三、環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)察的綜合性
環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察工作和環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法隊(duì)伍，是城建監(jiān)察工作和城建監(jiān)察隊(duì)伍的重要組成，起始于八十年代初期，隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷加快和城市人口的急劇增加，創(chuàng)造良好的城市環(huán)境和城市秩序的需要同城市管理滯后，臟、亂、差現(xiàn)象普遍的矛盾進(jìn)一步加劇，而政府管理部門行政執(zhí)法力量不足的事實(shí)，客觀上提出了組建城建監(jiān)察隊(duì)伍，加強(qiáng)城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理的要求。
1987年，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)城市政府的主要職責(zé)是把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好。各地市容環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察（或城建監(jiān)察）隊(duì)伍相繼走上街頭，實(shí)施執(zhí)法管理，適應(yīng)了加強(qiáng)城市建設(shè)管理的要求。1988年，經(jīng)批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院“三定”方案中，明確規(guī)定由建設(shè)部負(fù)責(zé)歸口管理，指導(dǎo)全國(guó)城建監(jiān)察工作，正式把城建監(jiān)察工作納入了政府工作范疇。1992年，建設(shè)部發(fā)布了《城建監(jiān)察規(guī)定》（第20號(hào)令），這是規(guī)范全國(guó)城建監(jiān)察工作的第一部部門規(guī)章，它確立了城建監(jiān)察隊(duì)伍的法律地位，界定了城建監(jiān)察工作的性質(zhì)、歸屬和基本職責(zé)等，成為城建監(jiān)察隊(duì)伍加強(qiáng)自身建設(shè)、規(guī)范執(zhí)法行為的法律依據(jù)。
縱觀各地城市管理體制的沿革，城建監(jiān)察工作大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。
（一）第一階段：實(shí)施專業(yè)執(zhí)法
適應(yīng)城市管理的需要，各地環(huán)境衛(wèi)生主管部門為實(shí)施好各項(xiàng)法律規(guī)定，完成城市政府指令性行政管理目標(biāo)，相繼成立了市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)察隊(duì)伍，歸口國(guó)家建設(shè)部城建監(jiān)察隊(duì)伍，并受地方法規(guī)授權(quán)或政府規(guī)章委托實(shí)施行政執(zhí)法任務(wù)。市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)察隊(duì)伍走上街頭，宣傳市容環(huán)衛(wèi)有關(guān)法律、法規(guī)，執(zhí)行行政執(zhí)法監(jiān)督檢查任務(wù)，對(duì)違反市容環(huán)衛(wèi)管理秩序構(gòu)成違法的行為給予行政制裁。產(chǎn)生了較大的影響，受到各地政府的重視和支持，發(fā)展速度很快。目前，全國(guó)市容環(huán)衛(wèi)行政執(zhí)法人員已超過(guò)十萬(wàn)人。
由于城市建設(shè)和管理涉及多個(gè)行政管理部門，分工越來(lái)越細(xì)，執(zhí)法主體多頭，容易形成交叉執(zhí)法。同時(shí)，專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍受管理權(quán)限和相應(yīng)條件的限制，執(zhí)法效率不高，監(jiān)管幅度不寬，處罰力度不強(qiáng)。這些問(wèn)題隨著專業(yè)執(zhí)法實(shí)踐的發(fā)展而逐步反映出來(lái)，如何提高專業(yè)執(zhí)法的效率和效果，引起了相關(guān)政府行政主管部門的重視。
（二）第二階段：實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法針對(duì)實(shí)施專業(yè)執(zhí)法
