地方政府越權(quán)的沖動
媒體的相關(guān)報道也表明,大多數(shù)土地違法違規(guī)的主體是地方政府。針對這一現(xiàn)象,國土資源部會同相關(guān)部門發(fā)起了多場整頓運動。僅從2006年10月到2007年初,就有大約1500名官員因為土地違法違規(guī)被處分,包括了兩名地廳級官員和100多名縣處級官員。
這些違法違規(guī)案件的情節(jié)大同小異:違法違規(guī)征用農(nóng)村集體土地,再違法違規(guī)批地。在這一過程中,部分相關(guān)政府隨意違犯土地利用規(guī)劃,突破土地管理權(quán)限;一些地方政府與不良企業(yè)合謀;這些違法違規(guī)活動從而侵害農(nóng)民、有時也侵犯市民利益。經(jīng)手的官員也難免陷入收受賄賂的陷阱。
為什么土地會讓官員頻繁落馬?背景是目前地方政府官員的考核體系,其核心考核指標(biāo)是本地GDP和財政收入高速增長。為此,官員們當(dāng)然會積極經(jīng)營土地,吸引工商業(yè)投資,推動房地產(chǎn)市場繁榮。而城市土地的所有權(quán)本來也屬于政府,鄉(xiāng)村土地的實際控制權(quán)也在政府手里——這里的政府,主要是縣市兩級政府,這兩級官員們的主要心思都用于"經(jīng)營土地"。
不過,地方政府對土地這種實際支配權(quán)不是法定的。法律沒有清晰劃定中央政府與地方政府對土地的管理權(quán)限。上世紀(jì)90年代中期稅制改革時,中央政府拿走主要稅源,迫使地方政府轉(zhuǎn)而經(jīng)營土地。十幾年下來,一些地方政府也以為自己享有隨意經(jīng)營本轄區(qū)內(nèi)土地的權(quán)利。但事實并非如此,在目前的政府架構(gòu)中,中央政府在政府間關(guān)系中居于絕對主導(dǎo)地位,一旦中央政府意識到土地問題的重要性,或者為了某種政策目標(biāo),比如為了進(jìn)行宏觀調(diào)控,就可以收緊土地管理權(quán)限。
促使中央政府收緊管理權(quán)限的另一個原因是,地方政府官員的權(quán)力缺乏必要約束,任期制又決定了官員們的行為高度短期化。所以,一些地方政府經(jīng)營土地的過程經(jīng)常伴隨著嚴(yán)重侵害農(nóng)民、市民權(quán)利的行為。中央政府不得不出面約束地方政府的土地權(quán)力,包括出臺嚴(yán)厲的法規(guī)、政策、設(shè)立土地督察體系。已經(jīng)習(xí)慣了隨意征地、批地的官員,自然難逃法網(wǎng)。
但是,中央政府主導(dǎo)的土地管理權(quán)力配置格局與官員政績考核體系的激勵機(jī)制之間的錯位并未解決。如果不能劃清中央政府與地方政府的土地權(quán)限,自上而下的監(jiān)督之效力必會大打折扣。
開發(fā)商以權(quán)謀財?shù)臎_動
地方政府的一切土地違法違規(guī)活動,都有一個幫手:房地產(chǎn)開發(fā)商。
中國目前房地產(chǎn)行業(yè)的基本格局是:地方政府壟斷城市建設(shè)用地的供應(yīng),又授予開發(fā)商以開發(fā)商品房的壟斷權(quán)。地方政府壟斷土地旨在占有土地收益,這些收益只有通過房地產(chǎn)開發(fā)商的經(jīng)營活動方可實現(xiàn):讓房地產(chǎn)業(yè)推高GDP與財政收入。問題官員的私人利益同樣是通過開發(fā)商才能實現(xiàn)。
因此,各級政府與房地產(chǎn)開發(fā)商之間存在著高度一致的共同利益,這在某種程度上造成了兩者行為的一致。比如,在壟斷格局與通貨膨脹預(yù)期下,兩者都傾向于囤積土地。這種共同利益也使政府對房地產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行公共管理時出現(xiàn)行為扭曲。若開發(fā)商與拆遷戶、與征地農(nóng)民、與商品房業(yè)主發(fā)生權(quán)利與利益糾紛,理論上政府會毫不猶豫地站在開發(fā)商一邊。地方政府出于某種目的,有時也會以零地價把土地出讓給開發(fā)商。地方政府的大量違法違規(guī)活動是與開發(fā)商共同謀劃的。
這樣,房地產(chǎn)開發(fā)商迅速積累了巨額財富,房地產(chǎn)行業(yè)可謂富豪輩出。但在公眾心目中,開發(fā)商基本上呈現(xiàn)為負(fù)面形象:貪婪兇惡。
要降低開發(fā)商違法違規(guī)的概率,必須將政府與開發(fā)商分開,令其各歸其位。做到這一點,顯然需要重新審視政府壟斷土地、房地產(chǎn)開發(fā)商壟斷商品房供應(yīng)的現(xiàn)有體制。
