我國(guó)對(duì)耕地實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)政策，并確定了到2020年保持18億畝耕地的目標(biāo)。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，國(guó)家新增建設(shè)用地逐年增加，未利用地逐年減少，現(xiàn)有耕地已逼近18億畝底線。因此，大力挖潛存量土地，充分利用閑置土地，已成為確保18億畝耕地紅線有效措施之一。
一、充分利用閑置土地，有效減少耕地占用
盡管我國(guó)實(shí)行了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，采取凍結(jié)審批、嚴(yán)查、垂直管理、建立土地督察制度等多項(xiàng)措施，但耕地減少速度仍然很快，遠(yuǎn)突破土地利用規(guī)劃。1996年第二輪全國(guó)土地利用總體規(guī)劃曾確定，2010年的耕地保有量19.2億畝，但實(shí)際結(jié)果是，2005年全國(guó)耕地銳減至18.31億畝，2007年再減至18.26億畝，超出原定規(guī)劃0.94億畝，比1996年的19.51億畝凈減少了12454.95萬畝，累計(jì)減少率為6.38％。人均耕地從1.59畝下降到1.38畝，減少了13.21%.同時(shí)耕地的質(zhì)量也在下降，在2007年度建設(shè)占用耕地中，減少的耕地當(dāng)中有灌溉設(shè)施的高達(dá)2/3，可補(bǔ)充的耕地當(dāng)中有灌溉設(shè)施的只占1/3.按照國(guó)務(wù)院最新要求，到2020年必須保有18億畝耕地。這意味著自2007年到2020年，耕地凈減少量不能超過2600萬畝，即年均不到200萬畝。顯然，程度地壓縮和控制耕地占用規(guī)模已經(jīng)迫在眉睫。因此，充分挖潛存量土地，加大對(duì)閑置土地的處置和利用，成為既滿足建設(shè)用地需要，又達(dá)到減少耕地占用的重要手段。2007年國(guó)土資源部《關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》，充分表明對(duì)閑置土地利用的高度重視，此前出臺(tái)的《閑置土地處置辦法》也為閑置土地的利用提供了法律依據(jù)和操作規(guī)范。為貫徹2008年1月《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，國(guó)土資源部今年將重點(diǎn)抓閑置土地處理，依法查處閑置囤積土地現(xiàn)象，嚴(yán)厲打擊炒地行為。鼓勵(lì)優(yōu)先開發(fā)利用工礦廢棄地、空閑和低效利用的土地，鼓勵(lì)開發(fā)利用地下空間。
廣東、上海等地方實(shí)踐為閑置土地處置探索了新思路，處理與預(yù)防閑置用地并重。一方面大力清理和處置閑置用地，解決遺留問題，提高土地利用效率；另一方面建立規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土房管等部門的信息共享平臺(tái)和協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)土地開發(fā)建設(shè)過程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、全程監(jiān)管，有效預(yù)防土地閑置現(xiàn)象再發(fā)生。廣東省東莞市自2006年以來，僅用一年多時(shí)間即征收土地閑置費(fèi)2.8億元，盤活消化閑置土地4.3萬畝，完成總處置任務(wù)的92.3%，有效地整頓了土地市場(chǎng)秩序，盤活了存量建設(shè)用地資源。
二、充分利用閑置土地，緩解新增建設(shè)用地壓力
上世紀(jì)80年代以來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程直接導(dǎo)致了建設(shè)用地規(guī)模的不斷擴(kuò)大。有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2007年底，全國(guó)城鎮(zhèn)化率為44.94%，比1980年的19.39提高了25.05個(gè)百分點(diǎn)，建設(shè)用地總規(guī)模達(dá)到4.91億畝。特別是1996年以來，城鎮(zhèn)化率年均提高1.32個(gè)百分點(diǎn)，是1978-1995年間平均0.65個(gè)百分點(diǎn)的2倍。
