政府項(xiàng)目超計(jì)劃投資是我國建設(shè)領(lǐng)域長期普遍存在的問題。近年來，國家發(fā)改委、財(cái)政部對(duì)各地378個(gè)大中型項(xiàng)目投資情況進(jìn)行抽樣調(diào)查，實(shí)際投資超概算項(xiàng)目355個(gè)，超概算面94%；批復(fù)概算投資1087億元，實(shí)際投資1752億元，超概算61%.從宿遷市來看，超計(jì)劃投資現(xiàn)象也較為普遍，最典型的是市文化藝術(shù)中心，計(jì)劃投資7000萬元，實(shí)際投資約1.2億元，超計(jì)劃71.4%.政府項(xiàng)目超計(jì)劃投資嚴(yán)重，影響了政府形象和投資效益，已引起了各方的關(guān)注。
一、政府投資項(xiàng)目超計(jì)劃的主要原因
政府投資超計(jì)劃的原因，除少數(shù)屬客觀因素影響外，絕大多數(shù)是建設(shè)項(xiàng)目不具備建設(shè)條件、倉促上馬、導(dǎo)致變更較大、投資失控和建設(shè)單位相關(guān)人員建設(shè)管理責(zé)任意識(shí)淡薄、不負(fù)責(zé)任或不懂基建管理知識(shí)造成的。
1、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)促使地方政府放寬投資管理。
我國現(xiàn)行的非完全競爭市場經(jīng)濟(jì)體制和分稅制體制下的官員政績制度，地方政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，在政府間轉(zhuǎn)移支付不能有效解決地方政府為本地居民提供與全國（或一定范圍內(nèi)）基本均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時(shí)，促使其把發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)作為地方政府的重要任務(wù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展取決于投資、消費(fèi)和進(jìn)出口三大需求，其中投資拉動(dòng)需求時(shí)間短、見效最快。這樣，導(dǎo)致地方項(xiàng)目投資時(shí)，往往不顧地方財(cái)政能力，每年安排一大批重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，在資金沒有到位、項(xiàng)目設(shè)計(jì)不成熟的情況下倉促上馬，相關(guān)主管部門迫于各種壓力，工程投資審批、項(xiàng)目和資金管理的力度越來越弱，建設(shè)單位不按建設(shè)程序辦事越來越多，項(xiàng)目超計(jì)劃投資形成可能。
2、項(xiàng)目管理模式落后，政府投資缺少監(jiān)控手段。
我國建設(shè)項(xiàng)目管理體制經(jīng)過二十多年的改革，先后在項(xiàng)目法人責(zé)任制、監(jiān)理制、招投標(biāo)制和合同制等方面進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，但我國建設(shè)項(xiàng)目管理的專業(yè)化程度還相當(dāng)?shù)?，尤其是政府投資項(xiàng)目，基本上是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的建設(shè)單位“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的高度集中的管理模式，建設(shè)單位在投資管理中有非常大的自主權(quán)。
同時(shí)，我國的政府投資接受發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、建設(shè)、監(jiān)察、紀(jì)委、稽察特派員等多頭監(jiān)管，存在投資管理主體不清晰，權(quán)責(zé)劃分不明確，部門配合不協(xié)調(diào)，責(zé)任落實(shí)不到位等現(xiàn)象，缺乏對(duì)項(xiàng)目全過程、全方位的監(jiān)管，難以對(duì)投資實(shí)施有效的控制。
3、管理制度滯后，缺乏糾偏手段。
隨著投資體制改革的進(jìn)一步深入，建設(shè)資金來源逐步多樣化，形成了國家財(cái)政、地方財(cái)政、建設(shè)單位自籌、銀行貸款、利用外資、施工企業(yè)墊資等多種資金來源混合的不同組合投資模式，各主管部門對(duì)不同資金來源項(xiàng)目的管理沒有統(tǒng)一的制度規(guī)定，難以實(shí)施有效的管理。同時(shí)，對(duì)建設(shè)領(lǐng)域中發(fā)生的違規(guī)現(xiàn)象，缺乏有效的糾偏手段，對(duì)超計(jì)劃投資項(xiàng)目大多只是暫停緩建或者罰款，對(duì)相關(guān)責(zé)任人沒有強(qiáng)制處理措施，導(dǎo)致建設(shè)單位對(duì)超計(jì)劃投資只賺不賠。
