從2001年戶改文件下發(fā)，到2011年國務(wù)院文件《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》出臺，皆提出地級市以下市區(qū)全部放開戶籍制度，但是卻遲遲落實不下去。原因就在于地方政府強烈的反對。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任邱愛軍告訴媒體，戶籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多福利掛鉤。
2011年，我國流動人口總量已接近2.3億，占全國總?cè)丝诘?7%。這些人大多是跨區(qū)域落戶，處于"半市民化狀態(tài)"。在中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授陶然看來，中國當(dāng)前的城市化模式是"在農(nóng)民工黃金年齡段利用這些勞動力，而一旦他們年老或健康狀況惡化時，再將其推回農(nóng)村"。
"人的城鎮(zhèn)化"滯后
2011年，中國城鎮(zhèn)化率的官方統(tǒng)計數(shù)字是51.27%，但這其中，城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)藬?shù)的比例卻只有35%。前后相差的16個百分點之中，蘊含的是數(shù)以億計的農(nóng)民工不能與城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社會。
在中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授陶然(微博)看來，中國當(dāng)前的城市化模式是"在農(nóng)民工黃金年齡段利用這些勞動力，而一旦他們年老或健康狀況惡化時，再將其推回農(nóng)村"。
2010年，中國舉家遷徙的農(nóng)民工總量已達3071萬人。這些農(nóng)民工大多是跨區(qū)域落戶，處于"半市民化狀態(tài)"。
國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵指出，戶籍制度的限制，導(dǎo)致這些已進城和將進城的農(nóng)民并未享受到和城鎮(zhèn)居民平等的公共服務(wù)，造成了兩極的就業(yè)和生存狀態(tài)，這種分化狀態(tài)對經(jīng)濟和社會發(fā)展極為不利。
由于缺乏對在城市居留的長久預(yù)期，農(nóng)民工消費、儲蓄乃至人力資本模式也必然與城市常住人口存在顯著差異，不利于其長久人力資本投資，收入提高乃至消費模式提升。
專家告訴記者，中國提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，其中涉及2.11億農(nóng)民工和7000萬城鎮(zhèn)間流動人口，總計約2.8億人。如果逐步推進農(nóng)民工"市民化"，通過戶籍制度改革，把流動型消費轉(zhuǎn)化為定居型消費，可帶動住房消費，進而帶動工業(yè)制成品消費和其他基礎(chǔ)設(shè)施消費，可釋放的消費潛力巨大。
專家調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國城鎮(zhèn)化進程中不僅"人"面臨著不平等權(quán)利問題，不同規(guī)模和級別的城市也存在發(fā)展權(quán)不平等問題。一個重要表現(xiàn)，是高等級的城市利用行政手段來集中資源，然后建立一個高檔次的城市發(fā)展形態(tài)和標(biāo)準(zhǔn)。這種形態(tài)和標(biāo)準(zhǔn)的城市不是為農(nóng)民進城服務(wù)，而是解決現(xiàn)有的城市居民的需求。
在李鐵看來，城鎮(zhèn)化實質(zhì)就是讓一部分農(nóng)民進城，更重要的是通過進城農(nóng)民的就業(yè)和收入結(jié)構(gòu)的改變，使他們能有尊嚴地參與和分享城市化的成果，分享城鎮(zhèn)中的現(xiàn)代生活。"要給予所有進城的農(nóng)民自由的遷徙權(quán)和選擇權(quán)，這是新型城鎮(zhèn)化政策的根本和真正的出發(fā)點。"
戶改遭遇市長反對 11年難推行
國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組在全國不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，"戶改幾乎遭遇所有市長的反對"。
從2001年戶改文件下發(fā)，到2011年國務(wù)院文件《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》出臺，皆提出地級市以下市區(qū)全部放開戶籍制度，但是卻遲遲落實不下去。原因就在于地方政府強烈的反對。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任邱愛軍告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，戶籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多福利掛鉤。
在現(xiàn)行財稅體制下，地方政府預(yù)算收入由上級支付，按其戶籍人口核定。因此，地方政府如果要擴大城鎮(zhèn)福利制度覆蓋的范圍，只會主要考慮本地戶籍農(nóng)業(yè)人口。
