萬億土地出讓金：何日從灰色地帶現(xiàn)形陽光下土地出讓金，一項(xiàng)征收超過20年的政府非稅收入，一筆規(guī)模超過萬億元的巨額經(jīng)費(fèi)，至今卻仍然“隱形”于大多數(shù)公眾的視野之外。甚至在每年各級人民代表大會上，這筆資金都不會出現(xiàn)在提交代表審議的預(yù)算報告中，對政府預(yù)算負(fù)有監(jiān)督審查職責(zé)的人大代表們，也不清楚土地出讓金的真實(shí)狀況。
所幸的是，這樣的局面正在發(fā)生改變。上海等地政府部門已公開表示，將從今年起將土地出讓金的收支狀況納入人大監(jiān)督范疇。人們期待著，本不該如此神秘的土地出讓金，能夠早日揭開面紗。
土地出讓金收入超萬億，地方政府成主要獲利者1989年，財政部頒發(fā)《國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實(shí)施辦法》，規(guī)定凡有償出讓國有土地使用權(quán)，各級政府土地出讓主管部門必須按規(guī)定向財政部門上繳土地使用權(quán)出讓收入。其中，土地使用權(quán)出讓收入包括土地出讓金、續(xù)期土地出讓金和合同改約補(bǔ)償金。自此，土地出讓金正式進(jìn)入了財政收支體系。
值得注意的是，這個暫行實(shí)施辦法從一開始就明確指出，國有土地使用權(quán)出讓收入與城市土地開發(fā)建設(shè)費(fèi)用實(shí)行收支兩條線方式管理。上交財政的土地使用權(quán)出讓收入及其支出分別納入中央和地方財政預(yù)算。
土地出讓金在中央和地方的分成比例經(jīng)歷了一個演進(jìn)的過程。最開始的規(guī)定是，土地使用權(quán)出讓收入扣除土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)后，全部上交財政。上交財政部分，取得收入的城市財政部門先留下20%作為城市土地開發(fā)建設(shè)費(fèi)用，其余部分按40%上交中央財政，60%留歸取得收入的城市財政部門。
而到了1992年，分成比例的收取辦法改為，土地出讓金總額的5%上繳中央財政，地方財政收取的土地出讓金比例，由各省、自治區(qū)、直轄市和各計劃單列市財政部門在核定合理的土地開發(fā)成本和住房價款的基礎(chǔ)上，自行確定。
自此，地方政府成為土地出讓金的“主要受益者”，而土地出讓金與地方政府的利益也日益密切起來。國務(wù)院發(fā)展研究中心一份調(diào)研報告顯示，在一些地方政府，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。
2004年6月的十屆全國人大常委會第十次會議公布了一份土地管理法執(zhí)法檢查情況報告，其中有一組數(shù)據(jù)：1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計達(dá)１萬多億元，其中近3年累計達(dá)9100多億元，扣除成本后的純收入約有1/4.這是迄今人們所看到的最為權(quán)威而全面的關(guān)于土地出讓金的數(shù)字。其中有一處細(xì)節(jié)耐人尋味，1萬多億收入中超過9000億都是在2001年至2003年間實(shí)現(xiàn)的，而那段時間，正是全國房地產(chǎn)業(yè)開始復(fù)蘇，各地房價出現(xiàn)上漲的開始；可以想見，此后數(shù)年內(nèi)全國房價進(jìn)入飆升階段，各地征收的土地出讓金又將是怎么樣的規(guī)模。
土地出讓金背后的三重內(nèi)幕隨著規(guī)模的擴(kuò)大，土地出讓金在使用中的問題也日益暴露出來。全國人大常委會的調(diào)研報告指出，有的省、市土地出讓金收入超過了同級同期的財政收入，而對這部分資金使用又缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理。土地出讓金的純收入，過去主要用于城市建設(shè)，對改善城市環(huán)境、加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起了積極作用；但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些地方出讓土地獲得的收益越來越大，這些收入并未納入本級財政預(yù)算，成為一些地方盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模和搞政績工程、形象工程的主要資金來源。