4、財(cái)政財(cái)務(wù)管理主體地位不強(qiáng)。
一是長期以來，財(cái)政基本建設(shè)管理職能都由建設(shè)銀行代管，人們已適應(yīng)“計(jì)劃管立項(xiàng)、建設(shè)管設(shè)計(jì)、建行管撥款、審計(jì)負(fù)責(zé)竣工決算”的思維模式。二是管理環(huán)節(jié)的局限性。沒有參與基建計(jì)劃管理，只有按基建計(jì)劃被動(dòng)撥付資金；沒有抓住項(xiàng)目概預(yù)算前期管理控制，不能有效控制投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大財(cái)政部門的影響力。三是管理范圍的局限性。主要限于預(yù)算內(nèi)安排的建設(shè)項(xiàng)目，而對(duì)大量的預(yù)算外資金投資項(xiàng)目，農(nóng)田水利、道路交通等建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管缺乏力度。
二、控制工程超計(jì)劃投資的對(duì)策
控制政府項(xiàng)目工程投資，必須樹立科學(xué)的發(fā)展觀，改革現(xiàn)行的項(xiàng)目管理和建設(shè)方式，減少行政干部，從項(xiàng)目前期管理、過程控制入手，加強(qiáng)全過程管理。
1、明確部門職責(zé)，加強(qiáng)部門配合。
一是實(shí)行項(xiàng)目問責(zé)制?，F(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行的項(xiàng)目法人責(zé)任制，而沒有實(shí)行主管部門問責(zé)制，一定程度上是將主管部門的責(zé)任強(qiáng)加于項(xiàng)目法人。事實(shí)上，建設(shè)項(xiàng)目超計(jì)劃投資涉及到項(xiàng)目立項(xiàng)、評(píng)審、審批、施工、驗(yàn)收和審計(jì)等多個(gè)環(huán)節(jié)多個(gè)部門，項(xiàng)目法人責(zé)任制只是諸多責(zé)任制之一。因此，在加大項(xiàng)目法人責(zé)任制的同時(shí)，必須明確各主管部門及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，實(shí)行問責(zé)制度，才能落實(shí)項(xiàng)目投資管理控制。
二是加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目全過程跟蹤管理力度，特別要加強(qiáng)對(duì)前期征地拆遷費(fèi)用的審核力度，加強(qiáng)對(duì)變更審核力度、加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)暫定內(nèi)容的管理力度，減少概預(yù)算中不確定因素對(duì)投資的影響。
2、加強(qiáng)設(shè)計(jì)管理，實(shí)行限額設(shè)計(jì)。
合理項(xiàng)目設(shè)計(jì)既可以有效減少工程投資，又可以使管理部門掌握項(xiàng)目的投資情況，安排項(xiàng)目資金，控制項(xiàng)目支出，保證工程實(shí)施進(jìn)度。據(jù)考察，法國、日本、意大利等國政府工程項(xiàng)目的管理，正是通過嚴(yán)格按照立項(xiàng)的工程造價(jià)估算來監(jiān)督、審核設(shè)計(jì)方案、施工預(yù)算，從而實(shí)現(xiàn)投資控制。要把控制工程成本作為設(shè)計(jì)招投標(biāo)的條件之一，實(shí)行限額設(shè)計(jì)，多方案技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較，進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，從而能動(dòng)地降低造價(jià)，避免工程超概算現(xiàn)象的發(fā)生。
3、強(qiáng)化財(cái)政部門的管理作用。
政府投資項(xiàng)目過程管理關(guān)鍵是建設(shè)資金的管理，項(xiàng)目投資能否有效控制取決于財(cái)政部門參與項(xiàng)目過程管理作用的發(fā)揮。
