摘要：北方一些城市實(shí)行停止福利供暖，由個(gè)人直接繳納采暖費(fèi)的供暖體制改革后，怎樣交供暖費(fèi)成了百姓議論的熱門話題。
關(guān)鍵詞：供熱 經(jīng)濟(jì) 政策
北方一些城市實(shí)行停止福利供暖，由個(gè)人直接繳納采暖費(fèi)的供暖體制改革后，怎樣交供暖費(fèi)成了百姓議論的熱門話題。
供暖作為一項(xiàng)公共服務(wù)性社會公益事業(yè)，是人們?nèi)粘Ｉ钪胁豢苫蛉钡闹匾枨?，近年來，相?dāng)一部分熱力用戶嚴(yán)重拖欠采緩費(fèi)，已經(jīng)成為北方地區(qū)冬季供暖的主要問題。隨著城市供熱逐步實(shí)行社會化生產(chǎn)和商品化供應(yīng)，規(guī)范供熱和用熱的法規(guī)尚未出臺。使得城市供暖愈發(fā)凸顯出其與時(shí)代的錯(cuò)位。首先調(diào)整供暖關(guān)系的《北京市住宅鍋爐供暖管理規(guī)定》產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，當(dāng)時(shí)城市住房改革尚未全面展開，房屋多以公房為主。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，供暖費(fèi)原則上由單位負(fù)擔(dān)，除非采暖人沒有單位。當(dāng)時(shí)現(xiàn)如今住房已完全私有化，但供暖方面卻沒有出臺新的規(guī)范；此外如何在政府的計(jì)劃指導(dǎo)下將服務(wù)性社會公益的“供熱”作為商品進(jìn)行生產(chǎn)、流通和消費(fèi)，如何制定合理的熱價(jià)，并按熱計(jì)量收費(fèi)等等問題。另外，由于供暖合同自身具有的特殊性，使得其與《合同法》的相關(guān)規(guī)定也并不協(xié)調(diào)。具體說來，當(dāng)前供暖合同糾紛案件呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：http://ks.examda.com
一、造成拖欠供暖費(fèi)原因多種
一種是用戶所在單位與供暖方簽訂協(xié)議由其交納供暖費(fèi)用，單位效益欠佳導(dǎo)致供暖費(fèi)累計(jì)拖欠；此外，有些單位職工購買了單位房屋的產(chǎn)權(quán)，但是未及時(shí)通知供暖單位變更供暖合同，造成用暖職工不知交納，所在單位誤以為職工已經(jīng)交納，而供暖單位等待用暖單位交納的脫環(huán)現(xiàn)象；第三種情況是，一些職工離開原單位，但未及時(shí)變更供暖合同，形成了上述脫環(huán)現(xiàn)象，造成供暖費(fèi)多年拖欠。
（二）供暖合同糾紛舉證難，對于供暖質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)問題，特別是供暖期間以后，用暖人舉證較為困難；而根據(jù)民事訴訟法的“誰主張誰舉證”原則，在民事訴訟中，提出主張的一方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)舉證證明自己的主張，否則將承擔(dān)舉證不能甚至敗訴的后果。
（三）按照政府對公益事業(yè)的要求，供熱企業(yè)不能像其它商品生產(chǎn)者享有隨意提價(jià)或停止銷售的自由。使得改建供熱系統(tǒng)投資的費(fèi)用承擔(dān)問題與 政府供暖價(jià)格計(jì)劃控制成為難題。特別是建國幾十年來蓋的樓房，在設(shè)計(jì)供熱系統(tǒng)時(shí)根本就沒有考慮節(jié)能和計(jì)量問題，供熱系統(tǒng)本身存在著不具備熱計(jì)量、環(huán)保和熱調(diào)控能力的固有缺陷。此外，不論新建還是老系統(tǒng)改造，均需要加裝必要的設(shè)備，同時(shí)對供熱系統(tǒng)的水質(zhì)也要有更高的要求。