1、發(fā)展小城市的戰(zhàn)備思考
1.1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化的辯證思考
生產(chǎn)力的發(fā)展是城市化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)分析，國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）200美元時(shí)，城市化水平約22%，200~1000美元時(shí)為20%~40%，1000~4000美元時(shí)為40%~60%，城市化是和經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的。因此絕不能把城市化水平作為獨(dú)立的指標(biāo)來(lái)推進(jìn)城市化的進(jìn)程。人口進(jìn)入城市和如果得不到就業(yè)，是無(wú)法鞏固的。正如1958年大躍進(jìn)之后，不得不將2000萬(wàn)城市職工下放回鄉(xiāng)。脫離經(jīng)濟(jì)的發(fā)展談城市化就如拔苗助長(zhǎng)，終難持續(xù)發(fā)展。
但是隨著短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代的結(jié)束，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)從供給約束轉(zhuǎn)向需求約束，這使人們思考城市化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反作用問(wèn)題。進(jìn)而注意到了加快小城鎮(zhèn)的發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)村城市化進(jìn)程，對(duì)啟發(fā)市場(chǎng)，擴(kuò)大內(nèi)需的作用?！爸袊?guó)的城市化政策第一次從其核心政策的配套層次上升到核心政策層次，成為能夠在提高生產(chǎn)效率，擴(kuò)大國(guó)際市場(chǎng)和提高消費(fèi)效率，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)兩個(gè)方面同時(shí)發(fā)揮重大作用的政策選擇。”
1.2、城市化滯后于工業(yè)化將阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展
中國(guó)的改革始于農(nóng)村，改革開(kāi)放使農(nóng)民長(zhǎng)期被抑制的積極性噴發(fā)，沖破了城鄉(xiāng)隔離、工農(nóng)隔離的二元經(jīng)濟(jì)體系，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向第二產(chǎn)業(yè)，走上了富有中國(guó)特色的農(nóng)村工業(yè)化道路。為了減少初期的資本投入，充分發(fā)揮農(nóng)村土地資源和勞動(dòng)力資源的優(yōu)勢(shì)，以離土不離鄉(xiāng)的模式，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，吸納了近1.5億農(nóng)村勞力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速形成我國(guó)經(jīng)濟(jì)的半壁江山，這是中國(guó)農(nóng)民的一個(gè)偉大創(chuàng)舉。
但是農(nóng)村的工業(yè)化并沒(méi)有帶動(dòng)城市化的相應(yīng)發(fā)展。城市化帶后于工業(yè)化這個(gè)矛盾日益突出。這又反過(guò)來(lái)阻礙了工業(yè)化本身進(jìn)一步發(fā)展。
由于“離土不離鄉(xiāng)”、“進(jìn)廠不進(jìn)城”的工業(yè)化模式。（1）造成村鎮(zhèn)工業(yè)分布散亂無(wú)序、經(jīng)營(yíng)手段原始、技術(shù)質(zhì)量低、規(guī)模小、效率低、管理水平難以提高。隨著短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代的結(jié)束，市場(chǎng)從賣(mài)方轉(zhuǎn)向買(mǎi)方，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)失去競(jìng)爭(zhēng)力處境艱難。（2）分散布局無(wú)法集中統(tǒng)一進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，污染點(diǎn)多面廣難以組織統(tǒng)一治理，已嚴(yán)重威脅著生態(tài)環(huán)境，危及人們的生活。（3）土地資源浪費(fèi)，由于工廠分散在各村各鎮(zhèn)，自有土地難免大手大腳多占土地。（4）是離土不離鄉(xiāng)，在發(fā)達(dá)地區(qū)亦工亦農(nóng)家庭蛻變?yōu)闃I(yè)作農(nóng)民。因?yàn)榧彝ナ杖氲奶岣吒静恢竿r(nóng)田的收獲，于是不可能有積極性去實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，甚至出現(xiàn)耕地拋荒的現(xiàn)象。（5）“進(jìn)廠不進(jìn)城”，大量非農(nóng)人口滯留農(nóng)村，他們雖然已務(wù)農(nóng)經(jīng)商，但依舊過(guò)著農(nóng)耕朝代的生活；“日出而作，日落而息”。區(qū)別僅是作在車(chē)間、息有電視，難以組織形成現(xiàn)代化的生活，村鎮(zhèn)生活內(nèi)容單調(diào)貧乏，誘發(fā)不了消費(fèi)行為。廣大農(nóng)村市場(chǎng)不起動(dòng)，企業(yè)產(chǎn)品難銷(xiāo)售，嚴(yán)重阻礙了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模為3.0萬(wàn)人左右，鎮(zhèn)區(qū)人口不過(guò)幾千人，規(guī)模小的城鎮(zhèn)要“現(xiàn)代化”不得不實(shí)施幾個(gè)一的小而全的對(duì)策：“一條商業(yè)街，一個(gè)廣場(chǎng)，一片公園，一家?jiàn)蕵?lè)中心、……”。城鎮(zhèn)鋪上柏油路、裝上路燈、種了行道樹(shù)，設(shè)置果皮箱。雖有城市的外觀，卻沒(méi)有城市生活的內(nèi)在魅力和氣氛。人氣不旺，行人稀落、夜幕未降、店門(mén)早閉，毫無(wú)誘發(fā)消費(fèi)的環(huán)境和氣氛。據(jù)研究，亞洲四小龍每增加一個(gè)第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位，相應(yīng)增加1.5~2.9的第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位，而我國(guó)僅0.6，相差近6倍之多。顯然，城市化水平不提高，第三產(chǎn)業(yè)業(yè)則沒(méi)有生長(zhǎng)發(fā)育的土壤，消費(fèi)市場(chǎng)不擴(kuò)大，第二產(chǎn)業(yè)自然受市場(chǎng)規(guī)模的制約也得不到發(fā)展。
1.3、加速城市化，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破點(diǎn)
中共中央十五屆三中全會(huì)指出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)變革和小城鎮(zhèn)發(fā)展開(kāi)創(chuàng)了一條有中國(guó)特色的農(nóng)村現(xiàn)代化道路……”
經(jīng)過(guò)近年的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，隨著短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代的結(jié)束，“離土不離鄉(xiāng)”“進(jìn)廠不進(jìn)城”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)優(yōu)勢(shì)逐漸減弱，弱勢(shì)日漸暴露。一種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的模式相應(yīng)存在著一種發(fā)展的空間；當(dāng)它發(fā)展的空間趨于飽和時(shí)，就必須適時(shí)尋求突破；唯有新的模式才會(huì)有新的發(fā)展空間，這就要妹及時(shí)地調(diào)整策略。為加速實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化企業(yè)運(yùn)作，在空間分布上應(yīng)向城鎮(zhèn)集中，使生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施規(guī)?；?、集約化、高效化、現(xiàn)代化?？傊I(yè)不上規(guī)模、聚居不上規(guī)模、生產(chǎn)發(fā)展乏力、消費(fèi)誘發(fā)乏力。為此，必須合理規(guī)劃，采取有效措施，加速城市化，而加速城鎮(zhèn)建設(shè)就成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破點(diǎn)。
