在國務(wù)院機(jī)構(gòu)“大部制”改革完成階段性任務(wù)后,新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革正式啟動。中共十七屆二中全會明確提出,到2020年建立起比較完善的中國特色行政管理體制。
近年特別是今年以來,一些地方政府已經(jīng)啟動機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn),出現(xiàn)了“海南模式”、“隨州模式”等一些積極的探索和經(jīng)驗。這輪地方政府機(jī)構(gòu)改革面臨什么難題?怎么改?社會各界充滿期待。
1 調(diào)整垂直管理體制建議:理順中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系
當(dāng)前,為了便于指導(dǎo)和管理,中央在很多行業(yè)和領(lǐng)域?qū)嵭辛舜怪惫芾?如海關(guān)、質(zhì)檢、稅務(wù)、工商等部門。然而很多條條管理的單位分散在全國各個地方,其活動范圍在地方行政區(qū)域內(nèi)。這樣搞得不好,地方政府可以掌控的資源越來越少,在某種程度上不利于地方政府進(jìn)行管理?？梢哉f中央垂直管理部門與地方政府的關(guān)系處理得好,就能發(fā)揮各方面的積極性；處理得不好,二者俱傷。
因此,如何探索解決中央的條線管理和地方以塊管理的矛盾,顯得十分緊迫。“調(diào)整和完善垂直管理體制,進(jìn)一步理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系。”《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中的這一表述,使大家對垂直管理體制改革充滿了期待。
2 財權(quán)與事權(quán)分配不均建議:平衡中央和地方財權(quán)事權(quán)
事實(shí)上,啟動新一輪財稅改革的呼聲由來已久,但因其涉及中央地方財權(quán)、事權(quán)分配,預(yù)算民主化和人大監(jiān)督以及公共財政的完善等諸多方面,使得中央對財稅體制改革慎之又慎。
1994年,我國實(shí)行分稅制改革后,從中央與地方財稅關(guān)系存在的問題看,財政總收入中,中央的集中能力越來越強(qiáng),中央財政寬余、地方財政緊張?？荚嚧笫占癁樵黾颖镜貐^(qū)財政收入,很多地方政府盲目招商引資、大搞“土地財政”。而基本公共服務(wù)均等化的問題,需要地方政府有一定的財力來支撐,因此財稅改革迫在眉睫。
改革的重點(diǎn),一方面在于改革預(yù)算制度,建立陽光預(yù)算；另一方面在于平衡中央和地方的財權(quán)、事權(quán),同時使轉(zhuǎn)移支付更加科學(xué)、透明、規(guī)范。
3 改革“市管縣”問題建議:推行行政“省管縣”模式
當(dāng)前,從地方行政層級看,最尖銳的矛盾體現(xiàn)在地級市與縣(市)之間,經(jīng)濟(jì)上爭資源、爭土地、爭項目的競爭關(guān)系與行政上的上下級隸屬關(guān)系屢屢發(fā)生沖突,行政成本高、效能低。汪玉凱認(rèn)為,現(xiàn)行“市管縣”模式增加了行政管理層次,管理效率低下。
“省管縣”有海南模式和浙江模式兩個改革的方向。以浙江為代表的改革主要是擴(kuò)大縣級政府經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限,同時浙江模式很重要的經(jīng)驗就是財政體制上的“省管縣”,而在社會管理和公共服務(wù)等方面還不是完全的“省管縣”。而海南從1988年建省開始就沒有實(shí)行“市管縣”,海南省20余個縣、縣級市、地級市都是由省直接管理,是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元,不存在地級市對縣的行政管理問題。
浙江模式仍是目前多數(shù)地區(qū)推行“省管縣”改革可供參考的路徑,而海南模式雖然是與其省域面積小、縣級區(qū)域少的省情密切相關(guān),但這是一種趨勢,即從財政的“省管縣”到行政的“省管縣”。
4“大廳局”有望逐步亮相以“大部制”思路推動改革,但省、市、縣不會搞“一刀切”
