在日前黨的十七屆三中全會召開之際，部署農(nóng)村新一輪“土地改革”，這一話題一時成為熱門話題。2008年9月，中國(海南)改革發(fā)展研究院(以下簡稱中改院)組織了百名專家關(guān)于農(nóng)村土地制度改革問卷調(diào)查。本次問卷調(diào)查從5個方面設(shè)計了38個問題，涉及當前農(nóng)村土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)、土地征用、土地流轉(zhuǎn)、土地財產(chǎn)性收入等方面的內(nèi)容。
一、農(nóng)村土地制度改革要有利于維護農(nóng)民的土地權(quán)益
1、產(chǎn)權(quán)主體缺位和土地流轉(zhuǎn)機制不健全是當前農(nóng)村土地制度存在的突出問題。調(diào)查顯示，64.6%的專家認為產(chǎn)權(quán)主體缺位是當前農(nóng)村土地制度存在的主要問題，63.7%的專家認為土地征用制度不規(guī)范是當前農(nóng)村土地制度存在的主要問題，還有近50%的專家認為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制不健全是農(nóng)村土地制度存在的突出問題。另外，還有專家認為當前土地制度存在農(nóng)民行使土地權(quán)利得不到保障(33.6%)、土地市場發(fā)育不健全(24.8%)、農(nóng)民土地使用權(quán)不完整(23%)等問題。
2、保護農(nóng)民土地權(quán)益關(guān)鍵是賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。88.5%的專家認為，制定和修改相關(guān)法律政策，并盡快出臺相應的實施細則是保護農(nóng)民土地權(quán)益的主要措施；66.4%的專家認為，鼓勵發(fā)展各類農(nóng)民組織是維護農(nóng)民土地權(quán)益的主要措施，以上兩項的認同度都超過了50%。有45.1%和44.2%的專家分別認為，推進政府職能轉(zhuǎn)變、提高農(nóng)民自身法律水平和保護意識是維護農(nóng)民土地權(quán)益的主要措施。另外，有專家建議，要嚴格規(guī)范政府行為，尤其是采取措施有效限制基層政府侵害農(nóng)民土地權(quán)利的行為。還有專家指出，保護農(nóng)民土地權(quán)益關(guān)鍵是賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，把地權(quán)還給農(nóng)民。%考試大%
3、對傳統(tǒng)的農(nóng)村土地集體所有制進行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變革。專家對未來農(nóng)村土地制度改革的爭論較大，認同度均在50%以下。30.3%專家認為農(nóng)村土地改革不應觸動所有制，但需要對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行根本變革；17.4%的專家認為未來農(nóng)村土地改革的方向或目標就是把土地產(chǎn)權(quán)交給農(nóng)民；16.5%的專家認為農(nóng)村土地制度只需要穩(wěn)定和完善家庭承包責任制；10.1%的專家提出土地集體所有，農(nóng)民永佃的建議。另外，還有專家建議，應明確土地產(chǎn)權(quán)，并從法律上界定承包經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)；限度地弱化村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府處置村集體土地的權(quán)力，強化農(nóng)民集體對土地的處置權(quán)；保證農(nóng)民現(xiàn)有的土地權(quán)利不被侵犯。
二、加快推進農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度改革
1、農(nóng)村土地集體所有權(quán)的邊界不清。49.1%的專家認為，農(nóng)村土地“集體所有”邊界不清，實質(zhì)上是一個模糊的概念。有專家指出，農(nóng)村土地確實為村民小組所有，但基層政權(quán)對農(nóng)民集體土地權(quán)利的干預過多。
2、農(nóng)村土地集體所有權(quán)需進一步界定。專家對農(nóng)村集體土地所有權(quán)存在的問題的認同度較高，按選擇人數(shù)排序，位于前五位的分別是：所有權(quán)權(quán)能殘缺(75%)；所有權(quán)客體界定不清(56.3%)；權(quán)利和義務(wù)不明確，缺乏可操作性(50.9%)；集體土地所有權(quán)多級所有，主體不明晰(50%)；集體土地所有權(quán)主體代表法律地位不明確(50%)。另外，有專家認為，土地名義歸屬并不重要，重要的是農(nóng)民缺少有組織的權(quán)利主體，沒有辦法有效行使權(quán)利。%考試大%
