1 引言
隨著我國城市化進(jìn)程的加快，對公共投資項(xiàng)目的投資需求也越來越大。目前，我國公共投資項(xiàng)目大多數(shù)由政府投資建設(shè)及經(jīng)營管理，其結(jié)果是經(jīng)營管理效率低下、建設(shè)資金短缺、融資難等問題日益突出。為提高我國公共投資項(xiàng)目的經(jīng)營效率、彌補(bǔ)巨大資金缺口，發(fā)展特許權(quán)經(jīng)營，將成為公共投資項(xiàng)目融資、建設(shè)、經(jīng)營的有效模式。
特許權(quán)經(jīng)營是指政府為了提供基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)福利及相關(guān)服務(wù)與非公有實(shí)體之間所做的一種安排，它是在特許權(quán)合約的基礎(chǔ)上非公有實(shí)體參與的一種經(jīng)營模式。其初始理論最早由英國人查德維克于1859年提出，后由德姆塞茨于1968年將其作為對自然壟斷的管理方法進(jìn)行了理論上的升華和更新。對自然壟斷的傳統(tǒng)管理方法是對價(jià)格進(jìn)行管制，而德姆塞茨則建議采取特許權(quán)經(jīng)營的方法，其內(nèi)涵是用獲得市場所進(jìn)行的競爭來代替市場內(nèi)的競爭，以較好地處理規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭的關(guān)系。企業(yè)通過競爭獲取一項(xiàng)業(yè)務(wù)在一定期限內(nèi)的壟斷經(jīng)營權(quán)。在利益的驅(qū)動(dòng)下，經(jīng)營者將提高經(jīng)營效率，改善服務(wù)質(zhì)量，以獲得大部分壟斷性租金。
特許權(quán)經(jīng)營不同于一般意義上的民營化。民營化除了私人擁有外，其運(yùn)作主要受制于市場機(jī)制和政府一股性的規(guī)則；特許權(quán)經(jīng)營則不同，合作各方的責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)主要受制于特許權(quán)出讓合約，同時(shí)政府承擔(dān)不同程度的責(zé)任，如提供土地、保證一些資源的供應(yīng)，作出必要的允諾以及過程的監(jiān)管。
2 公共投資項(xiàng)目實(shí)施特許經(jīng)營的原因
2．1 政府建設(shè)、經(jīng)營城市公共投資項(xiàng)目效率低下
我國的公共投資項(xiàng)目幾乎都是由國家擁有、壟斷經(jīng)營的。因?yàn)閲覔碛?，國有公共投資項(xiàng)目單位缺乏努力經(jīng)營的動(dòng)力，導(dǎo)致國有、公營公共投資項(xiàng)目企業(yè)普遍虧損經(jīng)營，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。因?yàn)閴艛?、缺乏競爭，使得這些企業(yè)用政策性虧損掩蓋經(jīng)營眭虧損，結(jié)果是由廣大消費(fèi)者來承擔(dān)價(jià)格高、服務(wù)質(zhì)量差、效率低等經(jīng)營不善的后果，這從根本上違背了消費(fèi)者的利益及市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，不利于國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展及和詣社會(huì)的建設(shè)。
通過政府經(jīng)營公共投資項(xiàng)目內(nèi)部人偷懶的博弈(見表1)與民營化內(nèi)部人偷懶博弈(見表2)的比較，可以清楚地說明政府在經(jīng)營城市公共投資項(xiàng)目時(shí)效率低下。
政府管理公共事物的納什均衡出現(xiàn)在內(nèi)部人偷懶上，而由私人管理經(jīng)營時(shí)，納什均衡出現(xiàn)在內(nèi)部人不偷懶上，因此，私人經(jīng)營公共投資項(xiàng)目可以從制度上消除內(nèi)部人偷懶的問題。
2．2 在公共投資項(xiàng)目的建設(shè)與管理中存在政府失靈
在公共投資項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營過程中，政府出于維護(hù)公共利益的考慮對其實(shí)施嚴(yán)格的法律管制。政府對公共投資項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的管制主要體現(xiàn)為行政管制機(jī)構(gòu)運(yùn)用公法手段對被管制廠商的一種行政控制過程。管制過程中施管者和被管制者地位的不對等和管制的行政程序性運(yùn)作都造成管制具有強(qiáng)烈的行政法特征，即，使用帶有命令與服從等強(qiáng)制性的“單向被動(dòng)”特征的公權(quán)手段和程序介入公共投資項(xiàng)目的市場交易。但現(xiàn)實(shí)的管理情況卻并非如。