在這輪地方機(jī)構(gòu)改革中,指導(dǎo)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的“大部制”思路,將進(jìn)一步延伸到各省市,一批“大廳局”有望逐步亮相。工業(yè)和信息化、人力資源和社會保障、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域,將率先起步。
關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo),地方政府機(jī)構(gòu)改革會以‘大部制’思維來推進(jìn),在整體上將與中央政府機(jī)構(gòu)改革保持一致?！?BR> 但這并不意味著地方會照抄照搬中央政府機(jī)構(gòu)的改革。因為中國各個地方的情況比較復(fù)雜,基于此,省一級政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置將會與中央政府保持一致性,比如設(shè)立交通運(yùn)輸廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、人力資源和社會保障廳等。但是越到下一級政府,尤其是縣級政府,其機(jī)構(gòu)設(shè)置的差異性可能越大,越會體現(xiàn)自己的特殊性,從而不一定在機(jī)構(gòu)設(shè)置上與中央對口?！耙紤]地方的特點(diǎn),要結(jié)合自己的實(shí)際,用共性指導(dǎo)個性,這輪機(jī)構(gòu)改革,對地方政府而言,有著很大創(chuàng)新空間。地方政府如何根據(jù)自己的實(shí)際來操作,將決定改革成效的大小?！蓖粲駝P說。此外,中央下發(fā)的《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》,還允許各省市可以因地而異,充分考慮政府職能特點(diǎn)設(shè)置機(jī)構(gòu),不會搞一刀切。
附：■地方試水
海南試點(diǎn)“大部制”效果良好
據(jù)了解,中央在海南省試點(diǎn)進(jìn)行了一系列地方機(jī)構(gòu)改革探索,并取得良好效果。海南省先于工業(yè)和信息化部,在本省掛牌設(shè)立了工業(yè)經(jīng)濟(jì)和信息產(chǎn)業(yè)局,統(tǒng)籌管理重工業(yè)、輕工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)。這是目前各省市中的一個。該省還整合設(shè)立了人事勞動保障廳,這與人事部、勞動和社會保障部合并成立人力資源部和社會保障部的思路一致。
值得關(guān)注的是,海南省還設(shè)立了文化廣電出版體育廳,而其他省份通常是設(shè)有文化、廣播電影電視、新聞出版、體育四個部門。這個名副其實(shí)的“大廳”,加強(qiáng)了四個相近領(lǐng)域的協(xié)調(diào)管理,而且大大精簡了官員數(shù)量,提高了行政效能。
這正如中央黨校研究室副主任教授周天勇所言,政府部門應(yīng)逐步向大部制、寬職能、少機(jī)構(gòu)的方向發(fā)展,減少行政層次,解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題。
官少牌子多成隨州一景
湖北省隨州市是全國較早試行大部門體制的地級市。
“隨州推行‘大部門制’,其實(shí)是‘無心插柳’。”隨州市市長李紅云代表說,隨州本是一個副廳級的“省直管市”,2000年8月升格為地級市。當(dāng)時湖北省主要領(lǐng)導(dǎo)提出要求:升格,但不許增加編制?！盀榱诉_(dá)到這一要求,隨州只能把幾個部門整合在一起?！北热?文化局、文物局、體育局、新聞出版局合并,統(tǒng)稱“文體局”。
精簡機(jī)構(gòu)的一個辦法,是與下級政府實(shí)行“錯位設(shè)置”。直接服務(wù)群眾的部門,在區(qū)、縣一級的人員編制遠(yuǎn)多于市里。比如隨州市下屬的曾都區(qū)設(shè)了移民局,市里則只在民政局內(nèi)設(shè)一個移民科。
一些職能相近的機(jī)構(gòu)被合并,有的只掛牌不單設(shè)。由于湖北省一級的政府還是傳統(tǒng)體制,為了應(yīng)對各項職能,隨州在一些機(jī)構(gòu)門外掛了好幾塊牌子。整合后,隨州市政府組成部門和直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)共25個,比一般地市州少10個以上。
