一、ＭＰＡ教育中的技術
作為一種職業(yè)學位,ＭＰＡ課程應包括一些具體技術,以幫助學生管理公共組織或非盈利組織。學習ＭＰＡ課程及具體技術,已獲得了公共行政管理主流教學研究的承認。耶格爾(Ｙｅａｇｅｒ)認為,國家公共行政管理教學會議研究的主要內(nèi)容應該包括:計算機(計算機應用)、管理、行政管理、組織理論、倫理、相互關系、政策分析、預算、溝通以及決策?？死?Ｃｌｅａｒｙ)強調(diào),每個研究機構(gòu)開發(fā)合適的課程,主要是基于課程設置、課程類型、課程規(guī)模等因素的考慮。ＮＡＳＰＡＡ規(guī)定,課程設計和授課方式要有靈活性、創(chuàng)新性,以滿足水平各異的學生的需要。
從我個人觀察和經(jīng)驗來看,我認為以下技術對ＭＰＡ課程很重要。這些技術和公共事務、行政管理課程強調(diào)的核心公共要求有密切關系。它們是:人力資源管理、組織管理、公共預算與財政管理、項目管理、信息管理、政治管理、環(huán)境管理。以下是關于每種技術的簡要介紹。Ａ 人力資源管理
人是任何組織中有價值的資源。對ＭＰＡ學生而言,理解組織中的人力資源管理很有必要。一個全面而透徹的人力資源管理系統(tǒng),不僅應該包括微觀部分,如分類、補償、招募、遴選與雇傭、培訓與開發(fā)、績效評估、考勤,而且還應該包括宏觀部分,如人力資源計劃、工作分析、勞動與管理的關系,以及公共政策執(zhí)行。
Ｂ 組織管理
與人力資源管理緊密相關的是組織管理。組織管理覆蓋著很廣泛的內(nèi)容,以提高公共組織的效率與效益。這些內(nèi)容主要包括:激勵、領導、決策、溝通、組織結(jié)構(gòu)與設計、組織變遷與開發(fā)、戰(zhàn)略計劃、組織與社會。ＭＰＡ學生不但要掌握組織管理中的一般知識,而且還要培養(yǎng)將這些知識具體運用到官僚組織、公共組織中的能力。
Ｃ 公共預算與財政管理
除了學習人力資源管理外,ＭＰＡ學生還應掌握管理財政資源的知識和技能,以便實現(xiàn)組織與行政管理的目標。今天,公眾對政府管理不信任,又沒有頒布新稅政策。在此背景下,該主題顯得更加重要。公共預算與財政管理的內(nèi)容主要有:公共經(jīng)濟系統(tǒng)(制度、微觀與宏觀理論、政策)、預算循環(huán)、預算程序(準備、準許、執(zhí)行)、預算行為與政治學、公共財稅系統(tǒng)、消費分析、資本預算、政府會計、財政審計、債務管理、政府之間赤字關系。
Ｄ 項目管理
管理公共政策或分共項目對ＭＰＡ學生的要求是:首先,他們必須掌握多種分析技術,以便能分析政策或項目。這些分析技術包括:項目設計(例如調(diào)查研究)、統(tǒng)計分析(描述性與推理性統(tǒng)計)、操作研究(例如線性編制程序、工程管理、排隊與模擬),以及經(jīng)濟分析(成本———收益與成本———效益分析)。其次,在項目執(zhí)行階段,學生應該知道怎樣監(jiān)管項目程序,以及集中數(shù)據(jù)與管理。在評估階段,ＭＰＡ學生必須應用適當?shù)姆椒?定性或定量的方法),以評估項目效果,檢測績效,決定項目成效。后,他們必須在充分考慮利益相關者的利益之后,寫一份評估報告或者分析報告,并大程度地利用項目分析與評估成果。
Ｅ 信息系統(tǒng)管理
由于信息革命已經(jīng)席卷了整個社會(公共和私人組織),因此ＭＰＡ學生還應該掌握與信息系統(tǒng)管理有關的知識。信息革命的核心是加速計算機技術、軟件程序和通訊技術的發(fā)展。ＭＰＡ學生不僅應該掌握一些普通技術,如計算機應用、軟件統(tǒng)計程序、數(shù)據(jù)與文字處理等,而且還應該掌握系統(tǒng)、網(wǎng)絡與通信技術,如管理信息系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)、因特網(wǎng)、聲音信息系統(tǒng)、電視會議和電子郵件等。信息系統(tǒng)知識對ＭＰＡ學生非常重要,因為電子化政府不久就會到來。
Ｆ 政治管理
與ＭＢＡ課程不同的是,ＭＰＡ學生必須理解行政管理的政治學。因為公共組織和公共項目不像私人組織,它們直接受到政治系統(tǒng)的影響、控制。ＭＰＡ學生應該知道政治系統(tǒng)的主要構(gòu)成成份,這些主要構(gòu)成成份包括政治哲學、政治制度、結(jié)構(gòu)、程序、激進主義分子(政黨和公共利益集團)。除此之外,他們還應該知道怎樣處理行政管理中的政治問題。這些管理要求他們具備談判、妥協(xié)、同意、聯(lián)合建設、解決沖突及管理等技能。在當今這個環(huán)境下,理解政治運行尤其重要。近政府改革聚焦治理問題,該項改革不僅反思了政府內(nèi)部組織與項目運作,而且還反思了政府在社會中所扮演的角色,以及政府、市場、社會與公民之間的相互作用。
