摘要：本文通過(guò)借鑒各地政府投資工程項(xiàng)目“代建制”試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)各地“代建制”模式的進(jìn)行比較分析，從政府投資工程“投、建、管、用”職能分離的建設(shè)管理體制改革的角度，研究了“代建制”的一般模式和發(fā)展趨勢(shì)。
關(guān)鍵詞：政府投資；項(xiàng)目管理；代建制；模式
隨著我國(guó)投資體制改革的不斷深入，政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理模式已由“投、建、管、用”多位一體的模式逐漸向“投、建、管、用”職能分離的模式轉(zhuǎn)化。近年來(lái)，全國(guó)各地均已開(kāi)始推行政府投資建設(shè)工程 “代建制”項(xiàng)目管理模式的試點(diǎn)工作，并取得顯著成效，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化建設(shè)管理，最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項(xiàng)目管理的一種創(chuàng)新。
結(jié)合各地試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，國(guó)務(wù)院于2004年7月16日發(fā)布的《關(guān)于投資體制改革的決定》就明確：“加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式”，“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位”，加快了我國(guó)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目實(shí)施“代建制”的步伐。11月16日，建設(shè)部又出臺(tái)了規(guī)范性文件《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》，實(shí)質(zhì)上就是規(guī)范“代建制”操作。本文主要結(jié)合建設(shè)部出臺(tái)的《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》，對(duì)上海、重慶和深圳三地試點(diǎn)所形成的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較分析和探討。
一、三地試點(diǎn)的顯著成效
1、上海模式上海政府投資工程管理體制改革自2001年啟動(dòng)，改革的目標(biāo)是建立“決策科學(xué)化、主體多元化、管理專業(yè)化、行為規(guī)范化”的管理模式和運(yùn)行機(jī)制，核心是實(shí)現(xiàn)政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，確立投資主體地位，形成工程管理市場(chǎng)，提高投資效益，防范投資風(fēng)險(xiǎn)，提升建設(shè)管理水平。
根據(jù)投、建、管、用四分離原則，上海重點(diǎn)開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目“代建制”工作，早在2001年就先后出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》和《上海市市政工程建設(shè)管理推行代建制試行規(guī)定》，提出建設(shè)交通系統(tǒng)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革實(shí)施方案，實(shí)行“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”的三級(jí)管理模式，已在市政、水務(wù)、環(huán)衛(wèi)、交通等系統(tǒng)確定了11家單位為首批承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的工程管理公司。
上海模式主要由政府主管部門(mén)、業(yè)主（投資方）、代建單位、設(shè)計(jì)和施工承建商四個(gè)方面組成，政府、投資公司、代建單位的權(quán)責(zé)一致，均在界定的職責(zé)范圍內(nèi)，根據(jù)國(guó)家建設(shè)法規(guī)、條例和基本建設(shè)程序行使權(quán)力，履行職責(zé)。由新成立的行政主管部門(mén)上海市市政工程管理局來(lái)推行“代建制”試點(diǎn)，并依法成立具有獨(dú)立法人地位的項(xiàng)目法人作為投資者（業(yè)主），通過(guò)市場(chǎng)逐步培育工程管理公司作為代建單位。
上海政府主要借助工程管理公司完成政府投資工程的管理，并賦予投資公司較大的責(zé)任，確立投資公司作為政府業(yè)主代表的投資主體地位，主要對(duì)項(xiàng)目投資與還貸、設(shè)施經(jīng)營(yíng)進(jìn)行全過(guò)程管理。投資公司直接委托工程管理公司對(duì)政府投資工程進(jìn)行專業(yè)化管理。工程管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托，組織開(kāi)展項(xiàng)目的可行性研究、初步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、工程監(jiān)理等工作。
