從2001年戶改文件下發(fā)，到2011年國(guó)務(wù)院文件《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》出臺(tái)，皆提出地級(jí)市以下市區(qū)全部放開(kāi)戶籍制度，但是卻遲遲落實(shí)不下去。原因就在于地方政府強(qiáng)烈的反對(duì)。
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任邱愛(ài)軍告訴媒體，戶籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多福利掛鉤。
2011年，我國(guó)流動(dòng)人口總量已接近2.3億，占全國(guó)總?cè)丝诘?7%。這些人大多是跨區(qū)域落戶，處于"半市民化狀態(tài)"。在中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然看來(lái)，中國(guó)當(dāng)前的城市化模式是"在農(nóng)民工黃金年齡段利用這些勞動(dòng)力，而一旦他們年老或健康狀況惡化時(shí)，再將其推回農(nóng)村"。
"人的城鎮(zhèn)化"滯后
2011年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)字是51.27%，但這其中，城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)藬?shù)的比例卻只有35%。前后相差的16個(gè)百分點(diǎn)之中，蘊(yùn)含的是數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工不能與城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社會(huì)。
在中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然(微博)看來(lái)，中國(guó)當(dāng)前的城市化模式是"在農(nóng)民工黃金年齡段利用這些勞動(dòng)力，而一旦他們年老或健康狀況惡化時(shí)，再將其推回農(nóng)村"。
2010年，中國(guó)舉家遷徙的農(nóng)民工總量已達(dá)3071萬(wàn)人。這些農(nóng)民工大多是跨區(qū)域落戶，處于"半市民化狀態(tài)"。
國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵指出，戶籍制度的限制，導(dǎo)致這些已進(jìn)城和將進(jìn)城的農(nóng)民并未享受到和城鎮(zhèn)居民平等的公共服務(wù)，造成了兩極的就業(yè)和生存狀態(tài)，這種分化狀態(tài)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展極為不利。
由于缺乏對(duì)在城市居留的長(zhǎng)久預(yù)期，農(nóng)民工消費(fèi)、儲(chǔ)蓄乃至人力資本模式也必然與城市常住人口存在顯著差異，不利于其長(zhǎng)久人力資本投資，收入提高乃至消費(fèi)模式提升。
專家告訴記者，中國(guó)提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，其中涉及2.11億農(nóng)民工和7000萬(wàn)城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口，總計(jì)約2.8億人。如果逐步推進(jìn)農(nóng)民工"市民化"，通過(guò)戶籍制度改革，把流動(dòng)型消費(fèi)轉(zhuǎn)化為定居型消費(fèi)，可帶動(dòng)住房消費(fèi)，進(jìn)而帶動(dòng)工業(yè)制成品消費(fèi)和其他基礎(chǔ)設(shè)施消費(fèi)，可釋放的消費(fèi)潛力巨大。
專家調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不僅"人"面臨著不平等權(quán)利問(wèn)題，不同規(guī)模和級(jí)別的城市也存在發(fā)展權(quán)不平等問(wèn)題。一個(gè)重要表現(xiàn)，是高等級(jí)的城市利用行政手段來(lái)集中資源，然后建立一個(gè)高檔次的城市發(fā)展形態(tài)和標(biāo)準(zhǔn)。這種形態(tài)和標(biāo)準(zhǔn)的城市不是為農(nóng)民進(jìn)城服務(wù)，而是解決現(xiàn)有的城市居民的需求。
在李鐵看來(lái)，城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)就是讓一部分農(nóng)民進(jìn)城，更重要的是通過(guò)進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)和收入結(jié)構(gòu)的改變，使他們能有尊嚴(yán)地參與和分享城市化的成果，分享城鎮(zhèn)中的現(xiàn)代生活。"要給予所有進(jìn)城的農(nóng)民自由的遷徙權(quán)和選擇權(quán)，這是新型城鎮(zhèn)化政策的根本和真正的出發(fā)點(diǎn)。"
戶改遭遇市長(zhǎng)反對(duì) 11年難推行
國(guó)家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組在全國(guó)不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，"戶改幾乎遭遇所有市長(zhǎng)的反對(duì)"。
從2001年戶改文件下發(fā)，到2011年國(guó)務(wù)院文件《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》出臺(tái)，皆提出地級(jí)市以下市區(qū)全部放開(kāi)戶籍制度，但是卻遲遲落實(shí)不下去。原因就在于地方政府強(qiáng)烈的反對(duì)。
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任邱愛(ài)軍告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，戶籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多福利掛鉤。
在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方政府預(yù)算收入由上級(jí)支付，按其戶籍人口核定。因此，地方政府如果要擴(kuò)大城鎮(zhèn)福利制度覆蓋的范圍，只會(huì)主要考慮本地戶籍農(nóng)業(yè)人口。
在李鐵看來(lái)，地方政府不愿意改革，還有深刻的經(jīng)濟(jì)原因。顯著的就是目前都面臨財(cái)政壓力。要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，重要的是重塑地方財(cái)源。