同時(shí)，全國(guó)每年新增各類建設(shè)用地規(guī)模和占用耕地?cái)?shù)量迅速增加。資料顯示，1997－2007年全國(guó)新增各類建設(shè)用地6550.3萬畝，年均新增595.5萬畝，新增建設(shè)用地占用耕地3418.9萬畝，年均占用耕地310.8萬畝。特別是占用耕地?cái)?shù)量由1996年的281.7萬畝增至2007年的478萬畝，增加了196.3萬畝，增長(zhǎng)了69.68%.以此推算，到2020年這段時(shí)期內(nèi)，根據(jù)18億畝耕地紅線的要求，每年最多占用耕地200萬畝，如果每年維持近10年平均新增建設(shè)用地規(guī)模，那么新增建設(shè)用地還有278萬畝缺口。即便以1996年新增建設(shè)用地最少的281.7萬畝為例，缺口最低為81.7萬畝；以2006年新增建設(shè)用地最多的770.9萬畝為例，缺口最低為570.9萬畝。這個(gè)長(zhǎng)期巨大的缺口，必須以充分利用存量土地，尤其是現(xiàn)有的閑置用地來彌補(bǔ)。
經(jīng)濟(jì)大省新增建設(shè)用地耕地占用面積較多，比例較高。如在2007年新增建設(shè)用地較多的前10名省市區(qū)中，浙江新增建設(shè)用地60.25萬畝，其中占用耕地27.6萬畝，耕地占新增建設(shè)用地的比例為45.81%；江蘇省新增建設(shè)用地53.97萬畝，占用耕地35.8萬畝，比例為66.33%；山東新增建設(shè)用地38.4萬畝，占用耕地21.1萬畝，比例為54.94%；廣東新增建設(shè)用地36.66萬畝，占用耕地10.87萬畝，比例29.65%；內(nèi)蒙古新增建設(shè)用地32.25萬畝，占用耕地5.78萬畝，比例17.92%；福建新增建設(shè)用地28.72萬畝，占用耕地11.04萬畝，比例38.44%；河南新增建設(shè)用地24.62萬畝，占用耕地20.61萬畝，比例83.71%.現(xiàn)在已有不少城市利用閑置土地來彌補(bǔ)其建設(shè)用地的不足。如，成都市2004年共清理出1999年以來征而未供的存量土地6.3萬余畝，扣除基礎(chǔ)設(shè)施、公建配套、在建項(xiàng)目、意向協(xié)議和定向安排的項(xiàng)目用地外，全市可供利用的存量土地3.9萬畝，其中安排為工業(yè)用地的有7931畝，比例18.54%.廣州2007年收回近百萬平方米閑置土地，多數(shù)是在1993年-2002年期間批準(zhǔn)，部分閑置超過10年。由于地塊大多位于市中心城區(qū)，可為未來市中心住宅用地供應(yīng)提供儲(chǔ)備。蘇州變閑置為再利用，積極盤活存量土地。2001年以來依法取消了184個(gè)項(xiàng)目，收回土地達(dá)66760畝，2005年全市共盤活存量土地2505宗，占建設(shè)用地占供地面積的35.7％。
三、閑置土地蘊(yùn)含巨大潛力
在城鄉(xiāng)規(guī)劃范圍內(nèi)有不少未利用土地，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地中，還有大量閑置土地。2004年國(guó)土資源部開展的全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)存量用地情況專項(xiàng)調(diào)查顯示，截至2004年底全國(guó)閑置土地28105宗，面積107萬畝。據(jù)致公黨2007年“兩會(huì)”提案材料顯示，全國(guó)共有各類閑置土地395萬畝，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8%，城鎮(zhèn)土地至少還有40%的潛力。
閑置用地的挖潛與利用已在各地實(shí)踐中取得了良好的效果。湖南省2007年7月至2008年3月，全省14個(gè)市（州）122個(gè)縣（市、區(qū)）共清理出閑置土地526宗，總面積2.96萬畝，是全省2007年新增建設(shè)用地17.59萬畝的16.83%，相當(dāng)于全省2007年建設(shè)占用耕地7.59萬畝的38.99%.2007年廣州計(jì)劃公開出讓14宗居住類閑置用地，通過司法拍賣和公開出讓盤活16宗爛尾地，可在老城區(qū)增加供應(yīng)建筑面積135萬平方米、約1.5萬套住宅。深圳市2007年全市“已批未建用地”共359宗，共計(jì)1.51萬畝。通過限期開發(fā)、對(duì)逾期未開發(fā)土地依法回收并重新招拍掛出讓，積極盤活閑置土地，有效緩解產(chǎn)業(yè)用地緊張，提高了土地集約利用水平。
此外，農(nóng)村居民點(diǎn)用地作為存量用地，也一定程度上存在閑置和浪費(fèi)現(xiàn)象，挖潛空間很大。2004年全國(guó)村莊建設(shè)用地2.48億畝，按當(dāng)年農(nóng)業(yè)人口計(jì)算，人均村莊用地218平方米，超出國(guó)家定額值（150m？／人）的45.3％。按中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒提供的2006年底全國(guó)農(nóng)村人口為73742萬人推算，農(nóng)村居民點(diǎn)用地可挖潛7529萬畝，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的1.5倍。此外工業(yè)園區(qū)、國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和工礦企業(yè)用地，也有一定的挖潛空間。