在李鐵看來，地方政府不愿意改革，還有深刻的經(jīng)濟原因。顯著的就是目前都面臨財政壓力。要推進新型城鎮(zhèn)化，重要的是重塑地方財源。
地方政府財政收入來源目前有三個：一是土地出讓，二是地方債務(wù)，三是金融貸款。其中土地出讓金是重要的財源，在某些城市通常占財政超50%以上。為保證這一主體財源，地方政府熱衷于將城市越擴越大，以便有更多土地可以用來招商引資和出讓獲利。
然而，這種城市化的發(fā)展模式也存在一個嚴重弊端，就是在城市越來越大的同時，整個基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共服務(wù)的供給壓力也相應(yīng)增大。
中國土地學(xué)會副理事長黃小虎認為，所謂土地財政，實質(zhì)上是一種依靠透支社會的未來收益，謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式。形象地說，就是"寅吃卯糧"。
目前，隨著中央調(diào)控房價，以及住房限購政策的實施，土地出讓收入增長的預(yù)期被壓制。因此，一些地方城市不得不加大對工業(yè)投資的力度。在李鐵看來，此舉短期看對于提振經(jīng)濟有益，但長期負面作用卻也明顯，因為同時還得吸引大量人口來就業(yè)，就會增加更多的公共收入負擔(dān)。"這將是未來所有城市都將出現(xiàn)的一個問題。"
戶籍制度改革提升城鎮(zhèn)化品質(zhì)
國務(wù)院年初發(fā)出《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》。通知要求，今后出臺有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤。繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，逐步實行暫住人口居住證制度。
一直以來，我們都在作破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的努力，而與此同步推進的城鎮(zhèn)化，似乎就被人理解為逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的有效舉措。事實上，現(xiàn)在的情況是，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，一個新的兩極分化開始顯現(xiàn)，那就是龐大的外來務(wù)工人員群體與城市的融合問題。這融合涉及到他們的就業(yè)、教育與培訓(xùn)等諸多方面，它要求城市進行資源的重新分配。但這種資源分配的一個一直以來難以逾越的門檻是：戶口。城鄉(xiāng)不統(tǒng)一的戶口登記制度，將外來務(wù)工人員拒之門外。
外來務(wù)工人員因為戶口的限制，而就業(yè)、教育等政策又都與戶口掛鉤，使得他們無法享受城市公共資源與服務(wù)。因此，國務(wù)院出臺推進戶籍管理制度改革的通知，要求今后出臺有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育等政策，不要與戶口性質(zhì)掛鉤，是十分及時的。通知要求，繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，逐步實行暫住人口居住證制度，這對于接納大量外來務(wù)工人員，讓他們共享城市資源，是一項有遠見的舉措。
因為，戶籍制度改革決定著城鎮(zhèn)化的品質(zhì)。
目前，全國各地正猛烈推進城鎮(zhèn)化，以致到了城市人口高于農(nóng)村的局面。我們暫且不論城市人口超過農(nóng)村人口的利弊，畢竟這是發(fā)展的必然。我們要反思的是，城鎮(zhèn)化進程會否太快;另外，更重要的是，城鎮(zhèn)化程度了之后，如何讓城鎮(zhèn)新舊人口真正成為一家人。城鎮(zhèn)化不是城市體積的膨脹，而是其內(nèi)在品質(zhì)的提升。
如何提升城市內(nèi)在品質(zhì)?核心的一點，就是要讓新舊城市人融為一體，避免由于戶口等限制，形成新的兩極分化。人的品質(zhì)決定城市品質(zhì)。如果人口比例日益增長的外來務(wù)工人員的素質(zhì)和品位不提高，城市品質(zhì)的提升將成空談。而要讓居住于城里的外來務(wù)工人員提高整體素質(zhì)，他們的就業(yè)、教育和培訓(xùn)就得與城里人同等享受。而享受這些政策，此前都與戶口有關(guān)，也就是說，大多數(shù)外來務(wù)工人員都沒法享受。
推進戶籍制度改革，既避免了對外來人員的歧視和形成新的兩極分化，更在因外來務(wù)工人員的共建共享，而在提升著城鎮(zhèn)化的水平、優(yōu)化著城鎮(zhèn)化的品質(zhì)。(光明網(wǎng)- 朱佳發(fā))
戶籍性質(zhì)越“單純”生活壓力就越少
國務(wù)院辦公廳23日發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，通知要求，今后出臺有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤。繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。逐步實行暫住人口居住證制度。對造成暫住人口學(xué)習(xí)、工作、生活不便的有關(guān)政策措施要進行集中清理，該修改的認真修改，該廢止的堅決廢止。(2月23日《新京報》)