地方政府財(cái)政收入來(lái)源目前有三個(gè)：一是土地出讓，二是地方債務(wù)，三是金融貸款。其中土地出讓金是重要的財(cái)源，在某些城市通常占財(cái)政超50%以上。為保證這一主體財(cái)源，地方政府熱衷于將城市越擴(kuò)越大，以便有更多土地可以用來(lái)招商引資和出讓獲利。
然而，這種城市化的發(fā)展模式也存在一個(gè)嚴(yán)重弊端，就是在城市越來(lái)越大的同時(shí)，整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)的供給壓力也相應(yīng)增大。
中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎認(rèn)為，所謂土地財(cái)政，實(shí)質(zhì)上是一種依靠透支社會(huì)的未來(lái)收益，謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式。形象地說(shuō)，就是"寅吃卯糧"。
目前，隨著中央調(diào)控房?jī)r(jià)，以及住房限購(gòu)政策的實(shí)施，土地出讓收入增長(zhǎng)的預(yù)期被壓制。因此，一些地方城市不得不加大對(duì)工業(yè)投資的力度。在李鐵看來(lái)，此舉短期看對(duì)于提振經(jīng)濟(jì)有益，但長(zhǎng)期負(fù)面作用卻也明顯，因?yàn)橥瑫r(shí)還得吸引大量人口來(lái)就業(yè)，就會(huì)增加更多的公共收入負(fù)擔(dān)。"這將是未來(lái)所有城市都將出現(xiàn)的一個(gè)問(wèn)題。"
戶籍制度改革提升城鎮(zhèn)化品質(zhì)
國(guó)務(wù)院年初發(fā)出《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》。通知要求，今后出臺(tái)有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤。繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，逐步實(shí)行暫住人口居住證制度。
一直以來(lái)，我們都在作破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的努力，而與此同步推進(jìn)的城鎮(zhèn)化，似乎就被人理解為逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的有效舉措。事實(shí)上，現(xiàn)在的情況是，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，一個(gè)新的兩極分化開(kāi)始顯現(xiàn)，那就是龐大的外來(lái)務(wù)工人員群體與城市的融合問(wèn)題。這融合涉及到他們的就業(yè)、教育與培訓(xùn)等諸多方面，它要求城市進(jìn)行資源的重新分配。但這種資源分配的一個(gè)一直以來(lái)難以逾越的門檻是：戶口。城鄉(xiāng)不統(tǒng)一的戶口登記制度，將外來(lái)務(wù)工人員拒之門外。
外來(lái)務(wù)工人員因?yàn)閼艨诘南拗疲蜆I(yè)、教育等政策又都與戶口掛鉤，使得他們無(wú)法享受城市公共資源與服務(wù)。因此，國(guó)務(wù)院出臺(tái)推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知，要求今后出臺(tái)有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育等政策，不要與戶口性質(zhì)掛鉤，是十分及時(shí)的。通知要求，繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，逐步實(shí)行暫住人口居住證制度，這對(duì)于接納大量外來(lái)務(wù)工人員，讓他們共享城市資源，是一項(xiàng)有遠(yuǎn)見(jiàn)的舉措。
因?yàn)?，戶籍制度改革決定著城鎮(zhèn)化的品質(zhì)。
目前，全國(guó)各地正猛烈推進(jìn)城鎮(zhèn)化，以致到了城市人口高于農(nóng)村的局面。我們暫且不論城市人口超過(guò)農(nóng)村人口的利弊，畢竟這是發(fā)展的必然。我們要反思的是，城鎮(zhèn)化進(jìn)程會(huì)否太快;另外，更重要的是，城鎮(zhèn)化程度了之后，如何讓城鎮(zhèn)新舊人口真正成為一家人。城鎮(zhèn)化不是城市體積的膨脹，而是其內(nèi)在品質(zhì)的提升。
如何提升城市內(nèi)在品質(zhì)?核心的一點(diǎn)，就是要讓新舊城市人融為一體，避免由于戶口等限制，形成新的兩極分化。人的品質(zhì)決定城市品質(zhì)。如果人口比例日益增長(zhǎng)的外來(lái)務(wù)工人員的素質(zhì)和品位不提高，城市品質(zhì)的提升將成空談。而要讓居住于城里的外來(lái)務(wù)工人員提高整體素質(zhì)，他們的就業(yè)、教育和培訓(xùn)就得與城里人同等享受。而享受這些政策，此前都與戶口有關(guān)，也就是說(shuō)，大多數(shù)外來(lái)務(wù)工人員都沒(méi)法享受。
推進(jìn)戶籍制度改革，既避免了對(duì)外來(lái)人員的歧視和形成新的兩極分化，更在因外來(lái)務(wù)工人員的共建共享，而在提升著城鎮(zhèn)化的水平、優(yōu)化著城鎮(zhèn)化的品質(zhì)。(光明網(wǎng)- 朱佳發(fā))
戶籍性質(zhì)越“單純”生活壓力就越少
國(guó)務(wù)院辦公廳23日發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，通知要求，今后出臺(tái)有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤。繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。逐步實(shí)行暫住人口居住證制度。對(duì)造成暫住人口學(xué)習(xí)、工作、生活不便的有關(guān)政策措施要進(jìn)行集中清理，該修改的認(rèn)真修改，該廢止的堅(jiān)決廢止。(2月23日《新京報(bào)》)
戶籍登記以及戶籍管理等相關(guān)工作，原本是公安機(jī)關(guān)用于管理人口的一種管理方式，因?yàn)橛辛舜蟪鞘信c中小城市、城市與和農(nóng)村戶籍的區(qū)別，使得持有不同戶籍的人，即使是同一件事也會(huì)遭遇不同的對(duì)待方式。這其中尤以就業(yè)、接受教育等方面突出一下，在不少城市，用工單位招聘員工的時(shí)候規(guī)定，本城市戶口可以優(yōu)先，本城市戶口可以享受醫(yī)保以及低保等福利，與之相對(duì)應(yīng)的則是農(nóng)村戶口不能應(yīng)聘、不能享受待遇等到了，特別是一旦遭遇不幸，在獲得傷殘或者死亡賠償金的時(shí)候，城市戶口的是按照城市生活標(biāo)準(zhǔn)支付，而農(nóng)村戶口的只能依照農(nóng)村生活標(biāo)準(zhǔn)，就算是在城市生活了很多年，只要戶口還在農(nóng)村，那么就是形式上的農(nóng)村人，和擁有城市戶口的人是絕對(duì)不同的。
