一、問題的提出
近年來，與工程有關(guān)的腐敗問題越來越突出，一些地方頻頻出現(xiàn)“豆腐渣工程”，不僅給國民經(jīng)濟(jì)和人民生命財(cái)產(chǎn)帶來難以估量的損失，也從一個側(cè)面印證了工程項(xiàng)目中腐敗問題的嚴(yán)重性。耗資近500萬元，按防御百年一遇特大江潮、洪水、臺風(fēng)同時襲擊的標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計(jì)建造的錢塘江標(biāo)準(zhǔn)海塘下沙段開挖的470口沉井位不符合設(shè)計(jì)要求，井內(nèi)本應(yīng)用混凝土填充，可除表面是一層混凝土外，其余皆為泥沙亂石。
列入國家“九五”重點(diǎn)工程總投資34億的佛開高速公路開通不到一個月，22公里的14座橋梁出現(xiàn)橋面鋪裝開裂。80公里的高速公路，竟有22公里長的路面要“開膛破肚”大返工。屬“六無工程”的重慶綦江縣虹橋，在通行之日整體垮塌，造成40人死亡，這一事件使綦江縣“聞名”全國。
安徽阜陽市西湖鎮(zhèn)一座剛架梁的新大橋，次日中午橋梁突然斷裂，造成二死二傷。
……
一個個“豆腐渣工程”，讓人觸目驚心。不僅浪費(fèi)了納稅人的“血汗錢”，影響了政府的形象，更可怕的是無數(shù)的人因此被奪去了生命。而我們身邊時常聽到的某某樓房建起了某某同志“倒下了”，某某工程完工了某某領(lǐng)導(dǎo)“進(jìn)去了”，這些，雖然沒有造成嚴(yán)重的后果，但卻進(jìn)一步說明了工程招標(biāo)是社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題、民眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，也是我們從事這項(xiàng)工作的同志所要思考和探索的難點(diǎn)問題。
二、成因分析
“豆腐渣工程”產(chǎn)生的原因很多，但從制度建設(shè)的角度來看，傳統(tǒng)工程招標(biāo)制度的缺陷不能不說是一個重要因素。我國的建設(shè)工程定價50年以來一直沿用前蘇聯(lián)的管理方式，以政府制定定額、固定費(fèi)率為計(jì)價依據(jù)，以“量價合一、固定費(fèi)率”為計(jì)價模式編制標(biāo)底，投標(biāo)人誰接近標(biāo)底誰中標(biāo)，其弊端是顯而易見的。
1、定價不合理。工程定額反映的是一定時期（一般一年以上）某一地區(qū)（省、市）工程料、工、費(fèi)的平均價格。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的工程定額不能隨時反映經(jīng)常變化的市場價格；由于城市與農(nóng)村、平原與山區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)與貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距客觀存在，作為一個地區(qū)的平均標(biāo)準(zhǔn)很難也不可能準(zhǔn)確地反映個別地方的價格水平。所有的人工、工時、材料單價等都按照所謂的定額標(biāo)準(zhǔn)來確定，與實(shí)際情況相差甚遠(yuǎn)。
2、利潤空間大。按工程定額確定的造價，正常情況下的平均利潤率高達(dá)40%以上，如果另有“貓膩”則利潤率會更高，使工程建設(shè)成了一個暴利行業(yè)。過高的利潤率不僅嚴(yán)重浪費(fèi)了國家資金，而且客觀上成為滋生腐敗的溫床。
3、標(biāo)底易泄密。按規(guī)定編制標(biāo)底的單位要有相應(yīng)的資格，因此，在相對較小的地域范圍內(nèi)，編制標(biāo)底的單位和人員是相對固定的，建筑商千方百計(jì)打探標(biāo)底，采用各種各樣的手段拉攏知情人員這已是公開的秘密；而泄漏標(biāo)底、權(quán)錢交易在我們身邊時有發(fā)生。
4、競爭不充分。招標(biāo)投標(biāo)的核心是價格競爭。由于投標(biāo)人在投標(biāo)時不是按市場價格和自己企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營及管理水平自主報(bào)價，而是必須依據(jù)國家制定的統(tǒng)一定額為標(biāo)準(zhǔn)報(bào)價，這在很大程度上影響了投標(biāo)人個體成本作用的發(fā)揮，價格競爭的核心作用不能充分體現(xiàn)，也不利于引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)經(jīng)營管理，提高管理水平。《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》以及《價格法》都不禁止工程造價改革試點(diǎn)，都沒有規(guī)定，工程招標(biāo)中必須編制標(biāo)底。