近年特別是今年以來,一些地方政府已經(jīng)啟動機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn),出現(xiàn)了“海南模式”、“隨州模式”等一些積極的探索和經(jīng)驗。這輪地方政府機(jī)構(gòu)改革面臨什么難題?怎么改?社會各界充滿期待。
1 調(diào)整垂直管理體制建議:理順中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系
當(dāng)前,為了便于指導(dǎo)和管理,中央在很多行業(yè)和領(lǐng)域?qū)嵭辛舜怪惫芾?如海關(guān)、質(zhì)檢、稅務(wù)、工商等部門。然而很多條條管理的單位分散在全國各個地方,其活動范圍在地方行政區(qū)域內(nèi)。這樣搞得不好,地方政府可以掌控的資源越來越少,在某種程度上不利于地方政府進(jìn)行管理?？梢哉f中央垂直管理部門與地方政府的關(guān)系處理得好,就能發(fā)揮各方面的積極性；處理得不好,二者俱傷。
因此,如何探索解決中央的條線管理和地方以塊管理的矛盾,顯得十分緊迫。“調(diào)整和完善垂直管理體制,進(jìn)一步理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系。”《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中的這一表述,使大家對垂直管理體制改革充滿了期待。
2 財權(quán)與事權(quán)分配不均建議:平衡中央和地方財權(quán)事權(quán)
事實(shí)上,啟動新一輪財稅改革的呼聲由來已久,但因其涉及中央地方財權(quán)、事權(quán)分配,預(yù)算民主化和人大監(jiān)督以及公共財政的完善等諸多方面,使得中央對財稅體制改革慎之又慎。
1994年,我國實(shí)行分稅制改革后,從中央與地方財稅關(guān)系存在的問題看,財政總收入中,中央的集中能力越來越強(qiáng),中央財政寬余、地方財政緊張?？荚嚧笫占癁樵黾颖镜貐^(qū)財政收入,很多地方政府盲目招商引資、大搞“土地財政”。而基本公共服務(wù)均等化的問題,需要地方政府有一定的財力來支撐,因此財稅改革迫在眉睫。
改革的重點(diǎn),一方面在于改革預(yù)算制度,建立陽光預(yù)算；另一方面在于平衡中央和地方的財權(quán)、事權(quán),同時使轉(zhuǎn)移支付更加科學(xué)、透明、規(guī)范。
3 改革“市管縣”問題建議:推行行政“省管縣”模式
當(dāng)前,從地方行政層級看,最尖銳的矛盾體現(xiàn)在地級市與縣(市)之間,經(jīng)濟(jì)上爭資源、爭土地、爭項目的競爭關(guān)系與行政上的上下級隸屬關(guān)系屢屢發(fā)生沖突,行政成本高、效能低。汪玉凱認(rèn)為,現(xiàn)行“市管縣”模式增加了行政管理層次,管理效率低下。
“省管縣”有海南模式和浙江模式兩個改革的方向。以浙江為代表的改革主要是擴(kuò)大縣級政府經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限,同時浙江模式很重要的經(jīng)驗就是財政體制上的“省管縣”,而在社會管理和公共服務(wù)等方面還不是完全的“省管縣”。而海南從1988年建省開始就沒有實(shí)行“市管縣”,海南省20余個縣、縣級市、地級市都是由省直接管理,是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元,不存在地級市對縣的行政管理問題。
浙江模式仍是目前多數(shù)地區(qū)推行“省管縣”改革可供參考的路徑,而海南模式雖然是與其省域面積小、縣級區(qū)域少的省情密切相關(guān),但這是一種趨勢,即從財政的“省管縣”到行政的“省管縣”。
4“大廳局”有望逐步亮相以“大部制”思路推動改革,但省、市、縣不會搞“一刀切”
在這輪地方機(jī)構(gòu)改革中,指導(dǎo)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的“大部制”思路,將進(jìn)一步延伸到各省市,一批“大廳局”有望逐步亮相。工業(yè)和信息化、人力資源和社會保障、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域,將率先起步。