經(jīng)過(guò)這些年的改革，戶籍的步子在逐步加快，取消城鄉(xiāng)戶籍的差別，推行統(tǒng)一的居住證制度，消除戶籍上的隔閡，變準(zhǔn)入式遷移為自由遷移，遷移落戶不再重新申領(lǐng)等等，這些都是群眾期望的重點(diǎn)。從中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)入城市中，這不可避免會(huì)造成城市人口膨脹，由此帶來(lái)城市市政配套設(shè)施難以承受，以及交通、低生活保障等問(wèn)題，這些都在一定程度上制約了戶籍開(kāi)放。雖然如此，戶籍開(kāi)放是一個(gè)遲早問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍開(kāi)放的前提就是城市和農(nóng)村甚至城市不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均衡，城鄉(xiāng)差距縮小直到忽略不計(jì)，只要是合法的戶籍，在法律上應(yīng)該是平等的，戶籍不應(yīng)該是居留權(quán)以及受教育權(quán)等方面的手段，如果是這樣，戶籍的作用的人為擴(kuò)大了，因?yàn)閼艏鶐?lái)的不便肯定會(huì)影響到民生，這對(duì)本來(lái)就很脆弱的戶籍改革來(lái)說(shuō)是一個(gè)致命的破壞。
戶籍改革，關(guān)鍵在于讓?xiě)艏疀](méi)有任何附加負(fù)擔(dān)，變得"單純"，在當(dāng)前，國(guó)家人口多，城市的發(fā)展迅速，公共基礎(chǔ)設(shè)施不夠用等問(wèn)題比較突出，面對(duì)外來(lái)人口增多，相關(guān)部門辦事的時(shí)候圖便利直接從戶籍上進(jìn)行淘汰，說(shuō)到底，這種處事方式是一種"懶政"的行為，管理部門需要改變的不僅僅是辦理戶籍的程序，更需要調(diào)整現(xiàn)有的的處事觀念，遇事別先看看戶籍的“性質(zhì)”，要多盡責(zé)少講困難，讓?xiě)艏疅o(wú)負(fù)擔(dān)一身輕。
戶籍改革應(yīng)該“市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”
國(guó)家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組在全國(guó)不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn),“戶改幾乎遭遇所有市長(zhǎng)的反對(duì)”。據(jù)悉,從2001年戶改文件下發(fā),到2011年國(guó)務(wù)院文件《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》出臺(tái),皆提出地級(jí)市以下市區(qū)全部放開(kāi)戶籍制度,但是遲遲落實(shí)不下去。原因就在于地方政府強(qiáng)烈的反對(duì)(8月20日《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》)。
在這些年的諸多重大改革中,戶籍改革恐怕是艱難的一項(xiàng)改革。盡管有關(guān)方面逐步調(diào)整、放寬了嬰兒落戶隨父隨母、夫妻投靠、老人投靠子女以及投資、興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買商品房人員落戶等城市戶口遷移政策,但客觀地說(shuō),戶籍制度依然是城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方面實(shí)現(xiàn)公平的“攔路虎”,是多項(xiàng)民生改革的大路障。
不久前,社科院發(fā)布的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告(2012)》指出,2011年中國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.91億,城鎮(zhèn)化率首次突破50%關(guān)口,達(dá)到了51.27%。事實(shí)上,這是“偽城鎮(zhèn)化”。發(fā)改委官員今年6月份就表示,目前有2.2億農(nóng)民工仍被排斥在政府的公共服務(wù)范圍之外。顯然,從“偽城鎮(zhèn)化”到“完全城鎮(zhèn)化”的關(guān)鍵在于推進(jìn)戶籍改革。
以就業(yè)為例,據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》8月20日?qǐng)?bào)道,多個(gè)地方事業(yè)單位招考設(shè)置戶籍限制。其實(shí),何止事業(yè)單位招考設(shè)置戶籍限制,很多國(guó)企同樣如此。顯然,戶籍限制影響到人才合理流動(dòng)和就業(yè)公平。再以住房為例,不僅限購(gòu)政策有戶籍之別,而且在保障房方面,戶籍帶來(lái)的不公更明顯:城市戶籍人口可以享受廉租房、經(jīng)適房、限價(jià)房,而非戶籍人口即便有機(jī)會(huì)享受公租房,也是排在戶籍人口之后。
目前,推進(jìn)戶改大概從兩方面著手:一是對(duì)不同級(jí)別的城市實(shí)行不同的戶口遷移政策。去年出臺(tái)《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》的用意就在于此;二是逐步剝離附加在戶籍上的不公平福利。不久前發(fā)布的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》就提出城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)“均貧富”。在筆者看來(lái),除此之外,還需要再?gòu)牧硗鈨蓚€(gè)角度入手。
一個(gè)角度是以憲法等法律為基礎(chǔ),重新對(duì)戶籍制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。目前我國(guó)戶籍管理主要依據(jù)是1958年制定的戶口登記條例,這早就不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展,必須制定新的以公平為核心的戶籍制度。另一個(gè)角度是從“市長(zhǎng)”這一角色入手,因?yàn)閼舾闹贫仁畮啄曷鋵?shí)不下去,就與市長(zhǎng)反對(duì)有關(guān)。我們不妨從“市長(zhǎng)反對(duì)”這個(gè)角度尋找戶改思路。