媒體的相關(guān)報道也表明,大多數(shù)土地違法違規(guī)的主體是地方政府。針對這一現(xiàn)象,國土資源部會同相關(guān)部門發(fā)起了多場整頓運動。僅從2006年10月到2007年初,就有大約1500名官員因為土地違法違規(guī)被處分,包括了兩名地廳級官員和100多名縣處級官員。
這些違法違規(guī)案件的情節(jié)大同小異:違法違規(guī)征用農(nóng)村集體土地,再違法違規(guī)批地。在這一過程中,部分相關(guān)政府隨意違犯土地利用規(guī)劃,突破土地管理權(quán)限;一些地方政府與不良企業(yè)合謀;這些違法違規(guī)活動從而侵害農(nóng)民、有時也侵犯市民利益。經(jīng)手的官員也難免陷入收受賄賂的陷阱。
為什么土地會讓官員頻繁落馬?背景是目前地方政府官員的考核體系,其核心考核指標(biāo)是本地GDP和財政收入高速增長。為此,官員們當(dāng)然會積極經(jīng)營土地,吸引工商業(yè)投資,推動房地產(chǎn)市場繁榮。而城市土地的所有權(quán)本來也屬于政府,鄉(xiāng)村土地的實際控制權(quán)也在政府手里——這里的政府,主要是縣市兩級政府,這兩級官員們的主要心思都用于"經(jīng)營土地"。
不過,地方政府對土地這種實際支配權(quán)不是法定的。法律沒有清晰劃定中央政府與地方政府對土地的管理權(quán)限。上世紀(jì)90年代中期稅制改革時,中央政府拿走主要稅源,迫使地方政府轉(zhuǎn)而經(jīng)營土地。十幾年下來,一些地方政府也以為自己享有隨意經(jīng)營本轄區(qū)內(nèi)土地的權(quán)利。但事實并非如此,在目前的政府架構(gòu)中,中央政府在政府間關(guān)系中居于絕對主導(dǎo)地位,一旦中央政府意識到土地問題的重要性,或者為了某種政策目標(biāo),比如為了進(jìn)行宏觀調(diào)控,就可以收緊土地管理權(quán)限。
促使中央政府收緊管理權(quán)限的另一個原因是,地方政府官員的權(quán)力缺乏必要約束,任期制又決定了官員們的行為高度短期化。所以,一些地方政府經(jīng)營土地的過程經(jīng)常伴隨著嚴(yán)重侵害農(nóng)民、市民權(quán)利的行為。中央政府不得不出面約束地方政府的土地權(quán)力,包括出臺嚴(yán)厲的法規(guī)、政策、設(shè)立土地督察體系。已經(jīng)習(xí)慣了隨意征地、批地的官員,自然難逃法網(wǎng)。
但是,中央政府主導(dǎo)的土地管理權(quán)力配置格局與官員政績考核體系的激勵機(jī)制之間的錯位并未解決。如果不能劃清中央政府與地方政府的土地權(quán)限,自上而下的監(jiān)督之效力必會大打折扣。
開發(fā)商以權(quán)謀財?shù)臎_動
地方政府的一切土地違法違規(guī)活動,都有一個幫手:房地產(chǎn)開發(fā)商。
中國目前房地產(chǎn)行業(yè)的基本格局是:地方政府壟斷城市建設(shè)用地的供應(yīng),又授予開發(fā)商以開發(fā)商品房的壟斷權(quán)。地方政府壟斷土地旨在占有土地收益,這些收益只有通過房地產(chǎn)開發(fā)商的經(jīng)營活動方可實現(xiàn):讓房地產(chǎn)業(yè)推高GDP與財政收入。問題官員的私人利益同樣是通過開發(fā)商才能實現(xiàn)。
因此,各級政府與房地產(chǎn)開發(fā)商之間存在著高度一致的共同利益,這在某種程度上造成了兩者行為的一致。比如,在壟斷格局與通貨膨脹預(yù)期下,兩者都傾向于囤積土地。這種共同利益也使政府對房地產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行公共管理時出現(xiàn)行為扭曲。若開發(fā)商與拆遷戶、與征地農(nóng)民、與商品房業(yè)主發(fā)生權(quán)利與利益糾紛,理論上政府會毫不猶豫地站在開發(fā)商一邊。地方政府出于某種目的,有時也會以零地價把土地出讓給開發(fā)商。地方政府的大量違法違規(guī)活動是與開發(fā)商共同謀劃的。
這樣,房地產(chǎn)開發(fā)商迅速積累了巨額財富,房地產(chǎn)行業(yè)可謂富豪輩出。但在公眾心目中,開發(fā)商基本上呈現(xiàn)為負(fù)面形象:貪婪兇惡。
要降低開發(fā)商違法違規(guī)的概率,必須將政府與開發(fā)商分開,令其各歸其位。做到這一點,顯然需要重新審視政府壟斷土地、房地產(chǎn)開發(fā)商壟斷商品房供應(yīng)的現(xiàn)有體制。