Ｇ 環(huán)境管理
后,分析與管理不斷變化的環(huán)境,對所有管理者來說都異常重要。由于人事、財政、組織、方案、系統(tǒng)、政治管理等都包含環(huán)境成份,因此,環(huán)境管理技術與已經(jīng)探討過的六種技術密切相關。對ＭＰＡ學生而言,除了關注我早先提到的政治與經(jīng)濟環(huán)境(與公共預算、財政管理、政治管理有緊密聯(lián)系)之外,還應該注意環(huán)境中的法律、社會和文化等組成成份。這里有兩個問題需要強調(diào)。首先,學生應該學會審視環(huán)境(在戰(zhàn)略管理中強調(diào)過)及評估環(huán)境(在項目分析與評估中也提到過)。其次,他們還必須學會管理公共關系,以促進其所在組織及其負責的項目不斷發(fā)展,并能處理政府間、非盈利性(非政府)組織間、商業(yè)公司間、媒體間、公民與社區(qū)團體間的復雜關系。
以上提到的七種管理技術,只是我的觀察和建議。應該說,還有別的理論可以支持這些技術的應用(例如,行為科學知識在人事與財政管理中的應用)。學生不能忽視技術背后的概念與知識。對ＭＰＡ教育來說,跨學科或多學科研究方法不可或缺,因此,這些技術相互之間也應該緊密聯(lián)系(例如項目管理與財政管理)。
二、ＭＰＡ教育中的倫理與價值
除了管理技術外,ＭＰＡ教育還應包括倫理價值教育與培訓。由于分贓制存在腐敗和授權(quán)不公,而且給社會和公眾帶來了很大危害。為遏制這些不良現(xiàn)象,作為一種理論研究,公共行政管理專業(yè)應運而生。1883年,彭德爾頓(Ｐｅｎｄｌｅｔｏｎ)法案引入了公務員制度,其目的是保護公務員,使其免受政治損害并能追求公共利益。20世紀60、70年代以來,出現(xiàn)了大量的政府腐敗、憲政危機,這促使關于倫理中的利益研究一直呈上升趨勢。公共行政管理研究者認為,倫理價值與道德教育對現(xiàn)代公共行政管理的作用非同小可。他們認為,公共行政管理的競爭能力,應該建立在技術職能與道德判斷的基礎上。
盡管倫理價值中存在利益,但是,研究人員仍認為,在大多數(shù)公共行政管理教科書中,倫理一詞并未得以詳盡闡述,而且ＭＰＡ課程中的倫理教育也存在一些問題。首先,鮑曼(Ｂｏｗｍａｎ)和他的同事發(fā)現(xiàn),雖然一些教科書上有很多關于價值和自我負責的解釋,但事實上,這些教科書根本沒作任何實質(zhì)性的解釋。李(Ｌｅｅ)認為,有兩個原因致使倫理教育還未成為公共行政管理的常規(guī)課程:其一是倫理教育被錯誤地理解為教學法問題。由于教學法不能像倫理教育那樣,賦予職業(yè)必要的工具,以解決存在于義務、權(quán)威和責任中的價值模糊等問題。因此,被誤解的倫理教育就不能完成其應有的使命了。其二是倫理教育引發(fā)了三種道德行為的競爭范式———做正確的事、做好事、做無害的事。例如,一個公務員應如何行動,如何給行為者下達多種命令,并且要求其處事果斷、細心、公正。由于這三種范式之間存在競爭及可替代性,所以行為者在行動之前必須作出選擇,而這無疑增加了倫理教育的難度。為澄清倫理與價值問題,范·沃特(ＶａｎＷａｒｔ)闡述了公共部門價值的五種來源:(1)個人價值,如誠實、一致、連貫、互惠;(2)專業(yè)價值,如ＡＳＰＡ的倫理準則、服務公共利益、尊重憲法與法律、個人清正廉潔、促進倫理組織的發(fā)展、努力提高專業(yè)水平;(3)組織價值,該價值受組織健康、設計及領導風格的影響;(4)法律價值,包括規(guī)定公共機構(gòu)、公共職員、全體公民的責任與義務的政府憲法與法律;(5)公共利益價值,如支持系統(tǒng)治理、代議民主、通過聯(lián)邦制、保護及頌揚個人主義,以實現(xiàn)政治權(quán)力分離,保護宗教作為個人權(quán)利,而不是作為普遍性的生活方式,或相對的資本主義形式而存在。
鮑曼(Ｂｏｗｍａｎ)、伯曼(Ｂｅｒｍａｎ)、韋斯特(Ｗｅｓｔ)也提出很多有關倫理的原則及問題。這些原則及問題包括:(1)功利主義倫理———什么行為能給多數(shù)人帶來大利益?(2)比例性倫理———決策將帶來什么好處和壞處,是否好處勝過壞處?(3)公正理論———該行動是否不偏不倚地應用于每一個雇員及每一個組織單位?(4)專業(yè)倫理———我是否能在我的同事面前清楚地闡述我的行為?(5)權(quán)利倫理———我的行為是否剝奪了他人應受到尊重的權(quán)利?(6)組織對個人的倫理———該行為是否與組織倫理保持一致,并且不與個人倫理沖突,基于組織的考慮是否壓倒了個人的利益?