筆者以為,“市長(zhǎng)反對(duì)”對(duì)戶改有多重啟示:其一,市長(zhǎng)越反對(duì)戶籍制度越要改。當(dāng)一項(xiàng)改革遭遇地方官員反對(duì)時(shí),恰恰說(shuō)明這項(xiàng)改革有必要堅(jiān)持下去,因?yàn)楦母锞褪且蚱萍鹊美娓窬?而反對(duì)戶改的市長(zhǎng)顯然主要是在維護(hù)既得利益群體的利益,只有打破既得利益格局,才能建立新的公平的福利分配格局。所以,市長(zhǎng)反對(duì)折射出戶改的迫切性和艱巨性。
其二,從市長(zhǎng)反對(duì)戶改反思公共投入和財(cái)稅制度。市長(zhǎng)反對(duì)戶改的理由無(wú)非是城市資源有限,難以承載進(jìn)城人口。事實(shí)上,大多城市公共資源如教育、醫(yī)療、交通等都是可以再生的,關(guān)鍵在于財(cái)政投入是否向民生領(lǐng)域傾斜,財(cái)力能否承受戶籍改革。市長(zhǎng)反對(duì)戶改的深層原因之一其實(shí)是財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配,因此,應(yīng)通過(guò)預(yù)算改革讓財(cái)政投入向民生傾斜,以財(cái)稅改革平衡地方財(cái)權(quán)與事權(quán)。
其三,戶改應(yīng)成為“市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”,與官帽掛鉤。很多改革難以推進(jìn)的另一個(gè)原因是,與官員切身利益沒(méi)有掛鉤。如果戶改實(shí)行“市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”,并納入政績(jī)考核,恐怕反對(duì)戶改的市長(zhǎng)就少了,支持戶改的市長(zhǎng)就多了。還有,如果外來(lái)人口也有選舉權(quán)、官員任免建議權(quán)等,毫無(wú)疑問(wèn),市長(zhǎng)等官員不僅不會(huì)成為戶改的阻力,還會(huì)成為戶改的推動(dòng)力。(法制日?qǐng)?bào) 張海英)
戶籍改革的要點(diǎn)是回歸常識(shí)
這是一個(gè)讓人雖感驚訝但不感意外的情況。毫無(wú)疑問(wèn)，市長(zhǎng)們的這一態(tài)度，皆因他們?cè)缫研纬闪艘环N思維定勢(shì)———一旦向進(jìn)城務(wù)工和流動(dòng)人員放開(kāi)戶籍，就意味著本市的社會(huì)保障、醫(yī)療、教育等社會(huì)基礎(chǔ)事務(wù)的壓力加大。所以，他們形成的共識(shí)，就是力挺人為設(shè)置的戶籍柵欄，保住所謂本地人的利益。
把既有的戶籍制度比喻為“柵欄”，其實(shí)有其現(xiàn)實(shí)理由：現(xiàn)行戶籍制度，在所謂本地人和外來(lái)人口之間設(shè)置一道類似于柵欄的屏障———外來(lái)人口所創(chuàng)造的財(cái)富、機(jī)會(huì)和繳納的稅收，會(huì)透過(guò)柵欄源源不斷地輸入到城市，并讓城里人享用，而外地人本身，就被嚴(yán)嚴(yán)實(shí)實(shí)地?fù)踉跂艡谕猓荒芸粗抢锶说氖⒀缍炭谒?BR> 戶籍改革的實(shí)質(zhì)，就是要打破這道柵欄，讓外地人在為所在城市作貢獻(xiàn)的同時(shí)，也能融入其中，終實(shí)現(xiàn)自由遷徙。這本是符合人類社會(huì)的原初規(guī)律，也符合有關(guān)人類倫理的常識(shí)。而問(wèn)題恰恰就在于，在年復(fù)一年的有關(guān)戶籍改革問(wèn)題的討論中，一些決策者總是有意無(wú)意地背離了常識(shí)，陷入了純利益的考量。
早在人類社會(huì)成型過(guò)程中，人的個(gè)體就經(jīng)歷了隨群遷徙的過(guò)程，直至找到了他們理想的家園和棲息地，才停留下來(lái)筑屋、生產(chǎn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，遷徙是人類的本能之一，也是人類適應(yīng)社會(huì)和大自然的基本反應(yīng)之一。正因如此，很多國(guó)家的憲法都規(guī)定了公民有遷徙的自由。而中國(guó)戶籍制度，恰恰人為設(shè)置藩籬，限制了公民遷徙自由，這是當(dāng)前戶籍制度違背常識(shí)的第一點(diǎn)。
公平正義是人類社會(huì)永恒追求的目標(biāo)，但中國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度，恰恰有失公平。一個(gè)簡(jiǎn)單的道理是，一個(gè)大城市賴以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，包括基礎(chǔ)建設(shè)、各類服務(wù)、物流運(yùn)轉(zhuǎn)等等，主要依賴于外地人完成。但一方面外地人為城市發(fā)展持續(xù)作出貢獻(xiàn)，另一方面卻享用不到城市的關(guān)鍵資源，這種只取不予的做法，顯然不符合基本的公平原則。
從歷史發(fā)展規(guī)律來(lái)看，某個(gè)城市的成型，無(wú)一例外都是依靠四面八方的人員聚集到一起形成的。其好處有幾點(diǎn)：一是讓城市融合了各種不同地域文化，二是讓城市居民有了基因的多樣性，三是人力資源本身的豐富性讓城市有了發(fā)展的直接動(dòng)力。可以說(shuō)，吸納外來(lái)人口，融合多方文明，是城市化不二的法門。但現(xiàn)在，一些官員一方面高談闊論城鎮(zhèn)化，一方面卻對(duì)城鎮(zhèn)化的基本動(dòng)因視而不見(jiàn)甚至刻意阻撓，這不是違背常識(shí)，就是葉公好龍。
必須承認(rèn)，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的戶籍改革，的確有著短期的利益牽絆，但問(wèn)題是，要實(shí)現(xiàn)新一輪城鎮(zhèn)化，就不可避免地涉及如何吸納和發(fā)揮外地文明的問(wèn)題。如果只是想奪取外地人的貢獻(xiàn)而永遠(yuǎn)保持對(duì)外地人的戒備，這樣的城市永無(wú)真正現(xiàn)代化的可能。
還有一個(gè)常識(shí)必須強(qiáng)調(diào)的是，所謂外地人涌入城市蠶食城市資源，更多的是一種假想的風(fēng)險(xiǎn)。歷史的經(jīng)驗(yàn)證明，從來(lái)沒(méi)有哪個(gè)城市，因?yàn)橥鈦?lái)人口的涌入而導(dǎo)致市政癱瘓、財(cái)政困難。因?yàn)椋總€(gè)人都有基本的經(jīng)濟(jì)理性，如果他無(wú)法靠自己的奮斗在異地生存，絕不會(huì)踏進(jìn)那個(gè)地方。而社會(huì)福利層面，本是根據(jù)城市人口和其他基礎(chǔ)狀況，經(jīng)過(guò)周密設(shè)計(jì)形成的方案，這種方案也只能解決人的基本生計(jì)，對(duì)于外來(lái)人口來(lái)說(shuō)，多數(shù)不會(huì)只是為了獲得低保等社會(huì)福利而貿(mào)然闖入陌生的城市。
可以說(shuō)，戶籍改革討論這么多年，有關(guān)理念和技術(shù)問(wèn)題，都已被反復(fù)研討過(guò)，現(xiàn)在的問(wèn)題是，城市決策者應(yīng)該回歸常識(shí)和人類基本倫理，用開(kāi)放的而非封閉的、自信的而非敵意的、大氣的而非狹隘的心態(tài)，善待外來(lái)人口，善待城市發(fā)展的本來(lái)規(guī)律。
