工程結(jié)算是施工合同的重要內(nèi)容，是合同中各類經(jīng)濟(jì)關(guān)系的全面反映，它制約合同雙方利益，因而常常成為合同雙方糾紛的焦點(diǎn)。根據(jù)近年來的統(tǒng)計(jì)表明，工程結(jié)算糾紛案件呈陡升趨勢，已成為建設(shè)工程合同糾紛的主要類型。而工程結(jié)算難已成為工程結(jié)算糾紛的主要原因，成為當(dāng)今建筑市場解決拖欠工程款的重要障礙。本文著重從合同治理的角度，對當(dāng)前我國工程結(jié)算難的問題進(jìn)行分析和探討。
1 工程結(jié)算難，難在何處？
1.1 工程結(jié)算依據(jù)難以確定如工程結(jié)算概念所表明，工程結(jié)算依據(jù)按性質(zhì)不同可劃分為計(jì)量依據(jù)和費(fèi)率、價(jià)格依據(jù)，按來源不同可劃分合同中確定的依據(jù)和合同實(shí)施中商定的依據(jù)。工程結(jié)算依據(jù)難以確定，主要表現(xiàn)為合同中雙方對結(jié)算依據(jù)沒有約定、約定不明確或約定不合理，以及在合同實(shí)施過程中雙方未能商定結(jié)算依據(jù)而引發(fā)結(jié)算糾紛。
1.2 工程結(jié)算審核效力難以確定主要表現(xiàn)為合同雙方審定并確認(rèn)工程結(jié)算后，一方反悔；發(fā)包方委托審核單位，承包方不接受；承包方委托審核單位，發(fā)包方不認(rèn)可；到了法院，只能再委托鑒定單位。如此多方審核、重復(fù)審核，既浪費(fèi)時(shí)間，又耗費(fèi)人力、財(cái)力。
1.3 工程結(jié)算的期限難以確定工程結(jié)算是支付的前提，工程計(jì)量與支付的期限不同，合同雙方權(quán)利義務(wù)也不同。合同條款對實(shí)行中間分次結(jié)算，還是竣工后一次結(jié)算，以及結(jié)算期限沒有約定；當(dāng)事人對結(jié)算提出異議沒有時(shí)間限制，對異議的解決沒有法定程序，導(dǎo)致工程價(jià)款審核無期限，造成工程價(jià)款長期無法確定。而實(shí)際上，發(fā)包人常常采取拖延結(jié)算審核為手段，以工程未竣工結(jié)算為理由，拖欠工程款。
1.4 工程結(jié)算與違約責(zé)任交織主要表現(xiàn)為在結(jié)算糾紛中，業(yè)主往往以承包人的質(zhì)量、工期違約來反訴或抗辯，使結(jié)算糾紛的處理復(fù)雜化。
1.5 工程結(jié)算審核與審計(jì)沖突主要有兩種情況：一是以審計(jì)結(jié)論變更審核結(jié)論，引起結(jié)算糾紛；二是在工程結(jié)算糾紛中，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)一方當(dāng)事人的要求介入，致使糾紛復(fù)雜化。
1.6 工程結(jié)算糾紛缺乏合適的解決機(jī)制當(dāng)前，我國工程合同糾紛解決機(jī)制單一，訴訟成為糾紛解決的最主要方式，缺乏快速、便捷、靈活的方式，影響糾紛解決的公正和效率。例如：在人民法院公布的一起工程結(jié)算糾紛案例中，合同雙方對工程結(jié)算進(jìn)行審核并簽字確認(rèn)，而后一方以結(jié)算存在高估冒算為由拒付欠款，引起結(jié)算糾紛。該案件經(jīng)過一審、二審、再審和提審，三家鑒定機(jī)構(gòu)對工程結(jié)算進(jìn)行鑒定，歷時(shí)4年10個(gè)月，花費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力。
2 工程結(jié)算難，原因何在？
