一、問題的提出
近年來，與工程有關的腐敗問題越來越突出，一些地方頻頻出現(xiàn)“豆腐渣工程”，不僅給國民經(jīng)濟和人民生命財產(chǎn)帶來難以估量的損失，也從一個側面印證了工程項目中腐敗問題的嚴重性。耗資近500萬元，按防御百年一遇特大江潮、洪水、臺風同時襲擊的標準來設計建造的錢塘江標準海塘下沙段開挖的470口沉井位不符合設計要求，井內(nèi)本應用混凝土填充，可除表面是一層混凝土外，其余皆為泥沙亂石。
列入國家“九五”重點工程總投資34億的佛開高速公路開通不到一個月，22公里的14座橋梁出現(xiàn)橋面鋪裝開裂。80公里的高速公路，竟有22公里長的路面要“開膛破肚”大返工。屬“六無工程”的重慶綦江縣虹橋，在通行之日整體垮塌，造成40人死亡，這一事件使綦江縣“聞名”全國。
安徽阜陽市西湖鎮(zhèn)一座剛架梁的新大橋，次日中午橋梁突然斷裂，造成二死二傷。
……
一個個“豆腐渣工程”，讓人觸目驚心。不僅浪費了納稅人的“血汗錢”，影響了政府的形象，更可怕的是無數(shù)的人因此被奪去了生命。而我們身邊時常聽到的某某樓房建起了某某同志“倒下了”，某某工程完工了某某領導“進去了”，這些，雖然沒有造成嚴重的后果，但卻進一步說明了工程招標是社會關注的焦點問題、民眾關心的熱點問題，也是我們從事這項工作的同志所要思考和探索的難點問題。
二、成因分析
“豆腐渣工程”產(chǎn)生的原因很多，但從制度建設的角度來看，傳統(tǒng)工程招標制度的缺陷不能不說是一個重要因素。我國的建設工程定價50年以來一直沿用前蘇聯(lián)的管理方式，以政府制定定額、固定費率為計價依據(jù)，以“量價合一、固定費率”為計價模式編制標底，投標人誰接近標底誰中標，其弊端是顯而易見的。
1、定價不合理。工程定額反映的是一定時期（一般一年以上）某一地區(qū)（省、市）工程料、工、費的平均價格。在市場經(jīng)濟條件下，與計劃經(jīng)濟相適應的工程定額不能隨時反映經(jīng)常變化的市場價格；由于城市與農(nóng)村、平原與山區(qū)、發(fā)達地區(qū)與貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距客觀存在，作為一個地區(qū)的平均標準很難也不可能準確地反映個別地方的價格水平。所有的人工、工時、材料單價等都按照所謂的定額標準來確定，與實際情況相差甚遠。
2、利潤空間大。按工程定額確定的造價，正常情況下的平均利潤率高達40%以上，如果另有“貓膩”則利潤率會更高，使工程建設成了一個暴利行業(yè)。過高的利潤率不僅嚴重浪費了國家資金，而且客觀上成為滋生腐敗的溫床。
3、標底易泄密。按規(guī)定編制標底的單位要有相應的資格，因此，在相對較小的地域范圍內(nèi)，編制標底的單位和人員是相對固定的，建筑商千方百計打探標底，采用各種各樣的手段拉攏知情人員這已是公開的秘密；而泄漏標底、權錢交易在我們身邊時有發(fā)生。
4、競爭不充分。招標投標的核心是價格競爭。由于投標人在投標時不是按市場價格和自己企業(yè)的實際經(jīng)營及管理水平自主報價，而是必須依據(jù)國家制定的統(tǒng)一定額為標準報價，這在很大程度上影響了投標人個體成本作用的發(fā)揮，價格競爭的核心作用不能充分體現(xiàn)，也不利于引導企業(yè)加強經(jīng)營管理，提高管理水平?！督ㄖā?、《招標投標法》以及《價格法》都不禁止工程造價改革試點，都沒有規(guī)定，工程招標中必須編制標底。
三、模式內(nèi)容
經(jīng)過反思和分析我們認識到，工程造價的確定方式必須改革，不是依據(jù)計劃，而是通過市場競爭來確定工程造價。只有這樣，才能真正把政府工程采購中多余的“水分”擠掉，腐敗現(xiàn)象也就從源頭上得到有效遏制，財政資金得到有效使用，真正達到少花錢多辦事目的。