據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)分析：“世界上25個(gè)最有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的國(guó)家，擁有世界上281個(gè)百萬(wàn)人口城市的70%”，“全世界24個(gè)億城市人口占用20萬(wàn)km2的城市用地”。人均為83.3m2，僅是農(nóng)村人口人均用地的1/2~1/3，而現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)服務(wù)設(shè)施，因其規(guī)模，技術(shù)、管理水平高，使人均成本低。因此，城市化不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然現(xiàn)象，而且城市是效、分的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的載體。
然而西方在實(shí)現(xiàn)城市化過(guò)程中，經(jīng)歷了先集中、后疏解再城鄉(xiāng)一體化的三步曲，為此西方發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)為空洞化城市中心的復(fù)興付出巨大代價(jià)。中國(guó)的城市化則應(yīng)利用“后發(fā)之優(yōu)勢(shì)”，避免走西方的老路。中國(guó)的城市化是在具有現(xiàn)代信息技術(shù)、現(xiàn)代交通運(yùn)輸工具的歷史背景下運(yùn)作的，完全可避免先集中后疏解，這一曲折所付出的巨大的社會(huì)代價(jià)，尤其是在社會(huì)主義制度下，更可以避免自發(fā)的盲目和無(wú)序的城市化過(guò)程。
中國(guó)作為12億人口的大國(guó)，既要有的中心城市，也要有各種等級(jí)的城鎮(zhèn)，承擔(dān)不同的職能、協(xié)同互補(bǔ)?，F(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)中心來(lái)帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，“12億多人、9億在農(nóng)村，是我的的基本國(guó)情”，“沒(méi)有農(nóng)村的穩(wěn)定就沒(méi)有全國(guó)的穩(wěn)定，沒(méi)有農(nóng)民的小康就沒(méi)有全國(guó)人民的小康，沒(méi)有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化就沒(méi)有整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化?！庇捎谵r(nóng)田是不可遷移和疊置集中的，必然造成農(nóng)業(yè)活動(dòng)、農(nóng)業(yè)人口分布的廣域性。因而為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，為農(nóng)副產(chǎn)品服務(wù)的二、三產(chǎn)業(yè)也就必然是依托眾多的小城鎮(zhèn)。
當(dāng)然小城鎮(zhèn)要依托大、中城市，大中城市也必然以眾多的小城鎮(zhèn)為支撐。大、中、小城市形成一種群落結(jié)構(gòu)，不同等級(jí)城市各自承擔(dān)不同的職能，提供不同等級(jí)的社會(huì)服務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)整體的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁持續(xù)的增長(zhǎng)。
2、以倍數(shù)原則建構(gòu)城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)
雖然大城市一般效率多比中小城市高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)烈要求有強(qiáng)大的中心城市以領(lǐng)導(dǎo)、輻射中小城市。但是，正如前面所分析，由于農(nóng)業(yè)活動(dòng)的廣域性，它要求就近得到城市的服務(wù)，這就注定必然要由大、中、小城市形成一個(gè)有系統(tǒng)的整體。
2.1、結(jié)構(gòu)的問(wèn)題是城鎮(zhèn)體系的關(guān)鍵問(wèn)題
根據(jù)大量的實(shí)地調(diào)查和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，當(dāng)前的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)中在等級(jí)結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)上都存在著嚴(yán)重的問(wèn)題。最突出的問(wèn)題是結(jié)構(gòu)上的模糊性、連續(xù)性、造成等級(jí)不清、規(guī)模連續(xù)、職能雷同。中心城市的規(guī)模不夠大，中心職能不強(qiáng)大，基層城鎮(zhèn)職能彼此重疊，混淆不清，或造成重復(fù)建設(shè)，或造成建設(shè)空白。等級(jí)不明確，規(guī)模不合理、職能難發(fā)揮的問(wèn)題，是城鎮(zhèn)體系中的關(guān)鍵問(wèn)題。
各地在總體規(guī)劃中都重視編制城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃，但由于在結(jié)構(gòu)問(wèn)題上缺乏理論的指導(dǎo)，往往也造成上述問(wèn)題的普遍性。
2.2、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中的倍數(shù)原則
在城鎮(zhèn)體系中首先各種等級(jí)的城鎮(zhèn)要有合理的級(jí)配以及與之相稱的規(guī)模，以承擔(dān)不同的職能，形成完整的體系覆蓋全國(guó)。各等級(jí)城市各司其職，使城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活得到整體的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)走向全球化，作為12億人的大國(guó)，必須要有若干個(gè)的經(jīng)濟(jì)中心城市，成為全球經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)中的重要節(jié)點(diǎn)。通過(guò)這些節(jié)點(diǎn)使中國(guó)經(jīng)濟(jì)融入全球的大體系中。這種國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心的城市，沒(méi)有足夠大的規(guī)模（500萬(wàn)以上）是難以承擔(dān)這重任的。
大城市病約不是固有的，大城市病的關(guān)鍵不在于大，而在于大的形態(tài)結(jié)構(gòu)和投資結(jié)構(gòu)。攤大餅的形態(tài)結(jié)構(gòu)，和長(zhǎng)期以來(lái)把公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資誤認(rèn)為是非生產(chǎn)建設(shè)，同時(shí)又實(shí)行先生產(chǎn)、后生活的方針造成城市投資結(jié)構(gòu)不當(dāng)，由此產(chǎn)生的大城市病是完全可以避免的。
當(dāng)前，小城鎮(zhèn)的級(jí)差不明顯，不大不小的規(guī)模，使許多設(shè)施難以配套，配則不經(jīng)濟(jì)、無(wú)法維持，不配又影響生產(chǎn)、生活，破壞生態(tài)環(huán)境。就以配置污水廠為例、據(jù)目前的技術(shù)和裝備條件，污水廠能勉強(qiáng)維持運(yùn)行的最小規(guī)模為日處理1.2萬(wàn)t污水。若按人均日用水量250l的80%為生活污水量，則必須用水人口為5.0萬(wàn)人，若生活用水占總用水量的50%計(jì)，也得有2.5萬(wàn)人的城鎮(zhèn)規(guī)模才能勉強(qiáng)維持，而污水處理廠投資費(fèi)與運(yùn)營(yíng)費(fèi)有著密切的關(guān)系，如0.4m3/s的污水處理廠是4.0m3/s的污水廠投資的2.6倍，而運(yùn)營(yíng)費(fèi)則5.5倍！
為改變不大不小的不經(jīng)濟(jì)的城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，就必須將連續(xù)型的結(jié)構(gòu)，改變?yōu)榧?jí)跳型的結(jié)構(gòu)。為此各等級(jí)城鎮(zhèn)間的規(guī)模應(yīng)貫徹倍數(shù)原則。