一是建立政府投資項(xiàng)目財(cái)政集中支付制度。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，由建設(shè)單位申請(qǐng)資金，財(cái)政根據(jù)項(xiàng)目合同、工程進(jìn)度、資金到位情況和“三算”審查結(jié)果，將資金直接撥付施工企業(yè)等單位，構(gòu)建“管事的不管錢，管錢的不管事”制度框架，促使建設(shè)項(xiàng)目按建設(shè)程序辦理，減少建設(shè)過程中腐敗行為。
二是實(shí)行重點(diǎn)項(xiàng)目財(cái)政委派財(cái)務(wù)總監(jiān)制度。財(cái)務(wù)總監(jiān)接受財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)參與項(xiàng)目資金計(jì)劃安排，提出項(xiàng)目資金安排建議；參與工程招投標(biāo)、變更設(shè)計(jì)等過程管理，減少建設(shè)單位違規(guī)操作行為；負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)過程合理性合規(guī)性審核，監(jiān)督項(xiàng)目資金的使用等，使財(cái)政全過程管理得以落實(shí)。
三是建立政府投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)制度。建立科學(xué)的評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系，對(duì)因非不可預(yù)測因素導(dǎo)致項(xiàng)目功能和效益達(dá)不到設(shè)計(jì)要求的，要追究參與決策和論證的管理部門領(lǐng)導(dǎo)人、項(xiàng)目論證專家的責(zé)任，有效發(fā)揮政府投資效益。
4、逐步推行項(xiàng)目代建制。
代建制是控制建設(shè)規(guī)模、建設(shè)工期和建設(shè)質(zhì)量的行之有效管理方法，在廣泛推行代建制的同時(shí)，必須完善代建制的相關(guān)配套制度建設(shè)，明確政府主管部門和代建單位在代建過程中的責(zé)任，減少行政干預(yù)，確保代建制的有效實(shí)施。
投資控制是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、利益等層面的問題，只有樹立科學(xué)的發(fā)展觀，采取認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，做好每一個(gè)環(huán)節(jié)論證，大力推進(jìn)管理方式的改革和管理責(zé)任制落實(shí)，項(xiàng)目投資控制一定能取得顯著成效。
一、政府投資項(xiàng)目超計(jì)劃的主要原因
政府投資超計(jì)劃的原因，除少數(shù)屬客觀因素影響外，絕大多數(shù)是建設(shè)項(xiàng)目不具備建設(shè)條件、倉促上馬、導(dǎo)致變更較大、投資失控和建設(shè)單位相關(guān)人員建設(shè)管理責(zé)任意識(shí)淡薄、不負(fù)責(zé)任或不懂基建管理知識(shí)造成的。
1、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)促使地方政府放寬投資管理。
我國現(xiàn)行的非完全競爭市場經(jīng)濟(jì)體制和分稅制體制下的官員政績制度，地方政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，在政府間轉(zhuǎn)移支付不能有效解決地方政府為本地居民提供與全國（或一定范圍內(nèi)）基本均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時(shí)，促使其把發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)作為地方政府的重要任務(wù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展取決于投資、消費(fèi)和進(jìn)出口三大需求，其中投資拉動(dòng)需求時(shí)間短、見效最快。這樣，導(dǎo)致地方項(xiàng)目投資時(shí)，往往不顧地方財(cái)政能力，每年安排一大批重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，在資金沒有到位、項(xiàng)目設(shè)計(jì)不成熟的情況下倉促上馬，相關(guān)主管部門迫于各種壓力，工程投資審批、項(xiàng)目和資金管理的力度越來越弱，建設(shè)單位不按建設(shè)程序辦事越來越多，項(xiàng)目超計(jì)劃投資形成可能。