為了促進倫理教育在ＭＰＡ課程中的開展,研究者伯曼(Ｂｏｗｍａｎ)、卡頓(Ｃａｒｔｒｏｎ)、登哈德(Ｄｅｎｈａｒｄ)提出了兩重法。這種方法要求學生不僅應完成必修課程,而且還應將倫理學作為核心課程學習。伯曼(Ｂｏｗ ｍａｎ)和門澤爾(Ｍｅｎｚｅｌ)開發(fā)了三種開展倫理教育的模式。第一種模式是指羅德島(ＲｈｏｄｅＩｓｌａｎｄ)倫理項目。這個模式涉及建立信任、設置日常工作事項、組建解決問題的工作組,這些小組由學者、公共部門官員等組成。第二種模式也是建立在實踐者與教育人士合作的基礎上。猶他大學率先創(chuàng)建了這種倫理模式,并由倫理研修班負責開展。其主要內(nèi)容是,在所有課程中都建立起倫理教育維度。第三種模式與丹佛(Ｄａｎｖｅｒ)大學的方法有關。這種方法是,開設一門創(chuàng)新性試驗課程,維持技術與人文學科平衡(以六門功能齊備、由跨學科教學團隊講授的課程,代替二十四門相互獨立的課程。而且,該教學團隊講授的課程“行動中的價值”已成為一個里程碑)。
總之,ＭＰＡ教育除了關注與管理技術關系密切的效率,或有效的功利主義倫理原則外,還應重視倫理與道德價值(例如公正、權(quán)利等)。同時,有必要強調(diào)一下,價值會隨著社會的發(fā)展而改變,并且在價值判斷中,存在三種涉及利益沖突的倫理困境。
三、ＭＰＡ教育的職業(yè)化
在本文中,我曾多次提到ＭＰＡ學位是一種職業(yè)學位。并且,我們對培養(yǎng)職業(yè)管理人才懷有濃厚的興趣。那么,什么是職業(yè)化呢?莫舍(Ｍｏｓｈｅｒ)將職業(yè)化確定為20世紀50、60年代公共服務中獨具一格的事物。他認為,職業(yè)化應包含以下幾層含義:(1)有一個合乎事理、明確的職業(yè)領域,(2)要求受教育水平至少達到學士學位,(3)給成員提供終身職業(yè)。?？怂?Ｆｏｘ)進一步闡述了職業(yè)化應具備如下特征:(1)專業(yè)知識,(2)專業(yè)教育,(3)能證明有特殊專業(yè)技術背景的證書,(4)與該領域公認的取得巨大成就的專業(yè)人士保持聯(lián)系,(5)有一套監(jiān)督機制,確保專業(yè)標準得以遵循,(6)作出一項有利于整個社會的專業(yè)技術。里茨澤(Ｒｉｔｚｅｒ)指出,專業(yè)連續(xù)性涉及層次各異的職業(yè)學位,這些職業(yè)學位包括從一端的非職業(yè)化,到另一端的已經(jīng)建立起來的職業(yè)化。任何已經(jīng)建立起來的專業(yè),如法律、醫(yī)學、神學等,通常都要在大學學習四年,然后在該大學的專業(yè)學院學習才能完成。
關于公共行政管理是否是一種職業(yè)沒有形成統(tǒng)一意見。一方面,人們認為,公共行政管理不具備一項職業(yè)應具有的所有特征。例如,它沒有形成一套倫理準則,并經(jīng)常接受上級權(quán)威的審核。更重要的是,它沒有一個公認的知識主體。另一方面,研究人員丹尼爾斯(Ｄａｎｉｅｌｓ)、約翰森(Ｊｏｈａｎｓｅｎ)、福斯(Ｆｏｓ)、泰(Ｔｈａｉ)指出,ＡＳＰＡ和ＮＡＳＰＡＡ在公共管理雜志、會議、組織、教育、認證政策及程序等方面,為職業(yè)合法化作出了很大的貢獻。例如,福斯(Ｆｏｓ)認為,ＡＳＰＡ可以實現(xiàn)專業(yè)目標之四和之五,而ＮＡＳＰＡＡ則可實現(xiàn)專業(yè)目標之一、之二、之三。
聚焦ＭＰＡ教育,我想強調(diào)一下,專業(yè)要求包含以下要素:(1)職業(yè)學校和教育,(2)專業(yè)組織,會議和出版物,(3)職業(yè)認證。
Ａ 職業(yè)學校和教育
初的公共服務職業(yè)培訓與市政改革運運有關。1911年,紐約市政研究局成立了公共服務培訓學校。1924年,該校與錫拉丘茲(Ｓｙｒａｃｕｓｅ)大學的馬克斯韋爾(Ｍａｘｗｅｌｌ)公民與公共事務學院合并。由于聯(lián)邦政府扮演的角色越來越重要,而且規(guī)模也越來越大,因此,在富蘭克林·羅斯福執(zhí)政時期,公共行政管理課程有了大幅度的增加。1954年,羅斯科·馬丁(ＲｏｓｃｏｅＭａｒｔｉｎ)報告說,只有22個研究機構(gòu)能授予碩士與博士學位,105個研究機構(gòu)能開設一些公共行政管理課程?？梢娫诋敃r,公共行政管理尚未作為一門獨立的學科發(fā)展。這是因為,大多數(shù)公共行政管理課程只在政治學科中開設,而且授予的學位大多數(shù)是文學碩士學位。
自20世紀50年代以來,公共行政管理研究生教育就已成了一門可辨認的學科。1989年,克利里(Ｃｌｅａｒｙ)在ＮＡＰＡＡ項目調(diào)查基礎之上作了一個報告。報告認為,ＭＰＡ和其它與ＭＰＡ等同的項目,已經(jīng)在各個研究機構(gòu)落腳生根了。從收回的173份調(diào)查問卷中可以看出,有37%的課程隸屬于政治科學系或?qū)W院,25.4%的課程開設在公共事務學院、大學、研究所或研究中心;17.9%的課程開設在藝術與科學學院的公共行政管理單位、社會科學或者其它專業(yè)課程;11%的課程開設在商學院;6.9%的課程屬于獨立的公共政策學科;1.7%的課程開設在綜合性管理學院。很明顯,現(xiàn)在大多數(shù)ＭＰＡ課程已經(jīng)不再開設在政治學科中了。