腐敗止于陽光。向人大和社會公布土地出讓金的收支狀況，應(yīng)該是防止土地出讓金出問題的辦法，可為什么至今仍有大多數(shù)地方還是將土地出讓金“藏于深閨”呢？半月談記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，理由至少有三：
第一，隱藏地方實(shí)際收益。按照規(guī)定，土地出讓金總額的5%要上交中央財政，但在實(shí)際操作中，一些地方政府“打折”計算土地出讓金，以擴(kuò)大土地出讓金在地方上的留成比例。例如，一畝土地本應(yīng)征收100萬元的出讓金，結(jié)果做賬時就分為20萬元的“土地出讓金”和80萬元的“配套費(fèi)”，這樣要上交中央財政的土地出讓金就由5萬元降至1萬元。
第二，隱瞞土地出讓金的實(shí)際征收情況。近年來，國土資源部門經(jīng)常發(fā)出文件，要求各地及時清繳拖欠的土地出讓金，可見地方在土地出讓金的征繳上還是有許多問題的。一些地方為了追求GDP政績，盲目招商引資，出臺了分期甚至延期支付土地出讓金，政府返還甚至代繳土地出讓金等優(yōu)惠政策，使得許多本應(yīng)在土地動工前繳齊的土地出讓金，一直到項(xiàng)目建成后都沒有繳清。
第三，個別官員在土地出讓金上“尋租”腐敗。今年7月宣判的長春市委原副書記田忠貪污、受賄案為我們揭開了冰山一角。經(jīng)法院審理查明，田忠在擔(dān)任長春市副市長、市委副書記期間，將無償征用的土地使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)歸為己有，侵吞國家財產(chǎn)總計人民幣2261萬元，其中土地出讓金為1018萬元。近年來，官員利用職務(wù)之便為他人減免土地出讓金的案例屢見不鮮，已經(jīng)成為貪官落馬的一大類型。
探路土地出讓金公開監(jiān)管模式今年1月，上海市政府負(fù)責(zé)人公開表示，將繼續(xù)加大公開透明力度，其中土地出讓金、私車牌照拍賣收入等各界普遍關(guān)注的公共性資金必須公開，“收入多少、如何運(yùn)行、用在哪里，都將向社會公開?！?BR> 8月，上海市政府常務(wù)會議又批準(zhǔn)了《關(guān)于本市貫徹落實(shí)〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知〉精神的通知》、《市級國有土地使用權(quán)出讓收支預(yù)決算管理實(shí)施意見》、《關(guān)于土地儲備成本認(rèn)定暫行辦法》等3個文件，并明確了各部門的職責(zé)，要求建立起市級國有土地使用權(quán)出讓收支管理工作平臺。
根據(jù)上述文件，上海將由市房地局、市財政局、市發(fā)改委及相關(guān)部門對土地使用權(quán)出讓收支進(jìn)行統(tǒng)籌平衡、綜合協(xié)調(diào)，形成土地儲備、供應(yīng)和出讓收支相銜接的管理體系。在這個管理模式中，市房地局負(fù)責(zé)土地出讓收入的具體征收，編制土地儲備、供應(yīng)計劃以及收入預(yù)算；市發(fā)改委負(fù)責(zé)編制土地出讓支出計劃，編制城市建設(shè)支出和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出預(yù)算；市財政局負(fù)責(zé)土地出讓收入的征收管理，平衡匯總各資金使用單位的收支預(yù)算，編制土地出讓收支預(yù)、決算。
與此同時，文件還規(guī)定今后上海市每年的國有土地使用權(quán)出讓收支情況，都要由市發(fā)改委和市財政局向市政府定期報告，市政府依法定期向市人大報告。據(jù)半月談記者采訪了解，上海市政府提交人大的首份土地出讓金報告，正在積極準(zhǔn)備之中。