2、重慶模式重慶早在2000年就開(kāi)始大力推進(jìn)政府投資工程管理方式的改革，實(shí)行“代建制”試點(diǎn)工程已有十多項(xiàng)，從已完工的項(xiàng)目看，無(wú)一“超概算”，無(wú)一不按期完工。2003年出臺(tái)《重慶市政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理制暫行辦法》，這標(biāo)志著重慶模式已從實(shí)踐中成長(zhǎng)，從個(gè)案工程試點(diǎn)一步步走向制度化規(guī)范化運(yùn)作。
重慶主要對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、投資、建設(shè)、使用、資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)推行專業(yè)化分工，分別由與項(xiàng)目有關(guān)的政府部門(mén)提出立項(xiàng)申請(qǐng)和功能定位，經(jīng)主管投資決策的市政府及相關(guān)主管部門(mén)，會(huì)同使用單位主管部門(mén)進(jìn)行投資論證和平衡后作出投資決策；由政府授權(quán)的重慶市城市建設(shè)發(fā)展有限公司進(jìn)行專業(yè)化組織管理，包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、方案論證、征地拆遷、工程招標(biāo)、建設(shè)監(jiān)管以及竣工驗(yàn)收和產(chǎn)權(quán)移交；由計(jì)委、建委、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)監(jiān)督管理項(xiàng)目的建設(shè)管理過(guò)程；由國(guó)有資產(chǎn)管理或政府資產(chǎn)管理部門(mén)進(jìn)行集中的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和使用管理。
重慶市按“投、建、管、用”適當(dāng)分離的建設(shè)管理原則，提出一整套改革思路。主要成立專門(mén)負(fù)責(zé)管理政府投資工程的城建發(fā)展公司，該公司現(xiàn)有員工不到30人，但同時(shí)負(fù)責(zé)實(shí)施8個(gè)項(xiàng)目，管理項(xiàng)目總投資約15億元，平均每個(gè)項(xiàng)目不足4人，大大少于過(guò)去臨時(shí)性或常設(shè)性項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的人數(shù)，節(jié)約了管理成本，走出了一條對(duì)政府投資工程實(shí)施“專業(yè)化集中管理”的道路。重慶市在指定由城建發(fā)展公司代理項(xiàng)目建設(shè)管理的同時(shí)，也在培育市場(chǎng)和走市場(chǎng)化道路上作出積極探索，已開(kāi)始經(jīng)過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)程序選擇代建單位?！?BR> 3、深圳模式深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立至今，已對(duì)政府投資工程的管理方式嘗試過(guò)多種模式的改革，如八十年代先后成立的基礎(chǔ)工作組、建筑工務(wù)局及九十年代成立的城市建設(shè)開(kāi)發(fā)處、城市建設(shè)投資發(fā)展公司，都試圖對(duì)政府投資工程實(shí)行高度集中管理，但每次不管如何調(diào)整，其職責(zé)始終以負(fù)責(zé)市政工程建設(shè)為主，其它政府投資工程項(xiàng)目的建設(shè)基本上還是由政府各職能部門(mén)自行負(fù)責(zé)。
深圳此次主要借鑒香港等地的做法設(shè)立工務(wù)局，作為負(fù)責(zé)政府投資工程和其他重要公共工程建設(shè)管理的專門(mén)機(jī)構(gòu)，總體思路是按“相對(duì)集中，區(qū)別對(duì)待”的原則，取消政府投資工程“一次性業(yè)主”的建設(shè)管理模式。這樣有利于發(fā)揮工務(wù)局的人才、專業(yè)及經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，解決政府投資工程分散管理的弊端，提高工程項(xiàng)目管理水平，全面做好質(zhì)量、投資和工期三大控制，保證政府投資工程效益。
深圳市工務(wù)局承建的政府投資工程一律實(shí)行“交鑰匙工程”，由政府財(cái)政撥款；工務(wù)局負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理和建設(shè)管理任務(wù)，對(duì)工程前期工作、設(shè)計(jì)委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗(yàn)收等進(jìn)行全方位、全過(guò)程負(fù)責(zé)，并接受建設(shè)行政主管部門(mén)的監(jiān)督；使用單位負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目功能設(shè)計(jì)要求，并派人參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)審定和工程竣工驗(yàn)收。在工程實(shí)施階段，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇社會(huì)監(jiān)理、咨詢、擔(dān)保等中介組織，加強(qiáng)對(duì)政府投資工程建設(shè)的管理，保證建設(shè)工程質(zhì)量，嚴(yán)格控制建設(shè)投資和施工工期。（考試大咨詢工程師）