存在的問(wèn)題，行政聯(lián)合執(zhí)法的形式出現(xiàn)了。行政聯(lián)合執(zhí)法是把幾個(gè)不同行政執(zhí)法主體集中在同一時(shí)間、地域，同時(shí)對(duì)某些行政違法行為分別實(shí)施執(zhí)法活動(dòng)。據(jù)資料反映，全國(guó)不少城市組建了市容環(huán)衛(wèi)、綠化、工商、公安、規(guī)劃、市政管理部門參加的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)、聯(lián)合執(zhí)法、綜合整治、集中查處，取得一定的成效。
推行聯(lián)合執(zhí)法的形式，有利于集中治理城市管理中突出的問(wèn)題，如亂設(shè)攤、亂倒垃圾等違法行為；并可克服單一行政管理部門執(zhí)法的局限性，有利于管理部門間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，以改善行政執(zhí)法活動(dòng)；特別是一些突擊性、綜合性較強(qiáng)的工作任務(wù)，拉得出，開(kāi)得動(dòng)，有利于按時(shí)、按質(zhì)地完成一些重大任務(wù)。
但是，聯(lián)合執(zhí)法仍存在一些問(wèn)題，首先，是整治成果不易鞏固，由于集中整治往往是臨時(shí)性的，召之即來(lái)，干完就散，反復(fù)性大。其次，由于對(duì)同一性質(zhì)的違法行為相關(guān)法規(guī)的處置標(biāo)準(zhǔn)不同，容易使公眾產(chǎn)生執(zhí)法不公的逆反心理，引發(fā)行政執(zhí)法訴訟。再次，由于各行政執(zhí)法主體都具有相對(duì)的獨(dú)立性，因此難以形成持久、統(tǒng)一的執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制。
（三）第三階段：實(shí)施城市管理綜合執(zhí)法
城市管理綜合執(zhí)法，就是把原來(lái)由多支隊(duì)伍依據(jù)各自的法規(guī)對(duì)城市市容環(huán)境衛(wèi)生秩序不同方面進(jìn)行管理及處罰，改為由一支隊(duì)伍相對(duì)集中行政處罰權(quán)，對(duì)市容環(huán)境秩序進(jìn)行管理及處罰，其核心就是一支執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合執(zhí)法。
進(jìn)行城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)，是國(guó)務(wù)院或經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府在市容環(huán)境秩序管理方面對(duì)行政處罰權(quán)的重新配置。被授權(quán)的這支隊(duì)伍（綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)），取得了獨(dú)立的處罰地位，它可以自己的名義實(shí)施行政處罰，并獨(dú)立地承擔(dān)法律后果。目前，全國(guó)許多城市都在積極探索城市管理綜合執(zhí)法的新路子，主要模式有：試點(diǎn)建立的街道為主的城市管理綜合執(zhí)法體制；試點(diǎn)建立的以區(qū)管理為主的城市管理綜合執(zhí)法體制；試點(diǎn)建立的以市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生為主要內(nèi)容的城市管理綜合執(zhí)法體制等。
城市管理綜合執(zhí)法體制具有以下幾方面的特點(diǎn)：首先，城市管理綜合執(zhí)法是一種根據(jù)行政決定而建立的行政執(zhí)法，有利于克服各行政管理部門、行政執(zhí)法隊(duì)伍之間的職權(quán)交叉和扯皮，保障行政執(zhí)法的暢通，促進(jìn)行政執(zhí)法高效、快速、有序地運(yùn)轉(zhuǎn)。
其次，城市管理綜合執(zhí)法是一種橫跨行政管理部門、行政管轄權(quán)的行政執(zhí)法，能體現(xiàn)“一隊(duì)多能”的執(zhí)法效果，又有利節(jié)約政府行政執(zhí)法成本。
再次，城市管理綜合執(zhí)法是一種主體復(fù)合的行政執(zhí)法，綜合執(zhí)法部門可以合并處理競(jìng)合違法行為，具有復(fù)合的特點(diǎn)，從而既推動(dòng)了依法行政，又有利樹(shù)立政府行政執(zhí)法的良好形象。
當(dāng)然，城市管理綜合執(zhí)法目前仍處于試點(diǎn)階段，實(shí)踐過(guò)程中仍有不少問(wèn)題值得探討，比如，如何加強(qiáng)行政管理同綜合執(zhí)法的結(jié)合，在取得綜合執(zhí)法效果的同時(shí)提高行政管理的力度，如何盡快形成相對(duì)統(tǒng)一的法律規(guī)范，以減少執(zhí)法過(guò)程中的法律爭(zhēng)議；如何適應(yīng)綜合執(zhí)法對(duì)執(zhí)法人員綜合素質(zhì)的要求，加快隊(duì)伍建設(shè)，盡快完善綜合執(zhí)法的運(yùn)行機(jī)制等等。
總之，實(shí)行城市管理綜合執(zhí)法是一個(gè)新生事物，尚處在探索階段，沒(méi)形成統(tǒng)一的模式，但試點(diǎn)城市已經(jīng)取得的實(shí)效使我們認(rèn)識(shí)到，綜合執(zhí)法反映了現(xiàn)代城市管理向綜合發(fā)展的基本趨勢(shì)
