抵觸，因此該內(nèi)容不能成立也不應(yīng)該被執(zhí)行。
其二，《郵政法》是根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》制定的有關(guān)郵政工作的法律，《郵政法》規(guī)定“國(guó)務(wù)院郵政主管部門根據(jù)本法制定實(shí)施細(xì)則，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)施行”。因此，一個(gè)不是主管郵政工作的政府部門是無(wú)權(quán)對(duì)信件專營(yíng)問(wèn)題作出任何補(bǔ)充“規(guī)定”的。所謂的“5號(hào)令”提出“私人信函除外”，是侵犯了國(guó)務(wù)院郵政主管部門的管理權(quán)力。
其三，有人抓住《郵政法》關(guān)于信件專營(yíng)條款中的一句“國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的除外”來(lái)做文章，認(rèn)為所謂的“5號(hào)令”即屬于國(guó)務(wù)院的“另有規(guī)定”，這在理論上也是站不住腳的。國(guó)務(wù)院在1990年11月12日發(fā)布了由國(guó)務(wù)院總理簽發(fā)的國(guó)務(wù)院第65號(hào)令，發(fā)布《中華人民共和國(guó)郵政法實(shí)施細(xì)則》，這才是真正的國(guó)務(wù)院規(guī)定。在《細(xì)則》中，涉及信件專營(yíng)的內(nèi)容是規(guī)范了信函的定義：“信函是指以套封形式傳遞的緘封的信息的載體”，根本沒(méi)有提到什么“私人信函”的概念，也沒(méi)有對(duì)信函作快遞慢遞的區(qū)分?！都?xì)則》屬于行政法規(guī)，具有行政執(zhí)法效力，而所謂“5號(hào)令”是出自某政府部門，只是一個(gè)部門規(guī)章，其中“私人信函除外”的內(nèi)容與國(guó)務(wù)院第65號(hào)令相抵觸，就說(shuō)不通了。
如果說(shuō)確有需要對(duì)《細(xì)則》的某些內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充或解釋，國(guó)務(wù)院也已有明確的授權(quán)?！都?xì)則》在關(guān)于信函定義的第四條中規(guī)定：“具體內(nèi)容由郵電部規(guī)定”；以及第六十三條：“郵電部可以根據(jù)本細(xì)則制定有關(guān)規(guī)章”；第六十四條：“本細(xì)則由郵電部負(fù)責(zé)解釋”。根本不需要其他政府部門來(lái)代替郵電部做什么規(guī)定或解釋。
快遞信件實(shí)行專營(yíng)就剝奪了消費(fèi)者的選擇權(quán)了嗎？
有一種論調(diào)說(shuō)，如果快遞信件實(shí)行××克以下專營(yíng)，就是剝奪了消費(fèi)者××克以下信件寄遞的選擇權(quán)。這是一種貌似維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，實(shí)則追逐企業(yè)私利的言論。
眾所周知，消費(fèi)者購(gòu)物之所以要選擇，是希望買到質(zhì)量好、價(jià)格合理的商品。而信件寄遞是一種特殊的無(wú)形商品，它與消費(fèi)者之間不是一般的買賣關(guān)系，而是由信件寄遞部門承擔(dān)保障消費(fèi)者通信秘密和通信安全的責(zé)任，這是一項(xiàng)法律賦予的屬于政府的職責(zé)，不可能通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)達(dá)到保障的目的。
對(duì)于一般商品，消費(fèi)者的選擇是可逆的，挑得不好可以再挑甚至退換。而信件寄遞這一特殊商品，如果挑得不對(duì)則損失無(wú)法挽回。不少消費(fèi)者曾遇到過(guò)民營(yíng)快遞丟失或快遞變慢遞的尷尬，但他們所不知道的是，一些民營(yíng)快遞收了寄往外地的信件后，是派人坐火車送去的。還有的民營(yíng)快遞企業(yè)就在地鐵車站席地交換快遞信件。這讓不明真相的消費(fèi)者怎么能夠放心？所謂“選擇權(quán)”不過(guò)是一句空話。