戶籍登記以及戶籍管理等相關(guān)工作，原本是公安機關(guān)用于管理人口的一種管理方式，因為有了大城市與中小城市、城市與和農(nóng)村戶籍的區(qū)別，使得持有不同戶籍的人，即使是同一件事也會遭遇不同的對待方式。這其中尤以就業(yè)、接受教育等方面突出一下，在不少城市，用工單位招聘員工的時候規(guī)定，本城市戶口可以優(yōu)先，本城市戶口可以享受醫(yī)保以及低保等福利，與之相對應(yīng)的則是農(nóng)村戶口不能應(yīng)聘、不能享受待遇等到了，特別是一旦遭遇不幸，在獲得傷殘或者死亡賠償金的時候，城市戶口的是按照城市生活標(biāo)準(zhǔn)支付，而農(nóng)村戶口的只能依照農(nóng)村生活標(biāo)準(zhǔn)，就算是在城市生活了很多年，只要戶口還在農(nóng)村，那么就是形式上的農(nóng)村人，和擁有城市戶口的人是絕對不同的。
經(jīng)過這些年的改革，戶籍的步子在逐步加快，取消城鄉(xiāng)戶籍的差別，推行統(tǒng)一的居住證制度，消除戶籍上的隔閡，變準(zhǔn)入式遷移為自由遷移，遷移落戶不再重新申領(lǐng)等等，這些都是群眾期望的重點。從中國的實際情況來看，大量農(nóng)村富余勞動力進入城市中，這不可避免會造成城市人口膨脹，由此帶來城市市政配套設(shè)施難以承受，以及交通、低生活保障等問題，這些都在一定程度上制約了戶籍開放。雖然如此，戶籍開放是一個遲早問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍開放的前提就是城市和農(nóng)村甚至城市不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平均衡，城鄉(xiāng)差距縮小直到忽略不計，只要是合法的戶籍，在法律上應(yīng)該是平等的，戶籍不應(yīng)該是居留權(quán)以及受教育權(quán)等方面的手段，如果是這樣，戶籍的作用的人為擴大了，因為戶籍所帶來的不便肯定會影響到民生，這對本來就很脆弱的戶籍改革來說是一個致命的破壞。
戶籍改革，關(guān)鍵在于讓戶籍沒有任何附加負擔(dān)，變得"單純"，在當(dāng)前，國家人口多，城市的發(fā)展迅速，公共基礎(chǔ)設(shè)施不夠用等問題比較突出，面對外來人口增多，相關(guān)部門辦事的時候圖便利直接從戶籍上進行淘汰，說到底，這種處事方式是一種"懶政"的行為，管理部門需要改變的不僅僅是辦理戶籍的程序，更需要調(diào)整現(xiàn)有的的處事觀念，遇事別先看看戶籍的“性質(zhì)”，要多盡責(zé)少講困難，讓戶籍無負擔(dān)一身輕。
戶籍改革應(yīng)該“市長負責(zé)制”
國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組在全國不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn),“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。據(jù)悉,從2001年戶改文件下發(fā),到2011年國務(wù)院文件《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》出臺,皆提出地級市以下市區(qū)全部放開戶籍制度,但是遲遲落實不下去。原因就在于地方政府強烈的反對(8月20日《財經(jīng)國家周刊》)。
在這些年的諸多重大改革中,戶籍改革恐怕是艱難的一項改革。盡管有關(guān)方面逐步調(diào)整、放寬了嬰兒落戶隨父隨母、夫妻投靠、老人投靠子女以及投資、興辦實業(yè)、購買商品房人員落戶等城市戶口遷移政策,但客觀地說,戶籍制度依然是城鎮(zhèn)化進程以及教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方面實現(xiàn)公平的“攔路虎”,是多項民生改革的大路障。
不久前,社科院發(fā)布的《中國城市發(fā)展報告(2012)》指出,2011年中國城鎮(zhèn)人口達到6.91億,城鎮(zhèn)化率首次突破50%關(guān)口,達到了51.27%。事實上,這是“偽城鎮(zhèn)化”。發(fā)改委官員今年6月份就表示,目前有2.2億農(nóng)民工仍被排斥在政府的公共服務(wù)范圍之外。顯然,從“偽城鎮(zhèn)化”到“完全城鎮(zhèn)化”的關(guān)鍵在于推進戶籍改革。
以就業(yè)為例,據(jù)《中國青年報》8月20日報道,多個地方事業(yè)單位招考設(shè)置戶籍限制。其實,何止事業(yè)單位招考設(shè)置戶籍限制,很多國企同樣如此。顯然,戶籍限制影響到人才合理流動和就業(yè)公平。再以住房為例,不僅限購政策有戶籍之別,而且在保障房方面,戶籍帶來的不公更明顯:城市戶籍人口可以享受廉租房、經(jīng)適房、限價房,而非戶籍人口即便有機會享受公租房,也是排在戶籍人口之后。
目前,推進戶改大概從兩方面著手:一是對不同級別的城市實行不同的戶口遷移政策。去年出臺《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》的用意就在于此;二是逐步剝離附加在戶籍上的不公平福利。不久前發(fā)布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》就提出城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)“均貧富”。在筆者看來,除此之外,還需要再從另外兩個角度入手。
