四、監(jiān)理單位
我國(guó)的建設(shè)監(jiān)理制度自1988年開始試點(diǎn)到1996年的全面推行取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，在建設(shè)活動(dòng)中發(fā)揮了顯著的作用。但是，監(jiān)理的“三控制”、“二管理”、“一協(xié)調(diào)”的職能并沒有真正落實(shí)。從質(zhì)量控制的角度而言，有兩個(gè)原因制約著我國(guó)監(jiān)理制度的發(fā)展。一是我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)理制度側(cè)重于施工質(zhì)量的管理，而忽略了監(jiān)理在設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)督方面的作用；另一是由于一些建設(shè)單位對(duì)監(jiān)理制度不夠重視，把監(jiān)理單位置于監(jiān)工或施工企業(yè)的管理人員的位置上，而不授予或干預(yù)監(jiān)理單位的質(zhì)量否決權(quán)和爭(zhēng)端調(diào)解權(quán)，從而使建設(shè)監(jiān)理的施工質(zhì)量控制成為一紙空文。沒有真正賦予監(jiān)理單位質(zhì)量控制權(quán)，而追究監(jiān)理單位的質(zhì)量監(jiān)理責(zé)任，這是有失公平的。
監(jiān)理單位的賠償責(zé)任過輕是違背公平原則的另一個(gè)問題。根據(jù)1995年10月建設(shè)部和國(guó)家工商行政管理局聯(lián)合印發(fā)的《工程建設(shè)監(jiān)理合同》示范文本第25條的規(guī)定，“監(jiān)理單位在責(zé)任期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)理合同中約定的義務(wù)。如果因監(jiān)理單位過失而造成了經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)當(dāng)向業(yè)主進(jìn)行賠償。累計(jì)賠償總額不應(yīng)超過監(jiān)理酬金總數(shù)（扣除稅金）?！焙驮O(shè)計(jì)的賠償責(zé)任一樣，這樣的規(guī)定對(duì)建設(shè)單位也是非常不利的。當(dāng)然，這也和我國(guó)的監(jiān)理收費(fèi)過低，監(jiān)理收費(fèi)不能保證和缺乏監(jiān)理職業(yè)保險(xiǎn)制度有關(guān)。
雖然建設(shè)監(jiān)理制度取得了很大的成效，但是與國(guó)際上通行的工程咨詢制度相比，我國(guó)建設(shè)監(jiān)理制度的發(fā)展存在很多問題。筆者建議對(duì)現(xiàn)行建設(shè)監(jiān)理制度進(jìn)行改革，切實(shí)貫徹建設(shè)監(jiān)理制度初的指導(dǎo)思想，與國(guó)際上的監(jiān)督管理模式接軌，實(shí)現(xiàn)建設(shè)監(jiān)理全過程，全方位的監(jiān)督管理。
五、質(zhì)量監(jiān)督（總）站
我國(guó)實(shí)行建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度。建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理，由建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門委托的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。按照我國(guó)目前的行政設(shè)置，建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督總站和監(jiān)督站行使政府對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理的職能。根據(jù)1990年4月建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》，監(jiān)督站需要介入建設(shè)工程的竣工驗(yàn)收并核驗(yàn)工程質(zhì)量等級(jí)。目前大多數(shù)投入使用而發(fā)生質(zhì)量事故的建設(shè)工程都經(jīng)過了監(jiān)督站的檢驗(yàn)，而且部分工程還是“省優(yōu)”、“部?jī)?yōu)”工程，這樣就使監(jiān)督站的工作處于一種尷尬的境地。監(jiān)督員的漏檢、錯(cuò)檢以及徇私舞弊的行為使社會(huì)對(duì)政府監(jiān)督產(chǎn)生了信任危機(jī)，進(jìn)而對(duì)監(jiān)督站的職能和責(zé)任問題提出了質(zhì)疑。