ＭＰＡ項目的組織設置會影響課程的操作。例如,克利里(Ｃｌｅａｒｙ)認為:(1)獨立的公共人行政管理課程要求有一個更完備的核心科目;(2)獨立的公共行政管理課程,或公共事務學院的學生呈逐漸增多的趨勢。鮑德溫(Ｂａｌｄｗｉｎ)報告說,不同組織開設的ＭＰＡ課程存在一些沖突。這些組織主要包括:公共事務與行政管理學系(學院)、政治學系、商學院以及那些沒按慣例成立的組織機構(gòu)。鮑德溫(Ｂａｌｄｗｉｎ)尤其提到:(1)合并職業(yè)學?；蚬彩聞张c行政管理學院、特別是公共行政管理學系,將是大限度地化解沖突的理想模式;(2)這些院系之間的沖突對ＭＰＡ課程有負面效應。
Ｂ 專業(yè)組織、會議和出版物
許多機構(gòu)與公共行政管理專業(yè)的發(fā)展也有密切關系。建立于1939年的ＡＳＰＡ在以下幾個方面,對該領域走向職業(yè)化作出了重要貢獻:(1)通過雜志《公共行政管理評論》(ＰＡＲ),以及其它一些普通及特別刊物(例如《公共行政管理時報》、其它好幾種部門雜志),告訴實踐者和學者們,有關公共行政管理理論與研究的新成果;(2)通過召開會議、出版書籍等活動,加強學者與實踐者間、各級政府間、國際間的聯(lián)系;(3)在ＮＡＳＰＡＡ的支持下,促進公共行政管理研究生課程在美國(和其它國家)的發(fā)展,并提高質(zhì)量;(4)在國家公共行政管理學院(ＮＡＰＡ)的支持下,向政府管理者與政府機構(gòu),提供有關行政管理事務方面的專家咨詢及幫助。
ＮＡＳＰＡＡ產(chǎn)生于ＡＳＰＡ的公共行政管理研究生教育會議。1970年,ＮＡＳＰＡＡ作為美國的公共事務與行政管理學院的會員組織而成立。在成立之初,該機構(gòu)是一個公共行政管理專業(yè)碩士學位的認證機構(gòu),同時也是該領域的項目發(fā)展論壇。為了提高公共行政管理教育水平,ＮＡＳＰＡＡ將注意力集中在以下兩個方面:(1)建立一套專業(yè)認證體系,為公共行政管理教育設置標準,以便同行對教學效果進行評價與監(jiān)督;(2)開發(fā)“社區(qū)建立”項目。利用此項目開展一些常規(guī)討論,分享信息與教育研究成果。到目前為止,該項目已經(jīng)形成了旨在提高教育質(zhì)量的良好學術氛圍。ＮＡＳ ＰＡＡ通過召開年會、定期或不定期地出版刊物,如《公共事務教育雜志》(ＪＰＡＥ)等活動取得了以上成就。
除了ＡＳＰＡ和ＮＡＳＰＡＡ,還有其它好幾個學術協(xié)會,也對公共事務與行政管理的發(fā)展作出了很大貢獻。例如,由一些少數(shù)機構(gòu)組成的公共政策與管理協(xié)會,就為公共政策分析與管理的研究付出了很大努力,而且還給予了《政策分析與管理雜志》大力支持。除此之外,公共行政管理還被視為政治科學或管理學的副學科。因此,每一個協(xié)會都發(fā)展了自己的公共行政管理部門(例如,美國政治科學協(xié)會的公共行政管理部門、管理協(xié)會的公共組織與非盈利部門)。Ｃ 職業(yè)認證
ＮＡＳＰＡＡ對公共行政領域突出的貢獻是創(chuàng)建了ＭＰＡ認證項目。認證項目的實施,大大提高了公共行政管理的教育質(zhì)量,加速了該領域的職業(yè)化進程。1977年的ＮＡＳＰＡＡ年會,通過了一套碩士學位標準(即公共事務與行政管理碩士職業(yè)學位標準),并且創(chuàng)建了同行評議程序,同時還成立了同行評議委員會(ＰＲＣ),以實施這一程序。這些程序主要包括:(1)ＰＲＣ提出指導方針,該方針用于指導準備自我研究報告;(2)將項目應用于同行評議程序;(3)提交項目自我研究報告;(4)ＰＲＣ初審自我研究報告;(5)ＰＲＣ派出工作隊進行實地考察;(6)工作隊向ＰＲＣ上交報告,ＰＲＣ再將其關于項目的推薦意見上交至項目資格行政委員會,以備行政委員會審查該項目是否符合標準;(7)行政委員會正式公布項目審查結(jié)果。1980年,第一份與職業(yè)學位標準高度一致的項目名單公開。
1983年,ＮＡＳＰＡＡ投票表決,將同行審評議程序改為認證程序,并且獲得了專業(yè)教育認證委員會(ＣＯ ＰＡ)的承認。1986年,ＮＡＳＰＡＡ經(jīng)授權(quán),成為公共事務與行政管理碩士學位的官方認證機構(gòu)。同時,還成立了同行評議及認證委員會(ＣＯＰＲＡ),該委員會是終認證授權(quán)機構(gòu)。1992年,ＮＡＳＰＡＡ采用了一種以任務為基礎的認證制度,以確認ＭＰＡ學生在興趣和課程結(jié)構(gòu)方面的多樣性。這種認證制度允許ＭＰＡ項目有更大的創(chuàng)新與創(chuàng)造力。但是,所有的認證指標都必須以質(zhì)量為先導。