環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察工作和環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法隊(duì)伍，是城建監(jiān)察工作和城建監(jiān)察隊(duì)伍的重要組成，起始于八十年代初期，隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷加快和城市人口的急劇增加，創(chuàng)造良好的城市環(huán)境和城市秩序的需要同城市管理滯后，臟、亂、差現(xiàn)象普遍的矛盾進(jìn)一步加劇，而政府管理部門行政執(zhí)法力量不足的事實(shí)，客觀上提出了組建城建監(jiān)察隊(duì)伍，加強(qiáng)城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理的要求。
1987年，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)城市政府的主要職責(zé)是把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好。各地市容環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察（或城建監(jiān)察）隊(duì)伍相繼走上街頭，實(shí)施執(zhí)法管理，適應(yīng)了加強(qiáng)城市建設(shè)管理的要求。1988年，經(jīng)批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院“三定”方案中，明確規(guī)定由建設(shè)部負(fù)責(zé)歸口管理，指導(dǎo)全國(guó)城建監(jiān)察工作，正式把城建監(jiān)察工作納入了政府工作范疇。1992年，建設(shè)部發(fā)布了《城建監(jiān)察規(guī)定》（第20號(hào)令），這是規(guī)范全國(guó)城建監(jiān)察工作的第一部部門規(guī)章，它確立了城建監(jiān)察隊(duì)伍的法律地位，界定了城建監(jiān)察工作的性質(zhì)、歸屬和基本職責(zé)等，成為城建監(jiān)察隊(duì)伍加強(qiáng)自身建設(shè)、規(guī)范執(zhí)法行為的法律依據(jù)。
縱觀各地城市管理體制的沿革，城建監(jiān)察工作大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。
（一）第一階段：實(shí)施專業(yè)執(zhí)法
適應(yīng)城市管理的需要，各地環(huán)境衛(wèi)生主管部門為實(shí)施好各項(xiàng)法律規(guī)定，完成城市政府指令性行政管理目標(biāo)，相繼成立了市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)察隊(duì)伍，歸口國(guó)家建設(shè)部城建監(jiān)察隊(duì)伍，并受地方法規(guī)授權(quán)或政府規(guī)章委托實(shí)施行政執(zhí)法任務(wù)。市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)察隊(duì)伍走上街頭，宣傳市容環(huán)衛(wèi)有關(guān)法律、法規(guī)，執(zhí)行行政執(zhí)法監(jiān)督檢查任務(wù)，對(duì)違反市容環(huán)衛(wèi)管理秩序構(gòu)成違法的行為給予行政制裁。產(chǎn)生了較大的影響，受到各地政府的重視和支持，發(fā)展速度很快。目前，全國(guó)市容環(huán)衛(wèi)行政執(zhí)法人員已超過(guò)十萬(wàn)人。
由于城市建設(shè)和管理涉及多個(gè)行政管理部門，分工越來(lái)越細(xì)，執(zhí)法主體多頭，容易形成交叉執(zhí)法。同時(shí)，專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍受管理權(quán)限和相應(yīng)條件的限制，執(zhí)法效率不高，監(jiān)管幅度不寬，處罰力度不強(qiáng)。這些問(wèn)題隨著專業(yè)執(zhí)法實(shí)踐的發(fā)展而逐步反映出來(lái)，如何提高專業(yè)執(zhí)法的效率和效果，引起了相關(guān)政府行政主管部門的重視。
（二）第二階段：實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法針對(duì)實(shí)施專業(yè)執(zhí)法
存在的問(wèn)題，行政聯(lián)合執(zhí)法的形式出現(xiàn)了。行政聯(lián)合執(zhí)法是把幾個(gè)不同行政執(zhí)法主體集中在同一時(shí)間、地域，同時(shí)對(duì)某些行政違法行為分別實(shí)施執(zhí)法活動(dòng)。據(jù)資料反映，全國(guó)不少城市組建了市容環(huán)衛(wèi)、綠化、工商、公安、規(guī)劃、市政管理部門參加的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)、聯(lián)合執(zhí)法、綜合整治、集中查處，取得一定的成效。