為了保證建設(shè)工程使用安全和環(huán)境質(zhì)量，我國(guó)政府對(duì)建設(shè)工程的質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督管理是必要的。同時(shí)，對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量實(shí)施政府監(jiān)督也是國(guó)際慣例。然而，我國(guó)現(xiàn)有的質(zhì)量監(jiān)督制度是否完善，質(zhì)量監(jiān)督站的權(quán)利和義務(wù)是否對(duì)等，這是我國(guó)政府監(jiān)督需要考慮的問題。一個(gè)工程經(jīng)過監(jiān)督站核驗(yàn)后出現(xiàn)質(zhì)量事故，監(jiān)督站應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任呢？根據(jù)我國(guó)《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（1990年4月建建字151號(hào)文）第21條和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（2000年1月30日施行）第76條的規(guī)定，監(jiān)督站只收費(fèi)不監(jiān)督的，退還收取的監(jiān)督費(fèi)；對(duì)于監(jiān)督員的瀆職、濫用職權(quán)和徇私舞弊追究其行政責(zé)任直至刑事責(zé)任。筆者認(rèn)為，由于監(jiān)督員自身的原因和他所面對(duì)的種種誘惑，這樣的規(guī)定還不足以有效扼制監(jiān)督員的失職和不法行為的發(fā)生。對(duì)于政府監(jiān)督的職能和責(zé)任，筆者有如下建議：
1、轉(zhuǎn)變監(jiān)督站的職能，并建立發(fā)達(dá)國(guó)家通行的使用許可制度
監(jiān)督站繼續(xù)履行政府對(duì)工程質(zhì)量強(qiáng)制監(jiān)督的職能，但監(jiān)督的方法、手段需要改變。根據(jù)“誰建設(shè)誰負(fù)責(zé)，誰設(shè)計(jì)誰負(fù)責(zé)，誰施工誰負(fù)責(zé)”的國(guó)際慣例，監(jiān)督站不再直接參與工程的竣工驗(yàn)收和工程質(zhì)量等級(jí)的核驗(yàn)。建設(shè)工程的竣工驗(yàn)收由建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位和監(jiān)理單位等有關(guān)單位自行組織進(jìn)行，監(jiān)督站只負(fù)責(zé)監(jiān)督竣工驗(yàn)收程序的合法性。當(dāng)竣工材料報(bào)建設(shè)主管部門備案后，監(jiān)督站核發(fā)使用許可。核驗(yàn)工程質(zhì)量等級(jí)由行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施。
2、加大對(duì)監(jiān)督站失職行為的處罰力度
監(jiān)督站漏檢和錯(cuò)檢的產(chǎn)生與監(jiān)督員的技術(shù)水平和責(zé)任心是密不可分的。在嚴(yán)格管理監(jiān)督員和監(jiān)督站站長(zhǎng)資質(zhì)條件的同時(shí)，還應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督站站長(zhǎng)和監(jiān)督員的定期培訓(xùn)，以適應(yīng)飛速發(fā)展的設(shè)計(jì)施工水平的需要。加強(qiáng)敬業(yè)教育是增強(qiáng)監(jiān)督員責(zé)任心的一個(gè)手段，但適當(dāng)加大處罰力度也是一個(gè)行之有效的方法。鑒于目前的處罰集中在監(jiān)督員的直接責(zé)任。筆者建議應(yīng)該追究直接的嚴(yán)格領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。當(dāng)?shù)呢?zé)任與監(jiān)督員的行為掛鉤時(shí)，才會(huì)真正督促監(jiān)督員學(xué)習(xí)并監(jiān)督監(jiān)督員的行為。另外，監(jiān)督員和領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任不應(yīng)僅僅局限于行政責(zé)任和刑事責(zé)任，還應(yīng)該追加一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
3、建立透明的社會(huì)監(jiān)督體系
鑒于監(jiān)督站所處的特殊地位，監(jiān)督站濫用權(quán)利、暗箱操作以及明示或暗示的不法行為時(shí)有發(fā)生。建設(shè)單位為了和監(jiān)督站搞好“關(guān)系”，又不得不接受監(jiān)督站的不法行為。因此，明確規(guī)定監(jiān)督站的監(jiān)督程序，建立透明、可行的社會(huì)監(jiān)督體系，配備嚴(yán)格的處罰條例以規(guī)范監(jiān)督站公務(wù)員的行為是必要的。這也是法制社會(huì)的基本要求。
由于《建筑法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的相繼施行，應(yīng)該對(duì)《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》進(jìn)行修訂。重新界定監(jiān)督站的工作內(nèi)容以及相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以適應(yīng)新的法律法規(guī)對(duì)政府監(jiān)督管理的要求，并彌補(bǔ)現(xiàn)有規(guī)定的不足之處。