職業(yè)認證受到了肯定與否定兩種評價。一方面,研究人員認為,ＮＡＳＰＡＡ認證的確引入了質(zhì)量控制模式,并且允許ＭＰＡ教育有靈活性與創(chuàng)新性。認證程序謹慎地對待大量的建議,對實踐者和教育界人士的意見十分敏感,在接受評論和回應的過程中也非常坦誠。另一方面,福克斯(Ｆｏｘ)批評說,作為一種質(zhì)量控制機制,認證會導致特殊請求或游說,因而認證可能會向公共關系技能傾斜,而不大注重實質(zhì)性的成績?？死?Ｃｌｅａｒｙ)指出,ＮＡＳＰＡＡ認證對ＭＰＡ項目詳細的、可辨認的影響是,它態(tài)度鮮明地提出增加以計時為基礎的學分。而且,一些重要的、獲得承認的課程獲得認證資格的機會更大,但認證并未導致課程標準化。
作為一種職業(yè)學位,ＭＰＡ課程應包括一些具體技術,以幫助學生管理公共組織或非盈利組織。學習ＭＰＡ課程及具體技術,已獲得了公共行政管理主流教學研究的承認。耶格爾(Ｙｅａｇｅｒ)認為,國家公共行政管理教學會議研究的主要內(nèi)容應該包括:計算機(計算機應用)、管理、行政管理、組織理論、倫理、相互關系、政策分析、預算、溝通以及決策?？死?Ｃｌｅａｒｙ)強調(diào),每個研究機構(gòu)開發(fā)合適的課程,主要是基于課程設置、課程類型、課程規(guī)模等因素的考慮。ＮＡＳＰＡＡ規(guī)定,課程設計和授課方式要有靈活性、創(chuàng)新性,以滿足水平各異的學生的需要。
從我個人觀察和經(jīng)驗來看,我認為以下技術對ＭＰＡ課程很重要。這些技術和公共事務、行政管理課程強調(diào)的核心公共要求有密切關系。它們是:人力資源管理、組織管理、公共預算與財政管理、項目管理、信息管理、政治管理、環(huán)境管理。以下是關于每種技術的簡要介紹。Ａ 人力資源管理
人是任何組織中有價值的資源。對ＭＰＡ學生而言,理解組織中的人力資源管理很有必要。一個全面而透徹的人力資源管理系統(tǒng),不僅應該包括微觀部分,如分類、補償、招募、遴選與雇傭、培訓與開發(fā)、績效評估、考勤,而且還應該包括宏觀部分,如人力資源計劃、工作分析、勞動與管理的關系,以及公共政策執(zhí)行。
Ｂ 組織管理
與人力資源管理緊密相關的是組織管理。組織管理覆蓋著很廣泛的內(nèi)容,以提高公共組織的效率與效益。這些內(nèi)容主要包括:激勵、領導、決策、溝通、組織結(jié)構(gòu)與設計、組織變遷與開發(fā)、戰(zhàn)略計劃、組織與社會。ＭＰＡ學生不但要掌握組織管理中的一般知識,而且還要培養(yǎng)將這些知識具體運用到官僚組織、公共組織中的能力。
Ｃ 公共預算與財政管理
除了學習人力資源管理外,ＭＰＡ學生還應掌握管理財政資源的知識和技能,以便實現(xiàn)組織與行政管理的目標。今天,公眾對政府管理不信任,又沒有頒布新稅政策。在此背景下,該主題顯得更加重要。公共預算與財政管理的內(nèi)容主要有:公共經(jīng)濟系統(tǒng)(制度、微觀與宏觀理論、政策)、預算循環(huán)、預算程序(準備、準許、執(zhí)行)、預算行為與政治學、公共財稅系統(tǒng)、消費分析、資本預算、政府會計、財政審計、債務管理、政府之間赤字關系。
Ｄ 項目管理
管理公共政策或分共項目對ＭＰＡ學生的要求是:首先,他們必須掌握多種分析技術,以便能分析政策或項目。這些分析技術包括:項目設計(例如調(diào)查研究)、統(tǒng)計分析(描述性與推理性統(tǒng)計)、操作研究(例如線性編制程序、工程管理、排隊與模擬),以及經(jīng)濟分析(成本———收益與成本———效益分析)。其次,在項目執(zhí)行階段,學生應該知道怎樣監(jiān)管項目程序,以及集中數(shù)據(jù)與管理。在評估階段,ＭＰＡ學生必須應用適當?shù)姆椒?定性或定量的方法),以評估項目效果,檢測績效,決定項目成效。后,他們必須在充分考慮利益相關者的利益之后,寫一份評估報告或者分析報告,并大程度地利用項目分析與評估成果。
Ｅ 信息系統(tǒng)管理
由于信息革命已經(jīng)席卷了整個社會(公共和私人組織),因此ＭＰＡ學生還應該掌握與信息系統(tǒng)管理有關的知識。信息革命的核心是加速計算機技術、軟件程序和通訊技術的發(fā)展。ＭＰＡ學生不僅應該掌握一些普通技術,如計算機應用、軟件統(tǒng)計程序、數(shù)據(jù)與文字處理等,而且還應該掌握系統(tǒng)、網(wǎng)絡與通信技術,如管理信息系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)、因特網(wǎng)、聲音信息系統(tǒng)、電視會議和電子郵件等。信息系統(tǒng)知識對ＭＰＡ學生非常重要,因為電子化政府不久就會到來。
Ｆ 政治管理