以東部沿海人口密集地區(qū)為例，可以以5倍的原則來(lái)建構(gòu)城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。即1600人（400戶）的中心村，主要職能為第一產(chǎn)業(yè)。0.16萬(wàn)人×5=0.8萬(wàn)人為集鎮(zhèn)，主要承擔(dān)為農(nóng)服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)職能，如城鄉(xiāng)物資的交換，為第一產(chǎn)業(yè)服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)機(jī)、化肥、種子、農(nóng)保獸醫(yī)以及相應(yīng)的基本生活服務(wù)設(shè)施。0.8萬(wàn)人×5=4.0萬(wàn)人中心鎮(zhèn)，則是最基層的綜合性中心職能，是一般加工業(yè)的基地和具有較齊全的生活服務(wù)務(wù)業(yè)。4.0萬(wàn)×5=100萬(wàn)人，則是區(qū)域性（省市）中心城市。100萬(wàn)×500萬(wàn)人=500萬(wàn)人（中心城區(qū)人口），則是全國(guó)性或國(guó)際性的經(jīng)濟(jì)中心城市。上述當(dāng)然只是一種理論的描述，特別對(duì)于底層的城鎮(zhèn)最為敏感。在實(shí)際工作中一定要從具體地區(qū)的歷史和現(xiàn)狀條件出發(fā)，切不可當(dāng)作機(jī)械的教條。
凡是發(fā)育較健全的有機(jī)體，它的結(jié)構(gòu)必定越清晰，倍數(shù)原則就是為了使城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)清晰，職能明確，上述5個(gè)原則只是一個(gè)例舉的理論表述，本質(zhì)是合理規(guī)模、合理的分工和協(xié)作以引導(dǎo)城鄉(xiāng)的健康發(fā)展。
2.3、倍數(shù)原則下城鎮(zhèn)體系的支撐系統(tǒng)
上述倍數(shù)原則是保證城市體系的等級(jí)規(guī)模、職能結(jié)構(gòu)的合理性。形成真正城鎮(zhèn)體系需要合理、有效的支持系統(tǒng)，才能使各等級(jí)的城市真正組織成一個(gè)有效的整體，即區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。倍數(shù)原則的本質(zhì)是層次分明，科學(xué)合理的結(jié)構(gòu)也為支持系統(tǒng)的科學(xué)合理提供了前提。
區(qū)域支撐體系中道路交通系統(tǒng)是最基本的，因?yàn)辄c(diǎn)靠線去編織成網(wǎng)，在道路交通系統(tǒng)的組織上，同樣要體現(xiàn)層次分明、結(jié)構(gòu)科學(xué)的精神。中心村間及和集鎮(zhèn)的聯(lián)系靠一般公路，以個(gè)人交通為主；集鎮(zhèn)之間以及和中心鎮(zhèn)間的聯(lián)系靠等級(jí)公路，以小巴及個(gè)人機(jī)動(dòng)車(chē)交通為主；中心鎮(zhèn)之間及和區(qū)縣中心的聯(lián)系靠快速公路的大巴及個(gè)人機(jī)動(dòng)車(chē)為主；縣區(qū)中心城之間及和省市中心城之間的聯(lián)系靠高速公路，力道交通為主；省市中心間以及和全國(guó)中心城市間的聯(lián)系則靠高速公路、高速鐵路及航空聯(lián)系聯(lián)系……。
當(dāng)然還有其它區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)來(lái)構(gòu)成城鎮(zhèn)系統(tǒng)，如區(qū)域供水、供電、排污等，還包括社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施，如購(gòu)物、醫(yī)療、教育、通信、休閑度假等都要有與之相配的分級(jí)配置，達(dá)到既有效又經(jīng)濟(jì)地提供各種生產(chǎn)、生活的設(shè)施。
倍數(shù)原則同樣為這些設(shè)施系統(tǒng)層次分明的科學(xué)結(jié)構(gòu)提供了前提。以污水處理系統(tǒng)為例，中心鎮(zhèn)由于是集鎮(zhèn)的數(shù)倍，就保證了足夠的規(guī)模以配置有效的、可維持的污水集中處理系統(tǒng)。而中心村因其規(guī)模小就可以集中建設(shè)沼氣發(fā)生站（如上海崇明縣大興鎮(zhèn)前衛(wèi)村），而集鎮(zhèn)則根據(jù)其和中心鎮(zhèn)的距離和規(guī)模，或納入中心鎮(zhèn)處理系統(tǒng)，或采用中心村鎮(zhèn)類(lèi)似的辦法。
3、發(fā)展小城鎮(zhèn)的對(duì)策
《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2000年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作意見(jiàn)》中明確指出：“發(fā)展小城鎮(zhèn)應(yīng)堅(jiān)持循序漸進(jìn)，防止盲目攀比、一哄而起。應(yīng)充分考慮現(xiàn)有小城鎮(zhèn)的發(fā)展水平，區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源條件，以及今后的發(fā)展活力，選擇已經(jīng)形成一定規(guī)模、基礎(chǔ)較好的小城鎮(zhèn)予以重點(diǎn)支持，發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)。爭(zhēng)取通過(guò)5至10年的努力，把一批小城鎮(zhèn)建設(shè)成具有較強(qiáng)帶動(dòng)能力的農(nóng)村區(qū)域性經(jīng)濟(jì)文化中心，使全國(guó)的城鎮(zhèn)化水平有顯著提高?！敝泄仓醒雵?guó)務(wù)院2000年7月再次提出《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，進(jìn)一步提出“將一部分基礎(chǔ)好的小城鎮(zhèn)建設(shè)成規(guī)模適度，規(guī)劃科學(xué)、功能健全、環(huán)境整潔，具有較強(qiáng)輻射能力的農(nóng)村區(qū)域性經(jīng)濟(jì)文化中心，其中少數(shù)具備條件的小城鎮(zhèn)發(fā)展成為帶動(dòng)更強(qiáng)的小城市?！?BR> 3.1、調(diào)整行政區(qū)劃擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模
在我國(guó)盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將不斷發(fā)育，但行政力量仍然具有強(qiáng)大的組織、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，反過(guò)來(lái)行政權(quán)力的賦予也會(huì)影響這功能的發(fā)揮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模過(guò)小，已嚴(yán)重制約了各方面的發(fā)展，必須調(diào)整行政區(qū)劃，實(shí)行多鎮(zhèn)合并，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模。
目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模一般在3.0萬(wàn)人左右，正如前述，即使城市化達(dá)到60%~70%，城鎮(zhèn)人口規(guī)模僅2.0萬(wàn)人左右，（況且還有部分人口將遷往大中城市），這樣的城區(qū)規(guī)模只能搞“幾個(gè)一”工程，搞小而全，重復(fù)建設(shè)，形不成真正的城市生活，第三產(chǎn)業(yè)難以發(fā)育。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小，必然造成財(cái)力分散，各自小本經(jīng)營(yíng)，結(jié)果處處星星，不見(jiàn)明星，難以集中力量，求得突破，這在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段，首先培植生長(zhǎng)點(diǎn)是重要的對(duì)策之一。
目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)水平差異明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多，干部隊(duì)伍必然難以得到優(yōu)質(zhì)配置，能者得不到施展才能的空間，庸者因其小，也能得過(guò)且過(guò)，實(shí)行多鎮(zhèn)合并，有利于精先生人員，提高效率，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。據(jù)報(bào)道：福建建陽(yáng)368名”村官“掛冠歸家，1000人的村行政干部為7人，而3000人以上的村，干部至多9人，減少35.7%，3年為農(nóng)民減負(fù)百萬(wàn)元。