3、將土地使用權(quán)永久下放給農(nóng)戶。專家對農(nóng)村土地集體所有制的改革提出了不同的建議。按選擇人數(shù)從高到低排序，分別是：將土地使用權(quán)永久下放給農(nóng)戶，農(nóng)戶成為土地物權(quán)最終的、完整的擁有者，并可以繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押和交易(58.9%)；對現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村土地的法律、法規(guī)進行重大修改(57.1%)；建立完備的土地管理檔案，地方政府和鄉(xiāng)村自治組織及其代表人都無權(quán)再以任何借口、理由對農(nóng)戶的土地進行單方面處置(55.4%)。另外，有專家建議，完善農(nóng)村土地所有權(quán)制度，關(guān)鍵是提高農(nóng)民維護土地權(quán)益的能力，同時在法律上，為農(nóng)民提供有效的救濟手段。
三、農(nóng)民土地使用權(quán)需要制度保障
1、當前農(nóng)民土地使用權(quán)性質(zhì)尚不清晰。調(diào)查顯示，68.3%的專家認為農(nóng)民土地使用權(quán)應該是“物權(quán)”，24%的專家認為應該是用益物權(quán)，只有不到5%的專家認為應該是債權(quán)。但現(xiàn)實與理論相差甚遠，只有14.1%的專家認為現(xiàn)實中農(nóng)民土地使用權(quán)是“物權(quán)”，40%的專家認為是用益物權(quán)，還有32.9%的專家認為還只是債權(quán)。
2、農(nóng)民土地使用權(quán)諸多問題與土地制度設(shè)計缺陷相關(guān)。調(diào)查顯示，賦予農(nóng)民長期而有保障土地使用權(quán)的難點主要表現(xiàn)在四個方面，一是承包期內(nèi)調(diào)整土地(85.8%)；二是政府侵占農(nóng)民權(quán)益(85%)；三是政府違規(guī)征地(54.9%)；四是發(fā)包方以各種名義收回土地(53.1%)。以上四項的認同度都超過了50%。
3、以土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓和界定產(chǎn)權(quán)主體來穩(wěn)定農(nóng)村土地使用權(quán)。農(nóng)民對穩(wěn)定土地使用權(quán)與平均占有土地之間的矛盾，以及“人多地少”之間的矛盾，一直是穩(wěn)定農(nóng)民土地使用權(quán)的兩個突出矛盾。對于第一個矛盾，專家建議，一是通過土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，逐步實現(xiàn)土地調(diào)整的市場化(70.6%)；二是在界定產(chǎn)權(quán)主體的同時，嚴格界定“集體”成員的邊界，限定享有“承包權(quán)利”的群體(67%)，以上兩項認同度都超過了60%。對于第二個矛盾，68.2%的專家建議用規(guī)范的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場取代行政調(diào)整手段(有專家認為現(xiàn)在是解決土地使用權(quán)問題的時機)；55.5%的專家建議加快農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市化發(fā)展，擴大非農(nóng)就業(yè)機會。
4、新階段要強化和保障農(nóng)民土地使用權(quán)。67.3%的專家建議應強化農(nóng)民土地的使用權(quán)，弱化農(nóng)村土地的集體所有權(quán)。專家從三個方面提出了具體建議：%考試大%
一是對現(xiàn)有的法律作相應的修改。按照選擇人數(shù)排序，前五項分別是取消1995年《擔保法》中有關(guān)禁止把農(nóng)民的土地權(quán)利作為抵押的條款，允許農(nóng)地使用權(quán)進行抵押，并出臺配套措施，防范風險(57%)；對土地重新調(diào)整予以清晰和明確的限制，詳細列出哪些是屬于可以視為土地調(diào)整依據(jù)的“特殊情況”(48.6%)；設(shè)計和頒發(fā)統(tǒng)一的土地承包合同和土地證書，使其包括農(nóng)村土地承包法的核心條款(46.7%)；起草土地登記的監(jiān)管條例，建立農(nóng)村土地登記系統(tǒng)(43.9%)；頒布有關(guān)解決土地糾紛仲裁的規(guī)定，并著手建立仲裁委員會(38.3%)。
二是擴大農(nóng)村土地使用權(quán)。專家認為，土地使用權(quán)主要應由四項權(quán)利構(gòu)成，即自主利用和經(jīng)營權(quán)(如轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃等權(quán)利)(83.9%)；當承包地依法被征用、占用時，有權(quán)依法取得相應的補償(72.3%)；排他占有權(quán)(如抵押、繼承、擔保等權(quán)利)(66.1%)；剩余產(chǎn)品分配權(quán)(53.6%)，以上四項權(quán)利的認同度超過了50%。另外，還有48.2%的專家認為，土地使用權(quán)最重要的應包括優(yōu)先承包權(quán)。
三是調(diào)整農(nóng)村土地使用權(quán)的期限。超過半數(shù)的專家認為，不應再規(guī)定具體的期限，而是應賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)；21.8%的專家認為土地使用權(quán)的期限至少30年。只有7.3%和9.1%的專家認為土地使用權(quán)期限應為50年或70年。還有專家認為，不應對土地使用權(quán)期限作死規(guī)定，應當是一種靈活的使用權(quán)，根據(jù)雙方的意愿靈活處理，或根據(jù)各地農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的狀況及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際，讓集體和農(nóng)民民主(如2/3的多數(shù))決定。