三、模式內(nèi)容
經(jīng)過反思和分析我們認(rèn)識到，工程造價的確定方式必須改革，不是依據(jù)計(jì)劃，而是通過市場競爭來確定工程造價。只有這樣，才能真正把政府工程采購中多余的“水分”擠掉，腐敗現(xiàn)象也就從源頭上得到有效遏制，財(cái)政資金得到有效使用，真正達(dá)到少花錢多辦事目的。
為此，我們從2000年初開始對政府采購項(xiàng)目的建設(shè)工程招投標(biāo)進(jìn)行了改革，逐步探索出了與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的工程無標(biāo)底招標(biāo)采購模式。在工程招標(biāo)中不編制標(biāo)底，由投標(biāo)單位按統(tǒng)一的工程量清單自主報(bào)價，合理低價者中標(biāo)。具體內(nèi)容為：
一審——投標(biāo)資格審查。投標(biāo)企業(yè)的實(shí)力在資格審查階段完成。企業(yè)的技術(shù)能力、業(yè)績評價、資信狀況等，通過一定指標(biāo)量化后，作為資格審查條件公布，不作為評分的項(xiàng)目。這樣，既保證了參加投標(biāo)的企業(yè)都是具有相對實(shí)力和較好信譽(yù)的企業(yè)，又減化了評標(biāo)的程序，減輕了評標(biāo)的工作量，同時也避免了評標(biāo)過程中的人為因素，使招標(biāo)過程更為公平公證。資格審查由招標(biāo)機(jī)構(gòu)和業(yè)主方工作人員共同進(jìn)行，并在留存的審查資料中共同簽名確認(rèn)，存檔備查。
二評——技術(shù)方案評審。資格審查完成后，隨機(jī)抽取評委對投標(biāo)的技術(shù)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行評分。技術(shù)方案評分項(xiàng)目的繁簡程度、各項(xiàng)目分值設(shè)定及各項(xiàng)目的給分辦法等可以根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)和要求確定，并在招標(biāo)文件中全部公布。通常，方案的評分項(xiàng)目要反應(yīng)方案的先進(jìn)性、合理性、前瞻性。
三算——計(jì)算報(bào)價得分。這部分主要反映工程設(shè)計(jì)方案的經(jīng)濟(jì)性。投標(biāo)報(bào)價由企業(yè)根據(jù)公布的工程量清單和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)自主確定。報(bào)價得分一般在平均報(bào)價的基礎(chǔ)上，每增加（減少）一定數(shù)額（即級差）按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)扣（加）分。用公式表示為，某企業(yè)報(bào)價得分=100—（某企業(yè)報(bào)價—平均報(bào)價）/規(guī)定的扣（加）分級差*扣（加）分標(biāo)準(zhǔn)
四權(quán)——確定技術(shù)方案與價格配比權(quán)重。在技術(shù)方案和報(bào)價得分全部計(jì)算出來后，應(yīng)按事先確定的技術(shù)方案和報(bào)價各自所占比例計(jì)算出最后得分。分?jǐn)?shù)高者中標(biāo)。比例即權(quán)數(shù)要根據(jù)項(xiàng)目要術(shù)和特點(diǎn)確定，技術(shù)含量高或方案制定難度大的項(xiàng)目，方案分所占比重相對較大；反之，技術(shù)并不復(fù)雜，屬常用的通用技術(shù)方案，則報(bào)價分所占比重應(yīng)相應(yīng)增大。但一般在50%上下俘動10%左右即40——60%的范圍確定，以反映方案和報(bào)價的匹配。
四、主要成效
1、還給了企業(yè)報(bào)價自主權(quán)。實(shí)行工程量清單招標(biāo)，企業(yè)自主報(bào)價，合理低價者中標(biāo)，能促使企業(yè)作為自負(fù)盈虧的社會主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，靠自己的真正本領(lǐng)在市場上競爭。這是建筑業(yè)改革經(jīng)濟(jì)體制和管理體制的內(nèi)在要求。招標(biāo)投標(biāo)和競爭定價給企業(yè)帶來的外部壓力，能促使企業(yè)革新改造，注重技術(shù)進(jìn)步，提高管理水平和適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)生存的能力。