一個角度是以憲法等法律為基礎(chǔ),重新對戶籍制度進行頂層設(shè)計。目前我國戶籍管理主要依據(jù)是1958年制定的戶口登記條例,這早就不適應(yīng)社會發(fā)展,必須制定新的以公平為核心的戶籍制度。另一個角度是從“市長”這一角色入手,因為戶改制度十幾年落實不下去,就與市長反對有關(guān)。我們不妨從“市長反對”這個角度尋找戶改思路。
筆者以為,“市長反對”對戶改有多重啟示:其一,市長越反對戶籍制度越要改。當(dāng)一項改革遭遇地方官員反對時,恰恰說明這項改革有必要堅持下去,因為改革就是要打破既得利益格局,而反對戶改的市長顯然主要是在維護既得利益群體的利益,只有打破既得利益格局,才能建立新的公平的福利分配格局。所以,市長反對折射出戶改的迫切性和艱巨性。
其二,從市長反對戶改反思公共投入和財稅制度。市長反對戶改的理由無非是城市資源有限,難以承載進城人口。事實上,大多城市公共資源如教育、醫(yī)療、交通等都是可以再生的,關(guān)鍵在于財政投入是否向民生領(lǐng)域傾斜,財力能否承受戶籍改革。市長反對戶改的深層原因之一其實是財權(quán)與事權(quán)不匹配,因此,應(yīng)通過預(yù)算改革讓財政投入向民生傾斜,以財稅改革平衡地方財權(quán)與事權(quán)。
其三,戶改應(yīng)成為“市長負責(zé)制”,與官帽掛鉤。很多改革難以推進的另一個原因是,與官員切身利益沒有掛鉤。如果戶改實行“市長負責(zé)制”,并納入政績考核,恐怕反對戶改的市長就少了,支持戶改的市長就多了。還有,如果外來人口也有選舉權(quán)、官員任免建議權(quán)等,毫無疑問,市長等官員不僅不會成為戶改的阻力,還會成為戶改的推動力。(法制日報 張海英)
戶籍改革的要點是回歸常識
這是一個讓人雖感驚訝但不感意外的情況。毫無疑問，市長們的這一態(tài)度，皆因他們早已形成了一種思維定勢———一旦向進城務(wù)工和流動人員放開戶籍，就意味著本市的社會保障、醫(yī)療、教育等社會基礎(chǔ)事務(wù)的壓力加大。所以，他們形成的共識，就是力挺人為設(shè)置的戶籍柵欄，保住所謂本地人的利益。
把既有的戶籍制度比喻為“柵欄”，其實有其現(xiàn)實理由：現(xiàn)行戶籍制度，在所謂本地人和外來人口之間設(shè)置一道類似于柵欄的屏障———外來人口所創(chuàng)造的財富、機會和繳納的稅收，會透過柵欄源源不斷地輸入到城市，并讓城里人享用，而外地人本身，就被嚴嚴實實地擋在柵欄外，只能看著城里人的盛宴而默默吞口水。
戶籍改革的實質(zhì)，就是要打破這道柵欄，讓外地人在為所在城市作貢獻的同時，也能融入其中，終實現(xiàn)自由遷徙。這本是符合人類社會的原初規(guī)律，也符合有關(guān)人類倫理的常識。而問題恰恰就在于，在年復(fù)一年的有關(guān)戶籍改革問題的討論中，一些決策者總是有意無意地背離了常識，陷入了純利益的考量。
早在人類社會成型過程中，人的個體就經(jīng)歷了隨群遷徙的過程，直至找到了他們理想的家園和棲息地，才停留下來筑屋、生產(chǎn)。從這個意義上說，遷徙是人類的本能之一，也是人類適應(yīng)社會和大自然的基本反應(yīng)之一。正因如此，很多國家的憲法都規(guī)定了公民有遷徙的自由。而中國戶籍制度，恰恰人為設(shè)置藩籬，限制了公民遷徙自由，這是當(dāng)前戶籍制度違背常識的第一點。
公平正義是人類社會永恒追求的目標(biāo)，但中國現(xiàn)行的戶籍制度，恰恰有失公平。一個簡單的道理是，一個大城市賴以正常運轉(zhuǎn)的前提，包括基礎(chǔ)建設(shè)、各類服務(wù)、物流運轉(zhuǎn)等等，主要依賴于外地人完成。但一方面外地人為城市發(fā)展持續(xù)作出貢獻，另一方面卻享用不到城市的關(guān)鍵資源，這種只取不予的做法，顯然不符合基本的公平原則。
從歷史發(fā)展規(guī)律來看，某個城市的成型，無一例外都是依靠四面八方的人員聚集到一起形成的。其好處有幾點：一是讓城市融合了各種不同地域文化，二是讓城市居民有了基因的多樣性，三是人力資源本身的豐富性讓城市有了發(fā)展的直接動力?？梢哉f，吸納外來人口，融合多方文明，是城市化不二的法門。但現(xiàn)在，一些官員一方面高談闊論城鎮(zhèn)化，一方面卻對城鎮(zhèn)化的基本動因視而不見甚至刻意阻撓，這不是違背常識，就是葉公好龍。
必須承認，城鎮(zhèn)化過程中的戶籍改革，的確有著短期的利益牽絆，但問題是，要實現(xiàn)新一輪城鎮(zhèn)化，就不可避免地涉及如何吸納和發(fā)揮外地文明的問題。如果只是想奪取外地人的貢獻而永遠保持對外地人的戒備，這樣的城市永無真正現(xiàn)代化的可能。
還有一個常識必須強調(diào)的是，所謂外地人涌入城市蠶食城市資源，更多的是一種假想的風(fēng)險。歷史的經(jīng)驗證明，從來沒有哪個城市，因為外來人口的涌入而導(dǎo)致市政癱瘓、財政困難。因為，每個人都有基本的經(jīng)濟理性，如果他無法靠自己的奮斗在異地生存，絕不會踏進那個地方。而社會福利層面，本是根據(jù)城市人口和其他基礎(chǔ)狀況，經(jīng)過周密設(shè)計形成的方案，這種方案也只能解決人的基本生計，對于外來人口來說，多數(shù)不會只是為了獲得低保等社會福利而貿(mào)然闖入陌生的城市。