因此投資需要增加，導(dǎo)致供熱成本增加，但按照政府對公益事業(yè)的要求，供熱企業(yè)又不能像其它商品生產(chǎn)者享有隨意提價(jià)或停止銷售的自由；其次是供熱收費(fèi)機(jī)制不健全，處罰不繳費(fèi)者無相關(guān)法律可依。熱既然是商品，它的價(jià)值就應(yīng)通過價(jià)格來體現(xiàn)。集中供熱對同一地界內(nèi)的千家萬戶具有相對的壟斷性，它不能像一般商品在市場上流通和交易。所以“熱”又是一種特殊商品。據(jù)此，在制定供熱價(jià)格時(shí)一方面要全面測算供熱的經(jīng)濟(jì)性 ，另一方面又要充分考慮供熱的政策性，否則，不僅計(jì)量供熱推廣不了，還會釀成社會的不安定。
（四）供暖欠費(fèi)糾紛大幅上升
以近三年宣武區(qū)法院為例，2002年收案167件，2003年收案212件，而2004年收案猛增達(dá)1506件。從受理此類案件的絕對數(shù)量上來看，每年均以400％的速度增長，是民事案件中增長最為顯著的一類案件。從該類案件占該院民事案件的比重上看，由2001年的0％增長到2004年的近10％。由此可見，供暖糾紛大量出現(xiàn)，已經(jīng)成為今后的一種必然趨勢。
（五）訴訟主體的特點(diǎn)
從2002年受理的167起案件中來看，原告多為供暖中心和一些物業(yè)管理公司。到2004年，原告主體呈現(xiàn)出多樣化的趨勢，供暖單位逐漸成為原告起訴的主要形式。而以接受供暖服務(wù)對象為原告的案件卻及其少見?？荚嚧?www．Examda。com)
（六）被告主體呈多元化趨勢
從1961年《北京市房地產(chǎn)管理局關(guān)于冬季暖氣收費(fèi)的暫行規(guī)定》至今，北京市依然延續(xù)著由單位承擔(dān)的原則。從而也導(dǎo)致了供暖方只與職工所在單位簽訂供暖協(xié)議，這樣，以單位為被告的案件占到主要地位。尤以國有企事業(yè)單位為主。隨著城市住房改革的不斷推進(jìn)，加之個(gè)人支付取暖費(fèi)的商品房增多等原因，一批勞動者享受的福利供暖待遇正發(fā)生變化，以個(gè)人為被告的案件也呈逐年上升趨勢。而在這些以個(gè)人為被告的案件中，被告多為下崗工人、失業(yè)人員等社會低收入人群。
二、案件呈現(xiàn)出以上特點(diǎn)的原因
（一）傳統(tǒng)的供暖協(xié)議與《合同法》的不相適應(yīng)性
我國供暖體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代作為一項(xiàng)福利事業(yè)建立起來的，當(dāng)時(shí)供暖費(fèi)用全部由政府負(fù)擔(dān)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，供暖體制也發(fā)生了一系列變化。根據(jù) 1994年出臺的《北京市住宅鍋爐供暖管理規(guī)定》，政府對供暖開支不再統(tǒng)包統(tǒng)管，而轉(zhuǎn)向由采暖用戶所在單位負(fù)擔(dān)，對于沒有工作單位的，由采暖用戶個(gè)人負(fù)擔(dān)。但在《合同法》頒布實(shí)施以后，供暖體制很難適應(yīng)《合同法》發(fā)展的要求，逐漸凸現(xiàn)出與法律規(guī)范諸不相適應(yīng)的地方。具體表現(xiàn)為以下幾方面：1、供暖協(xié)議簽訂的不自由性