為此，我們從2000年初開始對政府采購項目的建設工程招投標進行了改革，逐步探索出了與社會主義市場經(jīng)濟相適應的工程無標底招標采購模式。在工程招標中不編制標底，由投標單位按統(tǒng)一的工程量清單自主報價，合理低價者中標。具體內(nèi)容為：
一審——投標資格審查。投標企業(yè)的實力在資格審查階段完成。企業(yè)的技術能力、業(yè)績評價、資信狀況等，通過一定指標量化后，作為資格審查條件公布，不作為評分的項目。這樣，既保證了參加投標的企業(yè)都是具有相對實力和較好信譽的企業(yè)，又減化了評標的程序，減輕了評標的工作量，同時也避免了評標過程中的人為因素，使招標過程更為公平公證。資格審查由招標機構和業(yè)主方工作人員共同進行，并在留存的審查資料中共同簽名確認，存檔備查。
二評——技術方案評審。資格審查完成后，隨機抽取評委對投標的技術設計方案進行評分。技術方案評分項目的繁簡程度、各項目分值設定及各項目的給分辦法等可以根據(jù)招標項目的特點和要求確定，并在招標文件中全部公布。通常，方案的評分項目要反應方案的先進性、合理性、前瞻性。
三算——計算報價得分。這部分主要反映工程設計方案的經(jīng)濟性。投標報價由企業(yè)根據(jù)公布的工程量清單和質量標準自主確定。報價得分一般在平均報價的基礎上，每增加（減少）一定數(shù)額（即級差）按相應標準扣（加）分。用公式表示為，某企業(yè)報價得分=100—（某企業(yè)報價—平均報價）/規(guī)定的扣（加）分級差*扣（加）分標準
四權——確定技術方案與價格配比權重。在技術方案和報價得分全部計算出來后，應按事先確定的技術方案和報價各自所占比例計算出最后得分。分數(shù)高者中標。比例即權數(shù)要根據(jù)項目要術和特點確定，技術含量高或方案制定難度大的項目，方案分所占比重相對較大；反之，技術并不復雜，屬常用的通用技術方案，則報價分所占比重應相應增大。但一般在50%上下俘動10%左右即40——60%的范圍確定，以反映方案和報價的匹配。
四、主要成效
1、還給了企業(yè)報價自主權。實行工程量清單招標，企業(yè)自主報價，合理低價者中標，能促使企業(yè)作為自負盈虧的社會主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，靠自己的真正本領在市場上競爭。這是建筑業(yè)改革經(jīng)濟體制和管理體制的內(nèi)在要求。招標投標和競爭定價給企業(yè)帶來的外部壓力，能促使企業(yè)革新改造，注重技術進步，提高管理水平和適應市場經(jīng)濟生存的能力。
2、徹底鏟除了“暗箱操作”。由于不設標底，因而不存在泄密和權錢交易；由于評委只就投標書中的一部 分項目——工程設計方案的優(yōu)劣打分，因而他并不能左右中標結果。
3、加強了工程質量管理。 財政做為政府采購代表人，作為國家——投資者的代表通過推行工程政府采購牢固樹立了管理觀念，實現(xiàn)了三個轉變，即從成本的靜態(tài)控制轉向動態(tài)管理；從資金管理轉向實物管理；從事后管理轉向事前、事中、事后全程管理。在公共工程政府采購具體操作中，嚴把市場準入關、工程監(jiān)理關、竣工驗收關；推行項目法人負責制、工程建設監(jiān)理制、工程質量責任制；完善政府監(jiān)督、工程監(jiān)理、企業(yè)自檢三級質量保證體系。象四川虹橋垮塌之類的工程質量事故，以血的教訓告訴我們，工程質量與價格沒有必然的聯(lián)系，但卻與管理密切相關。
兩年來我們利用無標底招標采購模式進行了30多個項目的政府采購，預算定額價829萬元，采購合同價580萬元，節(jié)約資金249萬元，平均節(jié)約率30%.其中，蝦子溝中心綠島修建工程，審定預算20.6萬元，招標金額9.7萬元，節(jié)支率高達52.94%；平湖文化廣場雕刻工程審核預算為26萬元，招標金額16萬元，節(jié)支率達38.44%.取得了顯著的社會效益和經(jīng)濟效益。