2.1 工程合同的不完全性決定了工程價(jià)款的不確定性與一般貨物購銷合同不同，工程合同是一種典型的不完全性合約。由于工程本身的專業(yè)性、復(fù)雜性以及建設(shè)工程的契約商品性質(zhì)，工程合同不可能對所有事件及其對策做出詳盡可行的規(guī)定，不可能對違約造成的損失事先就規(guī)定補(bǔ)償和解決辦法，合同履行結(jié)果對于相關(guān)第三方是難以證實(shí)和無法直觀地確定的。為彌補(bǔ)合同的不完全性，合同各方需要在初始合同中考慮合同再協(xié)商談判、修正對策的設(shè)計(jì)問題，即在合同中建立一種機(jī)制來彌補(bǔ)缺口。因此，工程合同的兩個(gè)主要特征是合同規(guī)劃上缺口（ｇａｐｓ）的存在和一系列的程序和技術(shù)的出現(xiàn)。以ＧＦ 1999 0201《建設(shè)工程施工合同》和Ｆｉｄｉｃ施工合同條件為例，兩者在合同機(jī)制設(shè)計(jì)上均對初始合同以及再談判程序進(jìn)行恰當(dāng)?shù)陌才?。主要表現(xiàn)為：其一，合同價(jià)款體現(xiàn)為初始造價(jià)和追加造價(jià)，是不確定的或待定的。工程合同價(jià)款一般由清單費(fèi)用、工程變更費(fèi)用、價(jià)格調(diào)整和索賠費(fèi)用四個(gè)部分組成，其中只有清單費(fèi)用是相對確定的，而變更費(fèi)用、價(jià)格調(diào)整和索賠費(fèi)用在合同簽訂時(shí)是不確定的，而在實(shí)施過程中通過再協(xié)商談判而不斷調(diào)整。其二，對合同實(shí)施過程中的現(xiàn)協(xié)商談判的程序和規(guī)則進(jìn)行了詳盡規(guī)定，例如：對計(jì)量與支付、工程變更費(fèi)用、價(jià)格調(diào)整和索賠費(fèi)用等方面雙方的權(quán)利義務(wù)、程序、期限的規(guī)定。其三，在合同履行機(jī)制上，引入第三方合同機(jī)制：工程監(jiān)理制度，重視過程管理。
2.2 工程價(jià)格形成機(jī)制的重大轉(zhuǎn)變導(dǎo)致合同雙方利益關(guān)系發(fā)生重大變化我國工程價(jià)格形成機(jī)制正經(jīng)歷著從政府管制價(jià)格到市場形成價(jià)格的轉(zhuǎn)變，原先“預(yù)算找定額，結(jié)算找建行”的狀況發(fā)生了根本性改變。
2.2.1 結(jié)算依據(jù)的變化隨著價(jià)格法的頒布實(shí)施和工程造價(jià)的改革，工程價(jià)格逐漸過渡到由市場形成。預(yù)算定額不再具有法規(guī)性質(zhì)，結(jié)算依據(jù)要由雙方協(xié)商確定。
2.2.2 結(jié)算審定權(quán)的變化1994年以前，工程結(jié)算由建設(shè)銀行審核；1994年以后，工程結(jié)算逐漸過渡到由合同雙方協(xié)商確定或委托造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)審定。在這期間，結(jié)算確定權(quán)成為雙方爭論和糾紛的焦點(diǎn)之一。直到2001年12月，《建筑工程施工發(fā)包與承包計(jì)價(jià)管理辦法》頒布施行，該辦法規(guī)定：“工程竣工結(jié)算文件經(jīng)發(fā)包方與承包方確認(rèn)即應(yīng)當(dāng)作為工程結(jié)算的依據(jù)”，才正式確定了工程結(jié)算審定權(quán)。
由于上述變化，承發(fā)包雙方的利益關(guān)系發(fā)生了重大變化，雙方的利益關(guān)系由預(yù)定定額界定轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤系牟┺年P(guān)系。