人們有理由期待，與百姓利益密切相關(guān)的土地出讓金，終將告別“不明不白”的現(xiàn)狀，進(jìn)入公眾監(jiān)督的視野。
豪華“造城運(yùn)動”曝出驚人土地浪費(fèi)“北京天安門廣場是世界上的廣場”──這個曾經(jīng)寫在教科書中的常識，如今早已成為過去時，“世界廣場紀(jì)錄”不斷被國內(nèi)一個個新的大廣場所超越。早在5年前，遼寧中部一個小縣城就將縣政府行政中心搬到老城外幾公里遠(yuǎn)的新址，占用大片耕地，新建的大廣場面積達(dá)到46萬平方米，比天安門廣場還大出2萬多平方米；在河南省鄭州市，一個區(qū)政府的大院里建有幾座辦公大樓，還有東湖、西湖，總占地面積上千畝……
在大廣場、大馬路、大建筑等一系列城市建設(shè)大手筆推動下，新一輪造城運(yùn)動正在各地蓬勃發(fā)展，“××新城”在一些城市高調(diào)喊出。半月談記者調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些城市以“加速城市化進(jìn)程”為幌子，大搞擴(kuò)城、造城運(yùn)動，粗放式占用大量土地，浪費(fèi)現(xiàn)象驚人，其危害比單宗違法用地事件更為惡劣。
“造城”、“擴(kuò)城”運(yùn)動風(fēng)起云涌改革開放30年來，城市化和工業(yè)化進(jìn)程見證了中國經(jīng)濟(jì)的增長。據(jù)中國科學(xué)院院士陸大道介紹，我國的城市化水平已從1978年的17.9％，提高到2002年的39.1％。達(dá)到同樣的水平，英國花了120年，美國花了80年，日本30多年，而我們只用了22年。
突飛猛進(jìn)的城市化進(jìn)程中，土地浪費(fèi)現(xiàn)象日益突出。半月談記者調(diào)查了解到，最近幾年來，各地盲目造城、擴(kuò)城運(yùn)動有愈演愈烈之勢。
東北地區(qū)南部一個中心城市，提出打造千萬人口大城市目標(biāo)，并在東西南北拓出“四大發(fā)展空間”：東部形成生態(tài)旅游度假區(qū)，規(guī)劃用地約203平方公里；西部打造工業(yè)長廊，規(guī)劃面積850平方公里，南部新城區(qū)規(guī)劃總面積1400平方公里；北部新區(qū)規(guī)劃總面積1098平方公里。四大發(fā)展空間的規(guī)劃總面積為3500多平方公里，相當(dāng)于老城區(qū)的10多倍，即使扣除農(nóng)業(yè)、生活等用地范圍，需要占用的非農(nóng)建設(shè)用地面積也超過老城區(qū)數(shù)倍。
一些中小城市、農(nóng)業(yè)城市也不甘示弱。鋼鐵之城本溪市，提出建設(shè)一座60平方公里的新城，將城市建成區(qū)面積擴(kuò)大一倍，達(dá)到100平方公里以上；而在東北另一個農(nóng)業(yè)大市，今年年底前，市政府要搬遷到城南十幾公里之外的新區(qū)，并專門配套建設(shè)了公務(wù)員居住區(qū)。半月談記者近日驅(qū)車在現(xiàn)場看到，這里的黑土地十分肥沃，昔日曾是的水稻產(chǎn)區(qū)，今年卻不能收獲一粒水稻，幾萬畝農(nóng)田中出現(xiàn)了一座座工地，大型施工機(jī)械還在平地上堆了一座山，挖出了一個面積達(dá)3平方公里的人工湖和一條人工河，又在河上修橋，斥巨資打造依山面水的好“風(fēng)水”。新城規(guī)劃占地面積30平方公里，是老城區(qū)的一倍，到2010年全市城鎮(zhèn)化率提高到50%.全國不少大城市也掀起一股“大規(guī)劃”之風(fēng)，許多城市均在修訂總體規(guī)劃中體現(xiàn)出“擴(kuò)城”概念。某市按照“大巴黎、大倫敦”建設(shè)理念，設(shè)計一個超出大倫敦10倍的超大城市，全世界也。
驚人土地浪費(fèi)面臨“地盡糧絕”
半月談記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，所有造城、擴(kuò)城決策者均表示了同一個理由：城市化步伐加快，老城區(qū)已沒有土地空間，不適宜工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展需要，亟須建設(shè)新城區(qū)。
