開展工程項目管理和工程總承包中存在的問題
在中國加入WTO以后幾年多的時間里，無論是政府還是企業(yè)，對發(fā)展工程總承包都付出了努力，取得了突出的成績。但是必須看到，近幾年國外工程公司已經(jīng)進入我國工程總承包市場，煤炭行業(yè)的工程總承包項目90%以上由中外合資企業(yè)承攬。尤其是“入世”過渡期滿后，外國工程公司進入中國工程市場還會增多，面對日趨激烈的國際市場競爭，國內工程總承包企業(yè)內部和市場環(huán)境均存在許多亟待解決的問題。主要表現(xiàn)在以下幾方面：
1、創(chuàng)建國際型工程公司的面不廣。
國務院[1999]101號文明確指出，勘察設計單位要向工程公司、工程咨詢公司、巖土工程公司、設計事務所轉化，這些都是與國際接軌的企業(yè)形式。要開展工程總承包業(yè)務，企業(yè)必須是工程公司，而工程公司與傳統(tǒng)的設計院不同，它是以工程項目為研究和服務對象，從組織體系、技術體系、項目管理體系、人才結構等方面都是為建設項目全過程提供服務的專業(yè)組織。要從設計院轉化為工程公司，不是一件簡單的事情。雖然在“30號”文中規(guī)定具有設計、施工總承包資質的企業(yè)均可以開展工程總承包，但是推進比較緩慢，社會上認可程度也不高，目前，工業(yè)工程方面開展工程總承包比較多一些，在建筑工程方面推行的還很緩慢。
2、社會認可程度低，市場發(fā)育不完善。
目前大多數(shù)外資項目業(yè)主認同工程總承包方式，許多民營項目業(yè)主也能夠接受工程總承包方式，但是一些政府投資或國有投資為主的項目業(yè)主沒有充分認識到工程總承包在工程建設中所發(fā)揮的積極作用和顯著效益。少數(shù)業(yè)主認為實施工程總承包以后，自己的權力受到了削弱，不愿采用工程總承包方式組織項目建設。絕大多數(shù)的政府投資或國有投資為主的項目業(yè)主還習慣于勘察、設計、采購、施工、監(jiān)理分別發(fā)包，甚至還熱衷于肢解發(fā)包。有的地方政府主管部門和業(yè)主對建設部的總承包政策理解不夠，不承認設計企業(yè)的工程總承包資格。有的企業(yè)在國外搞了很多總承包項目，但是在國內反而不能搞總承包，而且在地方管理程序上也沒有工程總承包項內容，使企業(yè)在市場準入上遇到了很大困難。這些都影響了工程公司的培育和工程總承包市場的發(fā)展。
3、工程總承包配套政策需要進一步完善。
當前比較突出的問題有四個方面：第一，市場準入問題，雖然建設部2003年下發(fā)30號文，對開展工程總承包業(yè)務進行了明確規(guī)定，但設計企業(yè)開展工程總承包仍遇到一些障礙；第二，規(guī)范工程總承包市場行為問題，目前我們在設計、施工、監(jiān)理招投標方面都有相關規(guī)定，但是還沒有工程總承包招投標管理辦法，使得地方建設行政主管部門和企業(yè)在工程總承包招投標過程中缺乏可供操作的政策依據(jù)，工程總承包合同也沒有專業(yè)的示范文本。這是需要我們下一步完善和改進的；第三，發(fā)展工程總承包專業(yè)人才隊伍不足。也就是說和國際接軌的，符合國際型工程公司要求的人才力量不足；第四，缺乏相應的企業(yè)信譽評估、銀行擔保、稅收制度等政策。
4、法律、法規(guī)不健全。
雖然工程總承包已推行多年，但多年來，沒有出臺工程總承包的相關法律、法規(guī)和部門規(guī)章。《建筑法》、《招標投標法》和《建設工程質量管理條例》等法律法規(guī)只是對勘察、設計、施工、監(jiān)理、招標代理等有具體規(guī)定，而對工程總承包這樣一種國際通行的工程建設項目組織實施形式，在我國的法律法規(guī)中還沒有相應的規(guī)定。
建設部對推動工程總承包工作的幾點意見
(一)大力培育工程總承包的市場主體，努力創(chuàng)建國際型工程公司。