與ＭＢＡ課程不同的是,ＭＰＡ學生必須理解行政管理的政治學。因為公共組織和公共項目不像私人組織,它們直接受到政治系統(tǒng)的影響、控制。ＭＰＡ學生應該知道政治系統(tǒng)的主要構(gòu)成成份,這些主要構(gòu)成成份包括政治哲學、政治制度、結(jié)構(gòu)、程序、激進主義分子(政黨和公共利益集團)。除此之外,他們還應該知道怎樣處理行政管理中的政治問題。這些管理要求他們具備談判、妥協(xié)、同意、聯(lián)合建設、解決沖突及管理等技能。在當今這個環(huán)境下,理解政治運行尤其重要。近政府改革聚焦治理問題,該項改革不僅反思了政府內(nèi)部組織與項目運作,而且還反思了政府在社會中所扮演的角色,以及政府、市場、社會與公民之間的相互作用。
Ｇ 環(huán)境管理
后,分析與管理不斷變化的環(huán)境,對所有管理者來說都異常重要。由于人事、財政、組織、方案、系統(tǒng)、政治管理等都包含環(huán)境成份,因此,環(huán)境管理技術與已經(jīng)探討過的六種技術密切相關。對ＭＰＡ學生而言,除了關注我早先提到的政治與經(jīng)濟環(huán)境(與公共預算、財政管理、政治管理有緊密聯(lián)系)之外,還應該注意環(huán)境中的法律、社會和文化等組成成份。這里有兩個問題需要強調(diào)。首先,學生應該學會審視環(huán)境(在戰(zhàn)略管理中強調(diào)過)及評估環(huán)境(在項目分析與評估中也提到過)。其次,他們還必須學會管理公共關系,以促進其所在組織及其負責的項目不斷發(fā)展,并能處理政府間、非盈利性(非政府)組織間、商業(yè)公司間、媒體間、公民與社區(qū)團體間的復雜關系。
以上提到的七種管理技術,只是我的觀察和建議。應該說,還有別的理論可以支持這些技術的應用(例如,行為科學知識在人事與財政管理中的應用)。學生不能忽視技術背后的概念與知識。對ＭＰＡ教育來說,跨學科或多學科研究方法不可或缺,因此,這些技術相互之間也應該緊密聯(lián)系(例如項目管理與財政管理)。
二、ＭＰＡ教育中的倫理與價值
除了管理技術外,ＭＰＡ教育還應包括倫理價值教育與培訓。由于分贓制存在腐敗和授權(quán)不公,而且給社會和公眾帶來了很大危害。為遏制這些不良現(xiàn)象,作為一種理論研究,公共行政管理專業(yè)應運而生。1883年,彭德爾頓(Ｐｅｎｄｌｅｔｏｎ)法案引入了公務員制度,其目的是保護公務員,使其免受政治損害并能追求公共利益。20世紀60、70年代以來,出現(xiàn)了大量的政府腐敗、憲政危機,這促使關于倫理中的利益研究一直呈上升趨勢。公共行政管理研究者認為,倫理價值與道德教育對現(xiàn)代公共行政管理的作用非同小可。他們認為,公共行政管理的競爭能力,應該建立在技術職能與道德判斷的基礎上。
盡管倫理價值中存在利益,但是,研究人員仍認為,在大多數(shù)公共行政管理教科書中,倫理一詞并未得以詳盡闡述,而且ＭＰＡ課程中的倫理教育也存在一些問題。首先,鮑曼(Ｂｏｗｍａｎ)和他的同事發(fā)現(xiàn),雖然一些教科書上有很多關于價值和自我負責的解釋,但事實上,這些教科書根本沒作任何實質(zhì)性的解釋。李(Ｌｅｅ)認為,有兩個原因致使倫理教育還未成為公共行政管理的常規(guī)課程:其一是倫理教育被錯誤地理解為教學法問題。由于教學法不能像倫理教育那樣,賦予職業(yè)必要的工具,以解決存在于義務、權(quán)威和責任中的價值模糊等問題。因此,被誤解的倫理教育就不能完成其應有的使命了。其二是倫理教育引發(fā)了三種道德行為的競爭范式———做正確的事、做好事、做無害的事。例如,一個公務員應如何行動,如何給行為者下達多種命令,并且要求其處事果斷、細心、公正。由于這三種范式之間存在競爭及可替代性,所以行為者在行動之前必須作出選擇,而這無疑增加了倫理教育的難度。為澄清倫理與價值問題,范·沃特(ＶａｎＷａｒｔ)闡述了公共部門價值的五種來源:(1)個人價值,如誠實、一致、連貫、互惠;(2)專業(yè)價值,如ＡＳＰＡ的倫理準則、服務公共利益、尊重憲法與法律、個人清正廉潔、促進倫理組織的發(fā)展、努力提高專業(yè)水平;(3)組織價值,該價值受組織健康、設計及領導風格的影響;(4)法律價值,包括規(guī)定公共機構(gòu)、公共職員、全體公民的責任與義務的政府憲法與法律;(5)公共利益價值,如支持系統(tǒng)治理、代議民主、通過聯(lián)邦制、保護及頌揚個人主義,以實現(xiàn)政治權(quán)力分離,保護宗教作為個人權(quán)利,而不是作為普遍性的生活方式,或相對的資本主義形式而存在。
鮑曼(Ｂｏｗｍａｎ)、伯曼(Ｂｅｒｍａｎ)、韋斯特(Ｗｅｓｔ)也提出很多有關倫理的原則及問題。這些原則及問題包括:(1)功利主義倫理———什么行為能給多數(shù)人帶來大利益?(2)比例性倫理———決策將帶來什么好處和壞處,是否好處勝過壞處?(3)公正理論———該行動是否不偏不倚地應用于每一個雇員及每一個組織單位?(4)專業(yè)倫理———我是否能在我的同事面前清楚地闡述我的行為?(5)權(quán)利倫理———我的行為是否剝奪了他人應受到尊重的權(quán)利?(6)組織對個人的倫理———該行為是否與組織倫理保持一致,并且不與個人倫理沖突,基于組織的考慮是否壓倒了個人的利益?