2、徹底鏟除了“暗箱操作”。由于不設(shè)標(biāo)底，因而不存在泄密和權(quán)錢交易；由于評委只就投標(biāo)書中的一部 分項(xiàng)目——工程設(shè)計(jì)方案的優(yōu)劣打分，因而他并不能左右中標(biāo)結(jié)果。
3、加強(qiáng)了工程質(zhì)量管理。 財(cái)政做為政府采購代表人，作為國家——投資者的代表通過推行工程政府采購牢固樹立了管理觀念，實(shí)現(xiàn)了三個轉(zhuǎn)變，即從成本的靜態(tài)控制轉(zhuǎn)向動態(tài)管理；從資金管理轉(zhuǎn)向?qū)嵨锕芾?；從事后管理轉(zhuǎn)向事前、事中、事后全程管理。在公共工程政府采購具體操作中，嚴(yán)把市場準(zhǔn)入關(guān)、工程監(jiān)理關(guān)、竣工驗(yàn)收關(guān)；推行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、工程建設(shè)監(jiān)理制、工程質(zhì)量責(zé)任制；完善政府監(jiān)督、工程監(jiān)理、企業(yè)自檢三級質(zhì)量保證體系。象四川虹橋垮塌之類的工程質(zhì)量事故，以血的教訓(xùn)告訴我們，工程質(zhì)量與價格沒有必然的聯(lián)系，但卻與管理密切相關(guān)。
兩年來我們利用無標(biāo)底招標(biāo)采購模式進(jìn)行了30多個項(xiàng)目的政府采購，預(yù)算定額價829萬元，采購合同價580萬元，節(jié)約資金249萬元，平均節(jié)約率30%.其中，蝦子溝中心綠島修建工程，審定預(yù)算20.6萬元，招標(biāo)金額9.7萬元，節(jié)支率高達(dá)52.94%；平湖文化廣場雕刻工程審核預(yù)算為26萬元，招標(biāo)金額16萬元，節(jié)支率達(dá)38.44%.取得了顯著的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。
近年來，與工程有關(guān)的腐敗問題越來越突出，一些地方頻頻出現(xiàn)“豆腐渣工程”，不僅給國民經(jīng)濟(jì)和人民生命財(cái)產(chǎn)帶來難以估量的損失，也從一個側(cè)面印證了工程項(xiàng)目中腐敗問題的嚴(yán)重性。耗資近500萬元，按防御百年一遇特大江潮、洪水、臺風(fēng)同時襲擊的標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計(jì)建造的錢塘江標(biāo)準(zhǔn)海塘下沙段開挖的470口沉井位不符合設(shè)計(jì)要求，井內(nèi)本應(yīng)用混凝土填充，可除表面是一層混凝土外，其余皆為泥沙亂石。
列入國家“九五”重點(diǎn)工程總投資34億的佛開高速公路開通不到一個月，22公里的14座橋梁出現(xiàn)橋面鋪裝開裂。80公里的高速公路，竟有22公里長的路面要“開膛破肚”大返工。屬“六無工程”的重慶綦江縣虹橋，在通行之日整體垮塌，造成40人死亡，這一事件使綦江縣“聞名”全國。
安徽阜陽市西湖鎮(zhèn)一座剛架梁的新大橋，次日中午橋梁突然斷裂，造成二死二傷。
……
一個個“豆腐渣工程”，讓人觸目驚心。不僅浪費(fèi)了納稅人的“血汗錢”，影響了政府的形象，更可怕的是無數(shù)的人因此被奪去了生命。而我們身邊時常聽到的某某樓房建起了某某同志“倒下了”，某某工程完工了某某領(lǐng)導(dǎo)“進(jìn)去了”，這些，雖然沒有造成嚴(yán)重的后果，但卻進(jìn)一步說明了工程招標(biāo)是社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題、民眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，也是我們從事這項(xiàng)工作的同志所要思考和探索的難點(diǎn)問題。
二、成因分析
“豆腐渣工程”產(chǎn)生的原因很多，但從制度建設(shè)的角度來看，傳統(tǒng)工程招標(biāo)制度的缺陷不能不說是一個重要因素。我國的建設(shè)工程定價50年以來一直沿用前蘇聯(lián)的管理方式，以政府制定定額、固定費(fèi)率為計(jì)價依據(jù)，以“量價合一、固定費(fèi)率”為計(jì)價模式編制標(biāo)底，投標(biāo)人誰接近標(biāo)底誰中標(biāo)，其弊端是顯而易見的。
