物權(quán)法對于不動產(chǎn)的行政管理影響重大，涉及土地法立法準(zhǔn)備一土地管理法修訂一土地確權(quán)條例制定一土地登記條例制定和地籍調(diào)查規(guī)程的編制這些具有連貫性的立法與修法上作因此，建議在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上抓緊對上述工作的組織實施，以期在我國物權(quán)法頒布施行后，一系列配套的［地新法律法規(guī)可以很快地跟進施行。
一、 關(guān)于土地法的立法準(zhǔn)備
土地法在任何國家都是一部重要的法律，是調(diào)整土地資源和不動產(chǎn)即上地的公權(quán)與私權(quán)社會關(guān)系的基本法律。我國的土地法在歷曾經(jīng)發(fā)揮過十分重要的作用，但是在計劃經(jīng)濟體制下被廢棄了當(dāng)前的主會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)成型，建立符合中國國情的土地法，不僅是必要的，而且立法的條件也逐漸趨于成熟。
土地是一種自然資源，同時又是社會財產(chǎn)中主要的不動產(chǎn)。作為資源管理的土地必然是覆蓋全國的領(lǐng)土范圍，而作為不動產(chǎn)管理的土地只是土地資源中的一部分，眾所周知，任何國家都不會對全域的土地進行地籍調(diào)查和不動產(chǎn)登記基于土地的雙重屬性和我國的國體、政體情況來區(qū)分土地的管理方式，具有現(xiàn)實性的法律意義。
《 物權(quán)法草案 》 第一章第一條規(guī)定：“為了維護國家基本經(jīng)濟制度，維護社會主義．節(jié)場經(jīng)濟秩序，明確物的歸屬，發(fā)揮物的效用，保護權(quán)利人的物權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法”第 1 條第一款規(guī)定：“因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系，適用本法”第二條第二款規(guī)定：“本法所稱物，包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)法律規(guī)定權(quán)利作為物權(quán)客體的，依照其規(guī)定?！笨梢?， 《 物權(quán)法草案 》 中有關(guān)土地的法律規(guī)定，是從土地的財產(chǎn)屬性方面來調(diào)整土地社會關(guān)系的。目前，從土地的資源屬性方面來調(diào)整土地社會關(guān)系的還沒有專門的法律，因此土地法應(yīng)當(dāng)是基于土地的雙重屬性、能夠全面調(diào)整土地社會關(guān)系的專門法律。當(dāng)然，土地法仍是以調(diào)整不動產(chǎn)法律關(guān)系為主，與物權(quán)法比較，它應(yīng)當(dāng)在土地法律關(guān)系的規(guī)定上更為全面和具體。
土地法的立法，須在 《 中華人民共和國立法法 》 的指導(dǎo)下進行框架結(jié)構(gòu)的設(shè)計，應(yīng)用規(guī)范的立法技術(shù)進行法條的規(guī)定。土地法要對“土地”進行法律上的定義，對以土地的權(quán)利制度為基礎(chǔ)的一系列土地的具體法律制度做出安排，對土地法律的執(zhí)法、司法主體及其管轄的原則做出明確的規(guī)定。在規(guī)定違法處罰的同時，還要考慮對某些問題在一定情形下的法律救濟辦法。現(xiàn)在，需要國土資源部門開展立法調(diào)研，對已有基礎(chǔ)工作及相關(guān)科研成果進行整理，更為重要的是，要對我國土地執(zhí)法與司法實踐中積累的大量典型案例進行剖析和法理研究，依此可以為保證立法的質(zhì)量創(chuàng)造良好的條件。
二、 關(guān)于 《 土地管理法 》 的修訂
