城鄉(xiāng)二元結構的形成、固化和“新二元結構”的形成，同城鄉(xiāng)之間不公平的制度安排息息相關。改革開放以來，雖然國家對農(nóng)村制度進行了一系列改革，但是始終沒有完全解決城鄉(xiāng)之間在制度上存在的差異和不平等。這種制度上的不公，阻礙著城鄉(xiāng)二元結構的消解，損害了支撐和諧社會建設的社會公正原則。據(jù)筆者看來，目前，我國城鄉(xiāng)之間還存在著以下幾個方面的不公：
土地制度不公。根據(jù)現(xiàn)有的土地制度，農(nóng)村集體土地不能享受國有土地同等的市場地位，難以直接進入一級土地市場，這給農(nóng)村、農(nóng)民的利益造成了非常巨大的損失。1986年到1995年建設占地使耕地減少了1.45億畝，1996年到2006年農(nóng)村耕地凈減少1.23億畝。根據(jù)現(xiàn)有的征地補償法，農(nóng)民和農(nóng)村在土地非農(nóng)化增值中受益非常之少，只要集體土地始終不能直接進入一級土地市場，這種經(jīng)濟資源、收入向非農(nóng)、城市傾斜的格局就難以得到有效扭轉。
財產(chǎn)制度不公。按現(xiàn)有的財產(chǎn)制度，農(nóng)民對其房產(chǎn)的權利是不完整的，因為農(nóng)村的房子不能像城市居民的房子一樣可以在房地產(chǎn)市場上自由買賣。這樣的制度不公給農(nóng)民帶來的損失也是顯著的。首先，由于農(nóng)村房子不能自由交易，農(nóng)民不能用之抵押貸款，限制著農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)能力和發(fā)展機會。其次，農(nóng)民不能從房子交易中實現(xiàn)更大的利益，阻礙了農(nóng)民的自由流動。后，農(nóng)民還被限制了蓋房子的權利，一戶只有“一宅”，而城市居民可以有許多“宅”。為什么同樣是中國公民而會有如此不公呢？對農(nóng)村房子可以買賣便會導致大批農(nóng)民成為城市“流民”的擔心，顯然低估了農(nóng)民的理性決策能力，更漠視了農(nóng)民的基本權利。
代表制度不公。當前，我國的人大代表制度存在著城鄉(xiāng)不平等的問題。按現(xiàn)有的人大代表組織法，在人大代表資格上4個農(nóng)村居民才能抵上1個城市居民；操作層面上，不少地區(qū)幾乎沒有真正的農(nóng)民代表，這直接導致涉及農(nóng)村、農(nóng)民的立法時缺乏農(nóng)民代表的聲音。與此同時，在目前的全國黨代表中，農(nóng)村黨員的比重也明顯偏少。對于這一問題，黨的十七大報告中已經(jīng)提出，“建議逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。
行政管理上不公。在現(xiàn)有的行政中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無論是在職能還是權力上都在不斷地被削弱，越來越不像一級完整的政府。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上已經(jīng)沒有獨立的財權和決策權，更多的只是執(zhí)行權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政存在嚴重的事權與財權不匹配的問題。與此同時，村委會雖然是農(nóng)村自治組織，但是擔負著許多行政職責和任務，自治能力得不到有效發(fā)揮。
公共服務和公共產(chǎn)品供給不公。在目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構改革中，公共權力不斷被上級政府收回，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能直接向農(nóng)民提供便捷、有效的公共服務。政府向農(nóng)村提供的公共產(chǎn)品根本不能與城市相比，城市所有道路、公辦學校、醫(yī)院等等公共產(chǎn)品都是由政府提供的，而且還是高質(zhì)量的，而在農(nóng)村，雖然國家加大了向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的力度，但仍要地方財政予以配套，比如道路村村通工程，由于中西部欠發(fā)達地區(qū)地方財力有限，終許多負擔還是轉嫁給了農(nóng)民。迄今為止，全國還沒有一個省市完全實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務一體化。以辦結婚證為例，在城市是件非常方便的事，而在有的農(nóng)村，因登記權被收歸縣民政局，而使農(nóng)民不得不前往縣城才能辦理結婚登記。
司法資源配置不公。目前，不論是警力還是法官、律師等司法資源，主要集中在城市，農(nóng)村非常奇缺，而且品質(zhì)不高，這使農(nóng)村的社會治安管理更多地要靠農(nóng)民自身。農(nóng)村律師資源也相當短缺，一些農(nóng)村只得依靠所謂“赤腳律師”的法律服務。另外，我國法律中仍然存在著所謂城鄉(xiāng)居民“同命不同價”的不平等規(guī)定，在一定程度上損害了農(nóng)民的平等法律權益。
