國(guó)發(fā)〔2007〕21號(hào) 各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
為落實(shí)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》確定的編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策的任務(wù)，按照2006年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于“分層次推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)”的要求，現(xiàn)就做好全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作提出如下意見(jiàn)：
一、編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的重要意義
編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來(lái)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)，確定主體功能定位，明確開(kāi)發(fā)方向，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，完善開(kāi)發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開(kāi)發(fā)格局。
制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大舉措，有利于堅(jiān)持以人為本，縮小地區(qū)間公共服務(wù)的差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，適應(yīng)和減緩氣候變化，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)；有利于打破行政區(qū)劃，制定實(shí)施有針對(duì)性的政策措施和績(jī)效考評(píng)體系，加強(qiáng)和改善區(qū)域調(diào)控。
全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開(kāi)發(fā)和布局的基本依據(jù)。同時(shí)，編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃要以上述規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃為支撐，并在政策、法規(guī)和實(shí)施管理等方面做好銜接工作。
二、編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)思想和原則
（一）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略思想，在堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，前瞻性、全局性地謀劃好未來(lái)全國(guó)人口和經(jīng)濟(jì)的基本格局，引導(dǎo)形成主體功能定位清晰，人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相互協(xié)調(diào)，公共服務(wù)和人民生活水平差距不斷縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。
（二）主要原則。堅(jiān)持以人為本，引導(dǎo)人口與經(jīng)濟(jì)在國(guó)土空間合理、均衡分布，逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域和城鄉(xiāng)人民都享有均等化公共服務(wù)；堅(jiān)持集約開(kāi)發(fā)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相對(duì)集聚發(fā)展，人口相對(duì)集中居住，形成以城市群為主體形態(tài)、其他城鎮(zhèn)點(diǎn)狀分布的城鎮(zhèn)化格局，提高土地、水、氣候等資源的利用效率，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力；堅(jiān)持尊重自然，開(kāi)發(fā)必須以保護(hù)好自然生態(tài)為前提，發(fā)展必須以環(huán)境容量為基礎(chǔ)，確保生態(tài)安全，不斷改善環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處；堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，防止城鎮(zhèn)化地區(qū)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的過(guò)度侵蝕，同時(shí)，也為農(nóng)村人口進(jìn)入城市提供必要的空間；堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，強(qiáng)化海洋意識(shí)，充分考慮海域資源環(huán)境承載能力，做到陸地開(kāi)發(fā)與海洋開(kāi)發(fā)相協(xié)調(diào)。
根據(jù)上述指導(dǎo)思想和原則，編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃要妥善處理好幾個(gè)方面的關(guān)系。
一是處理好開(kāi)發(fā)與發(fā)展的關(guān)系。發(fā)展是硬道理，發(fā)展必須建立在科學(xué)合理、有序適度開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上。我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段，編制實(shí)施全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要在大規(guī)模開(kāi)發(fā)過(guò)程中，既明確優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，又根據(jù)資源環(huán)境承載能力劃定限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展。
二是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃是政府對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和總體布局，體現(xiàn)了國(guó)家戰(zhàn)略意圖，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)主體功能區(qū)的定位合理配置公共資源，同時(shí)要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，完善法律法規(guī)和區(qū)域政策，綜合運(yùn)用各種手段，引導(dǎo)市場(chǎng)主體的行為符合主體功能區(qū)的定位。
三是處理好局部與全局的關(guān)系。推進(jìn)形成主體功能區(qū)是從全局利益出發(fā)，謀求國(guó)家和人民的整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的化，要做到局部服從全局，全局兼顧局部。
四是處理好主體功能與其他功能的關(guān)系。主體功能區(qū)要突出主要功能和主導(dǎo)作用，同時(shí)不排斥其他輔助或附屬功能。優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的主體功能是集聚經(jīng)濟(jì)和人口，但其中也要有生態(tài)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、旅游休閑區(qū)等；限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的主體功能是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，但在生態(tài)和資源環(huán)境可承受的范圍內(nèi)也可以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，適度開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源。
五是處理好行政區(qū)與主體功能區(qū)的關(guān)系。編制主體功能區(qū)規(guī)劃，需要打破行政區(qū)界限，改變完全按行政區(qū)制定區(qū)域政策和績(jī)效評(píng)價(jià)的方法，同時(shí)，主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施，也需要依托一定層級(jí)的行政區(qū)。
六是處理好各類(lèi)主體功能區(qū)之間的關(guān)系。各類(lèi)主體功能區(qū)之間要分工協(xié)作，相互促進(jìn)。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域要通過(guò)向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，減輕人口、資源大規(guī)?？鐓^(qū)域流動(dòng)和生態(tài)環(huán)境的壓力；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，增強(qiáng)承接限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域超載人口的能力；限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域要通過(guò)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，提高生態(tài)環(huán)境承載能力，逐步成為全國(guó)或區(qū)域性的生態(tài)屏障和自然文化保護(hù)區(qū)域。