可以說，戶籍改革討論這么多年，有關(guān)理念和技術(shù)問題，都已被反復(fù)研討過，現(xiàn)在的問題是，城市決策者應(yīng)該回歸常識和人類基本倫理，用開放的而非封閉的、自信的而非敵意的、大氣的而非狹隘的心態(tài)，善待外來人口，善待城市發(fā)展的本來規(guī)律。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任邱愛軍告訴媒體，戶籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多福利掛鉤。
2011年，我國流動人口總量已接近2.3億，占全國總?cè)丝诘?7%。這些人大多是跨區(qū)域落戶，處于"半市民化狀態(tài)"。在中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授陶然看來，中國當(dāng)前的城市化模式是"在農(nóng)民工黃金年齡段利用這些勞動力，而一旦他們年老或健康狀況惡化時，再將其推回農(nóng)村"。
"人的城鎮(zhèn)化"滯后
2011年，中國城鎮(zhèn)化率的官方統(tǒng)計數(shù)字是51.27%，但這其中，城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)藬?shù)的比例卻只有35%。前后相差的16個百分點之中，蘊含的是數(shù)以億計的農(nóng)民工不能與城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社會。
在中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授陶然(微博)看來，中國當(dāng)前的城市化模式是"在農(nóng)民工黃金年齡段利用這些勞動力，而一旦他們年老或健康狀況惡化時，再將其推回農(nóng)村"。
2010年，中國舉家遷徙的農(nóng)民工總量已達3071萬人。這些農(nóng)民工大多是跨區(qū)域落戶，處于"半市民化狀態(tài)"。
國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵指出，戶籍制度的限制，導(dǎo)致這些已進城和將進城的農(nóng)民并未享受到和城鎮(zhèn)居民平等的公共服務(wù)，造成了兩極的就業(yè)和生存狀態(tài)，這種分化狀態(tài)對經(jīng)濟和社會發(fā)展極為不利。
由于缺乏對在城市居留的長久預(yù)期，農(nóng)民工消費、儲蓄乃至人力資本模式也必然與城市常住人口存在顯著差異，不利于其長久人力資本投資，收入提高乃至消費模式提升。
專家告訴記者，中國提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，其中涉及2.11億農(nóng)民工和7000萬城鎮(zhèn)間流動人口，總計約2.8億人。如果逐步推進農(nóng)民工"市民化"，通過戶籍制度改革，把流動型消費轉(zhuǎn)化為定居型消費，可帶動住房消費，進而帶動工業(yè)制成品消費和其他基礎(chǔ)設(shè)施消費，可釋放的消費潛力巨大。
專家調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國城鎮(zhèn)化進程中不僅"人"面臨著不平等權(quán)利問題，不同規(guī)模和級別的城市也存在發(fā)展權(quán)不平等問題。一個重要表現(xiàn)，是高等級的城市利用行政手段來集中資源，然后建立一個高檔次的城市發(fā)展形態(tài)和標(biāo)準(zhǔn)。這種形態(tài)和標(biāo)準(zhǔn)的城市不是為農(nóng)民進城服務(wù)，而是解決現(xiàn)有的城市居民的需求。
在李鐵看來，城鎮(zhèn)化實質(zhì)就是讓一部分農(nóng)民進城，更重要的是通過進城農(nóng)民的就業(yè)和收入結(jié)構(gòu)的改變，使他們能有尊嚴地參與和分享城市化的成果，分享城鎮(zhèn)中的現(xiàn)代生活。"要給予所有進城的農(nóng)民自由的遷徙權(quán)和選擇權(quán)，這是新型城鎮(zhèn)化政策的根本和真正的出發(fā)點。"
戶改遭遇市長反對 11年難推行
國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組在全國不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，"戶改幾乎遭遇所有市長的反對"。
從2001年戶改文件下發(fā)，到2011年國務(wù)院文件《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》出臺，皆提出地級市以下市區(qū)全部放開戶籍制度，但是卻遲遲落實不下去。原因就在于地方政府強烈的反對。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任邱愛軍告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，戶籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多福利掛鉤。
在現(xiàn)行財稅體制下，地方政府預(yù)算收入由上級支付，按其戶籍人口核定。因此，地方政府如果要擴大城鎮(zhèn)福利制度覆蓋的范圍，只會主要考慮本地戶籍農(nóng)業(yè)人口。
在李鐵看來，地方政府不愿意改革，還有深刻的經(jīng)濟原因。顯著的就是目前都面臨財政壓力。要推進新型城鎮(zhèn)化，重要的是重塑地方財源。