工程總承包由誰來搞，由什么樣的企業(yè)來搞，或者說工程總承包的市場主體是誰，在國際上都是由專業(yè)化的工程公司來承擔。這類專業(yè)化工程公司具有很強的工程設計能力和實施組織能力，但不同于我國以往的設計院和施工企業(yè)，工程公司的項目運作和項目管理能力比我們原來的設計院和施工企業(yè)強得多。目前，我國的工程公司，也不是簡單的設計加施工。針對我國設計、施工企業(yè)的現(xiàn)狀，我們要采取以下措施，加快改造和培育一批具有國際競爭實力的工程公司。一是加強大型設計單位、施工企業(yè)創(chuàng)建國際型工程公司的指導。對設計企業(yè)已出臺了一個指導意見，近期要抓緊出臺對施工企業(yè)開展工程總承包的指導意見；二是在現(xiàn)有資質序列中要考慮增加有利于促進工程總承包發(fā)展的序列，也就是在設計甲級之上增加一個綜合類資質，在承擔業(yè)務范圍上可以放開，不受行業(yè)、等級的限制。對施工特級資質進行適當?shù)男抻喤c改造，增加管理和技術的內容，擴大業(yè)務范圍，可以承擔工程總承包業(yè)務。在資質管理上，逐步淡化企業(yè)資質，強化個人執(zhí)業(yè)資格。因此，在企業(yè)資質上要放開一部分，管住一部分。對有實力、水平高、能力強的企業(yè)，資質上給予放開，也就是高端放開，對中、小建設企業(yè)夠條件允許其進入，促其做專做精，實行低端準入；三是組織有關力量對準備創(chuàng)建工程公司的設計企業(yè)、施工企業(yè)進行培訓和輔導；四是通過政策引導，支持一批設計企業(yè)和施工企業(yè)進行自愿合并重組，改造成為工程公司；五是制定支持企業(yè)“走出去”的政策意見，在國際競爭中，培育一批與國際接軌的工程公司。目前，我部和商務部正在聯(lián)合制定關于支持企業(yè)“走出去”的指導意見，對信貸、保函等政策將更進一步加以明確。
(二)進一步完善工程總承包和工程項目管理配套政策。
1、建立和完善有關法律、法規(guī)和部門規(guī)章。
第一，在《建筑法》修改時，明確工程總承包和工程項目管理的法律地位；第二，抓緊修訂1984年國家計委和城鄉(xiāng)建設部頒布的《工程承包公司暫行辦法》，出臺《工程總承包管理辦法》及細則，規(guī)范對工程總承包的市場管理。第三，與有關部門一起抓緊研究、制定《建設項目工程總承包招標投標管理辦法》，積極培育工程總承包招投標市場；第四，組織制定以FIDIC條件為基礎，適合我國社會主義市場經(jīng)濟要求的總承包合同條件范本。
2、切實解決工程總承包和工程項目管理的市場準入問題。
結合貫徹實施《行政許可法》，在修訂《建筑業(yè)企業(yè)資質管理規(guī)定》(建設部87號令)、《建設工程勘察設計企業(yè)資質管理規(guī)定》(建設部93號令)和《工程監(jiān)理企業(yè)資質管理規(guī)定》(建設部102號令)時，對有關內容加以明確。比如在其資質證書上增加“工程總承包、項目管理和相應技術咨詢等工程服務”的內容。
(三)努力提高工程總承包企業(yè)的競爭力。
提高工程總承包企業(yè)的競爭力要加強兩方面的建設，一是人才培養(yǎng)，這是做好工程總承包的基礎工作。今后我們將繼續(xù)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、高等院校和已改造為國際型工程公司的作用，進一步強化工程項目管理專業(yè)隊伍的培訓力度，培養(yǎng)一大批企業(yè)所需要的項目經(jīng)理、設計經(jīng)理、采購經(jīng)理、施工經(jīng)理、控制經(jīng)理、財務經(jīng)理，以及合同管理方面的人才，以適應國內外工程建設市場的需要。二是運用現(xiàn)代管理科學，對工程建設全過程實施動態(tài)、量化、科學的系統(tǒng)管理和控制。工程項目管理軟件的應用是培育具有國際競爭力的工程總承包企業(yè)和項目管理企業(yè)，實現(xiàn)與國際管理模式接軌的重要手段和標志。行業(yè)協(xié)會可以組織國內大型設計、施工企業(yè)和有關專業(yè)機構引進、開發(fā)具有國際先進水平的項目管理軟件，并大力推廣和應用，在此基礎上，提高項目管理軟件的集成化水平，使我國工程項目管理水平上一個新的臺階。