一、農(nóng)村土地制度改革要有利于維護農(nóng)民的土地權(quán)益
1、產(chǎn)權(quán)主體缺位和土地流轉(zhuǎn)機制不健全是當前農(nóng)村土地制度存在的突出問題。調(diào)查顯示，64.6%的專家認為產(chǎn)權(quán)主體缺位是當前農(nóng)村土地制度存在的主要問題，63.7%的專家認為土地征用制度不規(guī)范是當前農(nóng)村土地制度存在的主要問題，還有近50%的專家認為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制不健全是農(nóng)村土地制度存在的突出問題。另外，還有專家認為當前土地制度存在農(nóng)民行使土地權(quán)利得不到保障(33.6%)、土地市場發(fā)育不健全(24.8%)、農(nóng)民土地使用權(quán)不完整(23%)等問題。
2、保護農(nóng)民土地權(quán)益關(guān)鍵是賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。88.5%的專家認為，制定和修改相關(guān)法律政策，并盡快出臺相應的實施細則是保護農(nóng)民土地權(quán)益的主要措施；66.4%的專家認為，鼓勵發(fā)展各類農(nóng)民組織是維護農(nóng)民土地權(quán)益的主要措施，以上兩項的認同度都超過了50%。有45.1%和44.2%的專家分別認為，推進政府職能轉(zhuǎn)變、提高農(nóng)民自身法律水平和保護意識是維護農(nóng)民土地權(quán)益的主要措施。另外，有專家建議，要嚴格規(guī)范政府行為，尤其是采取措施有效限制基層政府侵害農(nóng)民土地權(quán)利的行為。還有專家指出，保護農(nóng)民土地權(quán)益關(guān)鍵是賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，把地權(quán)還給農(nóng)民。%考試大%
3、對傳統(tǒng)的農(nóng)村土地集體所有制進行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變革。專家對未來農(nóng)村土地制度改革的爭論較大，認同度均在50%以下。30.3%專家認為農(nóng)村土地改革不應觸動所有制，但需要對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行根本變革；17.4%的專家認為未來農(nóng)村土地改革的方向或目標就是把土地產(chǎn)權(quán)交給農(nóng)民；16.5%的專家認為農(nóng)村土地制度只需要穩(wěn)定和完善家庭承包責任制；10.1%的專家提出土地集體所有，農(nóng)民永佃的建議。另外，還有專家建議，應明確土地產(chǎn)權(quán)，并從法律上界定承包經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)；限度地弱化村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府處置村集體土地的權(quán)力，強化農(nóng)民集體對土地的處置權(quán)；保證農(nóng)民現(xiàn)有的土地權(quán)利不被侵犯。
二、加快推進農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度改革
1、農(nóng)村土地集體所有權(quán)的邊界不清。49.1%的專家認為，農(nóng)村土地“集體所有”邊界不清，實質(zhì)上是一個模糊的概念。有專家指出，農(nóng)村土地確實為村民小組所有，但基層政權(quán)對農(nóng)民集體土地權(quán)利的干預過多。
2、農(nóng)村土地集體所有權(quán)需進一步界定。專家對農(nóng)村集體土地所有權(quán)存在的問題的認同度較高，按選擇人數(shù)排序，位于前五位的分別是：所有權(quán)權(quán)能殘缺(75%)；所有權(quán)客體界定不清(56.3%)；權(quán)利和義務(wù)不明確，缺乏可操作性(50.9%)；集體土地所有權(quán)多級所有，主體不明晰(50%)；集體土地所有權(quán)主體代表法律地位不明確(50%)。另外，有專家認為，土地名義歸屬并不重要，重要的是農(nóng)民缺少有組織的權(quán)利主體，沒有辦法有效行使權(quán)利。%考試大%
3、將土地使用權(quán)永久下放給農(nóng)戶。專家對農(nóng)村土地集體所有制的改革提出了不同的建議。按選擇人數(shù)從高到低排序，分別是：將土地使用權(quán)永久下放給農(nóng)戶，農(nóng)戶成為土地物權(quán)最終的、完整的擁有者，并可以繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押和交易(58.9%)；對現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村土地的法律、法規(guī)進行重大修改(57.1%)；建立完備的土地管理檔案，地方政府和鄉(xiāng)村自治組織及其代表人都無權(quán)再以任何借口、理由對農(nóng)戶的土地進行單方面處置(55.4%)。另外，有專家建議，完善農(nóng)村土地所有權(quán)制度，關(guān)鍵是提高農(nóng)民維護土地權(quán)益的能力，同時在法律上，為農(nóng)民提供有效的救濟手段。