地方政府財政收入來源目前有三個：一是土地出讓，二是地方債務(wù)，三是金融貸款。其中土地出讓金是重要的財源，在某些城市通常占財政超50%以上。為保證這一主體財源，地方政府熱衷于將城市越擴越大，以便有更多土地可以用來招商引資和出讓獲利。
然而，這種城市化的發(fā)展模式也存在一個嚴重弊端，就是在城市越來越大的同時，整個基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共服務(wù)的供給壓力也相應(yīng)增大。
中國土地學(xué)會副理事長黃小虎認為，所謂土地財政，實質(zhì)上是一種依靠透支社會的未來收益，謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式。形象地說，就是"寅吃卯糧"。
目前，隨著中央調(diào)控房價，以及住房限購政策的實施，土地出讓收入增長的預(yù)期被壓制。因此，一些地方城市不得不加大對工業(yè)投資的力度。在李鐵看來，此舉短期看對于提振經(jīng)濟有益，但長期負面作用卻也明顯，因為同時還得吸引大量人口來就業(yè)，就會增加更多的公共收入負擔(dān)。"這將是未來所有城市都將出現(xiàn)的一個問題。"
戶籍制度改革提升城鎮(zhèn)化品質(zhì)
國務(wù)院年初發(fā)出《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》。通知要求，今后出臺有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤。繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，逐步實行暫住人口居住證制度。
一直以來，我們都在作破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的努力，而與此同步推進的城鎮(zhèn)化，似乎就被人理解為逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的有效舉措。事實上，現(xiàn)在的情況是，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，一個新的兩極分化開始顯現(xiàn)，那就是龐大的外來務(wù)工人員群體與城市的融合問題。這融合涉及到他們的就業(yè)、教育與培訓(xùn)等諸多方面，它要求城市進行資源的重新分配。但這種資源分配的一個一直以來難以逾越的門檻是：戶口。城鄉(xiāng)不統(tǒng)一的戶口登記制度，將外來務(wù)工人員拒之門外。
外來務(wù)工人員因為戶口的限制，而就業(yè)、教育等政策又都與戶口掛鉤，使得他們無法享受城市公共資源與服務(wù)。因此，國務(wù)院出臺推進戶籍管理制度改革的通知，要求今后出臺有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育等政策，不要與戶口性質(zhì)掛鉤，是十分及時的。通知要求，繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，逐步實行暫住人口居住證制度，這對于接納大量外來務(wù)工人員，讓他們共享城市資源，是一項有遠見的舉措。
因為，戶籍制度改革決定著城鎮(zhèn)化的品質(zhì)。
目前，全國各地正猛烈推進城鎮(zhèn)化，以致到了城市人口高于農(nóng)村的局面。我們暫且不論城市人口超過農(nóng)村人口的利弊，畢竟這是發(fā)展的必然。我們要反思的是，城鎮(zhèn)化進程會否太快;另外，更重要的是，城鎮(zhèn)化程度了之后，如何讓城鎮(zhèn)新舊人口真正成為一家人。城鎮(zhèn)化不是城市體積的膨脹，而是其內(nèi)在品質(zhì)的提升。
如何提升城市內(nèi)在品質(zhì)?核心的一點，就是要讓新舊城市人融為一體，避免由于戶口等限制，形成新的兩極分化。人的品質(zhì)決定城市品質(zhì)。如果人口比例日益增長的外來務(wù)工人員的素質(zhì)和品位不提高，城市品質(zhì)的提升將成空談。而要讓居住于城里的外來務(wù)工人員提高整體素質(zhì)，他們的就業(yè)、教育和培訓(xùn)就得與城里人同等享受。而享受這些政策，此前都與戶口有關(guān)，也就是說，大多數(shù)外來務(wù)工人員都沒法享受。
推進戶籍制度改革，既避免了對外來人員的歧視和形成新的兩極分化，更在因外來務(wù)工人員的共建共享，而在提升著城鎮(zhèn)化的水平、優(yōu)化著城鎮(zhèn)化的品質(zhì)。(光明網(wǎng)- 朱佳發(fā))
戶籍性質(zhì)越“單純”生活壓力就越少
國務(wù)院辦公廳23日發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，通知要求，今后出臺有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤。繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。逐步實行暫住人口居住證制度。對造成暫住人口學(xué)習(xí)、工作、生活不便的有關(guān)政策措施要進行集中清理，該修改的認真修改，該廢止的堅決廢止。(2月23日《新京報》)