美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾獎(jiǎng)金獲得者斯蒂格利茨曾經(jīng)對美國政府的電力價(jià)格管制進(jìn)行了實(shí)證性分析。分析數(shù)據(jù)表明，政府對電力價(jià)格的管制“反而對價(jià)格起到了推升的作用”。因此，他批評(píng)政府已經(jīng)被廠商所“俘獲”并指出，“一個(gè)行業(yè)中的廠商想要受到管制是因?yàn)槟菚r(shí)它們能夠“俘獲”(勸說、賄賂或威脅)管制者，從而使管制者按照該行業(yè)廠商的要求去做，管制保護(hù)了廠商免于競爭”。斯蒂格利茨的“政府俘獲理論”就是要從經(jīng)濟(jì)實(shí)證分析的角度回答“為什么一個(gè)產(chǎn)業(yè)寧要國家權(quán)力的強(qiáng)制性干預(yù)。……在何時(shí)，因何故能操縱國家以實(shí)現(xiàn)它的目的，或反過來被國家控制，實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)?！苤七^程在某些方面通常有利于受管制產(chǎn)業(yè)。當(dāng)條件有利于該產(chǎn)業(yè)(不利于局外人)時(shí)，該產(chǎn)業(yè)是管制過程的主要獲利者”。
按照斯蒂格利茨的理論，盡管政府對公共投資項(xiàng)目的行政控制或法律調(diào)整形式上是為了維護(hù)公眾利益，但政府中的官員們卻屬于人格化的經(jīng)濟(jì)人，此時(shí)作為被管制的廠商利益集團(tuán)計(jì)利用經(jīng)濟(jì)利益的贈(zèng)與或誘惑來俘獲行政者為其所用。在這種情況下，政府反而經(jīng)常成為廠商利益的“保鏢”。結(jié)果，原來政策和法律設(shè)計(jì)中的“單向制動(dòng)”強(qiáng)制性交易關(guān)系(公法施管主體管制私法被管主體)就通過廠商與行政者之間的利益博弈改變了性質(zhì)，成為了廠商與行政者之間的合意的“雙向(利益)互動(dòng)”關(guān)系，導(dǎo)致政府官員利用職權(quán)尋租，而政府管理正由于這種被調(diào)整關(guān)系性質(zhì)的改變產(chǎn)生了失靈，從而扭曲了經(jīng)濟(jì)資源的有效配置，導(dǎo)致政府失靈等。
隨著我國城市化進(jìn)程的加快，對公共投資項(xiàng)目的投資需求也越來越大。目前，我國公共投資項(xiàng)目大多數(shù)由政府投資建設(shè)及經(jīng)營管理，其結(jié)果是經(jīng)營管理效率低下、建設(shè)資金短缺、融資難等問題日益突出。為提高我國公共投資項(xiàng)目的經(jīng)營效率、彌補(bǔ)巨大資金缺口，發(fā)展特許權(quán)經(jīng)營，將成為公共投資項(xiàng)目融資、建設(shè)、經(jīng)營的有效模式。
特許權(quán)經(jīng)營是指政府為了提供基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)福利及相關(guān)服務(wù)與非公有實(shí)體之間所做的一種安排，它是在特許權(quán)合約的基礎(chǔ)上非公有實(shí)體參與的一種經(jīng)營模式。其初始理論最早由英國人查德維克于1859年提出，后由德姆塞茨于1968年將其作為對自然壟斷的管理方法進(jìn)行了理論上的升華和更新。對自然壟斷的傳統(tǒng)管理方法是對價(jià)格進(jìn)行管制，而德姆塞茨則建議采取特許權(quán)經(jīng)營的方法，其內(nèi)涵是用獲得市場所進(jìn)行的競爭來代替市場內(nèi)的競爭，以較好地處理規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭的關(guān)系。企業(yè)通過競爭獲取一項(xiàng)業(yè)務(wù)在一定期限內(nèi)的壟斷經(jīng)營權(quán)。在利益的驅(qū)動(dòng)下，經(jīng)營者將提高經(jīng)營效率，改善服務(wù)質(zhì)量，以獲得大部分壟斷性租金。
特許權(quán)經(jīng)營不同于一般意義上的民營化。民營化除了私人擁有外，其運(yùn)作主要受制于市場機(jī)制和政府一股性的規(guī)則；特許權(quán)經(jīng)營則不同，合作各方的責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)主要受制于特許權(quán)出讓合約，同時(shí)政府承擔(dān)不同程度的責(zé)任，如提供土地、保證一些資源的供應(yīng)，作出必要的允諾以及過程的監(jiān)管。
2 公共投資項(xiàng)目實(shí)施特許經(jīng)營的原因