關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo),地方政府機(jī)構(gòu)改革會以‘大部制’思維來推進(jìn),在整體上將與中央政府機(jī)構(gòu)改革保持一致?！?BR> 但這并不意味著地方會照抄照搬中央政府機(jī)構(gòu)的改革。因為中國各個地方的情況比較復(fù)雜,基于此,省一級政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置將會與中央政府保持一致性,比如設(shè)立交通運(yùn)輸廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、人力資源和社會保障廳等。但是越到下一級政府,尤其是縣級政府,其機(jī)構(gòu)設(shè)置的差異性可能越大,越會體現(xiàn)自己的特殊性,從而不一定在機(jī)構(gòu)設(shè)置上與中央對口?！耙紤]地方的特點(diǎn),要結(jié)合自己的實(shí)際,用共性指導(dǎo)個性,這輪機(jī)構(gòu)改革,對地方政府而言,有著很大創(chuàng)新空間。地方政府如何根據(jù)自己的實(shí)際來操作,將決定改革成效的大小?！蓖粲駝P說。此外,中央下發(fā)的《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》,還允許各省市可以因地而異,充分考慮政府職能特點(diǎn)設(shè)置機(jī)構(gòu),不會搞一刀切。
附：■地方試水
海南試點(diǎn)“大部制”效果良好
據(jù)了解,中央在海南省試點(diǎn)進(jìn)行了一系列地方機(jī)構(gòu)改革探索,并取得良好效果。海南省先于工業(yè)和信息化部,在本省掛牌設(shè)立了工業(yè)經(jīng)濟(jì)和信息產(chǎn)業(yè)局,統(tǒng)籌管理重工業(yè)、輕工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)。這是目前各省市中的一個。該省還整合設(shè)立了人事勞動保障廳,這與人事部、勞動和社會保障部合并成立人力資源部和社會保障部的思路一致。
值得關(guān)注的是,海南省還設(shè)立了文化廣電出版體育廳,而其他省份通常是設(shè)有文化、廣播電影電視、新聞出版、體育四個部門。這個名副其實(shí)的“大廳”,加強(qiáng)了四個相近領(lǐng)域的協(xié)調(diào)管理,而且大大精簡了官員數(shù)量,提高了行政效能。
這正如中央黨校研究室副主任教授周天勇所言,政府部門應(yīng)逐步向大部制、寬職能、少機(jī)構(gòu)的方向發(fā)展,減少行政層次,解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題。
官少牌子多成隨州一景
湖北省隨州市是全國較早試行大部門體制的地級市。
“隨州推行‘大部門制’,其實(shí)是‘無心插柳’。”隨州市市長李紅云代表說,隨州本是一個副廳級的“省直管市”,2000年8月升格為地級市。當(dāng)時湖北省主要領(lǐng)導(dǎo)提出要求:升格,但不許增加編制?！盀榱诉_(dá)到這一要求,隨州只能把幾個部門整合在一起?！北热?文化局、文物局、體育局、新聞出版局合并,統(tǒng)稱“文體局”。
精簡機(jī)構(gòu)的一個辦法,是與下級政府實(shí)行“錯位設(shè)置”。直接服務(wù)群眾的部門,在區(qū)、縣一級的人員編制遠(yuǎn)多于市里。比如隨州市下屬的曾都區(qū)設(shè)了移民局,市里則只在民政局內(nèi)設(shè)一個移民科。
一些職能相近的機(jī)構(gòu)被合并,有的只掛牌不單設(shè)。由于湖北省一級的政府還是傳統(tǒng)體制,為了應(yīng)對各項職能,隨州在一些機(jī)構(gòu)門外掛了好幾塊牌子。整合后,隨州市政府組成部門和直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)共25個,比一般地市州少10個以上。