戶籍登記以及戶籍管理等相關(guān)工作，原本是公安機關(guān)用于管理人口的一種管理方式，因為有了大城市與中小城市、城市與和農(nóng)村戶籍的區(qū)別，使得持有不同戶籍的人，即使是同一件事也會遭遇不同的對待方式。這其中尤以就業(yè)、接受教育等方面突出一下，在不少城市，用工單位招聘員工的時候規(guī)定，本城市戶口可以優(yōu)先，本城市戶口可以享受醫(yī)保以及低保等福利，與之相對應(yīng)的則是農(nóng)村戶口不能應(yīng)聘、不能享受待遇等到了，特別是一旦遭遇不幸，在獲得傷殘或者死亡賠償金的時候，城市戶口的是按照城市生活標(biāo)準(zhǔn)支付，而農(nóng)村戶口的只能依照農(nóng)村生活標(biāo)準(zhǔn)，就算是在城市生活了很多年，只要戶口還在農(nóng)村，那么就是形式上的農(nóng)村人，和擁有城市戶口的人是絕對不同的。
經(jīng)過這些年的改革，戶籍的步子在逐步加快，取消城鄉(xiāng)戶籍的差別，推行統(tǒng)一的居住證制度，消除戶籍上的隔閡，變準(zhǔn)入式遷移為自由遷移，遷移落戶不再重新申領(lǐng)等等，這些都是群眾期望的重點。從中國的實際情況來看，大量農(nóng)村富余勞動力進入城市中，這不可避免會造成城市人口膨脹，由此帶來城市市政配套設(shè)施難以承受，以及交通、低生活保障等問題，這些都在一定程度上制約了戶籍開放。雖然如此，戶籍開放是一個遲早問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍開放的前提就是城市和農(nóng)村甚至城市不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平均衡，城鄉(xiāng)差距縮小直到忽略不計，只要是合法的戶籍，在法律上應(yīng)該是平等的，戶籍不應(yīng)該是居留權(quán)以及受教育權(quán)等方面的手段，如果是這樣，戶籍的作用的人為擴大了，因為戶籍所帶來的不便肯定會影響到民生，這對本來就很脆弱的戶籍改革來說是一個致命的破壞。
戶籍改革，關(guān)鍵在于讓戶籍沒有任何附加負擔(dān)，變得"單純"，在當(dāng)前，國家人口多，城市的發(fā)展迅速，公共基礎(chǔ)設(shè)施不夠用等問題比較突出，面對外來人口增多，相關(guān)部門辦事的時候圖便利直接從戶籍上進行淘汰，說到底，這種處事方式是一種"懶政"的行為，管理部門需要改變的不僅僅是辦理戶籍的程序，更需要調(diào)整現(xiàn)有的的處事觀念，遇事別先看看戶籍的“性質(zhì)”，要多盡責(zé)少講困難，讓戶籍無負擔(dān)一身輕。
戶籍改革應(yīng)該“市長負責(zé)制”
國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組在全國不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn),“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。據(jù)悉,從2001年戶改文件下發(fā),到2011年國務(wù)院文件《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》出臺,皆提出地級市以下市區(qū)全部放開戶籍制度,但是遲遲落實不下去。原因就在于地方政府強烈的反對(8月20日《財經(jīng)國家周刊》)。
在這些年的諸多重大改革中,戶籍改革恐怕是艱難的一項改革。盡管有關(guān)方面逐步調(diào)整、放寬了嬰兒落戶隨父隨母、夫妻投靠、老人投靠子女以及投資、興辦實業(yè)、購買商品房人員落戶等城市戶口遷移政策,但客觀地說,戶籍制度依然是城鎮(zhèn)化進程以及教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方面實現(xiàn)公平的“攔路虎”,是多項民生改革的大路障。
不久前,社科院發(fā)布的《中國城市發(fā)展報告(2012)》指出,2011年中國城鎮(zhèn)人口達到6.91億,城鎮(zhèn)化率首次突破50%關(guān)口,達到了51.27%。事實上,這是“偽城鎮(zhèn)化”。發(fā)改委官員今年6月份就表示,目前有2.2億農(nóng)民工仍被排斥在政府的公共服務(wù)范圍之外。顯然,從“偽城鎮(zhèn)化”到“完全城鎮(zhèn)化”的關(guān)鍵在于推進戶籍改革。
以就業(yè)為例,據(jù)《中國青年報》8月20日報道,多個地方事業(yè)單位招考設(shè)置戶籍限制。其實,何止事業(yè)單位招考設(shè)置戶籍限制,很多國企同樣如此。顯然,戶籍限制影響到人才合理流動和就業(yè)公平。再以住房為例,不僅限購政策有戶籍之別,而且在保障房方面,戶籍帶來的不公更明顯:城市戶籍人口可以享受廉租房、經(jīng)適房、限價房,而非戶籍人口即便有機會享受公租房,也是排在戶籍人口之后。
目前,推進戶改大概從兩方面著手:一是對不同級別的城市實行不同的戶口遷移政策。去年出臺《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》的用意就在于此;二是逐步剝離附加在戶籍上的不公平福利。不久前發(fā)布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》就提出城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)“均貧富”。在筆者看來,除此之外,還需要再從另外兩個角度入手。