目前的供暖協(xié)議簽訂的現(xiàn)狀是，為個(gè)人采暖用戶付費(fèi)的單位并非出于自愿與供暖單位簽訂供暖協(xié)議，而是迫于市政府的強(qiáng)制性規(guī)定。2、 供暖協(xié)議履行的制約性，《北京市住宅鍋爐供暖管理規(guī)定》中規(guī)定，采暖用戶無正當(dāng)理由拒絕交納供暖費(fèi)的，房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)可以責(zé)令其限期交納，情節(jié)嚴(yán)重、拒不交納的，經(jīng)房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，供暖單位可以停止供暖。由此可以看出，供暖單位行使權(quán)利受著行政規(guī)章的制約。即使采暖用戶具有“情節(jié)嚴(yán)重，拒不交納”法定停止供暖情節(jié)的，卻還要受到房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。從目前的社會大環(huán)境來看，考慮到地方政府的穩(wěn)定因素，房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)很難批準(zhǔn)供暖單位停止供暖。所以，針對采暖戶拖欠采暖費(fèi)的情況，供暖單位只能繼續(xù)履行合同義務(wù)，這顯然與立法本意不相適應(yīng)。3、供暖協(xié)議權(quán)利義務(wù)的不對等性。供熱在技術(shù)上系整體供熱，在采暖方欠費(fèi)時(shí)，供暖方卻不能停止供熱，以保證整體供暖。來源：考試大
（二）作為用熱單位一方的行為
1、用熱單位無力支付供暖費(fèi)引發(fā)的糾紛
一些用熱企業(yè)經(jīng)營不景氣，效益不好，本來對職工的基本工資都難以發(fā)放，更不用說對職工供暖費(fèi)的支付了。而傳統(tǒng)的由職工所在單位代繳的機(jī)制當(dāng)面臨單位無力支付時(shí)，就顯現(xiàn)出諸多弊端，使得糾紛擴(kuò)大化。
2、用熱方未及時(shí)變更供暖協(xié)議引發(fā)的糾紛
主要存在兩種情況。一種情況是，隨著公有住房制度的改革，部分用熱單位對供暖費(fèi)用的承擔(dān)方式也隨之進(jìn)行了改革。用熱單位與職工約定，職工承擔(dān)一部分供暖費(fèi)用，或是將供暖費(fèi)用直接發(fā)放給職工個(gè)人，由個(gè)人直接繳納供暖費(fèi)，單位不再負(fù)擔(dān)該項(xiàng)費(fèi)用。但是用熱單位卻未曾對原供熱協(xié)議中供暖費(fèi)的承擔(dān)條款作出相應(yīng)變更，使得自己仍然是供熱協(xié)議的一方相對人，仍應(yīng)對供暖費(fèi)承擔(dān)付款義務(wù)。另一種情況是，在職工調(diào)離單位，或者被辭職后，為其支付供暖費(fèi)用的單位沒有及時(shí)與職工就供暖合同中供暖費(fèi)用的支付方式等條款進(jìn)行變更或解除，而當(dāng)供暖單位收取供暖費(fèi)用時(shí)，職工原單位卻難咎其則，以致于雙方對供暖費(fèi)的承擔(dān)產(chǎn)生糾紛。
（三）作為供熱單位一方的行為
1、供暖質(zhì)量不合格導(dǎo)致的糾紛
如住戶室內(nèi)溫度不達(dá)標(biāo)，不能達(dá)到國家規(guī)定的溫度標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。但由于采暖戶其沒有及時(shí)主張自己的權(quán)利或沒有在瑕疵發(fā)生時(shí)采取有效的手段解決，以致在訴訟中不能舉出任何證據(jù)，從而無法獲得法庭認(rèn)定。
2、用熱單位的法律意識增強(qiáng)
隨著依法治國方略的實(shí)施，越來越多的社會關(guān)系被納入到法律調(diào)整的范圍中來，公民、法人和其他組織的法制意識也在不斷增強(qiáng)。供暖單位也不例外。另一方面，近幾年由于能源價(jià)格持續(xù)上漲，給供暖單位的經(jīng)營也帶來沉重的負(fù)擔(dān)。雖然物價(jià)局核定的供暖費(fèi)在逐步增長，但采暖戶拒不交納采暖費(fèi)的情況還是大量存在，使得供暖單位舉步維艱，從而也就使得以訴訟方式討要供暖費(fèi)的案件大量涌現(xiàn)。