在中國加入WTO以后幾年多的時間里，無論是政府還是企業(yè)，對發(fā)展工程總承包都付出了努力，取得了突出的成績。但是必須看到，近幾年國外工程公司已經(jīng)進入我國工程總承包市場，煤炭行業(yè)的工程總承包項目90%以上由中外合資企業(yè)承攬。尤其是“入世”過渡期滿后，外國工程公司進入中國工程市場還會增多，面對日趨激烈的國際市場競爭，國內工程總承包企業(yè)內部和市場環(huán)境均存在許多亟待解決的問題。主要表現(xiàn)在以下幾方面：
1、創(chuàng)建國際型工程公司的面不廣。
國務院[1999]101號文明確指出，勘察設計單位要向工程公司、工程咨詢公司、巖土工程公司、設計事務所轉化，這些都是與國際接軌的企業(yè)形式。要開展工程總承包業(yè)務，企業(yè)必須是工程公司，而工程公司與傳統(tǒng)的設計院不同，它是以工程項目為研究和服務對象，從組織體系、技術體系、項目管理體系、人才結構等方面都是為建設項目全過程提供服務的專業(yè)組織。要從設計院轉化為工程公司，不是一件簡單的事情。雖然在“30號”文中規(guī)定具有設計、施工總承包資質的企業(yè)均可以開展工程總承包，但是推進比較緩慢，社會上認可程度也不高，目前，工業(yè)工程方面開展工程總承包比較多一些，在建筑工程方面推行的還很緩慢。
2、社會認可程度低，市場發(fā)育不完善。
目前大多數(shù)外資項目業(yè)主認同工程總承包方式，許多民營項目業(yè)主也能夠接受工程總承包方式，但是一些政府投資或國有投資為主的項目業(yè)主沒有充分認識到工程總承包在工程建設中所發(fā)揮的積極作用和顯著效益。少數(shù)業(yè)主認為實施工程總承包以后，自己的權力受到了削弱，不愿采用工程總承包方式組織項目建設。絕大多數(shù)的政府投資或國有投資為主的項目業(yè)主還習慣于勘察、設計、采購、施工、監(jiān)理分別發(fā)包，甚至還熱衷于肢解發(fā)包。有的地方政府主管部門和業(yè)主對建設部的總承包政策理解不夠，不承認設計企業(yè)的工程總承包資格。有的企業(yè)在國外搞了很多總承包項目，但是在國內反而不能搞總承包，而且在地方管理程序上也沒有工程總承包項內容，使企業(yè)在市場準入上遇到了很大困難。這些都影響了工程公司的培育和工程總承包市場的發(fā)展。
3、工程總承包配套政策需要進一步完善。
當前比較突出的問題有四個方面：第一，市場準入問題，雖然建設部2003年下發(fā)30號文，對開展工程總承包業(yè)務進行了明確規(guī)定，但設計企業(yè)開展工程總承包仍遇到一些障礙；第二，規(guī)范工程總承包市場行為問題，目前我們在設計、施工、監(jiān)理招投標方面都有相關規(guī)定，但是還沒有工程總承包招投標管理辦法，使得地方建設行政主管部門和企業(yè)在工程總承包招投標過程中缺乏可供操作的政策依據(jù)，工程總承包合同也沒有專業(yè)的示范文本。這是需要我們下一步完善和改進的；第三，發(fā)展工程總承包專業(yè)人才隊伍不足。也就是說和國際接軌的，符合國際型工程公司要求的人才力量不足；第四，缺乏相應的企業(yè)信譽評估、銀行擔保、稅收制度等政策。
4、法律、法規(guī)不健全。
雖然工程總承包已推行多年，但多年來，沒有出臺工程總承包的相關法律、法規(guī)和部門規(guī)章。《建筑法》、《招標投標法》和《建設工程質量管理條例》等法律法規(guī)只是對勘察、設計、施工、監(jiān)理、招標代理等有具體規(guī)定，而對工程總承包這樣一種國際通行的工程建設項目組織實施形式，在我國的法律法規(guī)中還沒有相應的規(guī)定。
建設部對推動工程總承包工作的幾點意見
(一)大力培育工程總承包的市場主體，努力創(chuàng)建國際型工程公司。