經(jīng)營(yíng)信件寄遞，不管快信慢信，要求做到安全保密是要有條件的?，F(xiàn)在只有國(guó)家郵政具有覆蓋全國(guó)的通信網(wǎng)絡(luò)，有嚴(yán)密的交接手續(xù)制度保證“萬(wàn)無(wú)一失”，其他民營(yíng)的、跨國(guó)的都不具備這樣的條件。近年來(lái)高考錄取通知書的寄送都交由郵政特快專遞負(fù)責(zé)，因?yàn)殛P(guān)系重大，必須保證安全送到。假若這也允許“選擇”，有哪一個(gè)地方的教育部門敢于放心地“選擇”一家民營(yíng)快遞企業(yè)去投遞？
“選擇權(quán)”是好的，但在信件寄遞這件事情上，政府負(fù)責(zé)不是比消費(fèi)者盲目“選擇”更好嗎？消費(fèi)者的權(quán)益更能得到切實(shí)保障，再去空談“選擇權(quán)”又有什么意義？
快 遞信件不是普遍服務(wù)就不應(yīng)該專營(yíng)嗎？
有一種反專營(yíng)言論提出：快遞信件不屬于普遍服務(wù)，所以不應(yīng)該專營(yíng)。這是沒(méi)有弄清楚實(shí)行專營(yíng)的目的，把專營(yíng)與普遍服務(wù)混為一談的錯(cuò)誤觀點(diǎn)。
普遍服務(wù)并不是實(shí)行專營(yíng)的必要條件。郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)有多項(xiàng)，除信件寄遞外，還有其他函件如出版物寄遞以及包裹寄遞、郵政匯票等業(yè)務(wù)。法律規(guī)定只對(duì)信件寄遞實(shí)行專營(yíng)，其它普遍服務(wù)業(yè)務(wù)并沒(méi)有專營(yíng)?？梢娦偶倪f之所以實(shí)行專營(yíng)，主要不在于普遍服務(wù)，而是由信件的通信性質(zhì)所決定。
信件寄遞具有特定收受對(duì)象和排他性的特點(diǎn)，其內(nèi)容對(duì)于非特定收受對(duì)象有保密的要求，包括國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等。因此承擔(dān)信件寄遞的首要責(zé)任是切實(shí)保障用戶的通信秘密和通信安全，這是一項(xiàng)政治責(zé)任，不適于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制。由國(guó)家郵政單獨(dú)承擔(dān)實(shí)行專營(yíng)的道理即在于此。
快遞信件是信件寄遞業(yè)務(wù)中速度較快的一個(gè)品種，其通信性質(zhì)與普通信件完全相同，區(qū)別僅在于速度。不能因?yàn)槭强爝f，就可以不保障其通信秘密和通信安全了。因此，快遞信件作為信件寄遞的一個(gè)品種同樣實(shí)行專營(yíng)是理所當(dāng)然的，不涉及是否普遍服務(wù)的問(wèn)題。
這一點(diǎn)，在政府有關(guān)文件中也可以得到驗(yàn)證。國(guó)務(wù)院關(guān)于郵政體制改革方案中有一條：“強(qiáng)化安全保障機(jī)制”，要求“切實(shí)保障郵政通信安全”。此條強(qiáng)調(diào)了“維護(hù)信件寄遞業(yè)務(wù)專營(yíng)權(quán)，打擊違法經(jīng)營(yíng)行為”。可見專營(yíng)是為了保障通信安全。同時(shí)，國(guó)家安全部門對(duì)此的態(tài)度也十分明確，主張所有信件的寄遞都應(yīng)由郵政專營(yíng)。
民營(yíng)快遞不允許經(jīng)營(yíng)信件寄遞就無(wú)法生存了嗎？
還有一種論調(diào)為民營(yíng)快遞叫屈，稱如確定××克以下的快遞信件為專營(yíng)，則“將使90%的民營(yíng)快遞企業(yè)屬于非法經(jīng)營(yíng)而無(wú)法生存”，還說(shuō)會(huì)影響“社會(huì)穩(wěn)定”云云。這是一種極具煽動(dòng)性的危險(xiǎn)言論。