關(guān)鍵詞：供熱 經(jīng)濟(jì) 政策
北方一些城市實(shí)行停止福利供暖，由個(gè)人直接繳納采暖費(fèi)的供暖體制改革后，怎樣交供暖費(fèi)成了百姓議論的熱門話題。
供暖作為一項(xiàng)公共服務(wù)性社會公益事業(yè)，是人們?nèi)粘Ｉ钪胁豢苫蛉钡闹匾枨?，近年來，相?dāng)一部分熱力用戶嚴(yán)重拖欠采緩費(fèi)，已經(jīng)成為北方地區(qū)冬季供暖的主要問題。隨著城市供熱逐步實(shí)行社會化生產(chǎn)和商品化供應(yīng)，規(guī)范供熱和用熱的法規(guī)尚未出臺。使得城市供暖愈發(fā)凸顯出其與時(shí)代的錯(cuò)位。首先調(diào)整供暖關(guān)系的《北京市住宅鍋爐供暖管理規(guī)定》產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，當(dāng)時(shí)城市住房改革尚未全面展開，房屋多以公房為主。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，供暖費(fèi)原則上由單位負(fù)擔(dān)，除非采暖人沒有單位。當(dāng)時(shí)現(xiàn)如今住房已完全私有化，但供暖方面卻沒有出臺新的規(guī)范；此外如何在政府的計(jì)劃指導(dǎo)下將服務(wù)性社會公益的“供熱”作為商品進(jìn)行生產(chǎn)、流通和消費(fèi)，如何制定合理的熱價(jià)，并按熱計(jì)量收費(fèi)等等問題。另外，由于供暖合同自身具有的特殊性，使得其與《合同法》的相關(guān)規(guī)定也并不協(xié)調(diào)。具體說來，當(dāng)前供暖合同糾紛案件呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：http://ks.examda.com
一、造成拖欠供暖費(fèi)原因多種
一種是用戶所在單位與供暖方簽訂協(xié)議由其交納供暖費(fèi)用，單位效益欠佳導(dǎo)致供暖費(fèi)累計(jì)拖欠；此外，有些單位職工購買了單位房屋的產(chǎn)權(quán)，但是未及時(shí)通知供暖單位變更供暖合同，造成用暖職工不知交納，所在單位誤以為職工已經(jīng)交納，而供暖單位等待用暖單位交納的脫環(huán)現(xiàn)象；第三種情況是，一些職工離開原單位，但未及時(shí)變更供暖合同，形成了上述脫環(huán)現(xiàn)象，造成供暖費(fèi)多年拖欠。
（二）供暖合同糾紛舉證難，對于供暖質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)問題，特別是供暖期間以后，用暖人舉證較為困難；而根據(jù)民事訴訟法的“誰主張誰舉證”原則，在民事訴訟中，提出主張的一方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)舉證證明自己的主張，否則將承擔(dān)舉證不能甚至敗訴的后果。
（三）按照政府對公益事業(yè)的要求，供熱企業(yè)不能像其它商品生產(chǎn)者享有隨意提價(jià)或停止銷售的自由。使得改建供熱系統(tǒng)投資的費(fèi)用承擔(dān)問題與 政府供暖價(jià)格計(jì)劃控制成為難題。特別是建國幾十年來蓋的樓房，在設(shè)計(jì)供熱系統(tǒng)時(shí)根本就沒有考慮節(jié)能和計(jì)量問題，供熱系統(tǒng)本身存在著不具備熱計(jì)量、環(huán)保和熱調(diào)控能力的固有缺陷。此外，不論新建還是老系統(tǒng)改造，均需要加裝必要的設(shè)備，同時(shí)對供熱系統(tǒng)的水質(zhì)也要有更高的要求。