在不斷加速的造新城運(yùn)動中，的確有一些城市原有空間不適宜新的發(fā)展，需要擴(kuò)大城市面積或者異地重建，但是，很多城市沒有走內(nèi)涵式發(fā)展道路，存在粗放規(guī)劃、浪費(fèi)使用土地等問題。陸大道院士認(rèn)為，當(dāng)前的“造城運(yùn)動”存在四大問題：一是城市化速度過快；二是城市人均用地過大；三是公共設(shè)施奢侈浪費(fèi)；四是破壞性建設(shè)損害了城市面貌和文化古跡。
國內(nèi)不少城市在建設(shè)理念上一味講闊氣、講排場。某省一所師范大學(xué)新修建的大門，寬達(dá)100多米，大門附近1平方公里范圍內(nèi)沒有任何建筑，白白閑置；某市規(guī)劃按照一年76平方公里的用地規(guī)模擴(kuò)展，但在保證生態(tài)用地的情況下，該市15年后一畝地都沒有了，即使動用基本農(nóng)田，35年后也將“地盡糧絕”。
粗放用地導(dǎo)致單位土地面積產(chǎn)出值很低，如北京市單位土地面積的工業(yè)增加值僅是東京的5％左右。通過航片核對，遼寧省部分城市，新批建設(shè)土地利用率不足50%的竟占16.2%，其中7.2%基本未動一鍬土。土地被大量圈占的同時，工業(yè)用地的投資強(qiáng)度低，產(chǎn)出效率低，土地隱性浪費(fèi)情況明顯。
我國的一些城市原來用地確實(shí)擁擠，但現(xiàn)在按人均建設(shè)用地120平方米的標(biāo)準(zhǔn)作擁擠與否的參考，的確有點(diǎn)奢侈。對照國際上的大都市，東京人均建設(shè)用地僅78平方米，香港才35平方米，這些城市仍然具有很強(qiáng)的競爭力和較好的居住環(huán)境。目前，上海人均綜合用地已從原來的60平方米擴(kuò)大到上百平方米，北京也從70平方米擴(kuò)大到102平方米。
“房地產(chǎn)化”不等于城市化改變造城擴(kuò)城運(yùn)動中的土地浪費(fèi)現(xiàn)象，亟須轉(zhuǎn)變一些舊觀念，樹立科學(xué)發(fā)展理念。原建設(shè)部部長汪光燾認(rèn)為，發(fā)展需要空間，但是不能繼續(xù)傳統(tǒng)的用地方式，不能把發(fā)展的空間鎖定在無限制地擴(kuò)大城市規(guī)模上，而應(yīng)在舊地挖潛上多動腦筋，在盤活存量土地上多花力氣，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
應(yīng)當(dāng)看到，房地產(chǎn)化不等于城市化。一些城市將郊區(qū)土地征占后，賣給房產(chǎn)商蓋房子，以房地產(chǎn)化代替城市化。遼寧省省情研究中心主任梁啟東等專家認(rèn)為，城市化不能光看城市面積擴(kuò)大的速度，而要看城市化的具體內(nèi)涵，尤其要注重失地農(nóng)民能否在城市中獲得新的就業(yè)機(jī)會。當(dāng)前，許多失去土地的農(nóng)民雖然進(jìn)城了，但他們并沒有完全融進(jìn)城市。
城市用地也應(yīng)“精耕細(xì)作”，土地節(jié)約集約利用的空間很大。遼寧省已開始采取嚴(yán)厲措施，改變土地資源粗放利用、閑置浪費(fèi)等現(xiàn)狀。第一，城市新建、改建大型商場和住宅小區(qū)，要限度開發(fā)利用地下空間。從嚴(yán)控制城市用地規(guī)模，嚴(yán)禁規(guī)劃建設(shè)脫離實(shí)際的寬馬路、大廣場和綠化帶。第二，盤活存量用地。2000年至2007年，全省建設(shè)用地供應(yīng)中使用存量用地達(dá)3.9萬公頃，利用存量土地開發(fā)建設(shè)比例由2000年的42%提高到2007年的53%.第三，推進(jìn)土地利用“三集中”，即工業(yè)項(xiàng)目向產(chǎn)業(yè)集群基地集中，城市住宅向小區(qū)集中，分散村屯向中心村集中。第四，確定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)后，凡滿兩年未實(shí)施具體征地行為的，批準(zhǔn)文件自動失效，土地繼續(xù)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。此外，還要建立對干部的科學(xué)政績考核體系，以定量的方式，對各市縣的土地投入水平、土地產(chǎn)出水平、土地管理績效進(jìn)行綜合評價。