2.3 工程管理的現(xiàn)實(shí)矛盾蘊(yùn)含著無序和混亂，制約著工程結(jié)算第一、工程合同的不完全性要求規(guī)范化管理，價(jià)款的不確定性要求加強(qiáng)過程管理，但由于長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的管理方式、管理手段的制約，當(dāng)前我國的合同管理極不規(guī)范。首先，技術(shù)和經(jīng)濟(jì)脫節(jié)、施工管理和合同管理脫節(jié)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。許多施工管理人員不懂經(jīng)濟(jì)，不懂合同管理。其次，工程管理方式仍偏重質(zhì)量管理，忽視合同管理；偏重事后管理，忽視事前和事中管理。對合同的簽訂、合同治理機(jī)制設(shè)計(jì)以及合同的過程管理重視不夠。再次，監(jiān)理效果不理想，未能達(dá)到規(guī)范管理的要求。一是監(jiān)理隊(duì)伍良莠不齊，監(jiān)理水平低。許多監(jiān)理隊(duì)伍呈現(xiàn)老少兩極分化（老的是退休人員，少的是剛參加工作的學(xué)生），業(yè)務(wù)骨干很少；二是業(yè)主對監(jiān)理授權(quán)不足，只授權(quán)質(zhì)量、工期監(jiān)理而不授權(quán)造價(jià)監(jiān)理，最終影響了工程價(jià)款的確定。第二，工程價(jià)格機(jī)制改革正經(jīng)歷著由破到立的過程，由于思想觀念、法規(guī)滯后以及路徑依賴的制約，在認(rèn)識問題和解決問題上仍有著較大的差距。首先，工程價(jià)格機(jī)制改革要求合同雙方自覺行使合同價(jià)格的定價(jià)權(quán)，但由于前文所分析的原因，目前我國存在合同意識薄弱，合同管理能力和管理手段無法適應(yīng)要求的情況。其次，工程價(jià)格機(jī)制改革要求維護(hù)合同雙方通過協(xié)商談判確定工程價(jià)款的權(quán)利，但目前在工程結(jié)算中行政干預(yù)、以行政手段否定工程結(jié)算結(jié)果時(shí)有發(fā)生，影響了合同正常履行。
1 工程結(jié)算難，難在何處？
1.1 工程結(jié)算依據(jù)難以確定如工程結(jié)算概念所表明，工程結(jié)算依據(jù)按性質(zhì)不同可劃分為計(jì)量依據(jù)和費(fèi)率、價(jià)格依據(jù)，按來源不同可劃分合同中確定的依據(jù)和合同實(shí)施中商定的依據(jù)。工程結(jié)算依據(jù)難以確定，主要表現(xiàn)為合同中雙方對結(jié)算依據(jù)沒有約定、約定不明確或約定不合理，以及在合同實(shí)施過程中雙方未能商定結(jié)算依據(jù)而引發(fā)結(jié)算糾紛。
1.2 工程結(jié)算審核效力難以確定主要表現(xiàn)為合同雙方審定并確認(rèn)工程結(jié)算后，一方反悔；發(fā)包方委托審核單位，承包方不接受；承包方委托審核單位，發(fā)包方不認(rèn)可；到了法院，只能再委托鑒定單位。如此多方審核、重復(fù)審核，既浪費(fèi)時(shí)間，又耗費(fèi)人力、財(cái)力。
1.3 工程結(jié)算的期限難以確定工程結(jié)算是支付的前提，工程計(jì)量與支付的期限不同，合同雙方權(quán)利義務(wù)也不同。合同條款對實(shí)行中間分次結(jié)算，還是竣工后一次結(jié)算，以及結(jié)算期限沒有約定；當(dāng)事人對結(jié)算提出異議沒有時(shí)間限制，對異議的解決沒有法定程序，導(dǎo)致工程價(jià)款審核無期限，造成工程價(jià)款長期無法確定。而實(shí)際上，發(fā)包人常常采取拖延結(jié)算審核為手段，以工程未竣工結(jié)算為理由，拖欠工程款。