因此投資需要增加，導(dǎo)致供熱成本增加，但按照政府對公益事業(yè)的要求，供熱企業(yè)又不能像其它商品生產(chǎn)者享有隨意提價(jià)或停止銷售的自由；其次是供熱收費(fèi)機(jī)制不健全，處罰不繳費(fèi)者無相關(guān)法律可依。熱既然是商品，它的價(jià)值就應(yīng)通過價(jià)格來體現(xiàn)。集中供熱對同一地界內(nèi)的千家萬戶具有相對的壟斷性，它不能像一般商品在市場上流通和交易。所以“熱”又是一種特殊商品。據(jù)此，在制定供熱價(jià)格時(shí)一方面要全面測算供熱的經(jīng)濟(jì)性 ，另一方面又要充分考慮供熱的政策性，否則，不僅計(jì)量供熱推廣不了，還會釀成社會的不安定。
（四）供暖欠費(fèi)糾紛大幅上升
以近三年宣武區(qū)法院為例，2002年收案167件，2003年收案212件，而2004年收案猛增達(dá)1506件。從受理此類案件的絕對數(shù)量上來看，每年均以400％的速度增長，是民事案件中增長最為顯著的一類案件。從該類案件占該院民事案件的比重上看，由2001年的0％增長到2004年的近10％。由此可見，供暖糾紛大量出現(xiàn)，已經(jīng)成為今后的一種必然趨勢。
（五）訴訟主體的特點(diǎn)
從2002年受理的167起案件中來看，原告多為供暖中心和一些物業(yè)管理公司。到2004年，原告主體呈現(xiàn)出多樣化的趨勢，供暖單位逐漸成為原告起訴的主要形式。而以接受供暖服務(wù)對象為原告的案件卻及其少見?？荚嚧?www．Examda。com)
（六）被告主體呈多元化趨勢
從1961年《北京市房地產(chǎn)管理局關(guān)于冬季暖氣收費(fèi)的暫行規(guī)定》至今，北京市依然延續(xù)著由單位承擔(dān)的原則。從而也導(dǎo)致了供暖方只與職工所在單位簽訂供暖協(xié)議，這樣，以單位為被告的案件占到主要地位。尤以國有企事業(yè)單位為主。隨著城市住房改革的不斷推進(jìn)，加之個(gè)人支付取暖費(fèi)的商品房增多等原因，一批勞動者享受的福利供暖待遇正發(fā)生變化，以個(gè)人為被告的案件也呈逐年上升趨勢。而在這些以個(gè)人為被告的案件中，被告多為下崗工人、失業(yè)人員等社會低收入人群。
二、案件呈現(xiàn)出以上特點(diǎn)的原因
（一）傳統(tǒng)的供暖協(xié)議與《合同法》的不相適應(yīng)性
我國供暖體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代作為一項(xiàng)福利事業(yè)建立起來的，當(dāng)時(shí)供暖費(fèi)用全部由政府負(fù)擔(dān)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，供暖體制也發(fā)生了一系列變化。根據(jù) 1994年出臺的《北京市住宅鍋爐供暖管理規(guī)定》，政府對供暖開支不再統(tǒng)包統(tǒng)管，而轉(zhuǎn)向由采暖用戶所在單位負(fù)擔(dān)，對于沒有工作單位的，由采暖用戶個(gè)人負(fù)擔(dān)。但在《合同法》頒布實(shí)施以后，供暖體制很難適應(yīng)《合同法》發(fā)展的要求，逐漸凸現(xiàn)出與法律規(guī)范諸不相適應(yīng)的地方。具體表現(xiàn)為以下幾方面：1、供暖協(xié)議簽訂的不自由性