2、項(xiàng)目管理模式落后，政府投資缺少監(jiān)控手段。
我國建設(shè)項(xiàng)目管理體制經(jīng)過二十多年的改革，先后在項(xiàng)目法人責(zé)任制、監(jiān)理制、招投標(biāo)制和合同制等方面進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，但我國建設(shè)項(xiàng)目管理的專業(yè)化程度還相當(dāng)?shù)?，尤其是政府投資項(xiàng)目，基本上是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的建設(shè)單位“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的高度集中的管理模式，建設(shè)單位在投資管理中有非常大的自主權(quán)。
同時(shí)，我國的政府投資接受發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、建設(shè)、監(jiān)察、紀(jì)委、稽察特派員等多頭監(jiān)管，存在投資管理主體不清晰，權(quán)責(zé)劃分不明確，部門配合不協(xié)調(diào)，責(zé)任落實(shí)不到位等現(xiàn)象，缺乏對(duì)項(xiàng)目全過程、全方位的監(jiān)管，難以對(duì)投資實(shí)施有效的控制。
3、管理制度滯后，缺乏糾偏手段。
隨著投資體制改革的進(jìn)一步深入，建設(shè)資金來源逐步多樣化，形成了國家財(cái)政、地方財(cái)政、建設(shè)單位自籌、銀行貸款、利用外資、施工企業(yè)墊資等多種資金來源混合的不同組合投資模式，各主管部門對(duì)不同資金來源項(xiàng)目的管理沒有統(tǒng)一的制度規(guī)定，難以實(shí)施有效的管理。同時(shí)，對(duì)建設(shè)領(lǐng)域中發(fā)生的違規(guī)現(xiàn)象，缺乏有效的糾偏手段，對(duì)超計(jì)劃投資項(xiàng)目大多只是暫停緩建或者罰款，對(duì)相關(guān)責(zé)任人沒有強(qiáng)制處理措施，導(dǎo)致建設(shè)單位對(duì)超計(jì)劃投資只賺不賠。
4、財(cái)政財(cái)務(wù)管理主體地位不強(qiáng)。
一是長期以來，財(cái)政基本建設(shè)管理職能都由建設(shè)銀行代管，人們已適應(yīng)“計(jì)劃管立項(xiàng)、建設(shè)管設(shè)計(jì)、建行管撥款、審計(jì)負(fù)責(zé)竣工決算”的思維模式。二是管理環(huán)節(jié)的局限性。沒有參與基建計(jì)劃管理，只有按基建計(jì)劃被動(dòng)撥付資金；沒有抓住項(xiàng)目概預(yù)算前期管理控制，不能有效控制投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大財(cái)政部門的影響力。三是管理范圍的局限性。主要限于預(yù)算內(nèi)安排的建設(shè)項(xiàng)目，而對(duì)大量的預(yù)算外資金投資項(xiàng)目，農(nóng)田水利、道路交通等建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管缺乏力度。
二、控制工程超計(jì)劃投資的對(duì)策
控制政府項(xiàng)目工程投資，必須樹立科學(xué)的發(fā)展觀，改革現(xiàn)行的項(xiàng)目管理和建設(shè)方式，減少行政干部，從項(xiàng)目前期管理、過程控制入手，加強(qiáng)全過程管理。
1、明確部門職責(zé)，加強(qiáng)部門配合。
一是實(shí)行項(xiàng)目問責(zé)制?，F(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行的項(xiàng)目法人責(zé)任制，而沒有實(shí)行主管部門問責(zé)制，一定程度上是將主管部門的責(zé)任強(qiáng)加于項(xiàng)目法人。事實(shí)上，建設(shè)項(xiàng)目超計(jì)劃投資涉及到項(xiàng)目立項(xiàng)、評(píng)審、審批、施工、驗(yàn)收和審計(jì)等多個(gè)環(huán)節(jié)多個(gè)部門，項(xiàng)目法人責(zé)任制只是諸多責(zé)任制之一。因此，在加大項(xiàng)目法人責(zé)任制的同時(shí)，必須明確各主管部門及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，實(shí)行問責(zé)制度，才能落實(shí)項(xiàng)目投資管理控制。