所幸的是，這樣的局面正在發(fā)生改變。上海等地政府部門已公開表示，將從今年起將土地出讓金的收支狀況納入人大監(jiān)督范疇。人們期待著，本不該如此神秘的土地出讓金，能夠早日揭開面紗。
土地出讓金收入超萬億，地方政府成主要獲利者1989年，財政部頒發(fā)《國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實(shí)施辦法》，規(guī)定凡有償出讓國有土地使用權(quán)，各級政府土地出讓主管部門必須按規(guī)定向財政部門上繳土地使用權(quán)出讓收入。其中，土地使用權(quán)出讓收入包括土地出讓金、續(xù)期土地出讓金和合同改約補(bǔ)償金。自此，土地出讓金正式進(jìn)入了財政收支體系。
值得注意的是，這個暫行實(shí)施辦法從一開始就明確指出，國有土地使用權(quán)出讓收入與城市土地開發(fā)建設(shè)費(fèi)用實(shí)行收支兩條線方式管理。上交財政的土地使用權(quán)出讓收入及其支出分別納入中央和地方財政預(yù)算。
土地出讓金在中央和地方的分成比例經(jīng)歷了一個演進(jìn)的過程。最開始的規(guī)定是，土地使用權(quán)出讓收入扣除土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)后，全部上交財政。上交財政部分，取得收入的城市財政部門先留下20%作為城市土地開發(fā)建設(shè)費(fèi)用，其余部分按40%上交中央財政，60%留歸取得收入的城市財政部門。
而到了1992年，分成比例的收取辦法改為，土地出讓金總額的5%上繳中央財政，地方財政收取的土地出讓金比例，由各省、自治區(qū)、直轄市和各計劃單列市財政部門在核定合理的土地開發(fā)成本和住房價款的基礎(chǔ)上，自行確定。
自此，地方政府成為土地出讓金的“主要受益者”，而土地出讓金與地方政府的利益也日益密切起來。國務(wù)院發(fā)展研究中心一份調(diào)研報告顯示，在一些地方政府，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。
2004年6月的十屆全國人大常委會第十次會議公布了一份土地管理法執(zhí)法檢查情況報告，其中有一組數(shù)據(jù)：1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計達(dá)１萬多億元，其中近3年累計達(dá)9100多億元，扣除成本后的純收入約有1/4.這是迄今人們所看到的最為權(quán)威而全面的關(guān)于土地出讓金的數(shù)字。其中有一處細(xì)節(jié)耐人尋味，1萬多億收入中超過9000億都是在2001年至2003年間實(shí)現(xiàn)的，而那段時間，正是全國房地產(chǎn)業(yè)開始復(fù)蘇，各地房價出現(xiàn)上漲的開始；可以想見，此后數(shù)年內(nèi)全國房價進(jìn)入飆升階段，各地征收的土地出讓金又將是怎么樣的規(guī)模。
土地出讓金背后的三重內(nèi)幕隨著規(guī)模的擴(kuò)大，土地出讓金在使用中的問題也日益暴露出來。全國人大常委會的調(diào)研報告指出，有的省、市土地出讓金收入超過了同級同期的財政收入，而對這部分資金使用又缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理。土地出讓金的純收入，過去主要用于城市建設(shè)，對改善城市環(huán)境、加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起了積極作用；但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些地方出讓土地獲得的收益越來越大，這些收入并未納入本級財政預(yù)算，成為一些地方盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模和搞政績工程、形象工程的主要資金來源。