從地政工作需要和操作難易程度上比較，修訂現(xiàn)行的 《 中華人民共和國土地管理法 》 （以下簡稱 《 土地管理法 》 ）更現(xiàn)實、更迫切，也更簡便一些。上次修訂時曾把“大改”或“小改”當(dāng)作修法工作的一個原則問題進行討論，這次修法應(yīng)當(dāng)以實際需要為原則比較更為妥當(dāng)，特別是有了 《 物權(quán)法草案 》 的規(guī)定后，修訂《 土地管理法 》 的目標(biāo)和任務(wù)就很清楚了。在當(dāng)前土地法缺位的條件下， 《 土地管理法 》 仍然要有一定程度的綜合性，它以調(diào)整土地管理的行政法律關(guān)系為主，同時也必然要涉及調(diào)整土地資源和不動產(chǎn)的民事法律關(guān)系問題。在這方面，只是依據(jù) 《 物權(quán)法草案 》 中相關(guān)規(guī)定的精神，對操作性的具體條款進行必要的補充修訂 《 土地管理法 》 的具體建議如下：
1 ．對于框架結(jié)構(gòu)建議采用法律規(guī)范的通用體例格式
法的內(nèi)容結(jié)構(gòu)應(yīng)由假定部分、處理部分和懲罰部分組成。
（l ）假定部分說啡本法從法的、立法依據(jù)、調(diào)整對象、法律效力。
（ 2 ）處理部分：針對上地資源管理和土地資產(chǎn)管理的八項具體行政管理內(nèi)容有：資源配置、資源安全、資源可持續(xù)利用、資源國民經(jīng)濟核算四項資源管理；地權(quán)、地籍、地價（含地稅和市場）、地用四項資產(chǎn)管理。系統(tǒng)的土地制度包括：產(chǎn)權(quán)制度、登記制度、使用制度（包含規(guī)劃和使用限制）、調(diào)查制度、用途管制制度、市場制度、土地保護制度（含耕地、水源地、生態(tài)地等）、土地統(tǒng)計制度、征收征用制度等進行關(guān)系調(diào)整和行為規(guī)范 。
（3 ）懲罰部分：分別包括行政處罰民事處罰和刑事處罰 3 種形式。
法的形式結(jié)構(gòu)一般由總則、分則和附則組成，這也是法的二大板塊，其中總則具有綱領(lǐng)性的作用，必須著力修訂好。建議把土地制度中各個具體制度的名稱在總則中綜合表述，各具體制度的主要內(nèi)容在分則中表述，應(yīng)將國家實行與國家建立的具體制度區(qū)分準(zhǔn)確。
分則是本法的主體部分，分則可以章替代，其標(biāo)題和順序的設(shè)計可依據(jù)調(diào)整法律關(guān)系的要素和地政管理的種類安排。
2 ．對于土地制度的表述應(yīng)分別具體概括
現(xiàn)行法律中，在制度名稱前的定語如“實行”、“依法實行”、“建立”等，在應(yīng)用時必須注意在法條表述中的邏輯統(tǒng)一性，例如土地調(diào)查始于 20 世紀(jì) 80 年代初期，不但開展了全國性的土地利用調(diào)查，也開展了大規(guī)模的地籍調(diào)查，技術(shù)規(guī)程比較成熟穩(wěn)定，可是在原法中卻提出要建立土地調(diào)查制度，不符合實際情況。在本次修法時，建議應(yīng)重點充實完善土地產(chǎn)權(quán)、土地登記、土地規(guī)劃、土地市場 4 個制度的內(nèi)容。
3 ．在產(chǎn)權(quán)分類的概念中，對于“他項權(quán)利”的解釋
不應(yīng)將其定為是：除所有權(quán)和使用權(quán)之外的“其他權(quán)利”。所謂他項權(quán)利，簡稱他物權(quán)，是自物權(quán)（所有權(quán)）的對稱，指在自己產(chǎn)權(quán)的土地上存在的他人物權(quán)。自物權(quán)是他物權(quán)存在的基礎(chǔ)，這種分類的意義在于決定土地登記的順序，即自物權(quán)登記在先，他項權(quán)利登記在后基于自物權(quán)與他物權(quán)的法律概念，應(yīng)糾正現(xiàn)行的以他項權(quán)利名稱為定語的土地使用權(quán)分類，也應(yīng)糾正如土地使用權(quán)的出租、抵押等混淆兩種不同物權(quán)界限的口語式非規(guī)范化的用語。