工程總承包由誰來搞，由什么樣的企業(yè)來搞，或者說工程總承包的市場主體是誰，在國際上都是由專業(yè)化的工程公司來承擔。這類專業(yè)化工程公司具有很強的工程設計能力和實施組織能力，但不同于我國以往的設計院和施工企業(yè)，工程公司的項目運作和項目管理能力比我們原來的設計院和施工企業(yè)強得多。目前，我國的工程公司，也不是簡單的設計加施工。針對我國設計、施工企業(yè)的現(xiàn)狀，我們要采取以下措施，加快改造和培育一批具有國際競爭實力的工程公司。一是加強大型設計單位、施工企業(yè)創(chuàng)建國際型工程公司的指導。對設計企業(yè)已出臺了一個指導意見，近期要抓緊出臺對施工企業(yè)開展工程總承包的指導意見；二是在現(xiàn)有資質序列中要考慮增加有利于促進工程總承包發(fā)展的序列，也就是在設計甲級之上增加一個綜合類資質，在承擔業(yè)務范圍上可以放開，不受行業(yè)、等級的限制。對施工特級資質進行適當?shù)男抻喤c改造，增加管理和技術的內容，擴大業(yè)務范圍，可以承擔工程總承包業(yè)務。在資質管理上，逐步淡化企業(yè)資質，強化個人執(zhí)業(yè)資格。因此，在企業(yè)資質上要放開一部分，管住一部分。對有實力、水平高、能力強的企業(yè)，資質上給予放開，也就是高端放開，對中、小建設企業(yè)夠條件允許其進入，促其做專做精，實行低端準入；三是組織有關力量對準備創(chuàng)建工程公司的設計企業(yè)、施工企業(yè)進行培訓和輔導；四是通過政策引導，支持一批設計企業(yè)和施工企業(yè)進行自愿合并重組，改造成為工程公司；五是制定支持企業(yè)“走出去”的政策意見，在國際競爭中，培育一批與國際接軌的工程公司。目前，我部和商務部正在聯(lián)合制定關于支持企業(yè)“走出去”的指導意見，對信貸、保函等政策將更進一步加以明確。
(二)進一步完善工程總承包和工程項目管理配套政策。
1、建立和完善有關法律、法規(guī)和部門規(guī)章。
第一，在《建筑法》修改時，明確工程總承包和工程項目管理的法律地位；第二，抓緊修訂1984年國家計委和城鄉(xiāng)建設部頒布的《工程承包公司暫行辦法》，出臺《工程總承包管理辦法》及細則，規(guī)范對工程總承包的市場管理。第三，與有關部門一起抓緊研究、制定《建設項目工程總承包招標投標管理辦法》，積極培育工程總承包招投標市場；第四，組織制定以FIDIC條件為基礎，適合我國社會主義市場經(jīng)濟要求的總承包合同條件范本。
2、切實解決工程總承包和工程項目管理的市場準入問題。
結合貫徹實施《行政許可法》，在修訂《建筑業(yè)企業(yè)資質管理規(guī)定》(建設部87號令)、《建設工程勘察設計企業(yè)資質管理規(guī)定》(建設部93號令)和《工程監(jiān)理企業(yè)資質管理規(guī)定》(建設部102號令)時，對有關內容加以明確。比如在其資質證書上增加“工程總承包、項目管理和相應技術咨詢等工程服務”的內容。
(三)努力提高工程總承包企業(yè)的競爭力。
提高工程總承包企業(yè)的競爭力要加強兩方面的建設，一是人才培養(yǎng)，這是做好工程總承包的基礎工作。今后我們將繼續(xù)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、高等院校和已改造為國際型工程公司的作用，進一步強化工程項目管理專業(yè)隊伍的培訓力度，培養(yǎng)一大批企業(yè)所需要的項目經(jīng)理、設計經(jīng)理、采購經(jīng)理、施工經(jīng)理、控制經(jīng)理、財務經(jīng)理，以及合同管理方面的人才，以適應國內外工程建設市場的需要。二是運用現(xiàn)代管理科學，對工程建設全過程實施動態(tài)、量化、科學的系統(tǒng)管理和控制。工程項目管理軟件的應用是培育具有國際競爭力的工程總承包企業(yè)和項目管理企業(yè)，實現(xiàn)與國際管理模式接軌的重要手段和標志。行業(yè)協(xié)會可以組織國內大型設計、施工企業(yè)和有關專業(yè)機構引進、開發(fā)具有國際先進水平的項目管理軟件，并大力推廣和應用，在此基礎上，提高項目管理軟件的集成化水平，使我國工程項目管理水平上一個新的臺階。