組織制度不公。相比城市而言，農(nóng)村的社會組織數(shù)量極少。這一方面與農(nóng)村的社會發(fā)展水平不高有關，因為社會組織的發(fā)展確實需要各種社會條件；另一方面也與我國現(xiàn)行的組織安排有直接關系，比如城市職工有全國性工會組織，而農(nóng)民則沒有自己全國性組織；城市有婦聯(lián)組織，而農(nóng)村卻缺乏基層婦聯(lián)組織（鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有婦聯(lián)委員）；城市有工商聯(lián)組織，而農(nóng)村則沒有。
社會保障制度不公。我國社會保障制度尚未完全覆蓋到農(nóng)村地區(qū)（除救濟助困制度外）。除農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度和低生活保障制度外，農(nóng)村缺乏類似城市的養(yǎng)老保障制度、失業(yè)保障制度、商業(yè)保障制度等。至于農(nóng)村有限的醫(yī)療保障和低生活保障也不能與城市相提并論，城市中的單位制社會福利是農(nóng)民根本無法奢望的。在這樣的情況下，農(nóng)民生病問題、養(yǎng)老問題、失業(yè)問題以及意外傷亡事故等，只能靠自己去解決，農(nóng)民和農(nóng)村的抗拒風險的能力仍然相當脆弱。
就業(yè)制度不公。我國就業(yè)政策和制度并不涵蓋農(nóng)民務農(nóng)勞動，務農(nóng)缺乏相應的政策保護和福利待遇。農(nóng)民外出或者就地實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，也難以獲得同工同酬、同工同權、同工同時的制度地位和政策待遇。盡管新《勞動合同法》在一定程度上解決了農(nóng)民工的就業(yè)權利問題，但是，在就業(yè)促進、就業(yè)培訓、就業(yè)保險、失業(yè)救助等方面，尚未建立統(tǒng)一的制度，難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)的一體和平等。
以上的簡要分析可能有失偏頗，但我們不能不承認它們的客觀存在，不能不正視其對城鄉(xiāng)一體化的阻礙，它們違背了社會公平原則，不利于城鄉(xiāng)均衡、和諧發(fā)展，也阻礙了“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”政策的貫徹。因此，在繼續(xù)加大推動惠農(nóng)政策的力度的同時，國家需要全面審視現(xiàn)行的城鄉(xiāng)制度，進行一場新的城鄉(xiāng)制度改革。只有這樣，才能確?？茖W發(fā)展觀的有效落實，才能更好地實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進農(nóng)村發(fā)展和現(xiàn)代化建設。（作者王春光系中國社會科學院社會學研究所研究員）
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城鄉(xiāng)二元結構演變脈絡
我國城鄉(xiāng)二元結構是在長期城鄉(xiāng)隔絕的歷史中形成，在改革開放前的計劃經(jīng)濟時期被強化的。黨的十一屆三中全會以后，城鄉(xiāng)二元結構開始發(fā)生深刻變化，這一演變過程大致分為四個階段：
第一階段，自1978年—1984年，以農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為發(fā)端的中國改革開始觸動了堅固的城鄉(xiāng)二元結構，這一階段農(nóng)民收入增長幅度明顯快于城市居民收入增長，從而縮小了城鄉(xiāng)差距，使城鄉(xiāng)二元結構向著有利于“三農(nóng)”的方向演變。
第二階段，自1985年—1992年，以城市為中心的改革全面啟動，以城市為中心的利益格局重新恢復，從而固化了原有的城鄉(xiāng)二元結構，打破的“堅冰”重新“封凍”，城鄉(xiāng)差距重新擴大。
第三階段，自1993年—2001年，中國開始了向市場經(jīng)濟轉軌的改革。一方面，政府對城鄉(xiāng)二元結構的調(diào)控能力減弱；另一方面，部門利益、地方利益和城市偏斜性政策慣性，在機制不健全的市場力量作用下，使得城鄉(xiāng)二元結構的利益重心進一步向城市傾斜，突出體現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育、就業(yè)和社會保障制度等方面。