行政區(qū)劃的調(diào)整是極敏感的問(wèn)題，但為實(shí)施“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”這一步是必然邁出的。事實(shí)上，這種調(diào)整歷年都在進(jìn)行，只是沒(méi)有從戰(zhàn)略的意義來(lái)認(rèn)識(shí)。戰(zhàn)略已定，剩下就是戰(zhàn)術(shù)問(wèn)題。
行政區(qū)域調(diào)整工作，實(shí)際在許多省市都已展開(kāi)，如江蘇省已拆并85個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常州市將原來(lái)的119個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為59個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常熟市將9鎮(zhèn)一場(chǎng)合并為3個(gè)鎮(zhèn)等點(diǎn)。
3.2、加快企業(yè)轉(zhuǎn)制從內(nèi)在機(jī)制上為工業(yè)集中的創(chuàng)造動(dòng)力
工業(yè)的發(fā)展，在當(dāng)前仍然是絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的主要因素。中共中央國(guó)務(wù)院指出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)正處于結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制創(chuàng)新的重要階段，面臨許多新情況和新問(wèn)題?！蹦壳敖^大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因其發(fā)展歷史背景，多集體經(jīng)濟(jì)，一般都在村鎮(zhèn)屬地范圍內(nèi)建設(shè)。這樣就形成了企業(yè)強(qiáng)烈的社區(qū)屬性，政企不分現(xiàn)象相當(dāng)普遍，在企業(yè)經(jīng)營(yíng)上增加了許多不合理的社區(qū)，甚至是行政開(kāi)支的負(fù)擔(dān)，也影響了企業(yè)經(jīng)營(yíng)上的科學(xué)決策，造成了在企業(yè)機(jī)制上阻礙企業(yè)合理集中的可能。因此必然改制，淡化企業(yè)的“籍貫”，“出生地”意識(shí)。
根據(jù)在上海郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)近百的調(diào)查，選址原因前三位的是交通方便（23.9%）,本地企業(yè)（15.3%），政府指定（13.6%），明顯反映了社區(qū)屬性特征。但其中股份制、私營(yíng)、三資企業(yè)則明顯不同，前三位因素是交通方便（28.3%）、地價(jià)低(13.0%)，因勞力低廉、離市區(qū)近、政策優(yōu)惠三項(xiàng)并列第三，各占10.9%。當(dāng)前不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)處境困難，有些工廠也在“下崗”、“歸田”，但經(jīng)歷了第一次創(chuàng)業(yè)洗禮的人們絕不會(huì)甘心于永久“歸田”，必將總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，醞釀著新一輪的創(chuàng)業(yè)，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，體制創(chuàng)新的重要時(shí)期。應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有活力的所有制。這將必然會(huì)以市場(chǎng)力優(yōu)化配置資源，有利于在最有利的區(qū)痊進(jìn)行集中建設(shè)，形成工業(yè)園區(qū)，使城鎮(zhèn)發(fā)展獲得強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。
3.3、推進(jìn)中心鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展的有關(guān)政策
在當(dāng)前，大力推進(jìn)城市化的戰(zhàn)略中，百事待發(fā)，加大力度推進(jìn)中心城市的建設(shè)和發(fā)展的同時(shí)，對(duì)于量大面廣的小城鎮(zhèn)，則必然首先推動(dòng)中心鎮(zhèn)的發(fā)展。它是城市等級(jí)結(jié)構(gòu)寶塔的基座，尤如樹(shù)的根，從廣大的鄉(xiāng)村土壤中吸納人口，不斷向上部給養(yǎng)，其戰(zhàn)略地位是明顯的。
建制鎮(zhèn)全國(guó)有5萬(wàn)多座，平均使用力量是下策，拖著巨大的身軀只能蠕動(dòng)慢行，擇優(yōu)先行才是上策，鼓勵(lì)有一定實(shí)力和有發(fā)展?jié)摿Φ逆?zhèn)，優(yōu)先發(fā)展。尤其應(yīng)促進(jìn)擴(kuò)大鎮(zhèn)的規(guī)模，才能真正發(fā)展帶動(dòng)周邊地區(qū)，起到中心鎮(zhèn)的作用。對(duì)于有基礎(chǔ)，有規(guī)模的鎮(zhèn)賦給優(yōu)先發(fā)展的政策：
（1）土地權(quán)：優(yōu)先保證下?lián)芙ㄔO(shè)用地指標(biāo)（給地票），允許在中心鎮(zhèn)區(qū)集中使用，并利用土地權(quán)，建廠、遷廠、建房，吸引進(jìn)鎮(zhèn)。給地票就等于給發(fā)展權(quán)。
（2）財(cái)政權(quán)：達(dá)到規(guī)模的中心鎮(zhèn)，在財(cái)政投入分成比例上給以傾斜，增強(qiáng)其財(cái)力，擴(kuò)大其財(cái)權(quán)，享有一級(jí)財(cái)政。以財(cái)政貼息級(jí)引銀行貨款，進(jìn)行非公益性城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和開(kāi)發(fā)。
（3）行政權(quán)：達(dá)到規(guī)模的中心鎮(zhèn)，提高一級(jí)行政級(jí)別，并賦予相應(yīng)的待遇和權(quán)力。
（4）建設(shè)權(quán)：以中心鎮(zhèn)為區(qū)域單元建設(shè)區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施，如建水廠，除中心鎮(zhèn)區(qū)供水外，同時(shí)向集鎮(zhèn)供水；建設(shè)污水廠將集鎮(zhèn)污水匯集入污水廠；建路、環(huán)境整治等，上級(jí)政府優(yōu)先給以專項(xiàng)建設(shè)撥款或貸款。
（5）與其相配套的，還應(yīng)研究制定，鼓勵(lì)農(nóng)村人口遷到城鎮(zhèn)的相關(guān)政策。例如：
研究農(nóng)民進(jìn)城，原宅基地、住房處理，以獲得城鎮(zhèn)住宅的優(yōu)惠鼓勵(lì)政策，縮短“空殼村”消亡周期，使土地盡快得到重新利用。研究原承包田流轉(zhuǎn)的政策，如耕地貨幣化，土地入股的政策，使耕地得以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的經(jīng)營(yíng)。
研究土地置換，鼓勵(lì)異地開(kāi)發(fā)非耕地資源，研究把一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至縣區(qū)的宅基地指標(biāo)、公益性建設(shè)用地捆起來(lái)集中使用。 研究農(nóng)民進(jìn)城，猁城鎮(zhèn)戶口、就業(yè)、上學(xué)的鼓勵(lì)政策，同時(shí)制定農(nóng)業(yè)專業(yè)戶規(guī)?；墓膭?lì)政策。
建立農(nóng)民進(jìn)城的社會(huì)保障體系，首先建立最低生活保障線，有條件的逐步建立失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)。從城鎮(zhèn)建設(shè)費(fèi)用和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)金中撮相應(yīng)比例作為保險(xiǎn)基金。
上述有關(guān)政策的探討和制定、實(shí)施，正如江澤民同志在中共中央舉辦法制講座上的講話中所提出：要把在農(nóng)村改革和建設(shè)實(shí)踐中行之有效的方針政策，已經(jīng)成熟的經(jīng)驗(yàn)上升為法律”。
城市化研究是一個(gè)老命題，但以往多側(cè)重研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城市的支持作用。近年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題逐漸發(fā)現(xiàn)城市化滯后于工業(yè)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約作用，有人稱之為“城市短缺病”。于是人們開(kāi)始轉(zhuǎn)而側(cè)重于研究城市對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用。有人估計(jì)、城市化率提高10%，這是一種新的戰(zhàn)略思考。