總之，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，把積極盤活存量土地、充分利用閑置土地作為政策的著力點(diǎn)，有助于提高土地的產(chǎn)出水平和利用率，有助于確保18億畝耕地紅線。
一、充分利用閑置土地，有效減少耕地占用
盡管我國(guó)實(shí)行了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，采取凍結(jié)審批、嚴(yán)查、垂直管理、建立土地督察制度等多項(xiàng)措施，但耕地減少速度仍然很快，遠(yuǎn)突破土地利用規(guī)劃。1996年第二輪全國(guó)土地利用總體規(guī)劃曾確定，2010年的耕地保有量19.2億畝，但實(shí)際結(jié)果是，2005年全國(guó)耕地銳減至18.31億畝，2007年再減至18.26億畝，超出原定規(guī)劃0.94億畝，比1996年的19.51億畝凈減少了12454.95萬畝，累計(jì)減少率為6.38％。人均耕地從1.59畝下降到1.38畝，減少了13.21%.同時(shí)耕地的質(zhì)量也在下降，在2007年度建設(shè)占用耕地中，減少的耕地當(dāng)中有灌溉設(shè)施的高達(dá)2/3，可補(bǔ)充的耕地當(dāng)中有灌溉設(shè)施的只占1/3.按照國(guó)務(wù)院最新要求，到2020年必須保有18億畝耕地。這意味著自2007年到2020年，耕地凈減少量不能超過2600萬畝，即年均不到200萬畝。顯然，程度地壓縮和控制耕地占用規(guī)模已經(jīng)迫在眉睫。因此，充分挖潛存量土地，加大對(duì)閑置土地的處置和利用，成為既滿足建設(shè)用地需要，又達(dá)到減少耕地占用的重要手段。2007年國(guó)土資源部《關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》，充分表明對(duì)閑置土地利用的高度重視，此前出臺(tái)的《閑置土地處置辦法》也為閑置土地的利用提供了法律依據(jù)和操作規(guī)范。為貫徹2008年1月《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，國(guó)土資源部今年將重點(diǎn)抓閑置土地處理，依法查處閑置囤積土地現(xiàn)象，嚴(yán)厲打擊炒地行為。鼓勵(lì)優(yōu)先開發(fā)利用工礦廢棄地、空閑和低效利用的土地，鼓勵(lì)開發(fā)利用地下空間。
廣東、上海等地方實(shí)踐為閑置土地處置探索了新思路，處理與預(yù)防閑置用地并重。一方面大力清理和處置閑置用地，解決遺留問題，提高土地利用效率；另一方面建立規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土房管等部門的信息共享平臺(tái)和協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)土地開發(fā)建設(shè)過程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、全程監(jiān)管，有效預(yù)防土地閑置現(xiàn)象再發(fā)生。廣東省東莞市自2006年以來，僅用一年多時(shí)間即征收土地閑置費(fèi)2.8億元，盤活消化閑置土地4.3萬畝，完成總處置任務(wù)的92.3%，有效地整頓了土地市場(chǎng)秩序，盤活了存量建設(shè)用地資源。
二、充分利用閑置土地，緩解新增建設(shè)用地壓力
上世紀(jì)80年代以來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程直接導(dǎo)致了建設(shè)用地規(guī)模的不斷擴(kuò)大。有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2007年底，全國(guó)城鎮(zhèn)化率為44.94%，比1980年的19.39提高了25.05個(gè)百分點(diǎn)，建設(shè)用地總規(guī)模達(dá)到4.91億畝。特別是1996年以來，城鎮(zhèn)化率年均提高1.32個(gè)百分點(diǎn)，是1978-1995年間平均0.65個(gè)百分點(diǎn)的2倍。
同時(shí)，全國(guó)每年新增各類建設(shè)用地規(guī)模和占用耕地?cái)?shù)量迅速增加。資料顯示，1997－2007年全國(guó)新增各類建設(shè)用地6550.3萬畝，年均新增595.5萬畝，新增建設(shè)用地占用耕地3418.9萬畝，年均占用耕地310.8萬畝。特別是占用耕地?cái)?shù)量由1996年的281.7萬畝增至2007年的478萬畝，增加了196.3萬畝，增長(zhǎng)了69.68%.以此推算，到2020年這段時(shí)期內(nèi)，根據(jù)18億畝耕地紅線的要求，每年最多占用耕地200萬畝，如果每年維持近10年平均新增建設(shè)用地規(guī)模，那么新增建設(shè)用地還有278萬畝缺口。即便以1996年新增建設(shè)用地最少的281.7萬畝為例，缺口最低為81.7萬畝；以2006年新增建設(shè)用地最多的770.9萬畝為例，缺口最低為570.9萬畝。這個(gè)長(zhǎng)期巨大的缺口，必須以充分利用存量土地，尤其是現(xiàn)有的閑置用地來彌補(bǔ)。