關(guān)鍵詞：政府投資；項(xiàng)目管理；代建制；模式
隨著我國(guó)投資體制改革的不斷深入，政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理模式已由“投、建、管、用”多位一體的模式逐漸向“投、建、管、用”職能分離的模式轉(zhuǎn)化。近年來(lái)，全國(guó)各地均已開(kāi)始推行政府投資建設(shè)工程 “代建制”項(xiàng)目管理模式的試點(diǎn)工作，并取得顯著成效，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化建設(shè)管理，最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項(xiàng)目管理的一種創(chuàng)新。
結(jié)合各地試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，國(guó)務(wù)院于2004年7月16日發(fā)布的《關(guān)于投資體制改革的決定》就明確：“加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式”，“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行‘代建制’，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位”，加快了我國(guó)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目實(shí)施“代建制”的步伐。11月16日，建設(shè)部又出臺(tái)了規(guī)范性文件《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》，實(shí)質(zhì)上就是規(guī)范“代建制”操作。本文主要結(jié)合建設(shè)部出臺(tái)的《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》，對(duì)上海、重慶和深圳三地試點(diǎn)所形成的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較分析和探討。
一、三地試點(diǎn)的顯著成效
1、上海模式上海政府投資工程管理體制改革自2001年啟動(dòng)，改革的目標(biāo)是建立“決策科學(xué)化、主體多元化、管理專業(yè)化、行為規(guī)范化”的管理模式和運(yùn)行機(jī)制，核心是實(shí)現(xiàn)政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，確立投資主體地位，形成工程管理市場(chǎng)，提高投資效益，防范投資風(fēng)險(xiǎn)，提升建設(shè)管理水平。
根據(jù)投、建、管、用四分離原則，上海重點(diǎn)開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目“代建制”工作，早在2001年就先后出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》和《上海市市政工程建設(shè)管理推行代建制試行規(guī)定》，提出建設(shè)交通系統(tǒng)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革實(shí)施方案，實(shí)行“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”的三級(jí)管理模式，已在市政、水務(wù)、環(huán)衛(wèi)、交通等系統(tǒng)確定了11家單位為首批承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的工程管理公司。
上海模式主要由政府主管部門(mén)、業(yè)主（投資方）、代建單位、設(shè)計(jì)和施工承建商四個(gè)方面組成，政府、投資公司、代建單位的權(quán)責(zé)一致，均在界定的職責(zé)范圍內(nèi)，根據(jù)國(guó)家建設(shè)法規(guī)、條例和基本建設(shè)程序行使權(quán)力，履行職責(zé)。由新成立的行政主管部門(mén)上海市市政工程管理局來(lái)推行“代建制”試點(diǎn)，并依法成立具有獨(dú)立法人地位的項(xiàng)目法人作為投資者（業(yè)主），通過(guò)市場(chǎng)逐步培育工程管理公司作為代建單位。
上海政府主要借助工程管理公司完成政府投資工程的管理，并賦予投資公司較大的責(zé)任，確立投資公司作為政府業(yè)主代表的投資主體地位，主要對(duì)項(xiàng)目投資與還貸、設(shè)施經(jīng)營(yíng)進(jìn)行全過(guò)程管理。投資公司直接委托工程管理公司對(duì)政府投資工程進(jìn)行專業(yè)化管理。工程管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托，組織開(kāi)展項(xiàng)目的可行性研究、初步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、工程監(jiān)理等工作。