1.1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化的辯證思考
生產(chǎn)力的發(fā)展是城市化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)分析，國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）200美元時(shí)，城市化水平約22%，200~1000美元時(shí)為20%~40%，1000~4000美元時(shí)為40%~60%，城市化是和經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的。因此絕不能把城市化水平作為獨(dú)立的指標(biāo)來(lái)推進(jìn)城市化的進(jìn)程。人口進(jìn)入城市和如果得不到就業(yè)，是無(wú)法鞏固的。正如1958年大躍進(jìn)之后，不得不將2000萬(wàn)城市職工下放回鄉(xiāng)。脫離經(jīng)濟(jì)的發(fā)展談城市化就如拔苗助長(zhǎng)，終難持續(xù)發(fā)展。
但是隨著短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代的結(jié)束，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)從供給約束轉(zhuǎn)向需求約束，這使人們思考城市化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反作用問(wèn)題。進(jìn)而注意到了加快小城鎮(zhèn)的發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)村城市化進(jìn)程，對(duì)啟發(fā)市場(chǎng)，擴(kuò)大內(nèi)需的作用?！爸袊?guó)的城市化政策第一次從其核心政策的配套層次上升到核心政策層次，成為能夠在提高生產(chǎn)效率，擴(kuò)大國(guó)際市場(chǎng)和提高消費(fèi)效率，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)兩個(gè)方面同時(shí)發(fā)揮重大作用的政策選擇。”
1.2、城市化滯后于工業(yè)化將阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展
中國(guó)的改革始于農(nóng)村，改革開(kāi)放使農(nóng)民長(zhǎng)期被抑制的積極性噴發(fā)，沖破了城鄉(xiāng)隔離、工農(nóng)隔離的二元經(jīng)濟(jì)體系，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向第二產(chǎn)業(yè)，走上了富有中國(guó)特色的農(nóng)村工業(yè)化道路。為了減少初期的資本投入，充分發(fā)揮農(nóng)村土地資源和勞動(dòng)力資源的優(yōu)勢(shì)，以離土不離鄉(xiāng)的模式，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，吸納了近1.5億農(nóng)村勞力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速形成我國(guó)經(jīng)濟(jì)的半壁江山，這是中國(guó)農(nóng)民的一個(gè)偉大創(chuàng)舉。
但是農(nóng)村的工業(yè)化并沒(méi)有帶動(dòng)城市化的相應(yīng)發(fā)展。城市化帶后于工業(yè)化這個(gè)矛盾日益突出。這又反過(guò)來(lái)阻礙了工業(yè)化本身進(jìn)一步發(fā)展。
由于“離土不離鄉(xiāng)”、“進(jìn)廠不進(jìn)城”的工業(yè)化模式。（1）造成村鎮(zhèn)工業(yè)分布散亂無(wú)序、經(jīng)營(yíng)手段原始、技術(shù)質(zhì)量低、規(guī)模小、效率低、管理水平難以提高。隨著短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代的結(jié)束，市場(chǎng)從賣(mài)方轉(zhuǎn)向買(mǎi)方，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)失去競(jìng)爭(zhēng)力處境艱難。（2）分散布局無(wú)法集中統(tǒng)一進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，污染點(diǎn)多面廣難以組織統(tǒng)一治理，已嚴(yán)重威脅著生態(tài)環(huán)境，危及人們的生活。（3）土地資源浪費(fèi)，由于工廠分散在各村各鎮(zhèn)，自有土地難免大手大腳多占土地。（4）是離土不離鄉(xiāng)，在發(fā)達(dá)地區(qū)亦工亦農(nóng)家庭蛻變?yōu)闃I(yè)作農(nóng)民。因?yàn)榧彝ナ杖氲奶岣吒静恢竿r(nóng)田的收獲，于是不可能有積極性去實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，甚至出現(xiàn)耕地拋荒的現(xiàn)象。（5）“進(jìn)廠不進(jìn)城”，大量非農(nóng)人口滯留農(nóng)村，他們雖然已務(wù)農(nóng)經(jīng)商，但依舊過(guò)著農(nóng)耕朝代的生活；“日出而作，日落而息”。區(qū)別僅是作在車(chē)間、息有電視，難以組織形成現(xiàn)代化的生活，村鎮(zhèn)生活內(nèi)容單調(diào)貧乏，誘發(fā)不了消費(fèi)行為。廣大農(nóng)村市場(chǎng)不起動(dòng)，企業(yè)產(chǎn)品難銷(xiāo)售，嚴(yán)重阻礙了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模為3.0萬(wàn)人左右，鎮(zhèn)區(qū)人口不過(guò)幾千人，規(guī)模小的城鎮(zhèn)要“現(xiàn)代化”不得不實(shí)施幾個(gè)一的小而全的對(duì)策：“一條商業(yè)街，一個(gè)廣場(chǎng)，一片公園，一家?jiàn)蕵?lè)中心、……”。城鎮(zhèn)鋪上柏油路、裝上路燈、種了行道樹(shù)，設(shè)置果皮箱。雖有城市的外觀，卻沒(méi)有城市生活的內(nèi)在魅力和氣氛。人氣不旺，行人稀落、夜幕未降、店門(mén)早閉，毫無(wú)誘發(fā)消費(fèi)的環(huán)境和氣氛。據(jù)研究，亞洲四小龍每增加一個(gè)第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位，相應(yīng)增加1.5~2.9的第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位，而我國(guó)僅0.6，相差近6倍之多。顯然，城市化水平不提高，第三產(chǎn)業(yè)業(yè)則沒(méi)有生長(zhǎng)發(fā)育的土壤，消費(fèi)市場(chǎng)不擴(kuò)大，第二產(chǎn)業(yè)自然受市場(chǎng)規(guī)模的制約也得不到發(fā)展。
1.3、加速城市化，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破點(diǎn)
中共中央十五屆三中全會(huì)指出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，帶動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)變革和小城鎮(zhèn)發(fā)展開(kāi)創(chuàng)了一條有中國(guó)特色的農(nóng)村現(xiàn)代化道路……”
經(jīng)過(guò)近年的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，隨著短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代的結(jié)束，“離土不離鄉(xiāng)”“進(jìn)廠不進(jìn)城”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)優(yōu)勢(shì)逐漸減弱，弱勢(shì)日漸暴露。一種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的模式相應(yīng)存在著一種發(fā)展的空間；當(dāng)它發(fā)展的空間趨于飽和時(shí)，就必須適時(shí)尋求突破；唯有新的模式才會(huì)有新的發(fā)展空間，這就要妹及時(shí)地調(diào)整策略。為加速實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化企業(yè)運(yùn)作，在空間分布上應(yīng)向城鎮(zhèn)集中，使生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施規(guī)?；?、集約化、高效化、現(xiàn)代化?？傊I(yè)不上規(guī)模、聚居不上規(guī)模、生產(chǎn)發(fā)展乏力、消費(fèi)誘發(fā)乏力。為此，必須合理規(guī)劃，采取有效措施，加速城市化，而加速城鎮(zhèn)建設(shè)就成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破點(diǎn)。