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任邱愛(ài)軍告訴媒體，戶籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多福利掛鉤。
2011年，我國(guó)流動(dòng)人口總量已接近2.3億，占全國(guó)總?cè)丝诘?7%。這些人大多是跨區(qū)域落戶，處于"半市民化狀態(tài)"。在中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然看來(lái)，中國(guó)當(dāng)前的城市化模式是"在農(nóng)民工黃金年齡段利用這些勞動(dòng)力，而一旦他們年老或健康狀況惡化時(shí)，再將其推回農(nóng)村"。
"人的城鎮(zhèn)化"滯后
2011年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)字是51.27%，但這其中，城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)藬?shù)的比例卻只有35%。前后相差的16個(gè)百分點(diǎn)之中，蘊(yùn)含的是數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工不能與城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社會(huì)。
在中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然(微博)看來(lái)，中國(guó)當(dāng)前的城市化模式是"在農(nóng)民工黃金年齡段利用這些勞動(dòng)力，而一旦他們年老或健康狀況惡化時(shí)，再將其推回農(nóng)村"。
2010年，中國(guó)舉家遷徙的農(nóng)民工總量已達(dá)3071萬(wàn)人。這些農(nóng)民工大多是跨區(qū)域落戶，處于"半市民化狀態(tài)"。
國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵指出，戶籍制度的限制，導(dǎo)致這些已進(jìn)城和將進(jìn)城的農(nóng)民并未享受到和城鎮(zhèn)居民平等的公共服務(wù)，造成了兩極的就業(yè)和生存狀態(tài)，這種分化狀態(tài)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展極為不利。
由于缺乏對(duì)在城市居留的長(zhǎng)久預(yù)期，農(nóng)民工消費(fèi)、儲(chǔ)蓄乃至人力資本模式也必然與城市常住人口存在顯著差異，不利于其長(zhǎng)久人力資本投資，收入提高乃至消費(fèi)模式提升。
專家告訴記者，中國(guó)提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，其中涉及2.11億農(nóng)民工和7000萬(wàn)城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口，總計(jì)約2.8億人。如果逐步推進(jìn)農(nóng)民工"市民化"，通過(guò)戶籍制度改革，把流動(dòng)型消費(fèi)轉(zhuǎn)化為定居型消費(fèi)，可帶動(dòng)住房消費(fèi)，進(jìn)而帶動(dòng)工業(yè)制成品消費(fèi)和其他基礎(chǔ)設(shè)施消費(fèi)，可釋放的消費(fèi)潛力巨大。
專家調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不僅"人"面臨著不平等權(quán)利問(wèn)題，不同規(guī)模和級(jí)別的城市也存在發(fā)展權(quán)不平等問(wèn)題。一個(gè)重要表現(xiàn)，是高等級(jí)的城市利用行政手段來(lái)集中資源，然后建立一個(gè)高檔次的城市發(fā)展形態(tài)和標(biāo)準(zhǔn)。這種形態(tài)和標(biāo)準(zhǔn)的城市不是為農(nóng)民進(jìn)城服務(wù)，而是解決現(xiàn)有的城市居民的需求。
在李鐵看來(lái)，城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)就是讓一部分農(nóng)民進(jìn)城，更重要的是通過(guò)進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)和收入結(jié)構(gòu)的改變，使他們能有尊嚴(yán)地參與和分享城市化的成果，分享城鎮(zhèn)中的現(xiàn)代生活。"要給予所有進(jìn)城的農(nóng)民自由的遷徙權(quán)和選擇權(quán)，這是新型城鎮(zhèn)化政策的根本和真正的出發(fā)點(diǎn)。"
戶改遭遇市長(zhǎng)反對(duì) 11年難推行
國(guó)家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組在全國(guó)不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，"戶改幾乎遭遇所有市長(zhǎng)的反對(duì)"。
從2001年戶改文件下發(fā)，到2011年國(guó)務(wù)院文件《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》出臺(tái)，皆提出地級(jí)市以下市區(qū)全部放開(kāi)戶籍制度，但是卻遲遲落實(shí)不下去。原因就在于地方政府強(qiáng)烈的反對(duì)。
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任邱愛(ài)軍告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，戶籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多福利掛鉤。
在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方政府預(yù)算收入由上級(jí)支付，按其戶籍人口核定。因此，地方政府如果要擴(kuò)大城鎮(zhèn)福利制度覆蓋的范圍，只會(huì)主要考慮本地戶籍農(nóng)業(yè)人口。
在李鐵看來(lái)，地方政府不愿意改革，還有深刻的經(jīng)濟(jì)原因。顯著的就是目前都面臨財(cái)政壓力。要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，重要的是重塑地方財(cái)源。