第四階段，自2002年黨的十六大至今，國家采取一系列措施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結構的演進出現(xiàn)了歷史性“拐點”。這方面的改革主要包括：改革戶籍管理制度，加快取消農(nóng)民工進城就業(yè)的限制政策，啟動農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障制度改革等，使城鄉(xiāng)差距進一步拉大的趨勢得到有效遏制。
土地制度不公。根據(jù)現(xiàn)有的土地制度，農(nóng)村集體土地不能享受國有土地同等的市場地位，難以直接進入一級土地市場，這給農(nóng)村、農(nóng)民的利益造成了非常巨大的損失。1986年到1995年建設占地使耕地減少了1.45億畝，1996年到2006年農(nóng)村耕地凈減少1.23億畝。根據(jù)現(xiàn)有的征地補償法，農(nóng)民和農(nóng)村在土地非農(nóng)化增值中受益非常之少，只要集體土地始終不能直接進入一級土地市場，這種經(jīng)濟資源、收入向非農(nóng)、城市傾斜的格局就難以得到有效扭轉。
財產(chǎn)制度不公。按現(xiàn)有的財產(chǎn)制度，農(nóng)民對其房產(chǎn)的權利是不完整的，因為農(nóng)村的房子不能像城市居民的房子一樣可以在房地產(chǎn)市場上自由買賣。這樣的制度不公給農(nóng)民帶來的損失也是顯著的。首先，由于農(nóng)村房子不能自由交易，農(nóng)民不能用之抵押貸款，限制著農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)能力和發(fā)展機會。其次，農(nóng)民不能從房子交易中實現(xiàn)更大的利益，阻礙了農(nóng)民的自由流動。后，農(nóng)民還被限制了蓋房子的權利，一戶只有“一宅”，而城市居民可以有許多“宅”。為什么同樣是中國公民而會有如此不公呢？對農(nóng)村房子可以買賣便會導致大批農(nóng)民成為城市“流民”的擔心，顯然低估了農(nóng)民的理性決策能力，更漠視了農(nóng)民的基本權利。
代表制度不公。當前，我國的人大代表制度存在著城鄉(xiāng)不平等的問題。按現(xiàn)有的人大代表組織法，在人大代表資格上4個農(nóng)村居民才能抵上1個城市居民；操作層面上，不少地區(qū)幾乎沒有真正的農(nóng)民代表，這直接導致涉及農(nóng)村、農(nóng)民的立法時缺乏農(nóng)民代表的聲音。與此同時，在目前的全國黨代表中，農(nóng)村黨員的比重也明顯偏少。對于這一問題，黨的十七大報告中已經(jīng)提出，“建議逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。
行政管理上不公。在現(xiàn)有的行政中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無論是在職能還是權力上都在不斷地被削弱，越來越不像一級完整的政府。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上已經(jīng)沒有獨立的財權和決策權，更多的只是執(zhí)行權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政存在嚴重的事權與財權不匹配的問題。與此同時，村委會雖然是農(nóng)村自治組織，但是擔負著許多行政職責和任務，自治能力得不到有效發(fā)揮。
公共服務和公共產(chǎn)品供給不公。在目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構改革中，公共權力不斷被上級政府收回，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能直接向農(nóng)民提供便捷、有效的公共服務。政府向農(nóng)村提供的公共產(chǎn)品根本不能與城市相比，城市所有道路、公辦學校、醫(yī)院等等公共產(chǎn)品都是由政府提供的，而且還是高質(zhì)量的，而在農(nóng)村，雖然國家加大了向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的力度，但仍要地方財政予以配套，比如道路村村通工程，由于中西部欠發(fā)達地區(qū)地方財力有限，終許多負擔還是轉嫁給了農(nóng)民。迄今為止，全國還沒有一個省市完全實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務一體化。以辦結婚證為例，在城市是件非常方便的事，而在有的農(nóng)村，因登記權被收歸縣民政局，而使農(nóng)民不得不前往縣城才能辦理結婚登記。
司法資源配置不公。目前，不論是警力還是法官、律師等司法資源，主要集中在城市，農(nóng)村非常奇缺，而且品質(zhì)不高，這使農(nóng)村的社會治安管理更多地要靠農(nóng)民自身。農(nóng)村律師資源也相當短缺，一些農(nóng)村只得依靠所謂“赤腳律師”的法律服務。另外，我國法律中仍然存在著所謂城鄉(xiāng)居民“同命不同價”的不平等規(guī)定，在一定程度上損害了農(nóng)民的平等法律權益。