據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)分析：“世界上25個(gè)最有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的國(guó)家，擁有世界上281個(gè)百萬(wàn)人口城市的70%”，“全世界24個(gè)億城市人口占用20萬(wàn)km2的城市用地”。人均為83.3m2，僅是農(nóng)村人口人均用地的1/2~1/3，而現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)服務(wù)設(shè)施，因其規(guī)模，技術(shù)、管理水平高，使人均成本低。因此，城市化不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然現(xiàn)象，而且城市是效、分的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的載體。
然而西方在實(shí)現(xiàn)城市化過(guò)程中，經(jīng)歷了先集中、后疏解再城鄉(xiāng)一體化的三步曲，為此西方發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)為空洞化城市中心的復(fù)興付出巨大代價(jià)。中國(guó)的城市化則應(yīng)利用“后發(fā)之優(yōu)勢(shì)”，避免走西方的老路。中國(guó)的城市化是在具有現(xiàn)代信息技術(shù)、現(xiàn)代交通運(yùn)輸工具的歷史背景下運(yùn)作的，完全可避免先集中后疏解，這一曲折所付出的巨大的社會(huì)代價(jià)，尤其是在社會(huì)主義制度下，更可以避免自發(fā)的盲目和無(wú)序的城市化過(guò)程。
中國(guó)作為12億人口的大國(guó)，既要有的中心城市，也要有各種等級(jí)的城鎮(zhèn)，承擔(dān)不同的職能、協(xié)同互補(bǔ)?，F(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)中心來(lái)帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，“12億多人、9億在農(nóng)村，是我的的基本國(guó)情”，“沒(méi)有農(nóng)村的穩(wěn)定就沒(méi)有全國(guó)的穩(wěn)定，沒(méi)有農(nóng)民的小康就沒(méi)有全國(guó)人民的小康，沒(méi)有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化就沒(méi)有整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化?！庇捎谵r(nóng)田是不可遷移和疊置集中的，必然造成農(nóng)業(yè)活動(dòng)、農(nóng)業(yè)人口分布的廣域性。因而為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，為農(nóng)副產(chǎn)品服務(wù)的二、三產(chǎn)業(yè)也就必然是依托眾多的小城鎮(zhèn)。
當(dāng)然小城鎮(zhèn)要依托大、中城市，大中城市也必然以眾多的小城鎮(zhèn)為支撐。大、中、小城市形成一種群落結(jié)構(gòu)，不同等級(jí)城市各自承擔(dān)不同的職能，提供不同等級(jí)的社會(huì)服務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)整體的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁持續(xù)的增長(zhǎng)。
2、以倍數(shù)原則建構(gòu)城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)
雖然大城市一般效率多比中小城市高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)烈要求有強(qiáng)大的中心城市以領(lǐng)導(dǎo)、輻射中小城市。但是，正如前面所分析，由于農(nóng)業(yè)活動(dòng)的廣域性，它要求就近得到城市的服務(wù)，這就注定必然要由大、中、小城市形成一個(gè)有系統(tǒng)的整體。
2.1、結(jié)構(gòu)的問(wèn)題是城鎮(zhèn)體系的關(guān)鍵問(wèn)題
根據(jù)大量的實(shí)地調(diào)查和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，當(dāng)前的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)中在等級(jí)結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)上都存在著嚴(yán)重的問(wèn)題。最突出的問(wèn)題是結(jié)構(gòu)上的模糊性、連續(xù)性、造成等級(jí)不清、規(guī)模連續(xù)、職能雷同。中心城市的規(guī)模不夠大，中心職能不強(qiáng)大，基層城鎮(zhèn)職能彼此重疊，混淆不清，或造成重復(fù)建設(shè)，或造成建設(shè)空白。等級(jí)不明確，規(guī)模不合理、職能難發(fā)揮的問(wèn)題，是城鎮(zhèn)體系中的關(guān)鍵問(wèn)題。
各地在總體規(guī)劃中都重視編制城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃，但由于在結(jié)構(gòu)問(wèn)題上缺乏理論的指導(dǎo)，往往也造成上述問(wèn)題的普遍性。
2.2、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中的倍數(shù)原則
在城鎮(zhèn)體系中首先各種等級(jí)的城鎮(zhèn)要有合理的級(jí)配以及與之相稱的規(guī)模，以承擔(dān)不同的職能，形成完整的體系覆蓋全國(guó)。各等級(jí)城市各司其職，使城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活得到整體的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)走向全球化，作為12億人的大國(guó)，必須要有若干個(gè)的經(jīng)濟(jì)中心城市，成為全球經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)中的重要節(jié)點(diǎn)。通過(guò)這些節(jié)點(diǎn)使中國(guó)經(jīng)濟(jì)融入全球的大體系中。這種國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心的城市，沒(méi)有足夠大的規(guī)模（500萬(wàn)以上）是難以承擔(dān)這重任的。
大城市病約不是固有的，大城市病的關(guān)鍵不在于大，而在于大的形態(tài)結(jié)構(gòu)和投資結(jié)構(gòu)。攤大餅的形態(tài)結(jié)構(gòu)，和長(zhǎng)期以來(lái)把公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資誤認(rèn)為是非生產(chǎn)建設(shè)，同時(shí)又實(shí)行先生產(chǎn)、后生活的方針造成城市投資結(jié)構(gòu)不當(dāng)，由此產(chǎn)生的大城市病是完全可以避免的。
當(dāng)前，小城鎮(zhèn)的級(jí)差不明顯，不大不小的規(guī)模，使許多設(shè)施難以配套，配則不經(jīng)濟(jì)、無(wú)法維持，不配又影響生產(chǎn)、生活，破壞生態(tài)環(huán)境。就以配置污水廠為例、據(jù)目前的技術(shù)和裝備條件，污水廠能勉強(qiáng)維持運(yùn)行的最小規(guī)模為日處理1.2萬(wàn)t污水。若按人均日用水量250l的80%為生活污水量，則必須用水人口為5.0萬(wàn)人，若生活用水占總用水量的50%計(jì)，也得有2.5萬(wàn)人的城鎮(zhèn)規(guī)模才能勉強(qiáng)維持，而污水處理廠投資費(fèi)與運(yùn)營(yíng)費(fèi)有著密切的關(guān)系，如0.4m3/s的污水處理廠是4.0m3/s的污水廠投資的2.6倍，而運(yùn)營(yíng)費(fèi)則5.5倍！
為改變不大不小的不經(jīng)濟(jì)的城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，就必須將連續(xù)型的結(jié)構(gòu)，改變?yōu)榧?jí)跳型的結(jié)構(gòu)。為此各等級(jí)城鎮(zhèn)間的規(guī)模應(yīng)貫徹倍數(shù)原則。