1.4 工程結(jié)算與違約責(zé)任交織主要表現(xiàn)為在結(jié)算糾紛中，業(yè)主往往以承包人的質(zhì)量、工期違約來反訴或抗辯，使結(jié)算糾紛的處理復(fù)雜化。
1.5 工程結(jié)算審核與審計(jì)沖突主要有兩種情況：一是以審計(jì)結(jié)論變更審核結(jié)論，引起結(jié)算糾紛；二是在工程結(jié)算糾紛中，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)一方當(dāng)事人的要求介入，致使糾紛復(fù)雜化。
1.6 工程結(jié)算糾紛缺乏合適的解決機(jī)制當(dāng)前，我國工程合同糾紛解決機(jī)制單一，訴訟成為糾紛解決的最主要方式，缺乏快速、便捷、靈活的方式，影響糾紛解決的公正和效率。例如：在人民法院公布的一起工程結(jié)算糾紛案例中，合同雙方對工程結(jié)算進(jìn)行審核并簽字確認(rèn)，而后一方以結(jié)算存在高估冒算為由拒付欠款，引起結(jié)算糾紛。該案件經(jīng)過一審、二審、再審和提審，三家鑒定機(jī)構(gòu)對工程結(jié)算進(jìn)行鑒定，歷時(shí)4年10個(gè)月，花費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力。
2 工程結(jié)算難，原因何在？
2.1 工程合同的不完全性決定了工程價(jià)款的不確定性與一般貨物購銷合同不同，工程合同是一種典型的不完全性合約。由于工程本身的專業(yè)性、復(fù)雜性以及建設(shè)工程的契約商品性質(zhì)，工程合同不可能對所有事件及其對策做出詳盡可行的規(guī)定，不可能對違約造成的損失事先就規(guī)定補(bǔ)償和解決辦法，合同履行結(jié)果對于相關(guān)第三方是難以證實(shí)和無法直觀地確定的。為彌補(bǔ)合同的不完全性，合同各方需要在初始合同中考慮合同再協(xié)商談判、修正對策的設(shè)計(jì)問題，即在合同中建立一種機(jī)制來彌補(bǔ)缺口。因此，工程合同的兩個(gè)主要特征是合同規(guī)劃上缺口（ｇａｐｓ）的存在和一系列的程序和技術(shù)的出現(xiàn)。以ＧＦ 1999 0201《建設(shè)工程施工合同》和Ｆｉｄｉｃ施工合同條件為例，兩者在合同機(jī)制設(shè)計(jì)上均對初始合同以及再談判程序進(jìn)行恰當(dāng)?shù)陌才?。主要表現(xiàn)為：其一，合同價(jià)款體現(xiàn)為初始造價(jià)和追加造價(jià)，是不確定的或待定的。工程合同價(jià)款一般由清單費(fèi)用、工程變更費(fèi)用、價(jià)格調(diào)整和索賠費(fèi)用四個(gè)部分組成，其中只有清單費(fèi)用是相對確定的，而變更費(fèi)用、價(jià)格調(diào)整和索賠費(fèi)用在合同簽訂時(shí)是不確定的，而在實(shí)施過程中通過再協(xié)商談判而不斷調(diào)整。其二，對合同實(shí)施過程中的現(xiàn)協(xié)商談判的程序和規(guī)則進(jìn)行了詳盡規(guī)定，例如：對計(jì)量與支付、工程變更費(fèi)用、價(jià)格調(diào)整和索賠費(fèi)用等方面雙方的權(quán)利義務(wù)、程序、期限的規(guī)定。其三，在合同履行機(jī)制上，引入第三方合同機(jī)制：工程監(jiān)理制度，重視過程管理。
2.2 工程價(jià)格形成機(jī)制的重大轉(zhuǎn)變導(dǎo)致合同雙方利益關(guān)系發(fā)生重大變化我國工程價(jià)格形成機(jī)制正經(jīng)歷著從政府管制價(jià)格到市場形成價(jià)格的轉(zhuǎn)變，原先“預(yù)算找定額，結(jié)算找建行”的狀況發(fā)生了根本性改變。