為了促進倫理教育在ＭＰＡ課程中的開展,研究者伯曼(Ｂｏｗｍａｎ)、卡頓(Ｃａｒｔｒｏｎ)、登哈德(Ｄｅｎｈａｒｄ)提出了兩重法。這種方法要求學生不僅應完成必修課程,而且還應將倫理學作為核心課程學習。伯曼(Ｂｏｗ ｍａｎ)和門澤爾(Ｍｅｎｚｅｌ)開發(fā)了三種開展倫理教育的模式。第一種模式是指羅德島(ＲｈｏｄｅＩｓｌａｎｄ)倫理項目。這個模式涉及建立信任、設置日常工作事項、組建解決問題的工作組,這些小組由學者、公共部門官員等組成。第二種模式也是建立在實踐者與教育人士合作的基礎上。猶他大學率先創(chuàng)建了這種倫理模式,并由倫理研修班負責開展。其主要內(nèi)容是,在所有課程中都建立起倫理教育維度。第三種模式與丹佛(Ｄａｎｖｅｒ)大學的方法有關。這種方法是,開設一門創(chuàng)新性試驗課程,維持技術與人文學科平衡(以六門功能齊備、由跨學科教學團隊講授的課程,代替二十四門相互獨立的課程。而且,該教學團隊講授的課程“行動中的價值”已成為一個里程碑)。
總之,ＭＰＡ教育除了關注與管理技術關系密切的效率,或有效的功利主義倫理原則外,還應重視倫理與道德價值(例如公正、權(quán)利等)。同時,有必要強調(diào)一下,價值會隨著社會的發(fā)展而改變,并且在價值判斷中,存在三種涉及利益沖突的倫理困境。
三、ＭＰＡ教育的職業(yè)化
在本文中,我曾多次提到ＭＰＡ學位是一種職業(yè)學位。并且,我們對培養(yǎng)職業(yè)管理人才懷有濃厚的興趣。那么,什么是職業(yè)化呢?莫舍(Ｍｏｓｈｅｒ)將職業(yè)化確定為20世紀50、60年代公共服務中獨具一格的事物。他認為,職業(yè)化應包含以下幾層含義:(1)有一個合乎事理、明確的職業(yè)領域,(2)要求受教育水平至少達到學士學位,(3)給成員提供終身職業(yè)。?？怂?Ｆｏｘ)進一步闡述了職業(yè)化應具備如下特征:(1)專業(yè)知識,(2)專業(yè)教育,(3)能證明有特殊專業(yè)技術背景的證書,(4)與該領域公認的取得巨大成就的專業(yè)人士保持聯(lián)系,(5)有一套監(jiān)督機制,確保專業(yè)標準得以遵循,(6)作出一項有利于整個社會的專業(yè)技術。里茨澤(Ｒｉｔｚｅｒ)指出,專業(yè)連續(xù)性涉及層次各異的職業(yè)學位,這些職業(yè)學位包括從一端的非職業(yè)化,到另一端的已經(jīng)建立起來的職業(yè)化。任何已經(jīng)建立起來的專業(yè),如法律、醫(yī)學、神學等,通常都要在大學學習四年,然后在該大學的專業(yè)學院學習才能完成。
關于公共行政管理是否是一種職業(yè)沒有形成統(tǒng)一意見。一方面,人們認為,公共行政管理不具備一項職業(yè)應具有的所有特征。例如,它沒有形成一套倫理準則,并經(jīng)常接受上級權(quán)威的審核。更重要的是,它沒有一個公認的知識主體。另一方面,研究人員丹尼爾斯(Ｄａｎｉｅｌｓ)、約翰森(Ｊｏｈａｎｓｅｎ)、福斯(Ｆｏｓ)、泰(Ｔｈａｉ)指出,ＡＳＰＡ和ＮＡＳＰＡＡ在公共管理雜志、會議、組織、教育、認證政策及程序等方面,為職業(yè)合法化作出了很大的貢獻。例如,福斯(Ｆｏｓ)認為,ＡＳＰＡ可以實現(xiàn)專業(yè)目標之四和之五,而ＮＡＳＰＡＡ則可實現(xiàn)專業(yè)目標之一、之二、之三。
聚焦ＭＰＡ教育,我想強調(diào)一下,專業(yè)要求包含以下要素:(1)職業(yè)學校和教育,(2)專業(yè)組織,會議和出版物,(3)職業(yè)認證。
Ａ 職業(yè)學校和教育
初的公共服務職業(yè)培訓與市政改革運運有關。1911年,紐約市政研究局成立了公共服務培訓學校。1924年,該校與錫拉丘茲(Ｓｙｒａｃｕｓｅ)大學的馬克斯韋爾(Ｍａｘｗｅｌｌ)公民與公共事務學院合并。由于聯(lián)邦政府扮演的角色越來越重要,而且規(guī)模也越來越大,因此,在富蘭克林·羅斯福執(zhí)政時期,公共行政管理課程有了大幅度的增加。1954年,羅斯科·馬丁(ＲｏｓｃｏｅＭａｒｔｉｎ)報告說,只有22個研究機構(gòu)能授予碩士與博士學位,105個研究機構(gòu)能開設一些公共行政管理課程?？梢娫诋敃r,公共行政管理尚未作為一門獨立的學科發(fā)展。這是因為,大多數(shù)公共行政管理課程只在政治學科中開設,而且授予的學位大多數(shù)是文學碩士學位。
自20世紀50年代以來,公共行政管理研究生教育就已成了一門可辨認的學科。1989年,克利里(Ｃｌｅａｒｙ)在ＮＡＰＡＡ項目調(diào)查基礎之上作了一個報告。報告認為,ＭＰＡ和其它與ＭＰＡ等同的項目,已經(jīng)在各個研究機構(gòu)落腳生根了。從收回的173份調(diào)查問卷中可以看出,有37%的課程隸屬于政治科學系或?qū)W院,25.4%的課程開設在公共事務學院、大學、研究所或研究中心;17.9%的課程開設在藝術與科學學院的公共行政管理單位、社會科學或者其它專業(yè)課程;11%的課程開設在商學院;6.9%的課程屬于獨立的公共政策學科;1.7%的課程開設在綜合性管理學院。很明顯,現(xiàn)在大多數(shù)ＭＰＡ課程已經(jīng)不再開設在政治學科中了。