2、重慶模式重慶早在2000年就開(kāi)始大力推進(jìn)政府投資工程管理方式的改革，實(shí)行“代建制”試點(diǎn)工程已有十多項(xiàng)，從已完工的項(xiàng)目看，無(wú)一“超概算”，無(wú)一不按期完工。2003年出臺(tái)《重慶市政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理制暫行辦法》，這標(biāo)志著重慶模式已從實(shí)踐中成長(zhǎng)，從個(gè)案工程試點(diǎn)一步步走向制度化規(guī)范化運(yùn)作。
重慶主要對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、投資、建設(shè)、使用、資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)推行專業(yè)化分工，分別由與項(xiàng)目有關(guān)的政府部門(mén)提出立項(xiàng)申請(qǐng)和功能定位，經(jīng)主管投資決策的市政府及相關(guān)主管部門(mén)，會(huì)同使用單位主管部門(mén)進(jìn)行投資論證和平衡后作出投資決策；由政府授權(quán)的重慶市城市建設(shè)發(fā)展有限公司進(jìn)行專業(yè)化組織管理，包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、方案論證、征地拆遷、工程招標(biāo)、建設(shè)監(jiān)管以及竣工驗(yàn)收和產(chǎn)權(quán)移交；由計(jì)委、建委、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)監(jiān)督管理項(xiàng)目的建設(shè)管理過(guò)程；由國(guó)有資產(chǎn)管理或政府資產(chǎn)管理部門(mén)進(jìn)行集中的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和使用管理。
重慶市按“投、建、管、用”適當(dāng)分離的建設(shè)管理原則，提出一整套改革思路。主要成立專門(mén)負(fù)責(zé)管理政府投資工程的城建發(fā)展公司，該公司現(xiàn)有員工不到30人，但同時(shí)負(fù)責(zé)實(shí)施8個(gè)項(xiàng)目，管理項(xiàng)目總投資約15億元，平均每個(gè)項(xiàng)目不足4人，大大少于過(guò)去臨時(shí)性或常設(shè)性項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的人數(shù)，節(jié)約了管理成本，走出了一條對(duì)政府投資工程實(shí)施“專業(yè)化集中管理”的道路。重慶市在指定由城建發(fā)展公司代理項(xiàng)目建設(shè)管理的同時(shí)，也在培育市場(chǎng)和走市場(chǎng)化道路上作出積極探索，已開(kāi)始經(jīng)過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)程序選擇代建單位?！?BR> 3、深圳模式深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立至今，已對(duì)政府投資工程的管理方式嘗試過(guò)多種模式的改革，如八十年代先后成立的基礎(chǔ)工作組、建筑工務(wù)局及九十年代成立的城市建設(shè)開(kāi)發(fā)處、城市建設(shè)投資發(fā)展公司，都試圖對(duì)政府投資工程實(shí)行高度集中管理，但每次不管如何調(diào)整，其職責(zé)始終以負(fù)責(zé)市政工程建設(shè)為主，其它政府投資工程項(xiàng)目的建設(shè)基本上還是由政府各職能部門(mén)自行負(fù)責(zé)。
深圳此次主要借鑒香港等地的做法設(shè)立工務(wù)局，作為負(fù)責(zé)政府投資工程和其他重要公共工程建設(shè)管理的專門(mén)機(jī)構(gòu)，總體思路是按“相對(duì)集中，區(qū)別對(duì)待”的原則，取消政府投資工程“一次性業(yè)主”的建設(shè)管理模式。這樣有利于發(fā)揮工務(wù)局的人才、專業(yè)及經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，解決政府投資工程分散管理的弊端，提高工程項(xiàng)目管理水平，全面做好質(zhì)量、投資和工期三大控制，保證政府投資工程效益。
深圳市工務(wù)局承建的政府投資工程一律實(shí)行“交鑰匙工程”，由政府財(cái)政撥款；工務(wù)局負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理和建設(shè)管理任務(wù)，對(duì)工程前期工作、設(shè)計(jì)委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗(yàn)收等進(jìn)行全方位、全過(guò)程負(fù)責(zé)，并接受建設(shè)行政主管部門(mén)的監(jiān)督；使用單位負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目功能設(shè)計(jì)要求，并派人參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)審定和工程竣工驗(yàn)收。在工程實(shí)施階段，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇社會(huì)監(jiān)理、咨詢、擔(dān)保等中介組織，加強(qiáng)對(duì)政府投資工程建設(shè)的管理，保證建設(shè)工程質(zhì)量，嚴(yán)格控制建設(shè)投資和施工工期。（考試大咨詢工程師）