眾所周知，我國(guó)在1986年就已制定了《中華人民共和國(guó)郵政法》(下稱“《郵政法》”)，明確規(guī)定信件寄遞由郵政專營(yíng)。該法一直到現(xiàn)在都在執(zhí)行，也就是說(shuō)，現(xiàn)在民營(yíng)快遞企業(yè)經(jīng)營(yíng)信件寄遞即屬于100%非法，而不是將來(lái)90%非法的問(wèn)題。上述言論明目張膽地否定現(xiàn)行《郵政法》的存在，嚴(yán)重混淆了是非、顛倒了黑白。
至于民營(yíng)快遞的“生存”問(wèn)題，不能離開法治去空談。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)需要扶植，但民營(yíng)企業(yè)應(yīng)該依法經(jīng)營(yíng)，而不是依靠非法經(jīng)營(yíng)去獲得“生存”。事實(shí)上，正是考慮到了民營(yíng)快遞的情況，政府有關(guān)部門準(zhǔn)備對(duì)現(xiàn)行法律有關(guān)信件專營(yíng)的規(guī)定作適當(dāng)放開，即對(duì)快遞信件按重量界定專營(yíng)范圍，使民營(yíng)快遞企業(yè)可以經(jīng)營(yíng)××克以上的快遞信件寄遞業(yè)務(wù)，當(dāng)然這需要經(jīng)過(guò)申請(qǐng)批準(zhǔn)手續(xù)和接受監(jiān)管。這一修法的設(shè)想無(wú)疑比現(xiàn)行《郵政法》的規(guī)定是放寬了，給民營(yíng)快遞企業(yè)提供了一塊“合法經(jīng)營(yíng)”的空間。
再進(jìn)一步分析，“快遞”和“信件快遞”是兩個(gè)不同的概念。目前市場(chǎng)上所稱的“快遞”和“快遞企業(yè)”均是指物品快遞，屬于貨運(yùn)范疇。這一點(diǎn)幾家跨國(guó)快遞公司自己也是認(rèn)賬的，而且他們進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)，也是以“國(guó)際貨物運(yùn)輸代理企業(yè)”的身份獲得準(zhǔn)入許可的。國(guó)內(nèi)民營(yíng)快遞也同樣，其經(jīng)營(yíng)范圍是“物品快遞”，而非“信件快遞”。因此，只要具有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，依法經(jīng)營(yíng)“物品快遞”，民營(yíng)快遞企業(yè)就有了“生存”的條件，決不會(huì)因?yàn)椴辉试S非法經(jīng)營(yíng)“信件快遞”就“無(wú)法生存”了。
部門規(guī)章可以*國(guó)家法律的規(guī)定嗎？
有人為了反對(duì)快遞信件專營(yíng)，找到了一個(gè)自以為很有力的依據(jù)，即1995年由政府某部門發(fā)布的關(guān)于國(guó)際貨物運(yùn)輸代理業(yè)管理的規(guī)定(“5號(hào)令”)，其中有國(guó)際貨代企業(yè)可以經(jīng)營(yíng)“國(guó)際快遞，私人信函除外”的文字。于是他們就以為，非郵政的貨運(yùn)代理企業(yè)可以經(jīng)營(yíng)除私人信函以外的所有快遞信件的寄遞。
但這是十分荒謬的邏輯。
其一，某個(gè)政府部門的“規(guī)定”屬于部門規(guī)章，其地位低于國(guó)家法律和政府法規(guī)，不允許與法律、法規(guī)相抵觸。所謂“5號(hào)令”中關(guān)于信函的內(nèi)容顯然與《郵政法》關(guān)于信件專營(yíng)的條款相抵觸，因此該內(nèi)容不能成立也不應(yīng)該被執(zhí)行。
其二，《郵政法》是根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》制定的有關(guān)郵政工作的法律，《郵政法》規(guī)定“國(guó)務(wù)院郵政主管部門根據(jù)本法制定實(shí)施細(xì)則，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)施行”。因此，一個(gè)不是主管郵政工作的政府部門是無(wú)權(quán)對(duì)信件專營(yíng)問(wèn)題作出任何補(bǔ)充“規(guī)定”的。所謂的“5號(hào)令”提出“私人信函除外”，是侵犯了國(guó)務(wù)院郵政主管部門的管理權(quán)力。