腐敗止于陽光。向人大和社會公布土地出讓金的收支狀況，應(yīng)該是防止土地出讓金出問題的辦法，可為什么至今仍有大多數(shù)地方還是將土地出讓金“藏于深閨”呢？半月談記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，理由至少有三：
第一，隱藏地方實(shí)際收益。按照規(guī)定，土地出讓金總額的5%要上交中央財政，但在實(shí)際操作中，一些地方政府“打折”計算土地出讓金，以擴(kuò)大土地出讓金在地方上的留成比例。例如，一畝土地本應(yīng)征收100萬元的出讓金，結(jié)果做賬時就分為20萬元的“土地出讓金”和80萬元的“配套費(fèi)”，這樣要上交中央財政的土地出讓金就由5萬元降至1萬元。
第二，隱瞞土地出讓金的實(shí)際征收情況。近年來，國土資源部門經(jīng)常發(fā)出文件，要求各地及時清繳拖欠的土地出讓金，可見地方在土地出讓金的征繳上還是有許多問題的。一些地方為了追求GDP政績，盲目招商引資，出臺了分期甚至延期支付土地出讓金，政府返還甚至代繳土地出讓金等優(yōu)惠政策，使得許多本應(yīng)在土地動工前繳齊的土地出讓金，一直到項(xiàng)目建成后都沒有繳清。
第三，個別官員在土地出讓金上“尋租”腐敗。今年7月宣判的長春市委原副書記田忠貪污、受賄案為我們揭開了冰山一角。經(jīng)法院審理查明，田忠在擔(dān)任長春市副市長、市委副書記期間，將無償征用的土地使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)歸為己有，侵吞國家財產(chǎn)總計人民幣2261萬元，其中土地出讓金為1018萬元。近年來，官員利用職務(wù)之便為他人減免土地出讓金的案例屢見不鮮，已經(jīng)成為貪官落馬的一大類型。
探路土地出讓金公開監(jiān)管模式今年1月，上海市政府負(fù)責(zé)人公開表示，將繼續(xù)加大公開透明力度，其中土地出讓金、私車牌照拍賣收入等各界普遍關(guān)注的公共性資金必須公開，“收入多少、如何運(yùn)行、用在哪里，都將向社會公開?！?BR> 8月，上海市政府常務(wù)會議又批準(zhǔn)了《關(guān)于本市貫徹落實(shí)〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知〉精神的通知》、《市級國有土地使用權(quán)出讓收支預(yù)決算管理實(shí)施意見》、《關(guān)于土地儲備成本認(rèn)定暫行辦法》等3個文件，并明確了各部門的職責(zé)，要求建立起市級國有土地使用權(quán)出讓收支管理工作平臺。
根據(jù)上述文件，上海將由市房地局、市財政局、市發(fā)改委及相關(guān)部門對土地使用權(quán)出讓收支進(jìn)行統(tǒng)籌平衡、綜合協(xié)調(diào)，形成土地儲備、供應(yīng)和出讓收支相銜接的管理體系。在這個管理模式中，市房地局負(fù)責(zé)土地出讓收入的具體征收，編制土地儲備、供應(yīng)計劃以及收入預(yù)算；市發(fā)改委負(fù)責(zé)編制土地出讓支出計劃，編制城市建設(shè)支出和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出預(yù)算；市財政局負(fù)責(zé)土地出讓收入的征收管理，平衡匯總各資金使用單位的收支預(yù)算，編制土地出讓收支預(yù)、決算。
與此同時，文件還規(guī)定今后上海市每年的國有土地使用權(quán)出讓收支情況，都要由市發(fā)改委和市財政局向市政府定期報告，市政府依法定期向市人大報告。據(jù)半月談記者采訪了解，上海市政府提交人大的首份土地出讓金報告，正在積極準(zhǔn)備之中。
人們有理由期待，與百姓利益密切相關(guān)的土地出讓金，終將告別“不明不白”的現(xiàn)狀，進(jìn)入公眾監(jiān)督的視野。