地方政府財(cái)政收入來(lái)源目前有三個(gè)：一是土地出讓，二是地方債務(wù)，三是金融貸款。其中土地出讓金是重要的財(cái)源，在某些城市通常占財(cái)政超50%以上。為保證這一主體財(cái)源，地方政府熱衷于將城市越擴(kuò)越大，以便有更多土地可以用來(lái)招商引資和出讓獲利。
然而，這種城市化的發(fā)展模式也存在一個(gè)嚴(yán)重弊端，就是在城市越來(lái)越大的同時(shí)，整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)的供給壓力也相應(yīng)增大。
中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎認(rèn)為，所謂土地財(cái)政，實(shí)質(zhì)上是一種依靠透支社會(huì)的未來(lái)收益，謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式。形象地說(shuō)，就是"寅吃卯糧"。
目前，隨著中央調(diào)控房?jī)r(jià)，以及住房限購(gòu)政策的實(shí)施，土地出讓收入增長(zhǎng)的預(yù)期被壓制。因此，一些地方城市不得不加大對(duì)工業(yè)投資的力度。在李鐵看來(lái)，此舉短期看對(duì)于提振經(jīng)濟(jì)有益，但長(zhǎng)期負(fù)面作用卻也明顯，因?yàn)橥瑫r(shí)還得吸引大量人口來(lái)就業(yè)，就會(huì)增加更多的公共收入負(fù)擔(dān)。"這將是未來(lái)所有城市都將出現(xiàn)的一個(gè)問(wèn)題。"
戶籍制度改革提升城鎮(zhèn)化品質(zhì)
國(guó)務(wù)院年初發(fā)出《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》。通知要求，今后出臺(tái)有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤。繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，逐步實(shí)行暫住人口居住證制度。
一直以來(lái)，我們都在作破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的努力，而與此同步推進(jìn)的城鎮(zhèn)化，似乎就被人理解為逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的有效舉措。事實(shí)上，現(xiàn)在的情況是，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，一個(gè)新的兩極分化開(kāi)始顯現(xiàn)，那就是龐大的外來(lái)務(wù)工人員群體與城市的融合問(wèn)題。這融合涉及到他們的就業(yè)、教育與培訓(xùn)等諸多方面，它要求城市進(jìn)行資源的重新分配。但這種資源分配的一個(gè)一直以來(lái)難以逾越的門檻是：戶口。城鄉(xiāng)不統(tǒng)一的戶口登記制度，將外來(lái)務(wù)工人員拒之門外。
外來(lái)務(wù)工人員因?yàn)閼艨诘南拗疲蜆I(yè)、教育等政策又都與戶口掛鉤，使得他們無(wú)法享受城市公共資源與服務(wù)。因此，國(guó)務(wù)院出臺(tái)推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知，要求今后出臺(tái)有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育等政策，不要與戶口性質(zhì)掛鉤，是十分及時(shí)的。通知要求，繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，逐步實(shí)行暫住人口居住證制度，這對(duì)于接納大量外來(lái)務(wù)工人員，讓他們共享城市資源，是一項(xiàng)有遠(yuǎn)見(jiàn)的舉措。
因?yàn)?，戶籍制度改革決定著城鎮(zhèn)化的品質(zhì)。
目前，全國(guó)各地正猛烈推進(jìn)城鎮(zhèn)化，以致到了城市人口高于農(nóng)村的局面。我們暫且不論城市人口超過(guò)農(nóng)村人口的利弊，畢竟這是發(fā)展的必然。我們要反思的是，城鎮(zhèn)化進(jìn)程會(huì)否太快;另外，更重要的是，城鎮(zhèn)化程度了之后，如何讓城鎮(zhèn)新舊人口真正成為一家人。城鎮(zhèn)化不是城市體積的膨脹，而是其內(nèi)在品質(zhì)的提升。
如何提升城市內(nèi)在品質(zhì)?核心的一點(diǎn)，就是要讓新舊城市人融為一體，避免由于戶口等限制，形成新的兩極分化。人的品質(zhì)決定城市品質(zhì)。如果人口比例日益增長(zhǎng)的外來(lái)務(wù)工人員的素質(zhì)和品位不提高，城市品質(zhì)的提升將成空談。而要讓居住于城里的外來(lái)務(wù)工人員提高整體素質(zhì)，他們的就業(yè)、教育和培訓(xùn)就得與城里人同等享受。而享受這些政策，此前都與戶口有關(guān)，也就是說(shuō)，大多數(shù)外來(lái)務(wù)工人員都沒(méi)法享受。
推進(jìn)戶籍制度改革，既避免了對(duì)外來(lái)人員的歧視和形成新的兩極分化，更在因外來(lái)務(wù)工人員的共建共享，而在提升著城鎮(zhèn)化的水平、優(yōu)化著城鎮(zhèn)化的品質(zhì)。(光明網(wǎng)- 朱佳發(fā))
戶籍性質(zhì)越“單純”生活壓力就越少
國(guó)務(wù)院辦公廳23日發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，通知要求，今后出臺(tái)有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤。繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。逐步實(shí)行暫住人口居住證制度。對(duì)造成暫住人口學(xué)習(xí)、工作、生活不便的有關(guān)政策措施要進(jìn)行集中清理，該修改的認(rèn)真修改，該廢止的堅(jiān)決廢止。(2月23日《新京報(bào)》)
戶籍登記以及戶籍管理等相關(guān)工作，原本是公安機(jī)關(guān)用于管理人口的一種管理方式，因?yàn)橛辛舜蟪鞘信c中小城市、城市與和農(nóng)村戶籍的區(qū)別，使得持有不同戶籍的人，即使是同一件事也會(huì)遭遇不同的對(duì)待方式。這其中尤以就業(yè)、接受教育等方面突出一下，在不少城市，用工單位招聘員工的時(shí)候規(guī)定，本城市戶口可以優(yōu)先，本城市戶口可以享受醫(yī)保以及低保等福利，與之相對(duì)應(yīng)的則是農(nóng)村戶口不能應(yīng)聘、不能享受待遇等到了，特別是一旦遭遇不幸，在獲得傷殘或者死亡賠償金的時(shí)候，城市戶口的是按照城市生活標(biāo)準(zhǔn)支付，而農(nóng)村戶口的只能依照農(nóng)村生活標(biāo)準(zhǔn)，就算是在城市生活了很多年，只要戶口還在農(nóng)村，那么就是形式上的農(nóng)村人，和擁有城市戶口的人是絕對(duì)不同的。
