案情1介紹：原告：某市房地產(chǎn)開發(fā)公司。
被告：某市人民政府。
某市房地產(chǎn)開發(fā)公司系中外合資企業(yè)，它意欲在某市開發(fā)房地產(chǎn)。該市政府為了吸引外資，同意為其提供許多優(yōu)惠條件。其中在征用土地項目上，該公司看中——塊屬于基本農(nóng)田的土地。按照《中華人民共和國土地管理法》第45條規(guī)定，對于基本農(nóng)田的審批權(quán)屬于國務(wù)院，但該市政府越權(quán)做出了審批，同意其開發(fā)該地塊，從而使該房地產(chǎn)開發(fā)公司辦妥了爾后的有關(guān)用地手續(xù)。
該房地產(chǎn)開發(fā)公司在征地開發(fā)過程中，引起了大量農(nóng)民的上訪，才使上級政府發(fā)現(xiàn)了此事件。上級政府的土地管理部門對該房地產(chǎn)開發(fā)公司做出了《行政處罰決定》。該《處罰決定書》寫道：該房地產(chǎn)開發(fā)公司征用開發(fā)基本農(nóng)田沒有被依法批準(zhǔn)；有關(guān)市政府審批同意屬于越權(quán)審批，批準(zhǔn)文件無效；所開發(fā)土地屬于非法占地，無條件收回。
該房地產(chǎn)開發(fā)公司不服上級政府的土地管理部門所作的《行政處罰決定》。理由是：政府越權(quán)審批屬于政府違法，不是我公司違法，怎么能對我公司做出行政處罰呢?于是，向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹆诵姓V訟。
你認(rèn)為土地管理部門所作的《行政處罰決定》對嗎?
案例1點評：
該案所涉其他問題鑒于本章的任務(wù)而不作討論，這里限于評析：在本案中，行政行為的無效與相對人的違法之間是一種什么樣的法理關(guān)系?
《中華人民共和國土地管理法》第45條規(guī)定：“征用下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：(一)基本農(nóng)田；(二)基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；(三)其他土地超過七十公頃的……。”第78條又規(guī)定：“無權(quán)批準(zhǔn)征用、使用土地的單位或者個人非法批準(zhǔn)占用土地的，超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征用土地的，其批準(zhǔn)文件無效，對非法批準(zhǔn)征用、使用土地的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。非法批準(zhǔn)、使用的土地應(yīng)當(dāng)收回，有關(guān)當(dāng)事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。非法批準(zhǔn)征用、使用土地，對當(dāng)事人造成損失的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任?！?BR> 根據(jù)上述法律規(guī)定，可以確定的是：市政府審批基本農(nóng)田屬于越權(quán)審批；越權(quán)審批文件應(yīng)當(dāng)無效。但行政行為的無效并不基于行政相對人的違法，相對人不違法就不得實施行政處罰，因為行政處罰必須以相對人違法為前提。
越權(quán)審批是行政主體違法，不是行政相對人違法，因而在本案中不僅不得對作為相對人的房地產(chǎn)開發(fā)公司進(jìn)行處罰，而且應(yīng)當(dāng)對它進(jìn)行賠償。
但不對房地產(chǎn)開發(fā)公司進(jìn)行處罰，并不意味著不能收回它所使用的土地。因為行政行為無效的法律后果就在于必須恢復(fù)該行政行為做出前的狀態(tài)，即恢復(fù)原狀。在本案中，政府部門收回房地產(chǎn)開發(fā)公司所使用的土，不是基于行政處罰的功效，而是基于行政行為被確認(rèn)無效后的功效。
本案表明：無效與違法之間不能劃上等號；行政行為的無效不以相對人的違法為前提，但行政處罰必然以相對人的違法為前提。
被告：某市人民政府。
某市房地產(chǎn)開發(fā)公司系中外合資企業(yè)，它意欲在某市開發(fā)房地產(chǎn)。該市政府為了吸引外資，同意為其提供許多優(yōu)惠條件。其中在征用土地項目上，該公司看中——塊屬于基本農(nóng)田的土地。按照《中華人民共和國土地管理法》第45條規(guī)定，對于基本農(nóng)田的審批權(quán)屬于國務(wù)院，但該市政府越權(quán)做出了審批，同意其開發(fā)該地塊，從而使該房地產(chǎn)開發(fā)公司辦妥了爾后的有關(guān)用地手續(xù)。
該房地產(chǎn)開發(fā)公司在征地開發(fā)過程中，引起了大量農(nóng)民的上訪，才使上級政府發(fā)現(xiàn)了此事件。上級政府的土地管理部門對該房地產(chǎn)開發(fā)公司做出了《行政處罰決定》。該《處罰決定書》寫道：該房地產(chǎn)開發(fā)公司征用開發(fā)基本農(nóng)田沒有被依法批準(zhǔn)；有關(guān)市政府審批同意屬于越權(quán)審批，批準(zhǔn)文件無效；所開發(fā)土地屬于非法占地，無條件收回。
該房地產(chǎn)開發(fā)公司不服上級政府的土地管理部門所作的《行政處罰決定》。理由是：政府越權(quán)審批屬于政府違法，不是我公司違法，怎么能對我公司做出行政處罰呢?于是，向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹆诵姓V訟。
你認(rèn)為土地管理部門所作的《行政處罰決定》對嗎?
案例1點評：
該案所涉其他問題鑒于本章的任務(wù)而不作討論，這里限于評析：在本案中，行政行為的無效與相對人的違法之間是一種什么樣的法理關(guān)系?
《中華人民共和國土地管理法》第45條規(guī)定：“征用下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：(一)基本農(nóng)田；(二)基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；(三)其他土地超過七十公頃的……。”第78條又規(guī)定：“無權(quán)批準(zhǔn)征用、使用土地的單位或者個人非法批準(zhǔn)占用土地的，超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地的，或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征用土地的，其批準(zhǔn)文件無效，對非法批準(zhǔn)征用、使用土地的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。非法批準(zhǔn)、使用的土地應(yīng)當(dāng)收回，有關(guān)當(dāng)事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。非法批準(zhǔn)征用、使用土地，對當(dāng)事人造成損失的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任?！?BR> 根據(jù)上述法律規(guī)定，可以確定的是：市政府審批基本農(nóng)田屬于越權(quán)審批；越權(quán)審批文件應(yīng)當(dāng)無效。但行政行為的無效并不基于行政相對人的違法，相對人不違法就不得實施行政處罰，因為行政處罰必須以相對人違法為前提。
越權(quán)審批是行政主體違法，不是行政相對人違法，因而在本案中不僅不得對作為相對人的房地產(chǎn)開發(fā)公司進(jìn)行處罰，而且應(yīng)當(dāng)對它進(jìn)行賠償。
但不對房地產(chǎn)開發(fā)公司進(jìn)行處罰，并不意味著不能收回它所使用的土地。因為行政行為無效的法律后果就在于必須恢復(fù)該行政行為做出前的狀態(tài)，即恢復(fù)原狀。在本案中，政府部門收回房地產(chǎn)開發(fā)公司所使用的土，不是基于行政處罰的功效，而是基于行政行為被確認(rèn)無效后的功效。
本案表明：無效與違法之間不能劃上等號；行政行為的無效不以相對人的違法為前提，但行政處罰必然以相對人的違法為前提。