一、 關(guān)于土地法的立法準(zhǔn)備
土地法在任何國家都是一部重要的法律，是調(diào)整土地資源和不動產(chǎn)即上地的公權(quán)與私權(quán)社會關(guān)系的基本法律。我國的土地法在歷曾經(jīng)發(fā)揮過十分重要的作用，但是在計劃經(jīng)濟體制下被廢棄了當(dāng)前的主會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)成型，建立符合中國國情的土地法，不僅是必要的，而且立法的條件也逐漸趨于成熟。
土地是一種自然資源，同時又是社會財產(chǎn)中主要的不動產(chǎn)。作為資源管理的土地必然是覆蓋全國的領(lǐng)土范圍，而作為不動產(chǎn)管理的土地只是土地資源中的一部分，眾所周知，任何國家都不會對全域的土地進行地籍調(diào)查和不動產(chǎn)登記基于土地的雙重屬性和我國的國體、政體情況來區(qū)分土地的管理方式，具有現(xiàn)實性的法律意義。
《 物權(quán)法草案 》 第一章第一條規(guī)定：“為了維護國家基本經(jīng)濟制度，維護社會主義．節(jié)場經(jīng)濟秩序，明確物的歸屬，發(fā)揮物的效用，保護權(quán)利人的物權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法”第 1 條第一款規(guī)定：“因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系，適用本法”第二條第二款規(guī)定：“本法所稱物，包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)法律規(guī)定權(quán)利作為物權(quán)客體的，依照其規(guī)定?！笨梢?， 《 物權(quán)法草案 》 中有關(guān)土地的法律規(guī)定，是從土地的財產(chǎn)屬性方面來調(diào)整土地社會關(guān)系的。目前，從土地的資源屬性方面來調(diào)整土地社會關(guān)系的還沒有專門的法律，因此土地法應(yīng)當(dāng)是基于土地的雙重屬性、能夠全面調(diào)整土地社會關(guān)系的專門法律。當(dāng)然，土地法仍是以調(diào)整不動產(chǎn)法律關(guān)系為主，與物權(quán)法比較，它應(yīng)當(dāng)在土地法律關(guān)系的規(guī)定上更為全面和具體。
土地法的立法，須在 《 中華人民共和國立法法 》 的指導(dǎo)下進行框架結(jié)構(gòu)的設(shè)計，應(yīng)用規(guī)范的立法技術(shù)進行法條的規(guī)定。土地法要對“土地”進行法律上的定義，對以土地的權(quán)利制度為基礎(chǔ)的一系列土地的具體法律制度做出安排，對土地法律的執(zhí)法、司法主體及其管轄的原則做出明確的規(guī)定。在規(guī)定違法處罰的同時，還要考慮對某些問題在一定情形下的法律救濟辦法。現(xiàn)在，需要國土資源部門開展立法調(diào)研，對已有基礎(chǔ)工作及相關(guān)科研成果進行整理，更為重要的是，要對我國土地執(zhí)法與司法實踐中積累的大量典型案例進行剖析和法理研究，依此可以為保證立法的質(zhì)量創(chuàng)造良好的條件。
二、 關(guān)于 《 土地管理法 》 的修訂