我國(guó)的建設(shè)監(jiān)理制度自1988年開始試點(diǎn)到1996年的全面推行取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，在建設(shè)活動(dòng)中發(fā)揮了顯著的作用。但是，監(jiān)理的“三控制”、“二管理”、“一協(xié)調(diào)”的職能并沒有真正落實(shí)。從質(zhì)量控制的角度而言，有兩個(gè)原因制約著我國(guó)監(jiān)理制度的發(fā)展。一是我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)理制度側(cè)重于施工質(zhì)量的管理，而忽略了監(jiān)理在設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)督方面的作用；另一是由于一些建設(shè)單位對(duì)監(jiān)理制度不夠重視，把監(jiān)理單位置于監(jiān)工或施工企業(yè)的管理人員的位置上，而不授予或干預(yù)監(jiān)理單位的質(zhì)量否決權(quán)和爭(zhēng)端調(diào)解權(quán)，從而使建設(shè)監(jiān)理的施工質(zhì)量控制成為一紙空文。沒有真正賦予監(jiān)理單位質(zhì)量控制權(quán)，而追究監(jiān)理單位的質(zhì)量監(jiān)理責(zé)任，這是有失公平的。
監(jiān)理單位的賠償責(zé)任過輕是違背公平原則的另一個(gè)問題。根據(jù)1995年10月建設(shè)部和國(guó)家工商行政管理局聯(lián)合印發(fā)的《工程建設(shè)監(jiān)理合同》示范文本第25條的規(guī)定，“監(jiān)理單位在責(zé)任期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)理合同中約定的義務(wù)。如果因監(jiān)理單位過失而造成了經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)當(dāng)向業(yè)主進(jìn)行賠償。累計(jì)賠償總額不應(yīng)超過監(jiān)理酬金總數(shù)（扣除稅金）?！焙驮O(shè)計(jì)的賠償責(zé)任一樣，這樣的規(guī)定對(duì)建設(shè)單位也是非常不利的。當(dāng)然，這也和我國(guó)的監(jiān)理收費(fèi)過低，監(jiān)理收費(fèi)不能保證和缺乏監(jiān)理職業(yè)保險(xiǎn)制度有關(guān)。
雖然建設(shè)監(jiān)理制度取得了很大的成效，但是與國(guó)際上通行的工程咨詢制度相比，我國(guó)建設(shè)監(jiān)理制度的發(fā)展存在很多問題。筆者建議對(duì)現(xiàn)行建設(shè)監(jiān)理制度進(jìn)行改革，切實(shí)貫徹建設(shè)監(jiān)理制度初的指導(dǎo)思想，與國(guó)際上的監(jiān)督管理模式接軌，實(shí)現(xiàn)建設(shè)監(jiān)理全過程，全方位的監(jiān)督管理。
五、質(zhì)量監(jiān)督（總）站
我國(guó)實(shí)行建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度。建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理，由建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門委托的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。按照我國(guó)目前的行政設(shè)置，建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督總站和監(jiān)督站行使政府對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理的職能。根據(jù)1990年4月建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》，監(jiān)督站需要介入建設(shè)工程的竣工驗(yàn)收并核驗(yàn)工程質(zhì)量等級(jí)。目前大多數(shù)投入使用而發(fā)生質(zhì)量事故的建設(shè)工程都經(jīng)過了監(jiān)督站的檢驗(yàn)，而且部分工程還是“省優(yōu)”、“部?jī)?yōu)”工程，這樣就使監(jiān)督站的工作處于一種尷尬的境地。監(jiān)督員的漏檢、錯(cuò)檢以及徇私舞弊的行為使社會(huì)對(duì)政府監(jiān)督產(chǎn)生了信任危機(jī)，進(jìn)而對(duì)監(jiān)督站的職能和責(zé)任問題提出了質(zhì)疑。