2.2.1 結(jié)算依據(jù)的變化隨著價(jià)格法的頒布實(shí)施和工程造價(jià)的改革，工程價(jià)格逐漸過渡到由市場形成。預(yù)算定額不再具有法規(guī)性質(zhì)，結(jié)算依據(jù)要由雙方協(xié)商確定。
2.2.2 結(jié)算審定權(quán)的變化1994年以前，工程結(jié)算由建設(shè)銀行審核；1994年以后，工程結(jié)算逐漸過渡到由合同雙方協(xié)商確定或委托造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)審定。在這期間，結(jié)算確定權(quán)成為雙方爭論和糾紛的焦點(diǎn)之一。直到2001年12月，《建筑工程施工發(fā)包與承包計(jì)價(jià)管理辦法》頒布施行，該辦法規(guī)定：“工程竣工結(jié)算文件經(jīng)發(fā)包方與承包方確認(rèn)即應(yīng)當(dāng)作為工程結(jié)算的依據(jù)”，才正式確定了工程結(jié)算審定權(quán)。
由于上述變化，承發(fā)包雙方的利益關(guān)系發(fā)生了重大變化，雙方的利益關(guān)系由預(yù)定定額界定轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤系牟┺年P(guān)系。
2.3 工程管理的現(xiàn)實(shí)矛盾蘊(yùn)含著無序和混亂，制約著工程結(jié)算第一、工程合同的不完全性要求規(guī)范化管理，價(jià)款的不確定性要求加強(qiáng)過程管理，但由于長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的管理方式、管理手段的制約，當(dāng)前我國的合同管理極不規(guī)范。首先，技術(shù)和經(jīng)濟(jì)脫節(jié)、施工管理和合同管理脫節(jié)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。許多施工管理人員不懂經(jīng)濟(jì)，不懂合同管理。其次，工程管理方式仍偏重質(zhì)量管理，忽視合同管理；偏重事后管理，忽視事前和事中管理。對合同的簽訂、合同治理機(jī)制設(shè)計(jì)以及合同的過程管理重視不夠。再次，監(jiān)理效果不理想，未能達(dá)到規(guī)范管理的要求。一是監(jiān)理隊(duì)伍良莠不齊，監(jiān)理水平低。許多監(jiān)理隊(duì)伍呈現(xiàn)老少兩極分化（老的是退休人員，少的是剛參加工作的學(xué)生），業(yè)務(wù)骨干很少；二是業(yè)主對監(jiān)理授權(quán)不足，只授權(quán)質(zhì)量、工期監(jiān)理而不授權(quán)造價(jià)監(jiān)理，最終影響了工程價(jià)款的確定。第二，工程價(jià)格機(jī)制改革正經(jīng)歷著由破到立的過程，由于思想觀念、法規(guī)滯后以及路徑依賴的制約，在認(rèn)識問題和解決問題上仍有著較大的差距。首先，工程價(jià)格機(jī)制改革要求合同雙方自覺行使合同價(jià)格的定價(jià)權(quán)，但由于前文所分析的原因，目前我國存在合同意識薄弱，合同管理能力和管理手段無法適應(yīng)要求的情況。其次，工程價(jià)格機(jī)制改革要求維護(hù)合同雙方通過協(xié)商談判確定工程價(jià)款的權(quán)利，但目前在工程結(jié)算中行政干預(yù)、以行政手段否定工程結(jié)算結(jié)果時(shí)有發(fā)生，影響了合同正常履行。