三、農(nóng)民土地使用權(quán)需要制度保障
1、當前農(nóng)民土地使用權(quán)性質(zhì)尚不清晰。調(diào)查顯示，68.3%的專家認為農(nóng)民土地使用權(quán)應該是“物權(quán)”，24%的專家認為應該是用益物權(quán)，只有不到5%的專家認為應該是債權(quán)。但現(xiàn)實與理論相差甚遠，只有14.1%的專家認為現(xiàn)實中農(nóng)民土地使用權(quán)是“物權(quán)”，40%的專家認為是用益物權(quán)，還有32.9%的專家認為還只是債權(quán)。
2、農(nóng)民土地使用權(quán)諸多問題與土地制度設(shè)計缺陷相關(guān)。調(diào)查顯示，賦予農(nóng)民長期而有保障土地使用權(quán)的難點主要表現(xiàn)在四個方面，一是承包期內(nèi)調(diào)整土地(85.8%)；二是政府侵占農(nóng)民權(quán)益(85%)；三是政府違規(guī)征地(54.9%)；四是發(fā)包方以各種名義收回土地(53.1%)。以上四項的認同度都超過了50%。
3、以土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓和界定產(chǎn)權(quán)主體來穩(wěn)定農(nóng)村土地使用權(quán)。農(nóng)民對穩(wěn)定土地使用權(quán)與平均占有土地之間的矛盾，以及“人多地少”之間的矛盾，一直是穩(wěn)定農(nóng)民土地使用權(quán)的兩個突出矛盾。對于第一個矛盾，專家建議，一是通過土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，逐步實現(xiàn)土地調(diào)整的市場化(70.6%)；二是在界定產(chǎn)權(quán)主體的同時，嚴格界定“集體”成員的邊界，限定享有“承包權(quán)利”的群體(67%)，以上兩項認同度都超過了60%。對于第二個矛盾，68.2%的專家建議用規(guī)范的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場取代行政調(diào)整手段(有專家認為現(xiàn)在是解決土地使用權(quán)問題的時機)；55.5%的專家建議加快農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市化發(fā)展，擴大非農(nóng)就業(yè)機會。
4、新階段要強化和保障農(nóng)民土地使用權(quán)。67.3%的專家建議應強化農(nóng)民土地的使用權(quán)，弱化農(nóng)村土地的集體所有權(quán)。專家從三個方面提出了具體建議：%考試大%
一是對現(xiàn)有的法律作相應的修改。按照選擇人數(shù)排序，前五項分別是取消1995年《擔保法》中有關(guān)禁止把農(nóng)民的土地權(quán)利作為抵押的條款，允許農(nóng)地使用權(quán)進行抵押，并出臺配套措施，防范風險(57%)；對土地重新調(diào)整予以清晰和明確的限制，詳細列出哪些是屬于可以視為土地調(diào)整依據(jù)的“特殊情況”(48.6%)；設(shè)計和頒發(fā)統(tǒng)一的土地承包合同和土地證書，使其包括農(nóng)村土地承包法的核心條款(46.7%)；起草土地登記的監(jiān)管條例，建立農(nóng)村土地登記系統(tǒng)(43.9%)；頒布有關(guān)解決土地糾紛仲裁的規(guī)定，并著手建立仲裁委員會(38.3%)。
二是擴大農(nóng)村土地使用權(quán)。專家認為，土地使用權(quán)主要應由四項權(quán)利構(gòu)成，即自主利用和經(jīng)營權(quán)(如轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃等權(quán)利)(83.9%)；當承包地依法被征用、占用時，有權(quán)依法取得相應的補償(72.3%)；排他占有權(quán)(如抵押、繼承、擔保等權(quán)利)(66.1%)；剩余產(chǎn)品分配權(quán)(53.6%)，以上四項權(quán)利的認同度超過了50%。另外，還有48.2%的專家認為，土地使用權(quán)最重要的應包括優(yōu)先承包權(quán)。
三是調(diào)整農(nóng)村土地使用權(quán)的期限。超過半數(shù)的專家認為，不應再規(guī)定具體的期限，而是應賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)；21.8%的專家認為土地使用權(quán)的期限至少30年。只有7.3%和9.1%的專家認為土地使用權(quán)期限應為50年或70年。還有專家認為，不應對土地使用權(quán)期限作死規(guī)定，應當是一種靈活的使用權(quán)，根據(jù)雙方的意愿靈活處理，或根據(jù)各地農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的狀況及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際，讓集體和農(nóng)民民主(如2/3的多數(shù))決定。