1、定價不合理。工程定額反映的是一定時期（一般一年以上）某一地區(qū)（省、市）工程料、工、費(fèi)的平均價格。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的工程定額不能隨時反映經(jīng)常變化的市場價格；由于城市與農(nóng)村、平原與山區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)與貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距客觀存在，作為一個地區(qū)的平均標(biāo)準(zhǔn)很難也不可能準(zhǔn)確地反映個別地方的價格水平。所有的人工、工時、材料單價等都按照所謂的定額標(biāo)準(zhǔn)來確定，與實(shí)際情況相差甚遠(yuǎn)。
2、利潤空間大。按工程定額確定的造價，正常情況下的平均利潤率高達(dá)40%以上，如果另有“貓膩”則利潤率會更高，使工程建設(shè)成了一個暴利行業(yè)。過高的利潤率不僅嚴(yán)重浪費(fèi)了國家資金，而且客觀上成為滋生腐敗的溫床。
3、標(biāo)底易泄密。按規(guī)定編制標(biāo)底的單位要有相應(yīng)的資格，因此，在相對較小的地域范圍內(nèi)，編制標(biāo)底的單位和人員是相對固定的，建筑商千方百計(jì)打探標(biāo)底，采用各種各樣的手段拉攏知情人員這已是公開的秘密；而泄漏標(biāo)底、權(quán)錢交易在我們身邊時有發(fā)生。
4、競爭不充分。招標(biāo)投標(biāo)的核心是價格競爭。由于投標(biāo)人在投標(biāo)時不是按市場價格和自己企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營及管理水平自主報(bào)價，而是必須依據(jù)國家制定的統(tǒng)一定額為標(biāo)準(zhǔn)報(bào)價，這在很大程度上影響了投標(biāo)人個體成本作用的發(fā)揮，價格競爭的核心作用不能充分體現(xiàn)，也不利于引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)經(jīng)營管理，提高管理水平。《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》以及《價格法》都不禁止工程造價改革試點(diǎn)，都沒有規(guī)定，工程招標(biāo)中必須編制標(biāo)底。
三、模式內(nèi)容
經(jīng)過反思和分析我們認(rèn)識到，工程造價的確定方式必須改革，不是依據(jù)計(jì)劃，而是通過市場競爭來確定工程造價。只有這樣，才能真正把政府工程采購中多余的“水分”擠掉，腐敗現(xiàn)象也就從源頭上得到有效遏制，財(cái)政資金得到有效使用，真正達(dá)到少花錢多辦事目的。
為此，我們從2000年初開始對政府采購項(xiàng)目的建設(shè)工程招投標(biāo)進(jìn)行了改革，逐步探索出了與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的工程無標(biāo)底招標(biāo)采購模式。在工程招標(biāo)中不編制標(biāo)底，由投標(biāo)單位按統(tǒng)一的工程量清單自主報(bào)價，合理低價者中標(biāo)。具體內(nèi)容為：
一審——投標(biāo)資格審查。投標(biāo)企業(yè)的實(shí)力在資格審查階段完成。企業(yè)的技術(shù)能力、業(yè)績評價、資信狀況等，通過一定指標(biāo)量化后，作為資格審查條件公布，不作為評分的項(xiàng)目。這樣，既保證了參加投標(biāo)的企業(yè)都是具有相對實(shí)力和較好信譽(yù)的企業(yè)，又減化了評標(biāo)的程序，減輕了評標(biāo)的工作量，同時也避免了評標(biāo)過程中的人為因素，使招標(biāo)過程更為公平公證。資格審查由招標(biāo)機(jī)構(gòu)和業(yè)主方工作人員共同進(jìn)行，并在留存的審查資料中共同簽名確認(rèn)，存檔備查。
二評——技術(shù)方案評審。資格審查完成后，隨機(jī)抽取評委對投標(biāo)的技術(shù)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行評分。技術(shù)方案評分項(xiàng)目的繁簡程度、各項(xiàng)目分值設(shè)定及各項(xiàng)目的給分辦法等可以根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)和要求確定，并在招標(biāo)文件中全部公布。通常，方案的評分項(xiàng)目要反應(yīng)方案的先進(jìn)性、合理性、前瞻性。