為了保證建設(shè)工程使用安全和環(huán)境質(zhì)量，我國(guó)政府對(duì)建設(shè)工程的質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督管理是必要的。同時(shí)，對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量實(shí)施政府監(jiān)督也是國(guó)際慣例。然而，我國(guó)現(xiàn)有的質(zhì)量監(jiān)督制度是否完善，質(zhì)量監(jiān)督站的權(quán)利和義務(wù)是否對(duì)等，這是我國(guó)政府監(jiān)督需要考慮的問題。一個(gè)工程經(jīng)過監(jiān)督站核驗(yàn)后出現(xiàn)質(zhì)量事故，監(jiān)督站應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任呢？根據(jù)我國(guó)《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（1990年4月建建字151號(hào)文）第21條和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（2000年1月30日施行）第76條的規(guī)定，監(jiān)督站只收費(fèi)不監(jiān)督的，退還收取的監(jiān)督費(fèi)；對(duì)于監(jiān)督員的瀆職、濫用職權(quán)和徇私舞弊追究其行政責(zé)任直至刑事責(zé)任。筆者認(rèn)為，由于監(jiān)督員自身的原因和他所面對(duì)的種種誘惑，這樣的規(guī)定還不足以有效扼制監(jiān)督員的失職和不法行為的發(fā)生。對(duì)于政府監(jiān)督的職能和責(zé)任，筆者有如下建議：
1、轉(zhuǎn)變監(jiān)督站的職能，并建立發(fā)達(dá)國(guó)家通行的使用許可制度
監(jiān)督站繼續(xù)履行政府對(duì)工程質(zhì)量強(qiáng)制監(jiān)督的職能，但監(jiān)督的方法、手段需要改變。根據(jù)“誰建設(shè)誰負(fù)責(zé)，誰設(shè)計(jì)誰負(fù)責(zé)，誰施工誰負(fù)責(zé)”的國(guó)際慣例，監(jiān)督站不再直接參與工程的竣工驗(yàn)收和工程質(zhì)量等級(jí)的核驗(yàn)。建設(shè)工程的竣工驗(yàn)收由建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位和監(jiān)理單位等有關(guān)單位自行組織進(jìn)行，監(jiān)督站只負(fù)責(zé)監(jiān)督竣工驗(yàn)收程序的合法性。當(dāng)竣工材料報(bào)建設(shè)主管部門備案后，監(jiān)督站核發(fā)使用許可。核驗(yàn)工程質(zhì)量等級(jí)由行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施。
2、加大對(duì)監(jiān)督站失職行為的處罰力度
監(jiān)督站漏檢和錯(cuò)檢的產(chǎn)生與監(jiān)督員的技術(shù)水平和責(zé)任心是密不可分的。在嚴(yán)格管理監(jiān)督員和監(jiān)督站站長(zhǎng)資質(zhì)條件的同時(shí)，還應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督站站長(zhǎng)和監(jiān)督員的定期培訓(xùn)，以適應(yīng)飛速發(fā)展的設(shè)計(jì)施工水平的需要。加強(qiáng)敬業(yè)教育是增強(qiáng)監(jiān)督員責(zé)任心的一個(gè)手段，但適當(dāng)加大處罰力度也是一個(gè)行之有效的方法。鑒于目前的處罰集中在監(jiān)督員的直接責(zé)任。筆者建議應(yīng)該追究直接的嚴(yán)格領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。當(dāng)?shù)呢?zé)任與監(jiān)督員的行為掛鉤時(shí)，才會(huì)真正督促監(jiān)督員學(xué)習(xí)并監(jiān)督監(jiān)督員的行為。另外，監(jiān)督員和領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任不應(yīng)僅僅局限于行政責(zé)任和刑事責(zé)任，還應(yīng)該追加一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
3、建立透明的社會(huì)監(jiān)督體系
鑒于監(jiān)督站所處的特殊地位，監(jiān)督站濫用權(quán)利、暗箱操作以及明示或暗示的不法行為時(shí)有發(fā)生。建設(shè)單位為了和監(jiān)督站搞好“關(guān)系”，又不得不接受監(jiān)督站的不法行為。因此，明確規(guī)定監(jiān)督站的監(jiān)督程序，建立透明、可行的社會(huì)監(jiān)督體系，配備嚴(yán)格的處罰條例以規(guī)范監(jiān)督站公務(wù)員的行為是必要的。這也是法制社會(huì)的基本要求。
由于《建筑法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的相繼施行，應(yīng)該對(duì)《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》進(jìn)行修訂。重新界定監(jiān)督站的工作內(nèi)容以及相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以適應(yīng)新的法律法規(guī)對(duì)政府監(jiān)督管理的要求，并彌補(bǔ)現(xiàn)有規(guī)定的不足之處。