目前的供暖協(xié)議簽訂的現(xiàn)狀是，為個(gè)人采暖用戶付費(fèi)的單位并非出于自愿與供暖單位簽訂供暖協(xié)議，而是迫于市政府的強(qiáng)制性規(guī)定。2、 供暖協(xié)議履行的制約性，《北京市住宅鍋爐供暖管理規(guī)定》中規(guī)定，采暖用戶無正當(dāng)理由拒絕交納供暖費(fèi)的，房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)可以責(zé)令其限期交納，情節(jié)嚴(yán)重、拒不交納的，經(jīng)房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，供暖單位可以停止供暖。由此可以看出，供暖單位行使權(quán)利受著行政規(guī)章的制約。即使采暖用戶具有“情節(jié)嚴(yán)重，拒不交納”法定停止供暖情節(jié)的，卻還要受到房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。從目前的社會大環(huán)境來看，考慮到地方政府的穩(wěn)定因素，房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)很難批準(zhǔn)供暖單位停止供暖。所以，針對采暖戶拖欠采暖費(fèi)的情況，供暖單位只能繼續(xù)履行合同義務(wù)，這顯然與立法本意不相適應(yīng)。3、供暖協(xié)議權(quán)利義務(wù)的不對等性。供熱在技術(shù)上系整體供熱，在采暖方欠費(fèi)時(shí)，供暖方卻不能停止供熱，以保證整體供暖。來源：考試大
（二）作為用熱單位一方的行為
1、用熱單位無力支付供暖費(fèi)引發(fā)的糾紛
一些用熱企業(yè)經(jīng)營不景氣，效益不好，本來對職工的基本工資都難以發(fā)放，更不用說對職工供暖費(fèi)的支付了。而傳統(tǒng)的由職工所在單位代繳的機(jī)制當(dāng)面臨單位無力支付時(shí)，就顯現(xiàn)出諸多弊端，使得糾紛擴(kuò)大化。
2、用熱方未及時(shí)變更供暖協(xié)議引發(fā)的糾紛
主要存在兩種情況。一種情況是，隨著公有住房制度的改革，部分用熱單位對供暖費(fèi)用的承擔(dān)方式也隨之進(jìn)行了改革。用熱單位與職工約定，職工承擔(dān)一部分供暖費(fèi)用，或是將供暖費(fèi)用直接發(fā)放給職工個(gè)人，由個(gè)人直接繳納供暖費(fèi)，單位不再負(fù)擔(dān)該項(xiàng)費(fèi)用。但是用熱單位卻未曾對原供熱協(xié)議中供暖費(fèi)的承擔(dān)條款作出相應(yīng)變更，使得自己仍然是供熱協(xié)議的一方相對人，仍應(yīng)對供暖費(fèi)承擔(dān)付款義務(wù)。另一種情況是，在職工調(diào)離單位，或者被辭職后，為其支付供暖費(fèi)用的單位沒有及時(shí)與職工就供暖合同中供暖費(fèi)用的支付方式等條款進(jìn)行變更或解除，而當(dāng)供暖單位收取供暖費(fèi)用時(shí)，職工原單位卻難咎其則，以致于雙方對供暖費(fèi)的承擔(dān)產(chǎn)生糾紛。
（三）作為供熱單位一方的行為
1、供暖質(zhì)量不合格導(dǎo)致的糾紛
如住戶室內(nèi)溫度不達(dá)標(biāo)，不能達(dá)到國家規(guī)定的溫度標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。但由于采暖戶其沒有及時(shí)主張自己的權(quán)利或沒有在瑕疵發(fā)生時(shí)采取有效的手段解決，以致在訴訟中不能舉出任何證據(jù)，從而無法獲得法庭認(rèn)定。
2、用熱單位的法律意識增強(qiáng)
隨著依法治國方略的實(shí)施，越來越多的社會關(guān)系被納入到法律調(diào)整的范圍中來，公民、法人和其他組織的法制意識也在不斷增強(qiáng)。供暖單位也不例外。另一方面，近幾年由于能源價(jià)格持續(xù)上漲，給供暖單位的經(jīng)營也帶來沉重的負(fù)擔(dān)。雖然物價(jià)局核定的供暖費(fèi)在逐步增長，但采暖戶拒不交納采暖費(fèi)的情況還是大量存在，使得供暖單位舉步維艱，從而也就使得以訴訟方式討要供暖費(fèi)的案件大量涌現(xiàn)。