一個角度是以憲法等法律為基礎(chǔ),重新對戶籍制度進行頂層設(shè)計。目前我國戶籍管理主要依據(jù)是1958年制定的戶口登記條例,這早就不適應(yīng)社會發(fā)展,必須制定新的以公平為核心的戶籍制度。另一個角度是從“市長”這一角色入手,因為戶改制度十幾年落實不下去,就與市長反對有關(guān)。我們不妨從“市長反對”這個角度尋找戶改思路。
筆者以為,“市長反對”對戶改有多重啟示:其一,市長越反對戶籍制度越要改。當(dāng)一項改革遭遇地方官員反對時,恰恰說明這項改革有必要堅持下去,因為改革就是要打破既得利益格局,而反對戶改的市長顯然主要是在維護既得利益群體的利益,只有打破既得利益格局,才能建立新的公平的福利分配格局。所以,市長反對折射出戶改的迫切性和艱巨性。
其二,從市長反對戶改反思公共投入和財稅制度。市長反對戶改的理由無非是城市資源有限,難以承載進城人口。事實上,大多城市公共資源如教育、醫(yī)療、交通等都是可以再生的,關(guān)鍵在于財政投入是否向民生領(lǐng)域傾斜,財力能否承受戶籍改革。市長反對戶改的深層原因之一其實是財權(quán)與事權(quán)不匹配,因此,應(yīng)通過預(yù)算改革讓財政投入向民生傾斜,以財稅改革平衡地方財權(quán)與事權(quán)。
其三,戶改應(yīng)成為“市長負責(zé)制”,與官帽掛鉤。很多改革難以推進的另一個原因是,與官員切身利益沒有掛鉤。如果戶改實行“市長負責(zé)制”,并納入政績考核,恐怕反對戶改的市長就少了,支持戶改的市長就多了。還有,如果外來人口也有選舉權(quán)、官員任免建議權(quán)等,毫無疑問,市長等官員不僅不會成為戶改的阻力,還會成為戶改的推動力。(法制日報 張海英)
戶籍改革的要點是回歸常識
這是一個讓人雖感驚訝但不感意外的情況。毫無疑問，市長們的這一態(tài)度，皆因他們早已形成了一種思維定勢———一旦向進城務(wù)工和流動人員放開戶籍，就意味著本市的社會保障、醫(yī)療、教育等社會基礎(chǔ)事務(wù)的壓力加大。所以，他們形成的共識，就是力挺人為設(shè)置的戶籍柵欄，保住所謂本地人的利益。
把既有的戶籍制度比喻為“柵欄”，其實有其現(xiàn)實理由：現(xiàn)行戶籍制度，在所謂本地人和外來人口之間設(shè)置一道類似于柵欄的屏障———外來人口所創(chuàng)造的財富、機會和繳納的稅收，會透過柵欄源源不斷地輸入到城市，并讓城里人享用，而外地人本身，就被嚴嚴實實地擋在柵欄外，只能看著城里人的盛宴而默默吞口水。
戶籍改革的實質(zhì)，就是要打破這道柵欄，讓外地人在為所在城市作貢獻的同時，也能融入其中，終實現(xiàn)自由遷徙。這本是符合人類社會的原初規(guī)律，也符合有關(guān)人類倫理的常識。而問題恰恰就在于，在年復(fù)一年的有關(guān)戶籍改革問題的討論中，一些決策者總是有意無意地背離了常識，陷入了純利益的考量。
早在人類社會成型過程中，人的個體就經(jīng)歷了隨群遷徙的過程，直至找到了他們理想的家園和棲息地，才停留下來筑屋、生產(chǎn)。從這個意義上說，遷徙是人類的本能之一，也是人類適應(yīng)社會和大自然的基本反應(yīng)之一。正因如此，很多國家的憲法都規(guī)定了公民有遷徙的自由。而中國戶籍制度，恰恰人為設(shè)置藩籬，限制了公民遷徙自由，這是當(dāng)前戶籍制度違背常識的第一點。
公平正義是人類社會永恒追求的目標(biāo)，但中國現(xiàn)行的戶籍制度，恰恰有失公平。一個簡單的道理是，一個大城市賴以正常運轉(zhuǎn)的前提，包括基礎(chǔ)建設(shè)、各類服務(wù)、物流運轉(zhuǎn)等等，主要依賴于外地人完成。但一方面外地人為城市發(fā)展持續(xù)作出貢獻，另一方面卻享用不到城市的關(guān)鍵資源，這種只取不予的做法，顯然不符合基本的公平原則。
從歷史發(fā)展規(guī)律來看，某個城市的成型，無一例外都是依靠四面八方的人員聚集到一起形成的。其好處有幾點：一是讓城市融合了各種不同地域文化，二是讓城市居民有了基因的多樣性，三是人力資源本身的豐富性讓城市有了發(fā)展的直接動力?？梢哉f，吸納外來人口，融合多方文明，是城市化不二的法門。但現(xiàn)在，一些官員一方面高談闊論城鎮(zhèn)化，一方面卻對城鎮(zhèn)化的基本動因視而不見甚至刻意阻撓，這不是違背常識，就是葉公好龍。
必須承認，城鎮(zhèn)化過程中的戶籍改革，的確有著短期的利益牽絆，但問題是，要實現(xiàn)新一輪城鎮(zhèn)化，就不可避免地涉及如何吸納和發(fā)揮外地文明的問題。如果只是想奪取外地人的貢獻而永遠保持對外地人的戒備，這樣的城市永無真正現(xiàn)代化的可能。
還有一個常識必須強調(diào)的是，所謂外地人涌入城市蠶食城市資源，更多的是一種假想的風(fēng)險。歷史的經(jīng)驗證明，從來沒有哪個城市，因為外來人口的涌入而導(dǎo)致市政癱瘓、財政困難。因為，每個人都有基本的經(jīng)濟理性，如果他無法靠自己的奮斗在異地生存，絕不會踏進那個地方。而社會福利層面，本是根據(jù)城市人口和其他基礎(chǔ)狀況，經(jīng)過周密設(shè)計形成的方案，這種方案也只能解決人的基本生計，對于外來人口來說，多數(shù)不會只是為了獲得低保等社會福利而貿(mào)然闖入陌生的城市。
可以說，戶籍改革討論這么多年，有關(guān)理念和技術(shù)問題，都已被反復(fù)研討過，現(xiàn)在的問題是，城市決策者應(yīng)該回歸常識和人類基本倫理，用開放的而非封閉的、自信的而非敵意的、大氣的而非狹隘的心態(tài)，善待外來人口，善待城市發(fā)展的本來規(guī)律。