組織制度不公。相比城市而言，農(nóng)村的社會組織數(shù)量極少。這一方面與農(nóng)村的社會發(fā)展水平不高有關，因為社會組織的發(fā)展確實需要各種社會條件；另一方面也與我國現(xiàn)行的組織安排有直接關系，比如城市職工有全國性工會組織，而農(nóng)民則沒有自己全國性組織；城市有婦聯(lián)組織，而農(nóng)村卻缺乏基層婦聯(lián)組織（鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有婦聯(lián)委員）；城市有工商聯(lián)組織，而農(nóng)村則沒有。
社會保障制度不公。我國社會保障制度尚未完全覆蓋到農(nóng)村地區(qū)（除救濟助困制度外）。除農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度和低生活保障制度外，農(nóng)村缺乏類似城市的養(yǎng)老保障制度、失業(yè)保障制度、商業(yè)保障制度等。至于農(nóng)村有限的醫(yī)療保障和低生活保障也不能與城市相提并論，城市中的單位制社會福利是農(nóng)民根本無法奢望的。在這樣的情況下，農(nóng)民生病問題、養(yǎng)老問題、失業(yè)問題以及意外傷亡事故等，只能靠自己去解決，農(nóng)民和農(nóng)村的抗拒風險的能力仍然相當脆弱。
就業(yè)制度不公。我國就業(yè)政策和制度并不涵蓋農(nóng)民務農(nóng)勞動，務農(nóng)缺乏相應的政策保護和福利待遇。農(nóng)民外出或者就地實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，也難以獲得同工同酬、同工同權、同工同時的制度地位和政策待遇。盡管新《勞動合同法》在一定程度上解決了農(nóng)民工的就業(yè)權利問題，但是，在就業(yè)促進、就業(yè)培訓、就業(yè)保險、失業(yè)救助等方面，尚未建立統(tǒng)一的制度，難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)的一體和平等。
以上的簡要分析可能有失偏頗，但我們不能不承認它們的客觀存在，不能不正視其對城鄉(xiāng)一體化的阻礙，它們違背了社會公平原則，不利于城鄉(xiāng)均衡、和諧發(fā)展，也阻礙了“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”政策的貫徹。因此，在繼續(xù)加大推動惠農(nóng)政策的力度的同時，國家需要全面審視現(xiàn)行的城鄉(xiāng)制度，進行一場新的城鄉(xiāng)制度改革。只有這樣，才能確?？茖W發(fā)展觀的有效落實，才能更好地實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進農(nóng)村發(fā)展和現(xiàn)代化建設。（作者王春光系中國社會科學院社會學研究所研究員）
>>>延伸閱讀
城鄉(xiāng)二元結構演變脈絡
我國城鄉(xiāng)二元結構是在長期城鄉(xiāng)隔絕的歷史中形成，在改革開放前的計劃經(jīng)濟時期被強化的。黨的十一屆三中全會以后，城鄉(xiāng)二元結構開始發(fā)生深刻變化，這一演變過程大致分為四個階段：
第一階段，自1978年—1984年，以農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為發(fā)端的中國改革開始觸動了堅固的城鄉(xiāng)二元結構，這一階段農(nóng)民收入增長幅度明顯快于城市居民收入增長，從而縮小了城鄉(xiāng)差距，使城鄉(xiāng)二元結構向著有利于“三農(nóng)”的方向演變。
第二階段，自1985年—1992年，以城市為中心的改革全面啟動，以城市為中心的利益格局重新恢復，從而固化了原有的城鄉(xiāng)二元結構，打破的“堅冰”重新“封凍”，城鄉(xiāng)差距重新擴大。
第三階段，自1993年—2001年，中國開始了向市場經(jīng)濟轉軌的改革。一方面，政府對城鄉(xiāng)二元結構的調(diào)控能力減弱；另一方面，部門利益、地方利益和城市偏斜性政策慣性，在機制不健全的市場力量作用下，使得城鄉(xiāng)二元結構的利益重心進一步向城市傾斜，突出體現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育、就業(yè)和社會保障制度等方面。
第四階段，自2002年黨的十六大至今，國家采取一系列措施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結構的演進出現(xiàn)了歷史性“拐點”。這方面的改革主要包括：改革戶籍管理制度，加快取消農(nóng)民工進城就業(yè)的限制政策，啟動農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障制度改革等，使城鄉(xiāng)差距進一步拉大的趨勢得到有效遏制。