以東部沿海人口密集地區(qū)為例，可以以5倍的原則來(lái)建構(gòu)城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。即1600人（400戶）的中心村，主要職能為第一產(chǎn)業(yè)。0.16萬(wàn)人×5=0.8萬(wàn)人為集鎮(zhèn)，主要承擔(dān)為農(nóng)服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)職能，如城鄉(xiāng)物資的交換，為第一產(chǎn)業(yè)服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)機(jī)、化肥、種子、農(nóng)保獸醫(yī)以及相應(yīng)的基本生活服務(wù)設(shè)施。0.8萬(wàn)人×5=4.0萬(wàn)人中心鎮(zhèn)，則是最基層的綜合性中心職能，是一般加工業(yè)的基地和具有較齊全的生活服務(wù)務(wù)業(yè)。4.0萬(wàn)×5=100萬(wàn)人，則是區(qū)域性（省市）中心城市。100萬(wàn)×500萬(wàn)人=500萬(wàn)人（中心城區(qū)人口），則是全國(guó)性或國(guó)際性的經(jīng)濟(jì)中心城市。上述當(dāng)然只是一種理論的描述，特別對(duì)于底層的城鎮(zhèn)最為敏感。在實(shí)際工作中一定要從具體地區(qū)的歷史和現(xiàn)狀條件出發(fā)，切不可當(dāng)作機(jī)械的教條。
凡是發(fā)育較健全的有機(jī)體，它的結(jié)構(gòu)必定越清晰，倍數(shù)原則就是為了使城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)清晰，職能明確，上述5個(gè)原則只是一個(gè)例舉的理論表述，本質(zhì)是合理規(guī)模、合理的分工和協(xié)作以引導(dǎo)城鄉(xiāng)的健康發(fā)展。
2.3、倍數(shù)原則下城鎮(zhèn)體系的支撐系統(tǒng)
上述倍數(shù)原則是保證城市體系的等級(jí)規(guī)模、職能結(jié)構(gòu)的合理性。形成真正城鎮(zhèn)體系需要合理、有效的支持系統(tǒng)，才能使各等級(jí)的城市真正組織成一個(gè)有效的整體，即區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。倍數(shù)原則的本質(zhì)是層次分明，科學(xué)合理的結(jié)構(gòu)也為支持系統(tǒng)的科學(xué)合理提供了前提。
區(qū)域支撐體系中道路交通系統(tǒng)是最基本的，因?yàn)辄c(diǎn)靠線去編織成網(wǎng)，在道路交通系統(tǒng)的組織上，同樣要體現(xiàn)層次分明、結(jié)構(gòu)科學(xué)的精神。中心村間及和集鎮(zhèn)的聯(lián)系靠一般公路，以個(gè)人交通為主；集鎮(zhèn)之間以及和中心鎮(zhèn)間的聯(lián)系靠等級(jí)公路，以小巴及個(gè)人機(jī)動(dòng)車(chē)交通為主；中心鎮(zhèn)之間及和區(qū)縣中心的聯(lián)系靠快速公路的大巴及個(gè)人機(jī)動(dòng)車(chē)為主；縣區(qū)中心城之間及和省市中心城之間的聯(lián)系靠高速公路，力道交通為主；省市中心間以及和全國(guó)中心城市間的聯(lián)系則靠高速公路、高速鐵路及航空聯(lián)系聯(lián)系……。
當(dāng)然還有其它區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)來(lái)構(gòu)成城鎮(zhèn)系統(tǒng)，如區(qū)域供水、供電、排污等，還包括社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施，如購(gòu)物、醫(yī)療、教育、通信、休閑度假等都要有與之相配的分級(jí)配置，達(dá)到既有效又經(jīng)濟(jì)地提供各種生產(chǎn)、生活的設(shè)施。
倍數(shù)原則同樣為這些設(shè)施系統(tǒng)層次分明的科學(xué)結(jié)構(gòu)提供了前提。以污水處理系統(tǒng)為例，中心鎮(zhèn)由于是集鎮(zhèn)的數(shù)倍，就保證了足夠的規(guī)模以配置有效的、可維持的污水集中處理系統(tǒng)。而中心村因其規(guī)模小就可以集中建設(shè)沼氣發(fā)生站（如上海崇明縣大興鎮(zhèn)前衛(wèi)村），而集鎮(zhèn)則根據(jù)其和中心鎮(zhèn)的距離和規(guī)模，或納入中心鎮(zhèn)處理系統(tǒng)，或采用中心村鎮(zhèn)類(lèi)似的辦法。
3、發(fā)展小城鎮(zhèn)的對(duì)策
《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2000年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作意見(jiàn)》中明確指出：“發(fā)展小城鎮(zhèn)應(yīng)堅(jiān)持循序漸進(jìn)，防止盲目攀比、一哄而起。應(yīng)充分考慮現(xiàn)有小城鎮(zhèn)的發(fā)展水平，區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源條件，以及今后的發(fā)展活力，選擇已經(jīng)形成一定規(guī)模、基礎(chǔ)較好的小城鎮(zhèn)予以重點(diǎn)支持，發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)。爭(zhēng)取通過(guò)5至10年的努力，把一批小城鎮(zhèn)建設(shè)成具有較強(qiáng)帶動(dòng)能力的農(nóng)村區(qū)域性經(jīng)濟(jì)文化中心，使全國(guó)的城鎮(zhèn)化水平有顯著提高?！敝泄仓醒雵?guó)務(wù)院2000年7月再次提出《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，進(jìn)一步提出“將一部分基礎(chǔ)好的小城鎮(zhèn)建設(shè)成規(guī)模適度，規(guī)劃科學(xué)、功能健全、環(huán)境整潔，具有較強(qiáng)輻射能力的農(nóng)村區(qū)域性經(jīng)濟(jì)文化中心，其中少數(shù)具備條件的小城鎮(zhèn)發(fā)展成為帶動(dòng)更強(qiáng)的小城市?！?BR> 3.1、調(diào)整行政區(qū)劃擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模
在我國(guó)盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將不斷發(fā)育，但行政力量仍然具有強(qiáng)大的組織、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，反過(guò)來(lái)行政權(quán)力的賦予也會(huì)影響這功能的發(fā)揮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模過(guò)小，已嚴(yán)重制約了各方面的發(fā)展，必須調(diào)整行政區(qū)劃，實(shí)行多鎮(zhèn)合并，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模。
目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模一般在3.0萬(wàn)人左右，正如前述，即使城市化達(dá)到60%~70%，城鎮(zhèn)人口規(guī)模僅2.0萬(wàn)人左右，（況且還有部分人口將遷往大中城市），這樣的城區(qū)規(guī)模只能搞“幾個(gè)一”工程，搞小而全，重復(fù)建設(shè)，形不成真正的城市生活，第三產(chǎn)業(yè)難以發(fā)育。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小，必然造成財(cái)力分散，各自小本經(jīng)營(yíng)，結(jié)果處處星星，不見(jiàn)明星，難以集中力量，求得突破，這在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段，首先培植生長(zhǎng)點(diǎn)是重要的對(duì)策之一。
目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)水平差異明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多，干部隊(duì)伍必然難以得到優(yōu)質(zhì)配置，能者得不到施展才能的空間，庸者因其小，也能得過(guò)且過(guò)，實(shí)行多鎮(zhèn)合并，有利于精先生人員，提高效率，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。據(jù)報(bào)道：福建建陽(yáng)368名”村官“掛冠歸家，1000人的村行政干部為7人，而3000人以上的村，干部至多9人，減少35.7%，3年為農(nóng)民減負(fù)百萬(wàn)元。