經(jīng)濟(jì)大省新增建設(shè)用地耕地占用面積較多，比例較高。如在2007年新增建設(shè)用地較多的前10名省市區(qū)中，浙江新增建設(shè)用地60.25萬畝，其中占用耕地27.6萬畝，耕地占新增建設(shè)用地的比例為45.81%；江蘇省新增建設(shè)用地53.97萬畝，占用耕地35.8萬畝，比例為66.33%；山東新增建設(shè)用地38.4萬畝，占用耕地21.1萬畝，比例為54.94%；廣東新增建設(shè)用地36.66萬畝，占用耕地10.87萬畝，比例29.65%；內(nèi)蒙古新增建設(shè)用地32.25萬畝，占用耕地5.78萬畝，比例17.92%；福建新增建設(shè)用地28.72萬畝，占用耕地11.04萬畝，比例38.44%；河南新增建設(shè)用地24.62萬畝，占用耕地20.61萬畝，比例83.71%.現(xiàn)在已有不少城市利用閑置土地來彌補(bǔ)其建設(shè)用地的不足。如，成都市2004年共清理出1999年以來征而未供的存量土地6.3萬余畝，扣除基礎(chǔ)設(shè)施、公建配套、在建項(xiàng)目、意向協(xié)議和定向安排的項(xiàng)目用地外，全市可供利用的存量土地3.9萬畝，其中安排為工業(yè)用地的有7931畝，比例18.54%.廣州2007年收回近百萬平方米閑置土地，多數(shù)是在1993年-2002年期間批準(zhǔn)，部分閑置超過10年。由于地塊大多位于市中心城區(qū)，可為未來市中心住宅用地供應(yīng)提供儲(chǔ)備。蘇州變閑置為再利用，積極盤活存量土地。2001年以來依法取消了184個(gè)項(xiàng)目，收回土地達(dá)66760畝，2005年全市共盤活存量土地2505宗，占建設(shè)用地占供地面積的35.7％。
三、閑置土地蘊(yùn)含巨大潛力
在城鄉(xiāng)規(guī)劃范圍內(nèi)有不少未利用土地，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地中，還有大量閑置土地。2004年國(guó)土資源部開展的全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)存量用地情況專項(xiàng)調(diào)查顯示，截至2004年底全國(guó)閑置土地28105宗，面積107萬畝。據(jù)致公黨2007年“兩會(huì)”提案材料顯示，全國(guó)共有各類閑置土地395萬畝，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8%，城鎮(zhèn)土地至少還有40%的潛力。
閑置用地的挖潛與利用已在各地實(shí)踐中取得了良好的效果。湖南省2007年7月至2008年3月，全省14個(gè)市（州）122個(gè)縣（市、區(qū)）共清理出閑置土地526宗，總面積2.96萬畝，是全省2007年新增建設(shè)用地17.59萬畝的16.83%，相當(dāng)于全省2007年建設(shè)占用耕地7.59萬畝的38.99%.2007年廣州計(jì)劃公開出讓14宗居住類閑置用地，通過司法拍賣和公開出讓盤活16宗爛尾地，可在老城區(qū)增加供應(yīng)建筑面積135萬平方米、約1.5萬套住宅。深圳市2007年全市“已批未建用地”共359宗，共計(jì)1.51萬畝。通過限期開發(fā)、對(duì)逾期未開發(fā)土地依法回收并重新招拍掛出讓，積極盤活閑置土地，有效緩解產(chǎn)業(yè)用地緊張，提高了土地集約利用水平。
此外，農(nóng)村居民點(diǎn)用地作為存量用地，也一定程度上存在閑置和浪費(fèi)現(xiàn)象，挖潛空間很大。2004年全國(guó)村莊建設(shè)用地2.48億畝，按當(dāng)年農(nóng)業(yè)人口計(jì)算，人均村莊用地218平方米，超出國(guó)家定額值（150m？／人）的45.3％。按中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒提供的2006年底全國(guó)農(nóng)村人口為73742萬人推算，農(nóng)村居民點(diǎn)用地可挖潛7529萬畝，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的1.5倍。此外工業(yè)園區(qū)、國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和工礦企業(yè)用地，也有一定的挖潛空間。
總之，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，把積極盤活存量土地、充分利用閑置土地作為政策的著力點(diǎn)，有助于提高土地的產(chǎn)出水平和利用率，有助于確保18億畝耕地紅線。