ＭＰＡ項目的組織設置會影響課程的操作。例如,克利里(Ｃｌｅａｒｙ)認為:(1)獨立的公共人行政管理課程要求有一個更完備的核心科目;(2)獨立的公共行政管理課程,或公共事務學院的學生呈逐漸增多的趨勢。鮑德溫(Ｂａｌｄｗｉｎ)報告說,不同組織開設的ＭＰＡ課程存在一些沖突。這些組織主要包括:公共事務與行政管理學系(學院)、政治學系、商學院以及那些沒按慣例成立的組織機構(gòu)。鮑德溫(Ｂａｌｄｗｉｎ)尤其提到:(1)合并職業(yè)學?；蚬彩聞张c行政管理學院、特別是公共行政管理學系,將是大限度地化解沖突的理想模式;(2)這些院系之間的沖突對ＭＰＡ課程有負面效應。
Ｂ 專業(yè)組織、會議和出版物
許多機構(gòu)與公共行政管理專業(yè)的發(fā)展也有密切關系。建立于1939年的ＡＳＰＡ在以下幾個方面,對該領域走向職業(yè)化作出了重要貢獻:(1)通過雜志《公共行政管理評論》(ＰＡＲ),以及其它一些普通及特別刊物(例如《公共行政管理時報》、其它好幾種部門雜志),告訴實踐者和學者們,有關公共行政管理理論與研究的新成果;(2)通過召開會議、出版書籍等活動,加強學者與實踐者間、各級政府間、國際間的聯(lián)系;(3)在ＮＡＳＰＡＡ的支持下,促進公共行政管理研究生課程在美國(和其它國家)的發(fā)展,并提高質(zhì)量;(4)在國家公共行政管理學院(ＮＡＰＡ)的支持下,向政府管理者與政府機構(gòu),提供有關行政管理事務方面的專家咨詢及幫助。
ＮＡＳＰＡＡ產(chǎn)生于ＡＳＰＡ的公共行政管理研究生教育會議。1970年,ＮＡＳＰＡＡ作為美國的公共事務與行政管理學院的會員組織而成立。在成立之初,該機構(gòu)是一個公共行政管理專業(yè)碩士學位的認證機構(gòu),同時也是該領域的項目發(fā)展論壇。為了提高公共行政管理教育水平,ＮＡＳＰＡＡ將注意力集中在以下兩個方面:(1)建立一套專業(yè)認證體系,為公共行政管理教育設置標準,以便同行對教學效果進行評價與監(jiān)督;(2)開發(fā)“社區(qū)建立”項目。利用此項目開展一些常規(guī)討論,分享信息與教育研究成果。到目前為止,該項目已經(jīng)形成了旨在提高教育質(zhì)量的良好學術氛圍。ＮＡＳ ＰＡＡ通過召開年會、定期或不定期地出版刊物,如《公共事務教育雜志》(ＪＰＡＥ)等活動取得了以上成就。
除了ＡＳＰＡ和ＮＡＳＰＡＡ,還有其它好幾個學術協(xié)會,也對公共事務與行政管理的發(fā)展作出了很大貢獻。例如,由一些少數(shù)機構(gòu)組成的公共政策與管理協(xié)會,就為公共政策分析與管理的研究付出了很大努力,而且還給予了《政策分析與管理雜志》大力支持。除此之外,公共行政管理還被視為政治科學或管理學的副學科。因此,每一個協(xié)會都發(fā)展了自己的公共行政管理部門(例如,美國政治科學協(xié)會的公共行政管理部門、管理協(xié)會的公共組織與非盈利部門)。Ｃ 職業(yè)認證
ＮＡＳＰＡＡ對公共行政領域突出的貢獻是創(chuàng)建了ＭＰＡ認證項目。認證項目的實施,大大提高了公共行政管理的教育質(zhì)量,加速了該領域的職業(yè)化進程。1977年的ＮＡＳＰＡＡ年會,通過了一套碩士學位標準(即公共事務與行政管理碩士職業(yè)學位標準),并且創(chuàng)建了同行評議程序,同時還成立了同行評議委員會(ＰＲＣ),以實施這一程序。這些程序主要包括:(1)ＰＲＣ提出指導方針,該方針用于指導準備自我研究報告;(2)將項目應用于同行評議程序;(3)提交項目自我研究報告;(4)ＰＲＣ初審自我研究報告;(5)ＰＲＣ派出工作隊進行實地考察;(6)工作隊向ＰＲＣ上交報告,ＰＲＣ再將其關于項目的推薦意見上交至項目資格行政委員會,以備行政委員會審查該項目是否符合標準;(7)行政委員會正式公布項目審查結(jié)果。1980年,第一份與職業(yè)學位標準高度一致的項目名單公開。
1983年,ＮＡＳＰＡＡ投票表決,將同行審評議程序改為認證程序,并且獲得了專業(yè)教育認證委員會(ＣＯ ＰＡ)的承認。1986年,ＮＡＳＰＡＡ經(jīng)授權(quán),成為公共事務與行政管理碩士學位的官方認證機構(gòu)。同時,還成立了同行評議及認證委員會(ＣＯＰＲＡ),該委員會是終認證授權(quán)機構(gòu)。1992年,ＮＡＳＰＡＡ采用了一種以任務為基礎的認證制度,以確認ＭＰＡ學生在興趣和課程結(jié)構(gòu)方面的多樣性。這種認證制度允許ＭＰＡ項目有更大的創(chuàng)新與創(chuàng)造力。但是,所有的認證指標都必須以質(zhì)量為先導。
職業(yè)認證受到了肯定與否定兩種評價。一方面,研究人員認為,ＮＡＳＰＡＡ認證的確引入了質(zhì)量控制模式,并且允許ＭＰＡ教育有靈活性與創(chuàng)新性。認證程序謹慎地對待大量的建議,對實踐者和教育界人士的意見十分敏感,在接受評論和回應的過程中也非常坦誠。另一方面,福克斯(Ｆｏｘ)批評說,作為一種質(zhì)量控制機制,認證會導致特殊請求或游說,因而認證可能會向公共關系技能傾斜,而不大注重實質(zhì)性的成績?？死?Ｃｌｅａｒｙ)指出,ＮＡＳＰＡＡ認證對ＭＰＡ項目詳細的、可辨認的影響是,它態(tài)度鮮明地提出增加以計時為基礎的學分。而且,一些重要的、獲得承認的課程獲得認證資格的機會更大,但認證并未導致課程標準化。