推行聯(lián)合執(zhí)法的形式，有利于集中治理城市管理中突出的問(wèn)題，如亂設(shè)攤、亂倒垃圾等違法行為；并可克服單一行政管理部門執(zhí)法的局限性，有利于管理部門間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，以改善行政執(zhí)法活動(dòng)；特別是一些突擊性、綜合性較強(qiáng)的工作任務(wù)，拉得出，開(kāi)得動(dòng)，有利于按時(shí)、按質(zhì)地完成一些重大任務(wù)。
但是，聯(lián)合執(zhí)法仍存在一些問(wèn)題，首先，是整治成果不易鞏固，由于集中整治往往是臨時(shí)性的，召之即來(lái)，干完就散，反復(fù)性大。其次，由于對(duì)同一性質(zhì)的違法行為相關(guān)法規(guī)的處置標(biāo)準(zhǔn)不同，容易使公眾產(chǎn)生執(zhí)法不公的逆反心理，引發(fā)行政執(zhí)法訴訟。再次，由于各行政執(zhí)法主體都具有相對(duì)的獨(dú)立性，因此難以形成持久、統(tǒng)一的執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制。
（三）第三階段：實(shí)施城市管理綜合執(zhí)法
城市管理綜合執(zhí)法，就是把原來(lái)由多支隊(duì)伍依據(jù)各自的法規(guī)對(duì)城市市容環(huán)境衛(wèi)生秩序不同方面進(jìn)行管理及處罰，改為由一支隊(duì)伍相對(duì)集中行政處罰權(quán)，對(duì)市容環(huán)境秩序進(jìn)行管理及處罰，其核心就是一支執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合執(zhí)法。
進(jìn)行城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)，是國(guó)務(wù)院或經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府在市容環(huán)境秩序管理方面對(duì)行政處罰權(quán)的重新配置。被授權(quán)的這支隊(duì)伍（綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)），取得了獨(dú)立的處罰地位，它可以自己的名義實(shí)施行政處罰，并獨(dú)立地承擔(dān)法律后果。目前，全國(guó)許多城市都在積極探索城市管理綜合執(zhí)法的新路子，主要模式有：試點(diǎn)建立的街道為主的城市管理綜合執(zhí)法體制；試點(diǎn)建立的以區(qū)管理為主的城市管理綜合執(zhí)法體制；試點(diǎn)建立的以市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生為主要內(nèi)容的城市管理綜合執(zhí)法體制等。
城市管理綜合執(zhí)法體制具有以下幾方面的特點(diǎn)：首先，城市管理綜合執(zhí)法是一種根據(jù)行政決定而建立的行政執(zhí)法，有利于克服各行政管理部門、行政執(zhí)法隊(duì)伍之間的職權(quán)交叉和扯皮，保障行政執(zhí)法的暢通，促進(jìn)行政執(zhí)法高效、快速、有序地運(yùn)轉(zhuǎn)。
其次，城市管理綜合執(zhí)法是一種橫跨行政管理部門、行政管轄權(quán)的行政執(zhí)法，能體現(xiàn)“一隊(duì)多能”的執(zhí)法效果，又有利節(jié)約政府行政執(zhí)法成本。
再次，城市管理綜合執(zhí)法是一種主體復(fù)合的行政執(zhí)法，綜合執(zhí)法部門可以合并處理競(jìng)合違法行為，具有復(fù)合的特點(diǎn)，從而既推動(dòng)了依法行政，又有利樹(shù)立政府行政執(zhí)法的良好形象。
當(dāng)然，城市管理綜合執(zhí)法目前仍處于試點(diǎn)階段，實(shí)踐過(guò)程中仍有不少問(wèn)題值得探討，比如，如何加強(qiáng)行政管理同綜合執(zhí)法的結(jié)合，在取得綜合執(zhí)法效果的同時(shí)提高行政管理的力度，如何盡快形成相對(duì)統(tǒng)一的法律規(guī)范，以減少執(zhí)法過(guò)程中的法律爭(zhēng)議；如何適應(yīng)綜合執(zhí)法對(duì)執(zhí)法人員綜合素質(zhì)的要求，加快隊(duì)伍建設(shè)，盡快完善綜合執(zhí)法的運(yùn)行機(jī)制等等。
總之，實(shí)行城市管理綜合執(zhí)法是一個(gè)新生事物，尚處在探索階段，沒(méi)形成統(tǒng)一的模式，但試點(diǎn)城市已經(jīng)取得的實(shí)效使我們認(rèn)識(shí)到，綜合執(zhí)法反映了現(xiàn)代城市管理向綜合發(fā)展的基本趨勢(shì)