豪華“造城運(yùn)動”曝出驚人土地浪費(fèi)“北京天安門廣場是世界上的廣場”──這個曾經(jīng)寫在教科書中的常識，如今早已成為過去時，“世界廣場紀(jì)錄”不斷被國內(nèi)一個個新的大廣場所超越。早在5年前，遼寧中部一個小縣城就將縣政府行政中心搬到老城外幾公里遠(yuǎn)的新址，占用大片耕地，新建的大廣場面積達(dá)到46萬平方米，比天安門廣場還大出2萬多平方米；在河南省鄭州市，一個區(qū)政府的大院里建有幾座辦公大樓，還有東湖、西湖，總占地面積上千畝……
在大廣場、大馬路、大建筑等一系列城市建設(shè)大手筆推動下，新一輪造城運(yùn)動正在各地蓬勃發(fā)展，“××新城”在一些城市高調(diào)喊出。半月談記者調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些城市以“加速城市化進(jìn)程”為幌子，大搞擴(kuò)城、造城運(yùn)動，粗放式占用大量土地，浪費(fèi)現(xiàn)象驚人，其危害比單宗違法用地事件更為惡劣。
“造城”、“擴(kuò)城”運(yùn)動風(fēng)起云涌改革開放30年來，城市化和工業(yè)化進(jìn)程見證了中國經(jīng)濟(jì)的增長。據(jù)中國科學(xué)院院士陸大道介紹，我國的城市化水平已從1978年的17.9％，提高到2002年的39.1％。達(dá)到同樣的水平，英國花了120年，美國花了80年，日本30多年，而我們只用了22年。
突飛猛進(jìn)的城市化進(jìn)程中，土地浪費(fèi)現(xiàn)象日益突出。半月談記者調(diào)查了解到，最近幾年來，各地盲目造城、擴(kuò)城運(yùn)動有愈演愈烈之勢。
東北地區(qū)南部一個中心城市，提出打造千萬人口大城市目標(biāo)，并在東西南北拓出“四大發(fā)展空間”：東部形成生態(tài)旅游度假區(qū)，規(guī)劃用地約203平方公里；西部打造工業(yè)長廊，規(guī)劃面積850平方公里，南部新城區(qū)規(guī)劃總面積1400平方公里；北部新區(qū)規(guī)劃總面積1098平方公里。四大發(fā)展空間的規(guī)劃總面積為3500多平方公里，相當(dāng)于老城區(qū)的10多倍，即使扣除農(nóng)業(yè)、生活等用地范圍，需要占用的非農(nóng)建設(shè)用地面積也超過老城區(qū)數(shù)倍。
一些中小城市、農(nóng)業(yè)城市也不甘示弱。鋼鐵之城本溪市，提出建設(shè)一座60平方公里的新城，將城市建成區(qū)面積擴(kuò)大一倍，達(dá)到100平方公里以上；而在東北另一個農(nóng)業(yè)大市，今年年底前，市政府要搬遷到城南十幾公里之外的新區(qū)，并專門配套建設(shè)了公務(wù)員居住區(qū)。半月談記者近日驅(qū)車在現(xiàn)場看到，這里的黑土地十分肥沃，昔日曾是的水稻產(chǎn)區(qū)，今年卻不能收獲一粒水稻，幾萬畝農(nóng)田中出現(xiàn)了一座座工地，大型施工機(jī)械還在平地上堆了一座山，挖出了一個面積達(dá)3平方公里的人工湖和一條人工河，又在河上修橋，斥巨資打造依山面水的好“風(fēng)水”。新城規(guī)劃占地面積30平方公里，是老城區(qū)的一倍，到2010年全市城鎮(zhèn)化率提高到50%.全國不少大城市也掀起一股“大規(guī)劃”之風(fēng)，許多城市均在修訂總體規(guī)劃中體現(xiàn)出“擴(kuò)城”概念。某市按照“大巴黎、大倫敦”建設(shè)理念，設(shè)計一個超出大倫敦10倍的超大城市，全世界也。
驚人土地浪費(fèi)面臨“地盡糧絕”
半月談記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，所有造城、擴(kuò)城決策者均表示了同一個理由：城市化步伐加快，老城區(qū)已沒有土地空間，不適宜工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展需要，亟須建設(shè)新城區(qū)。