經(jīng)過(guò)這些年的改革，戶籍的步子在逐步加快，取消城鄉(xiāng)戶籍的差別，推行統(tǒng)一的居住證制度，消除戶籍上的隔閡，變準(zhǔn)入式遷移為自由遷移，遷移落戶不再重新申領(lǐng)等等，這些都是群眾期望的重點(diǎn)。從中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)入城市中，這不可避免會(huì)造成城市人口膨脹，由此帶來(lái)城市市政配套設(shè)施難以承受，以及交通、低生活保障等問(wèn)題，這些都在一定程度上制約了戶籍開(kāi)放。雖然如此，戶籍開(kāi)放是一個(gè)遲早問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍開(kāi)放的前提就是城市和農(nóng)村甚至城市不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平均衡，城鄉(xiāng)差距縮小直到忽略不計(jì)，只要是合法的戶籍，在法律上應(yīng)該是平等的，戶籍不應(yīng)該是居留權(quán)以及受教育權(quán)等方面的手段，如果是這樣，戶籍的作用的人為擴(kuò)大了，因?yàn)閼艏鶐?lái)的不便肯定會(huì)影響到民生，這對(duì)本來(lái)就很脆弱的戶籍改革來(lái)說(shuō)是一個(gè)致命的破壞。
戶籍改革，關(guān)鍵在于讓?xiě)艏疀](méi)有任何附加負(fù)擔(dān)，變得"單純"，在當(dāng)前，國(guó)家人口多，城市的發(fā)展迅速，公共基礎(chǔ)設(shè)施不夠用等問(wèn)題比較突出，面對(duì)外來(lái)人口增多，相關(guān)部門辦事的時(shí)候圖便利直接從戶籍上進(jìn)行淘汰，說(shuō)到底，這種處事方式是一種"懶政"的行為，管理部門需要改變的不僅僅是辦理戶籍的程序，更需要調(diào)整現(xiàn)有的的處事觀念，遇事別先看看戶籍的“性質(zhì)”，要多盡責(zé)少講困難，讓?xiě)艏疅o(wú)負(fù)擔(dān)一身輕。
戶籍改革應(yīng)該“市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”
國(guó)家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組在全國(guó)不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn),“戶改幾乎遭遇所有市長(zhǎng)的反對(duì)”。據(jù)悉,從2001年戶改文件下發(fā),到2011年國(guó)務(wù)院文件《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》出臺(tái),皆提出地級(jí)市以下市區(qū)全部放開(kāi)戶籍制度,但是遲遲落實(shí)不下去。原因就在于地方政府強(qiáng)烈的反對(duì)(8月20日《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》)。
在這些年的諸多重大改革中,戶籍改革恐怕是艱難的一項(xiàng)改革。盡管有關(guān)方面逐步調(diào)整、放寬了嬰兒落戶隨父隨母、夫妻投靠、老人投靠子女以及投資、興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買商品房人員落戶等城市戶口遷移政策,但客觀地說(shuō),戶籍制度依然是城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方面實(shí)現(xiàn)公平的“攔路虎”,是多項(xiàng)民生改革的大路障。
不久前,社科院發(fā)布的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告(2012)》指出,2011年中國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.91億,城鎮(zhèn)化率首次突破50%關(guān)口,達(dá)到了51.27%。事實(shí)上,這是“偽城鎮(zhèn)化”。發(fā)改委官員今年6月份就表示,目前有2.2億農(nóng)民工仍被排斥在政府的公共服務(wù)范圍之外。顯然,從“偽城鎮(zhèn)化”到“完全城鎮(zhèn)化”的關(guān)鍵在于推進(jìn)戶籍改革。
以就業(yè)為例,據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》8月20日?qǐng)?bào)道,多個(gè)地方事業(yè)單位招考設(shè)置戶籍限制。其實(shí),何止事業(yè)單位招考設(shè)置戶籍限制,很多國(guó)企同樣如此。顯然,戶籍限制影響到人才合理流動(dòng)和就業(yè)公平。再以住房為例,不僅限購(gòu)政策有戶籍之別,而且在保障房方面,戶籍帶來(lái)的不公更明顯:城市戶籍人口可以享受廉租房、經(jīng)適房、限價(jià)房,而非戶籍人口即便有機(jī)會(huì)享受公租房,也是排在戶籍人口之后。
目前,推進(jìn)戶改大概從兩方面著手:一是對(duì)不同級(jí)別的城市實(shí)行不同的戶口遷移政策。去年出臺(tái)《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》的用意就在于此;二是逐步剝離附加在戶籍上的不公平福利。不久前發(fā)布的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》就提出城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)“均貧富”。在筆者看來(lái),除此之外,還需要再?gòu)牧硗鈨蓚€(gè)角度入手。
一個(gè)角度是以憲法等法律為基礎(chǔ),重新對(duì)戶籍制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。目前我國(guó)戶籍管理主要依據(jù)是1958年制定的戶口登記條例,這早就不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展,必須制定新的以公平為核心的戶籍制度。另一個(gè)角度是從“市長(zhǎng)”這一角色入手,因?yàn)閼舾闹贫仁畮啄曷鋵?shí)不下去,就與市長(zhǎng)反對(duì)有關(guān)。我們不妨從“市長(zhǎng)反對(duì)”這個(gè)角度尋找戶改思路。
筆者以為,“市長(zhǎng)反對(duì)”對(duì)戶改有多重啟示:其一,市長(zhǎng)越反對(duì)戶籍制度越要改。當(dāng)一項(xiàng)改革遭遇地方官員反對(duì)時(shí),恰恰說(shuō)明這項(xiàng)改革有必要堅(jiān)持下去,因?yàn)楦母锞褪且蚱萍鹊美娓窬?而反對(duì)戶改的市長(zhǎng)顯然主要是在維護(hù)既得利益群體的利益,只有打破既得利益格局,才能建立新的公平的福利分配格局。所以,市長(zhǎng)反對(duì)折射出戶改的迫切性和艱巨性。