為落實(shí)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》確定的編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策的任務(wù)，按照2006年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于“分層次推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)”的要求，現(xiàn)就做好全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作提出如下意見(jiàn)：
一、編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的重要意義
編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來(lái)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)，確定主體功能定位，明確開(kāi)發(fā)方向，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，完善開(kāi)發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開(kāi)發(fā)格局。
制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大舉措，有利于堅(jiān)持以人為本，縮小地區(qū)間公共服務(wù)的差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，適應(yīng)和減緩氣候變化，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)；有利于打破行政區(qū)劃，制定實(shí)施有針對(duì)性的政策措施和績(jī)效考評(píng)體系，加強(qiáng)和改善區(qū)域調(diào)控。
全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開(kāi)發(fā)和布局的基本依據(jù)。同時(shí)，編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃要以上述規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃為支撐，并在政策、法規(guī)和實(shí)施管理等方面做好銜接工作。
二、編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)思想和原則
（一）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略思想，在堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，前瞻性、全局性地謀劃好未來(lái)全國(guó)人口和經(jīng)濟(jì)的基本格局，引導(dǎo)形成主體功能定位清晰，人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相互協(xié)調(diào)，公共服務(wù)和人民生活水平差距不斷縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。
（二）主要原則。堅(jiān)持以人為本，引導(dǎo)人口與經(jīng)濟(jì)在國(guó)土空間合理、均衡分布，逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域和城鄉(xiāng)人民都享有均等化公共服務(wù)；堅(jiān)持集約開(kāi)發(fā)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相對(duì)集聚發(fā)展，人口相對(duì)集中居住，形成以城市群為主體形態(tài)、其他城鎮(zhèn)點(diǎn)狀分布的城鎮(zhèn)化格局，提高土地、水、氣候等資源的利用效率，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力；堅(jiān)持尊重自然，開(kāi)發(fā)必須以保護(hù)好自然生態(tài)為前提，發(fā)展必須以環(huán)境容量為基礎(chǔ)，確保生態(tài)安全，不斷改善環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處；堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，防止城鎮(zhèn)化地區(qū)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的過(guò)度侵蝕，同時(shí)，也為農(nóng)村人口進(jìn)入城市提供必要的空間；堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，強(qiáng)化海洋意識(shí)，充分考慮海域資源環(huán)境承載能力，做到陸地開(kāi)發(fā)與海洋開(kāi)發(fā)相協(xié)調(diào)。
根據(jù)上述指導(dǎo)思想和原則，編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃要妥善處理好幾個(gè)方面的關(guān)系。
一是處理好開(kāi)發(fā)與發(fā)展的關(guān)系。發(fā)展是硬道理，發(fā)展必須建立在科學(xué)合理、有序適度開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上。我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段，編制實(shí)施全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要在大規(guī)模開(kāi)發(fā)過(guò)程中，既明確優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，又根據(jù)資源環(huán)境承載能力劃定限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展。
二是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃是政府對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和總體布局，體現(xiàn)了國(guó)家戰(zhàn)略意圖，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)主體功能區(qū)的定位合理配置公共資源，同時(shí)要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，完善法律法規(guī)和區(qū)域政策，綜合運(yùn)用各種手段，引導(dǎo)市場(chǎng)主體的行為符合主體功能區(qū)的定位。
三是處理好局部與全局的關(guān)系。推進(jìn)形成主體功能區(qū)是從全局利益出發(fā)，謀求國(guó)家和人民的整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的化，要做到局部服從全局，全局兼顧局部。
四是處理好主體功能與其他功能的關(guān)系。主體功能區(qū)要突出主要功能和主導(dǎo)作用，同時(shí)不排斥其他輔助或附屬功能。優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的主體功能是集聚經(jīng)濟(jì)和人口，但其中也要有生態(tài)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、旅游休閑區(qū)等；限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的主體功能是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，但在生態(tài)和資源環(huán)境可承受的范圍內(nèi)也可以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，適度開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源。
五是處理好行政區(qū)與主體功能區(qū)的關(guān)系。編制主體功能區(qū)規(guī)劃，需要打破行政區(qū)界限，改變完全按行政區(qū)制定區(qū)域政策和績(jī)效評(píng)價(jià)的方法，同時(shí)，主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施，也需要依托一定層級(jí)的行政區(qū)。
六是處理好各類(lèi)主體功能區(qū)之間的關(guān)系。各類(lèi)主體功能區(qū)之間要分工協(xié)作，相互促進(jìn)。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域要通過(guò)向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，減輕人口、資源大規(guī)?？鐓^(qū)域流動(dòng)和生態(tài)環(huán)境的壓力；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，增強(qiáng)承接限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域超載人口的能力；限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域要通過(guò)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，提高生態(tài)環(huán)境承載能力，逐步成為全國(guó)或區(qū)域性的生態(tài)屏障和自然文化保護(hù)區(qū)域。