近年來，與工程有關的腐敗問題越來越突出，一些地方頻頻出現(xiàn)“豆腐渣工程”，不僅給國民經(jīng)濟和人民生命財產(chǎn)帶來難以估量的損失，也從一個側面印證了工程項目中腐敗問題的嚴重性。耗資近500萬元，按防御百年一遇特大江潮、洪水、臺風同時襲擊的標準來設計建造的錢塘江標準海塘下沙段開挖的470口沉井位不符合設計要求，井內(nèi)本應用混凝土填充，可除表面是一層混凝土外，其余皆為泥沙亂石。
列入國家“九五”重點工程總投資34億的佛開高速公路開通不到一個月，22公里的14座橋梁出現(xiàn)橋面鋪裝開裂。80公里的高速公路，竟有22公里長的路面要“開膛破肚”大返工。屬“六無工程”的重慶綦江縣虹橋，在通行之日整體垮塌，造成40人死亡，這一事件使綦江縣“聞名”全國。
安徽阜陽市西湖鎮(zhèn)一座剛架梁的新大橋，次日中午橋梁突然斷裂，造成二死二傷。
……
一個個“豆腐渣工程”，讓人觸目驚心。不僅浪費了納稅人的“血汗錢”，影響了政府的形象，更可怕的是無數(shù)的人因此被奪去了生命。而我們身邊時常聽到的某某樓房建起了某某同志“倒下了”，某某工程完工了某某領導“進去了”，這些，雖然沒有造成嚴重的后果，但卻進一步說明了工程招標是社會關注的焦點問題、民眾關心的熱點問題，也是我們從事這項工作的同志所要思考和探索的難點問題。
二、成因分析
“豆腐渣工程”產(chǎn)生的原因很多，但從制度建設的角度來看，傳統(tǒng)工程招標制度的缺陷不能不說是一個重要因素。我國的建設工程定價50年以來一直沿用前蘇聯(lián)的管理方式，以政府制定定額、固定費率為計價依據(jù)，以“量價合一、固定費率”為計價模式編制標底，投標人誰接近標底誰中標，其弊端是顯而易見的。
1、定價不合理。工程定額反映的是一定時期（一般一年以上）某一地區(qū)（省、市）工程料、工、費的平均價格。在市場經(jīng)濟條件下，與計劃經(jīng)濟相適應的工程定額不能隨時反映經(jīng)常變化的市場價格；由于城市與農(nóng)村、平原與山區(qū)、發(fā)達地區(qū)與貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距客觀存在，作為一個地區(qū)的平均標準很難也不可能準確地反映個別地方的價格水平。所有的人工、工時、材料單價等都按照所謂的定額標準來確定，與實際情況相差甚遠。
2、利潤空間大。按工程定額確定的造價，正常情況下的平均利潤率高達40%以上，如果另有“貓膩”則利潤率會更高，使工程建設成了一個暴利行業(yè)。過高的利潤率不僅嚴重浪費了國家資金，而且客觀上成為滋生腐敗的溫床。
3、標底易泄密。按規(guī)定編制標底的單位要有相應的資格，因此，在相對較小的地域范圍內(nèi)，編制標底的單位和人員是相對固定的，建筑商千方百計打探標底，采用各種各樣的手段拉攏知情人員這已是公開的秘密；而泄漏標底、權錢交易在我們身邊時有發(fā)生。
4、競爭不充分。招標投標的核心是價格競爭。由于投標人在投標時不是按市場價格和自己企業(yè)的實際經(jīng)營及管理水平自主報價，而是必須依據(jù)國家制定的統(tǒng)一定額為標準報價，這在很大程度上影響了投標人個體成本作用的發(fā)揮，價格競爭的核心作用不能充分體現(xiàn)，也不利于引導企業(yè)加強經(jīng)營管理，提高管理水平?！督ㄖā?、《招標投標法》以及《價格法》都不禁止工程造價改革試點，都沒有規(guī)定，工程招標中必須編制標底。
三、模式內(nèi)容
經(jīng)過反思和分析我們認識到，工程造價的確定方式必須改革，不是依據(jù)計劃，而是通過市場競爭來確定工程造價。只有這樣，才能真正把政府工程采購中多余的“水分”擠掉，腐敗現(xiàn)象也就從源頭上得到有效遏制，財政資金得到有效使用，真正達到少花錢多辦事目的。