從地政工作需要和操作難易程度上比較，修訂現(xiàn)行的 《 中華人民共和國土地管理法 》 （以下簡稱 《 土地管理法 》 ）更現(xiàn)實、更迫切，也更簡便一些。上次修訂時曾把“大改”或“小改”當(dāng)作修法工作的一個原則問題進行討論，這次修法應(yīng)當(dāng)以實際需要為原則比較更為妥當(dāng)，特別是有了 《 物權(quán)法草案 》 的規(guī)定后，修訂《 土地管理法 》 的目標(biāo)和任務(wù)就很清楚了。在當(dāng)前土地法缺位的條件下， 《 土地管理法 》 仍然要有一定程度的綜合性，它以調(diào)整土地管理的行政法律關(guān)系為主，同時也必然要涉及調(diào)整土地資源和不動產(chǎn)的民事法律關(guān)系問題。在這方面，只是依據(jù) 《 物權(quán)法草案 》 中相關(guān)規(guī)定的精神，對操作性的具體條款進行必要的補充修訂 《 土地管理法 》 的具體建議如下：
1 ．對于框架結(jié)構(gòu)建議采用法律規(guī)范的通用體例格式
法的內(nèi)容結(jié)構(gòu)應(yīng)由假定部分、處理部分和懲罰部分組成。
（l ）假定部分說啡本法從法的、立法依據(jù)、調(diào)整對象、法律效力。
（ 2 ）處理部分：針對上地資源管理和土地資產(chǎn)管理的八項具體行政管理內(nèi)容有：資源配置、資源安全、資源可持續(xù)利用、資源國民經(jīng)濟核算四項資源管理；地權(quán)、地籍、地價（含地稅和市場）、地用四項資產(chǎn)管理。系統(tǒng)的土地制度包括：產(chǎn)權(quán)制度、登記制度、使用制度（包含規(guī)劃和使用限制）、調(diào)查制度、用途管制制度、市場制度、土地保護制度（含耕地、水源地、生態(tài)地等）、土地統(tǒng)計制度、征收征用制度等進行關(guān)系調(diào)整和行為規(guī)范 。
（3 ）懲罰部分：分別包括行政處罰民事處罰和刑事處罰 3 種形式。
法的形式結(jié)構(gòu)一般由總則、分則和附則組成，這也是法的二大板塊，其中總則具有綱領(lǐng)性的作用，必須著力修訂好。建議把土地制度中各個具體制度的名稱在總則中綜合表述，各具體制度的主要內(nèi)容在分則中表述，應(yīng)將國家實行與國家建立的具體制度區(qū)分準(zhǔn)確。
分則是本法的主體部分，分則可以章替代，其標(biāo)題和順序的設(shè)計可依據(jù)調(diào)整法律關(guān)系的要素和地政管理的種類安排。
2 ．對于土地制度的表述應(yīng)分別具體概括
現(xiàn)行法律中，在制度名稱前的定語如“實行”、“依法實行”、“建立”等，在應(yīng)用時必須注意在法條表述中的邏輯統(tǒng)一性，例如土地調(diào)查始于 20 世紀(jì) 80 年代初期，不但開展了全國性的土地利用調(diào)查，也開展了大規(guī)模的地籍調(diào)查，技術(shù)規(guī)程比較成熟穩(wěn)定，可是在原法中卻提出要建立土地調(diào)查制度，不符合實際情況。在本次修法時，建議應(yīng)重點充實完善土地產(chǎn)權(quán)、土地登記、土地規(guī)劃、土地市場 4 個制度的內(nèi)容。
3 ．在產(chǎn)權(quán)分類的概念中，對于“他項權(quán)利”的解釋
不應(yīng)將其定為是：除所有權(quán)和使用權(quán)之外的“其他權(quán)利”。所謂他項權(quán)利，簡稱他物權(quán)，是自物權(quán)（所有權(quán)）的對稱，指在自己產(chǎn)權(quán)的土地上存在的他人物權(quán)。自物權(quán)是他物權(quán)存在的基礎(chǔ)，這種分類的意義在于決定土地登記的順序，即自物權(quán)登記在先，他項權(quán)利登記在后基于自物權(quán)與他物權(quán)的法律概念，應(yīng)糾正現(xiàn)行的以他項權(quán)利名稱為定語的土地使用權(quán)分類，也應(yīng)糾正如土地使用權(quán)的出租、抵押等混淆兩種不同物權(quán)界限的口語式非規(guī)范化的用語。