行政區(qū)劃的調(diào)整是極敏感的問(wèn)題，但為實(shí)施“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”這一步是必然邁出的。事實(shí)上，這種調(diào)整歷年都在進(jìn)行，只是沒(méi)有從戰(zhàn)略的意義來(lái)認(rèn)識(shí)。戰(zhàn)略已定，剩下就是戰(zhàn)術(shù)問(wèn)題。
行政區(qū)域調(diào)整工作，實(shí)際在許多省市都已展開(kāi)，如江蘇省已拆并85個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常州市將原來(lái)的119個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為59個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常熟市將9鎮(zhèn)一場(chǎng)合并為3個(gè)鎮(zhèn)等點(diǎn)。
3.2、加快企業(yè)轉(zhuǎn)制從內(nèi)在機(jī)制上為工業(yè)集中的創(chuàng)造動(dòng)力
工業(yè)的發(fā)展，在當(dāng)前仍然是絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的主要因素。中共中央國(guó)務(wù)院指出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)正處于結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制創(chuàng)新的重要階段，面臨許多新情況和新問(wèn)題?！蹦壳敖^大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因其發(fā)展歷史背景，多集體經(jīng)濟(jì)，一般都在村鎮(zhèn)屬地范圍內(nèi)建設(shè)。這樣就形成了企業(yè)強(qiáng)烈的社區(qū)屬性，政企不分現(xiàn)象相當(dāng)普遍，在企業(yè)經(jīng)營(yíng)上增加了許多不合理的社區(qū)，甚至是行政開(kāi)支的負(fù)擔(dān)，也影響了企業(yè)經(jīng)營(yíng)上的科學(xué)決策，造成了在企業(yè)機(jī)制上阻礙企業(yè)合理集中的可能。因此必然改制，淡化企業(yè)的“籍貫”，“出生地”意識(shí)。
根據(jù)在上海郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)近百的調(diào)查，選址原因前三位的是交通方便（23.9%）,本地企業(yè)（15.3%），政府指定（13.6%），明顯反映了社區(qū)屬性特征。但其中股份制、私營(yíng)、三資企業(yè)則明顯不同，前三位因素是交通方便（28.3%）、地價(jià)低(13.0%)，因勞力低廉、離市區(qū)近、政策優(yōu)惠三項(xiàng)并列第三，各占10.9%。當(dāng)前不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)處境困難，有些工廠也在“下崗”、“歸田”，但經(jīng)歷了第一次創(chuàng)業(yè)洗禮的人們絕不會(huì)甘心于永久“歸田”，必將總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，醞釀著新一輪的創(chuàng)業(yè)，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，體制創(chuàng)新的重要時(shí)期。應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有活力的所有制。這將必然會(huì)以市場(chǎng)力優(yōu)化配置資源，有利于在最有利的區(qū)痊進(jìn)行集中建設(shè)，形成工業(yè)園區(qū)，使城鎮(zhèn)發(fā)展獲得強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。
3.3、推進(jìn)中心鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展的有關(guān)政策
在當(dāng)前，大力推進(jìn)城市化的戰(zhàn)略中，百事待發(fā)，加大力度推進(jìn)中心城市的建設(shè)和發(fā)展的同時(shí)，對(duì)于量大面廣的小城鎮(zhèn)，則必然首先推動(dòng)中心鎮(zhèn)的發(fā)展。它是城市等級(jí)結(jié)構(gòu)寶塔的基座，尤如樹(shù)的根，從廣大的鄉(xiāng)村土壤中吸納人口，不斷向上部給養(yǎng)，其戰(zhàn)略地位是明顯的。
建制鎮(zhèn)全國(guó)有5萬(wàn)多座，平均使用力量是下策，拖著巨大的身軀只能蠕動(dòng)慢行，擇優(yōu)先行才是上策，鼓勵(lì)有一定實(shí)力和有發(fā)展?jié)摿Φ逆?zhèn)，優(yōu)先發(fā)展。尤其應(yīng)促進(jìn)擴(kuò)大鎮(zhèn)的規(guī)模，才能真正發(fā)展帶動(dòng)周邊地區(qū)，起到中心鎮(zhèn)的作用。對(duì)于有基礎(chǔ)，有規(guī)模的鎮(zhèn)賦給優(yōu)先發(fā)展的政策：
（1）土地權(quán)：優(yōu)先保證下?lián)芙ㄔO(shè)用地指標(biāo)（給地票），允許在中心鎮(zhèn)區(qū)集中使用，并利用土地權(quán)，建廠、遷廠、建房，吸引進(jìn)鎮(zhèn)。給地票就等于給發(fā)展權(quán)。
（2）財(cái)政權(quán)：達(dá)到規(guī)模的中心鎮(zhèn)，在財(cái)政投入分成比例上給以傾斜，增強(qiáng)其財(cái)力，擴(kuò)大其財(cái)權(quán)，享有一級(jí)財(cái)政。以財(cái)政貼息級(jí)引銀行貨款，進(jìn)行非公益性城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和開(kāi)發(fā)。
（3）行政權(quán)：達(dá)到規(guī)模的中心鎮(zhèn)，提高一級(jí)行政級(jí)別，并賦予相應(yīng)的待遇和權(quán)力。
（4）建設(shè)權(quán)：以中心鎮(zhèn)為區(qū)域單元建設(shè)區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施，如建水廠，除中心鎮(zhèn)區(qū)供水外，同時(shí)向集鎮(zhèn)供水；建設(shè)污水廠將集鎮(zhèn)污水匯集入污水廠；建路、環(huán)境整治等，上級(jí)政府優(yōu)先給以專項(xiàng)建設(shè)撥款或貸款。
（5）與其相配套的，還應(yīng)研究制定，鼓勵(lì)農(nóng)村人口遷到城鎮(zhèn)的相關(guān)政策。例如：
研究農(nóng)民進(jìn)城，原宅基地、住房處理，以獲得城鎮(zhèn)住宅的優(yōu)惠鼓勵(lì)政策，縮短“空殼村”消亡周期，使土地盡快得到重新利用。研究原承包田流轉(zhuǎn)的政策，如耕地貨幣化，土地入股的政策，使耕地得以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的經(jīng)營(yíng)。
研究土地置換，鼓勵(lì)異地開(kāi)發(fā)非耕地資源，研究把一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至縣區(qū)的宅基地指標(biāo)、公益性建設(shè)用地捆起來(lái)集中使用。 研究農(nóng)民進(jìn)城，猁城鎮(zhèn)戶口、就業(yè)、上學(xué)的鼓勵(lì)政策，同時(shí)制定農(nóng)業(yè)專業(yè)戶規(guī)?；墓膭?lì)政策。
建立農(nóng)民進(jìn)城的社會(huì)保障體系，首先建立最低生活保障線，有條件的逐步建立失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)。從城鎮(zhèn)建設(shè)費(fèi)用和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)金中撮相應(yīng)比例作為保險(xiǎn)基金。
上述有關(guān)政策的探討和制定、實(shí)施，正如江澤民同志在中共中央舉辦法制講座上的講話中所提出：要把在農(nóng)村改革和建設(shè)實(shí)踐中行之有效的方針政策，已經(jīng)成熟的經(jīng)驗(yàn)上升為法律”。
城市化研究是一個(gè)老命題，但以往多側(cè)重研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城市的支持作用。近年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題逐漸發(fā)現(xiàn)城市化滯后于工業(yè)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約作用，有人稱之為“城市短缺病”。于是人們開(kāi)始轉(zhuǎn)而側(cè)重于研究城市對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用。有人估計(jì)、城市化率提高10%，這是一種新的戰(zhàn)略思考。