三算——計(jì)算報(bào)價得分。這部分主要反映工程設(shè)計(jì)方案的經(jīng)濟(jì)性。投標(biāo)報(bào)價由企業(yè)根據(jù)公布的工程量清單和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)自主確定。報(bào)價得分一般在平均報(bào)價的基礎(chǔ)上，每增加（減少）一定數(shù)額（即級差）按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)扣（加）分。用公式表示為，某企業(yè)報(bào)價得分=100—（某企業(yè)報(bào)價—平均報(bào)價）/規(guī)定的扣（加）分級差*扣（加）分標(biāo)準(zhǔn)
四權(quán)——確定技術(shù)方案與價格配比權(quán)重。在技術(shù)方案和報(bào)價得分全部計(jì)算出來后，應(yīng)按事先確定的技術(shù)方案和報(bào)價各自所占比例計(jì)算出最后得分。分?jǐn)?shù)高者中標(biāo)。比例即權(quán)數(shù)要根據(jù)項(xiàng)目要術(shù)和特點(diǎn)確定，技術(shù)含量高或方案制定難度大的項(xiàng)目，方案分所占比重相對較大；反之，技術(shù)并不復(fù)雜，屬常用的通用技術(shù)方案，則報(bào)價分所占比重應(yīng)相應(yīng)增大。但一般在50%上下俘動10%左右即40——60%的范圍確定，以反映方案和報(bào)價的匹配。
四、主要成效
1、還給了企業(yè)報(bào)價自主權(quán)。實(shí)行工程量清單招標(biāo)，企業(yè)自主報(bào)價，合理低價者中標(biāo)，能促使企業(yè)作為自負(fù)盈虧的社會主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，靠自己的真正本領(lǐng)在市場上競爭。這是建筑業(yè)改革經(jīng)濟(jì)體制和管理體制的內(nèi)在要求。招標(biāo)投標(biāo)和競爭定價給企業(yè)帶來的外部壓力，能促使企業(yè)革新改造，注重技術(shù)進(jìn)步，提高管理水平和適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)生存的能力。
2、徹底鏟除了“暗箱操作”。由于不設(shè)標(biāo)底，因而不存在泄密和權(quán)錢交易；由于評委只就投標(biāo)書中的一部 分項(xiàng)目——工程設(shè)計(jì)方案的優(yōu)劣打分，因而他并不能左右中標(biāo)結(jié)果。
3、加強(qiáng)了工程質(zhì)量管理。 財(cái)政做為政府采購代表人，作為國家——投資者的代表通過推行工程政府采購牢固樹立了管理觀念，實(shí)現(xiàn)了三個轉(zhuǎn)變，即從成本的靜態(tài)控制轉(zhuǎn)向動態(tài)管理；從資金管理轉(zhuǎn)向?qū)嵨锕芾?；從事后管理轉(zhuǎn)向事前、事中、事后全程管理。在公共工程政府采購具體操作中，嚴(yán)把市場準(zhǔn)入關(guān)、工程監(jiān)理關(guān)、竣工驗(yàn)收關(guān)；推行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、工程建設(shè)監(jiān)理制、工程質(zhì)量責(zé)任制；完善政府監(jiān)督、工程監(jiān)理、企業(yè)自檢三級質(zhì)量保證體系。象四川虹橋垮塌之類的工程質(zhì)量事故，以血的教訓(xùn)告訴我們，工程質(zhì)量與價格沒有必然的聯(lián)系，但卻與管理密切相關(guān)。
兩年來我們利用無標(biāo)底招標(biāo)采購模式進(jìn)行了30多個項(xiàng)目的政府采購，預(yù)算定額價829萬元，采購合同價580萬元，節(jié)約資金249萬元，平均節(jié)約率30%.其中，蝦子溝中心綠島修建工程，審定預(yù)算20.6萬元，招標(biāo)金額9.7萬元，節(jié)支率高達(dá)52.94%；平湖文化廣場雕刻工程審核預(yù)算為26萬元，招標(biāo)金額16萬元，節(jié)支率達(dá)38.44%.取得了顯著的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。