二是加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目全過程跟蹤管理力度，特別要加強(qiáng)對(duì)前期征地拆遷費(fèi)用的審核力度，加強(qiáng)對(duì)變更審核力度、加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)暫定內(nèi)容的管理力度，減少概預(yù)算中不確定因素對(duì)投資的影響。
2、加強(qiáng)設(shè)計(jì)管理，實(shí)行限額設(shè)計(jì)。
合理項(xiàng)目設(shè)計(jì)既可以有效減少工程投資，又可以使管理部門掌握項(xiàng)目的投資情況，安排項(xiàng)目資金，控制項(xiàng)目支出，保證工程實(shí)施進(jìn)度。據(jù)考察，法國、日本、意大利等國政府工程項(xiàng)目的管理，正是通過嚴(yán)格按照立項(xiàng)的工程造價(jià)估算來監(jiān)督、審核設(shè)計(jì)方案、施工預(yù)算，從而實(shí)現(xiàn)投資控制。要把控制工程成本作為設(shè)計(jì)招投標(biāo)的條件之一，實(shí)行限額設(shè)計(jì)，多方案技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較，進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，從而能動(dòng)地降低造價(jià)，避免工程超概算現(xiàn)象的發(fā)生。
3、強(qiáng)化財(cái)政部門的管理作用。
政府投資項(xiàng)目過程管理關(guān)鍵是建設(shè)資金的管理，項(xiàng)目投資能否有效控制取決于財(cái)政部門參與項(xiàng)目過程管理作用的發(fā)揮。
一是建立政府投資項(xiàng)目財(cái)政集中支付制度。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，由建設(shè)單位申請(qǐng)資金，財(cái)政根據(jù)項(xiàng)目合同、工程進(jìn)度、資金到位情況和“三算”審查結(jié)果，將資金直接撥付施工企業(yè)等單位，構(gòu)建“管事的不管錢，管錢的不管事”制度框架，促使建設(shè)項(xiàng)目按建設(shè)程序辦理，減少建設(shè)過程中腐敗行為。
二是實(shí)行重點(diǎn)項(xiàng)目財(cái)政委派財(cái)務(wù)總監(jiān)制度。財(cái)務(wù)總監(jiān)接受財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)參與項(xiàng)目資金計(jì)劃安排，提出項(xiàng)目資金安排建議；參與工程招投標(biāo)、變更設(shè)計(jì)等過程管理，減少建設(shè)單位違規(guī)操作行為；負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)過程合理性合規(guī)性審核，監(jiān)督項(xiàng)目資金的使用等，使財(cái)政全過程管理得以落實(shí)。
三是建立政府投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)制度。建立科學(xué)的評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系，對(duì)因非不可預(yù)測因素導(dǎo)致項(xiàng)目功能和效益達(dá)不到設(shè)計(jì)要求的，要追究參與決策和論證的管理部門領(lǐng)導(dǎo)人、項(xiàng)目論證專家的責(zé)任，有效發(fā)揮政府投資效益。
4、逐步推行項(xiàng)目代建制。
代建制是控制建設(shè)規(guī)模、建設(shè)工期和建設(shè)質(zhì)量的行之有效管理方法，在廣泛推行代建制的同時(shí)，必須完善代建制的相關(guān)配套制度建設(shè)，明確政府主管部門和代建單位在代建過程中的責(zé)任，減少行政干預(yù)，確保代建制的有效實(shí)施。
投資控制是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、利益等層面的問題，只有樹立科學(xué)的發(fā)展觀，采取認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，做好每一個(gè)環(huán)節(jié)論證，大力推進(jìn)管理方式的改革和管理責(zé)任制落實(shí)，項(xiàng)目投資控制一定能取得顯著成效。