為此，我們從2000年初開始對政府采購項目的建設工程招投標進行了改革，逐步探索出了與社會主義市場經(jīng)濟相適應的工程無標底招標采購模式。在工程招標中不編制標底，由投標單位按統(tǒng)一的工程量清單自主報價，合理低價者中標。具體內(nèi)容為：
一審——投標資格審查。投標企業(yè)的實力在資格審查階段完成。企業(yè)的技術能力、業(yè)績評價、資信狀況等，通過一定指標量化后，作為資格審查條件公布，不作為評分的項目。這樣，既保證了參加投標的企業(yè)都是具有相對實力和較好信譽的企業(yè)，又減化了評標的程序，減輕了評標的工作量，同時也避免了評標過程中的人為因素，使招標過程更為公平公證。資格審查由招標機構和業(yè)主方工作人員共同進行，并在留存的審查資料中共同簽名確認，存檔備查。
二評——技術方案評審。資格審查完成后，隨機抽取評委對投標的技術設計方案進行評分。技術方案評分項目的繁簡程度、各項目分值設定及各項目的給分辦法等可以根據(jù)招標項目的特點和要求確定，并在招標文件中全部公布。通常，方案的評分項目要反應方案的先進性、合理性、前瞻性。
三算——計算報價得分。這部分主要反映工程設計方案的經(jīng)濟性。投標報價由企業(yè)根據(jù)公布的工程量清單和質量標準自主確定。報價得分一般在平均報價的基礎上，每增加（減少）一定數(shù)額（即級差）按相應標準扣（加）分。用公式表示為，某企業(yè)報價得分=100—（某企業(yè)報價—平均報價）/規(guī)定的扣（加）分級差*扣（加）分標準
四權——確定技術方案與價格配比權重。在技術方案和報價得分全部計算出來后，應按事先確定的技術方案和報價各自所占比例計算出最后得分。分數(shù)高者中標。比例即權數(shù)要根據(jù)項目要術和特點確定，技術含量高或方案制定難度大的項目，方案分所占比重相對較大；反之，技術并不復雜，屬常用的通用技術方案，則報價分所占比重應相應增大。但一般在50%上下俘動10%左右即40——60%的范圍確定，以反映方案和報價的匹配。
四、主要成效
1、還給了企業(yè)報價自主權。實行工程量清單招標，企業(yè)自主報價，合理低價者中標，能促使企業(yè)作為自負盈虧的社會主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，靠自己的真正本領在市場上競爭。這是建筑業(yè)改革經(jīng)濟體制和管理體制的內(nèi)在要求。招標投標和競爭定價給企業(yè)帶來的外部壓力，能促使企業(yè)革新改造，注重技術進步，提高管理水平和適應市場經(jīng)濟生存的能力。
2、徹底鏟除了“暗箱操作”。由于不設標底，因而不存在泄密和權錢交易；由于評委只就投標書中的一部 分項目——工程設計方案的優(yōu)劣打分，因而他并不能左右中標結果。
3、加強了工程質量管理。 財政做為政府采購代表人，作為國家——投資者的代表通過推行工程政府采購牢固樹立了管理觀念，實現(xiàn)了三個轉變，即從成本的靜態(tài)控制轉向動態(tài)管理；從資金管理轉向實物管理；從事后管理轉向事前、事中、事后全程管理。在公共工程政府采購具體操作中，嚴把市場準入關、工程監(jiān)理關、竣工驗收關；推行項目法人負責制、工程建設監(jiān)理制、工程質量責任制；完善政府監(jiān)督、工程監(jiān)理、企業(yè)自檢三級質量保證體系。象四川虹橋垮塌之類的工程質量事故，以血的教訓告訴我們，工程質量與價格沒有必然的聯(lián)系，但卻與管理密切相關。
兩年來我們利用無標底招標采購模式進行了30多個項目的政府采購，預算定額價829萬元，采購合同價580萬元，節(jié)約資金249萬元，平均節(jié)約率30%.其中，蝦子溝中心綠島修建工程，審定預算20.6萬元，招標金額9.7萬元，節(jié)支率高達52.94%；平湖文化廣場雕刻工程審核預算為26萬元，招標金額16萬元，節(jié)支率達38.44%.取得了顯著的社會效益和經(jīng)濟效益。