在不斷加速的造新城運(yùn)動中，的確有一些城市原有空間不適宜新的發(fā)展，需要擴(kuò)大城市面積或者異地重建，但是，很多城市沒有走內(nèi)涵式發(fā)展道路，存在粗放規(guī)劃、浪費(fèi)使用土地等問題。陸大道院士認(rèn)為，當(dāng)前的“造城運(yùn)動”存在四大問題：一是城市化速度過快；二是城市人均用地過大；三是公共設(shè)施奢侈浪費(fèi)；四是破壞性建設(shè)損害了城市面貌和文化古跡。
國內(nèi)不少城市在建設(shè)理念上一味講闊氣、講排場。某省一所師范大學(xué)新修建的大門，寬達(dá)100多米，大門附近1平方公里范圍內(nèi)沒有任何建筑，白白閑置；某市規(guī)劃按照一年76平方公里的用地規(guī)模擴(kuò)展，但在保證生態(tài)用地的情況下，該市15年后一畝地都沒有了，即使動用基本農(nóng)田，35年后也將“地盡糧絕”。
粗放用地導(dǎo)致單位土地面積產(chǎn)出值很低，如北京市單位土地面積的工業(yè)增加值僅是東京的5％左右。通過航片核對，遼寧省部分城市，新批建設(shè)土地利用率不足50%的竟占16.2%，其中7.2%基本未動一鍬土。土地被大量圈占的同時，工業(yè)用地的投資強(qiáng)度低，產(chǎn)出效率低，土地隱性浪費(fèi)情況明顯。
我國的一些城市原來用地確實(shí)擁擠，但現(xiàn)在按人均建設(shè)用地120平方米的標(biāo)準(zhǔn)作擁擠與否的參考，的確有點(diǎn)奢侈。對照國際上的大都市，東京人均建設(shè)用地僅78平方米，香港才35平方米，這些城市仍然具有很強(qiáng)的競爭力和較好的居住環(huán)境。目前，上海人均綜合用地已從原來的60平方米擴(kuò)大到上百平方米，北京也從70平方米擴(kuò)大到102平方米。
“房地產(chǎn)化”不等于城市化改變造城擴(kuò)城運(yùn)動中的土地浪費(fèi)現(xiàn)象，亟須轉(zhuǎn)變一些舊觀念，樹立科學(xué)發(fā)展理念。原建設(shè)部部長汪光燾認(rèn)為，發(fā)展需要空間，但是不能繼續(xù)傳統(tǒng)的用地方式，不能把發(fā)展的空間鎖定在無限制地擴(kuò)大城市規(guī)模上，而應(yīng)在舊地挖潛上多動腦筋，在盤活存量土地上多花力氣，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
應(yīng)當(dāng)看到，房地產(chǎn)化不等于城市化。一些城市將郊區(qū)土地征占后，賣給房產(chǎn)商蓋房子，以房地產(chǎn)化代替城市化。遼寧省省情研究中心主任梁啟東等專家認(rèn)為，城市化不能光看城市面積擴(kuò)大的速度，而要看城市化的具體內(nèi)涵，尤其要注重失地農(nóng)民能否在城市中獲得新的就業(yè)機(jī)會。當(dāng)前，許多失去土地的農(nóng)民雖然進(jìn)城了，但他們并沒有完全融進(jìn)城市。
城市用地也應(yīng)“精耕細(xì)作”，土地節(jié)約集約利用的空間很大。遼寧省已開始采取嚴(yán)厲措施，改變土地資源粗放利用、閑置浪費(fèi)等現(xiàn)狀。第一，城市新建、改建大型商場和住宅小區(qū)，要限度開發(fā)利用地下空間。從嚴(yán)控制城市用地規(guī)模，嚴(yán)禁規(guī)劃建設(shè)脫離實(shí)際的寬馬路、大廣場和綠化帶。第二，盤活存量用地。2000年至2007年，全省建設(shè)用地供應(yīng)中使用存量用地達(dá)3.9萬公頃，利用存量土地開發(fā)建設(shè)比例由2000年的42%提高到2007年的53%.第三，推進(jìn)土地利用“三集中”，即工業(yè)項(xiàng)目向產(chǎn)業(yè)集群基地集中，城市住宅向小區(qū)集中，分散村屯向中心村集中。第四，確定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)后，凡滿兩年未實(shí)施具體征地行為的，批準(zhǔn)文件自動失效，土地繼續(xù)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。此外，還要建立對干部的科學(xué)政績考核體系，以定量的方式，對各市縣的土地投入水平、土地產(chǎn)出水平、土地管理績效進(jìn)行綜合評價。