其三，有人抓住《郵政法》關(guān)于信件專營(yíng)條款中的一句“國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的除外”來(lái)做文章，認(rèn)為所謂的“5號(hào)令”即屬于國(guó)務(wù)院的“另有規(guī)定”，這在理論上也是站不住腳的。國(guó)務(wù)院在1990年11月12日發(fā)布了由國(guó)務(wù)院總理簽發(fā)的國(guó)務(wù)院第65號(hào)令，發(fā)布《中華人民共和國(guó)郵政法實(shí)施細(xì)則》，這才是真正的國(guó)務(wù)院規(guī)定。在《細(xì)則》中，涉及信件專營(yíng)的內(nèi)容是規(guī)范了信函的定義：“信函是指以套封形式傳遞的緘封的信息的載體”，根本沒(méi)有提到什么“私人信函”的概念，也沒(méi)有對(duì)信函作快遞慢遞的區(qū)分?！都?xì)則》屬于行政法規(guī)，具有行政執(zhí)法效力，而所謂“5號(hào)令”是出自某政府部門，只是一個(gè)部門規(guī)章，其中“私人信函除外”的內(nèi)容與國(guó)務(wù)院第65號(hào)令相抵觸，就說(shuō)不通了。
如果說(shuō)確有需要對(duì)《細(xì)則》的某些內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充或解釋，國(guó)務(wù)院也已有明確的授權(quán)?！都?xì)則》在關(guān)于信函定義的第四條中規(guī)定：“具體內(nèi)容由郵電部規(guī)定”；以及第六十三條：“郵電部可以根據(jù)本細(xì)則制定有關(guān)規(guī)章”；第六十四條：“本細(xì)則由郵電部負(fù)責(zé)解釋”。根本不需要其他政府部門來(lái)代替郵電部做什么規(guī)定或解釋。
快遞信件實(shí)行專營(yíng)就剝奪了消費(fèi)者的選擇權(quán)了嗎？
有一種論調(diào)說(shuō)，如果快遞信件實(shí)行××克以下專營(yíng)，就是剝奪了消費(fèi)者××克以下信件寄遞的選擇權(quán)。這是一種貌似維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，實(shí)則追逐企業(yè)私利的言論。
眾所周知，消費(fèi)者購(gòu)物之所以要選擇，是希望買到質(zhì)量好、價(jià)格合理的商品。而信件寄遞是一種特殊的無(wú)形商品，它與消費(fèi)者之間不是一般的買賣關(guān)系，而是由信件寄遞部門承擔(dān)保障消費(fèi)者通信秘密和通信安全的責(zé)任，這是一項(xiàng)法律賦予的屬于政府的職責(zé)，不可能通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)達(dá)到保障的目的。
對(duì)于一般商品，消費(fèi)者的選擇是可逆的，挑得不好可以再挑甚至退換。而信件寄遞這一特殊商品，如果挑得不對(duì)則損失無(wú)法挽回。不少消費(fèi)者曾遇到過(guò)民營(yíng)快遞丟失或快遞變慢遞的尷尬，但他們所不知道的是，一些民營(yíng)快遞收了寄往外地的信件后，是派人坐火車送去的。還有的民營(yíng)快遞企業(yè)就在地鐵車站席地交換快遞信件。這讓不明真相的消費(fèi)者怎么能夠放心？所謂“選擇權(quán)”不過(guò)是一句空話。
經(jīng)營(yíng)信件寄遞，不管快信慢信，要求做到安全保密是要有條件的?，F(xiàn)在只有國(guó)家郵政具有覆蓋全國(guó)的通信網(wǎng)絡(luò)，有嚴(yán)密的交接手續(xù)制度保證“萬(wàn)無(wú)一失”，其他民營(yíng)的、跨國(guó)的都不具備這樣的條件。近年來(lái)高考錄取通知書的寄送都交由郵政特快專遞負(fù)責(zé)，因?yàn)殛P(guān)系重大，必須保證安全送到。假若這也允許“選擇”，有哪一個(gè)地方的教育部門敢于放心地“選擇”一家民營(yíng)快遞企業(yè)去投遞？
“選擇權(quán)”是好的，但在信件寄遞這件事情上，政府負(fù)責(zé)不是比消費(fèi)者盲目“選擇”更好嗎？消費(fèi)者的權(quán)益更能得到切實(shí)保障，再去空談“選擇權(quán)”又有什么意義？