其二,從市長(zhǎng)反對(duì)戶改反思公共投入和財(cái)稅制度。市長(zhǎng)反對(duì)戶改的理由無(wú)非是城市資源有限,難以承載進(jìn)城人口。事實(shí)上,大多城市公共資源如教育、醫(yī)療、交通等都是可以再生的,關(guān)鍵在于財(cái)政投入是否向民生領(lǐng)域傾斜,財(cái)力能否承受戶籍改革。市長(zhǎng)反對(duì)戶改的深層原因之一其實(shí)是財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配,因此,應(yīng)通過(guò)預(yù)算改革讓財(cái)政投入向民生傾斜,以財(cái)稅改革平衡地方財(cái)權(quán)與事權(quán)。
其三,戶改應(yīng)成為“市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”,與官帽掛鉤。很多改革難以推進(jìn)的另一個(gè)原因是,與官員切身利益沒(méi)有掛鉤。如果戶改實(shí)行“市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”,并納入政績(jī)考核,恐怕反對(duì)戶改的市長(zhǎng)就少了,支持戶改的市長(zhǎng)就多了。還有,如果外來(lái)人口也有選舉權(quán)、官員任免建議權(quán)等,毫無(wú)疑問(wèn),市長(zhǎng)等官員不僅不會(huì)成為戶改的阻力,還會(huì)成為戶改的推動(dòng)力。(法制日?qǐng)?bào) 張海英)
戶籍改革的要點(diǎn)是回歸常識(shí)
這是一個(gè)讓人雖感驚訝但不感意外的情況。毫無(wú)疑問(wèn)，市長(zhǎng)們的這一態(tài)度，皆因他們?cè)缫研纬闪艘环N思維定勢(shì)———一旦向進(jìn)城務(wù)工和流動(dòng)人員放開(kāi)戶籍，就意味著本市的社會(huì)保障、醫(yī)療、教育等社會(huì)基礎(chǔ)事務(wù)的壓力加大。所以，他們形成的共識(shí)，就是力挺人為設(shè)置的戶籍柵欄，保住所謂本地人的利益。
把既有的戶籍制度比喻為“柵欄”，其實(shí)有其現(xiàn)實(shí)理由：現(xiàn)行戶籍制度，在所謂本地人和外來(lái)人口之間設(shè)置一道類似于柵欄的屏障———外來(lái)人口所創(chuàng)造的財(cái)富、機(jī)會(huì)和繳納的稅收，會(huì)透過(guò)柵欄源源不斷地輸入到城市，并讓城里人享用，而外地人本身，就被嚴(yán)嚴(yán)實(shí)實(shí)地?fù)踉跂艡谕猓荒芸粗抢锶说氖⒀缍炭谒?BR> 戶籍改革的實(shí)質(zhì)，就是要打破這道柵欄，讓外地人在為所在城市作貢獻(xiàn)的同時(shí)，也能融入其中，終實(shí)現(xiàn)自由遷徙。這本是符合人類社會(huì)的原初規(guī)律，也符合有關(guān)人類倫理的常識(shí)。而問(wèn)題恰恰就在于，在年復(fù)一年的有關(guān)戶籍改革問(wèn)題的討論中，一些決策者總是有意無(wú)意地背離了常識(shí)，陷入了純利益的考量。
早在人類社會(huì)成型過(guò)程中，人的個(gè)體就經(jīng)歷了隨群遷徙的過(guò)程，直至找到了他們理想的家園和棲息地，才停留下來(lái)筑屋、生產(chǎn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，遷徙是人類的本能之一，也是人類適應(yīng)社會(huì)和大自然的基本反應(yīng)之一。正因如此，很多國(guó)家的憲法都規(guī)定了公民有遷徙的自由。而中國(guó)戶籍制度，恰恰人為設(shè)置藩籬，限制了公民遷徙自由，這是當(dāng)前戶籍制度違背常識(shí)的第一點(diǎn)。
公平正義是人類社會(huì)永恒追求的目標(biāo)，但中國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度，恰恰有失公平。一個(gè)簡(jiǎn)單的道理是，一個(gè)大城市賴以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，包括基礎(chǔ)建設(shè)、各類服務(wù)、物流運(yùn)轉(zhuǎn)等等，主要依賴于外地人完成。但一方面外地人為城市發(fā)展持續(xù)作出貢獻(xiàn)，另一方面卻享用不到城市的關(guān)鍵資源，這種只取不予的做法，顯然不符合基本的公平原則。
從歷史發(fā)展規(guī)律來(lái)看，某個(gè)城市的成型，無(wú)一例外都是依靠四面八方的人員聚集到一起形成的。其好處有幾點(diǎn)：一是讓城市融合了各種不同地域文化，二是讓城市居民有了基因的多樣性，三是人力資源本身的豐富性讓城市有了發(fā)展的直接動(dòng)力。可以說(shuō)，吸納外來(lái)人口，融合多方文明，是城市化不二的法門。但現(xiàn)在，一些官員一方面高談闊論城鎮(zhèn)化，一方面卻對(duì)城鎮(zhèn)化的基本動(dòng)因視而不見(jiàn)甚至刻意阻撓，這不是違背常識(shí)，就是葉公好龍。
必須承認(rèn)，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的戶籍改革，的確有著短期的利益牽絆，但問(wèn)題是，要實(shí)現(xiàn)新一輪城鎮(zhèn)化，就不可避免地涉及如何吸納和發(fā)揮外地文明的問(wèn)題。如果只是想奪取外地人的貢獻(xiàn)而永遠(yuǎn)保持對(duì)外地人的戒備，這樣的城市永無(wú)真正現(xiàn)代化的可能。
還有一個(gè)常識(shí)必須強(qiáng)調(diào)的是，所謂外地人涌入城市蠶食城市資源，更多的是一種假想的風(fēng)險(xiǎn)。歷史的經(jīng)驗(yàn)證明，從來(lái)沒(méi)有哪個(gè)城市，因?yàn)橥鈦?lái)人口的涌入而導(dǎo)致市政癱瘓、財(cái)政困難。因?yàn)椋總€(gè)人都有基本的經(jīng)濟(jì)理性，如果他無(wú)法靠自己的奮斗在異地生存，絕不會(huì)踏進(jìn)那個(gè)地方。而社會(huì)福利層面，本是根據(jù)城市人口和其他基礎(chǔ)狀況，經(jīng)過(guò)周密設(shè)計(jì)形成的方案，這種方案也只能解決人的基本生計(jì)，對(duì)于外來(lái)人口來(lái)說(shuō)，多數(shù)不會(huì)只是為了獲得低保等社會(huì)福利而貿(mào)然闖入陌生的城市。
可以說(shuō)，戶籍改革討論這么多年，有關(guān)理念和技術(shù)問(wèn)題，都已被反復(fù)研討過(guò)，現(xiàn)在的問(wèn)題是，城市決策者應(yīng)該回歸常識(shí)和人類基本倫理，用開(kāi)放的而非封閉的、自信的而非敵意的、大氣的而非狹隘的心態(tài)，善待外來(lái)人口，善待城市發(fā)展的本來(lái)規(guī)律。