2．1 政府建設(shè)、經(jīng)營城市公共投資項(xiàng)目效率低下
我國的公共投資項(xiàng)目幾乎都是由國家擁有、壟斷經(jīng)營的。因?yàn)閲覔碛?，國有公共投資項(xiàng)目單位缺乏努力經(jīng)營的動(dòng)力，導(dǎo)致國有、公營公共投資項(xiàng)目企業(yè)普遍虧損經(jīng)營，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。因?yàn)閴艛?、缺乏競爭，使得這些企業(yè)用政策性虧損掩蓋經(jīng)營眭虧損，結(jié)果是由廣大消費(fèi)者來承擔(dān)價(jià)格高、服務(wù)質(zhì)量差、效率低等經(jīng)營不善的后果，這從根本上違背了消費(fèi)者的利益及市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，不利于國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展及和詣社會(huì)的建設(shè)。
通過政府經(jīng)營公共投資項(xiàng)目內(nèi)部人偷懶的博弈(見表1)與民營化內(nèi)部人偷懶博弈(見表2)的比較，可以清楚地說明政府在經(jīng)營城市公共投資項(xiàng)目時(shí)效率低下。
政府管理公共事物的納什均衡出現(xiàn)在內(nèi)部人偷懶上，而由私人管理經(jīng)營時(shí)，納什均衡出現(xiàn)在內(nèi)部人不偷懶上，因此，私人經(jīng)營公共投資項(xiàng)目可以從制度上消除內(nèi)部人偷懶的問題。
2．2 在公共投資項(xiàng)目的建設(shè)與管理中存在政府失靈
在公共投資項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營過程中，政府出于維護(hù)公共利益的考慮對其實(shí)施嚴(yán)格的法律管制。政府對公共投資項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的管制主要體現(xiàn)為行政管制機(jī)構(gòu)運(yùn)用公法手段對被管制廠商的一種行政控制過程。管制過程中施管者和被管制者地位的不對等和管制的行政程序性運(yùn)作都造成管制具有強(qiáng)烈的行政法特征，即，使用帶有命令與服從等強(qiáng)制性的“單向被動(dòng)”特征的公權(quán)手段和程序介入公共投資項(xiàng)目的市場交易。但現(xiàn)實(shí)的管理情況卻并非如。
美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾獎(jiǎng)金獲得者斯蒂格利茨曾經(jīng)對美國政府的電力價(jià)格管制進(jìn)行了實(shí)證性分析。分析數(shù)據(jù)表明，政府對電力價(jià)格的管制“反而對價(jià)格起到了推升的作用”。因此，他批評(píng)政府已經(jīng)被廠商所“俘獲”并指出，“一個(gè)行業(yè)中的廠商想要受到管制是因?yàn)槟菚r(shí)它們能夠“俘獲”(勸說、賄賂或威脅)管制者，從而使管制者按照該行業(yè)廠商的要求去做，管制保護(hù)了廠商免于競爭”。斯蒂格利茨的“政府俘獲理論”就是要從經(jīng)濟(jì)實(shí)證分析的角度回答“為什么一個(gè)產(chǎn)業(yè)寧要國家權(quán)力的強(qiáng)制性干預(yù)。……在何時(shí)，因何故能操縱國家以實(shí)現(xiàn)它的目的，或反過來被國家控制，實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)?！苤七^程在某些方面通常有利于受管制產(chǎn)業(yè)。當(dāng)條件有利于該產(chǎn)業(yè)(不利于局外人)時(shí)，該產(chǎn)業(yè)是管制過程的主要獲利者”。
按照斯蒂格利茨的理論，盡管政府對公共投資項(xiàng)目的行政控制或法律調(diào)整形式上是為了維護(hù)公眾利益，但政府中的官員們卻屬于人格化的經(jīng)濟(jì)人，此時(shí)作為被管制的廠商利益集團(tuán)計(jì)利用經(jīng)濟(jì)利益的贈(zèng)與或誘惑來俘獲行政者為其所用。在這種情況下，政府反而經(jīng)常成為廠商利益的“保鏢”。結(jié)果，原來政策和法律設(shè)計(jì)中的“單向制動(dòng)”強(qiáng)制性交易關(guān)系(公法施管主體管制私法被管主體)就通過廠商與行政者之間的利益博弈改變了性質(zhì)，成為了廠商與行政者之間的合意的“雙向(利益)互動(dòng)”關(guān)系，導(dǎo)致政府官員利用職權(quán)尋租，而政府管理正由于這種被調(diào)整關(guān)系性質(zhì)的改變產(chǎn)生了失靈，從而扭曲了經(jīng)濟(jì)資源的有效配置，導(dǎo)致政府失靈等。