[摘要]針對(duì)我國(guó)目前生態(tài)環(huán)境建設(shè)和水土保持綜合治理的現(xiàn)狀及制約因素，面向我國(guó)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，提出我國(guó)水土保持發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)及7條具體建議，為我國(guó)政府治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境提供宏觀決策依據(jù)，將有助于促進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。
關(guān)鍵詞：水土保持 生態(tài)環(huán)境 發(fā)展戰(zhàn)略 制約因素
[正文]：
一、 水土保持建設(shè)現(xiàn)狀與問(wèn)題
1 水土流失現(xiàn)狀
我國(guó)是世界上水土流失較嚴(yán)重的國(guó)家之一，其水土流失的基本特點(diǎn)是：分布廣、類型多、強(qiáng)度高、危害深、治理難度大。據(jù)1990年遙感調(diào)查，全國(guó)水土流失面積為367萬(wàn)k㎡，水土流失已占國(guó)土總面積的38.2%，其中水力侵蝕面積179萬(wàn)k㎡，風(fēng)力侵蝕面積188萬(wàn)k㎡，凍融侵蝕面積125萬(wàn)k㎡。水土流失遍布于各?。▍^(qū)），不論是山區(qū)、丘陵區(qū)、平原區(qū)，還是農(nóng)村、工礦、城市都有不同程度的水土流失問(wèn)題，七大流域及內(nèi)陸河流域水土流失分布見(jiàn)表1。
表1 中國(guó)七大流域水土流失分布[1]
流 域 流域面積 水土流失面積 占流域面積 土壤侵蝕量
（萬(wàn)k㎡） （萬(wàn)k㎡） （%） （億噸）
長(zhǎng) 江 180.0 62.00 34.3 24.00
黃 河 75.0 46.00 61.3 16.00
海 河 31.9 12.00 37.6 4.02
淮 河 27.0 5.90 21.9 2.30
珠 江 45.0 5.80 12.9 2.26
遼河 124.6 42.00 33.7 7.68
太 湖 3.6 0.296 8.2 0.14
其他流域 473.0 193.00 40.8
2 水土保持綜合治理與利用現(xiàn)狀
新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)開(kāi)展了大規(guī)模的以水土保持為中心的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，取得舉世矚目的成就。實(shí)施了黃河、長(zhǎng)江等七大流域水土保持工程，建立了27片水土保持重點(diǎn)治理區(qū)，在全國(guó)10000余條小流域開(kāi)展了山、水、田、林、路、電、村綜合治理。50年來(lái)已累計(jì)治理水土流失面積70萬(wàn)k㎡，建設(shè)基本農(nóng)田和治沙造田11.3萬(wàn)k㎡，營(yíng)造水土保持林59萬(wàn)多k㎡，種草保存面積4萬(wàn)多k㎡，種植經(jīng)濟(jì)林果5萬(wàn)多k㎡，修建了一大批蓄水保土工程，累積增加產(chǎn)值700億元，水土保持措施每年增產(chǎn)糧食170億kg，增產(chǎn)果品250 億kg,，每年減少土壤浸蝕量15億多噸，增加保水能力250億m3，并通過(guò)治理開(kāi)發(fā)，1000多萬(wàn)人口脫貧致富，生態(tài)環(huán)境和群眾生活明顯改善。
在基礎(chǔ)性研究方面，對(duì)不同地區(qū)水土流失的形成機(jī)制、發(fā)生過(guò)程、發(fā)展趙勢(shì)以及對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響作用，開(kāi)展了近百項(xiàng)專題研究。特別是通過(guò)微觀與宏觀、機(jī)理與形態(tài)、室內(nèi)模擬與野外觀測(cè)、自然因素與人為活動(dòng)綜合研究，初步摸清了我國(guó)不同類型區(qū)水土流失的方式、類型、面積及發(fā)生發(fā)展規(guī)律，在對(duì)水土流失影響因子綜合分析的基礎(chǔ)上，初步建立了不同地區(qū)的坡面與小流域侵蝕產(chǎn)沙預(yù)報(bào)模型。
在應(yīng)用研究方面，開(kāi)展了小流域綜合治理、水土保持措施及其優(yōu)化配置、水土保持效益分析等多項(xiàng)研究，試驗(yàn)推廣了以改變小地形和高效利用水土資源為主的各種耕作措施；以恢復(fù)植被，增加地面覆蓋為中心的造林種草技術(shù)；以減少?gòu)搅?、攔蓄泥沙為重點(diǎn)的各種水保工程措施。先后建立了上百個(gè)試驗(yàn)示范小流域。開(kāi)展小流域綜合治理研究，因地制宜地提出一整套比較成熟的治理模式與配置技術(shù)，取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，水土保持工作正在由防御性治理轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)性，并逐步走向產(chǎn)業(yè)化。一些小流域在基本控制水土流失的前提下，結(jié)合地方優(yōu)勢(shì)開(kāi)展了不同種類的開(kāi)發(fā)性研究與建設(shè)項(xiàng)目，隨著這些項(xiàng)目的不斷深入，必將加快水土保持產(chǎn)業(yè)化的步伐，推動(dòng)全國(guó)水土保持工作的深入發(fā)展。
3存在的主要問(wèn)題
（1） 人為破壞造成新的水土流失尚未得到有效遏制
我國(guó)生態(tài)環(huán)境受到較嚴(yán)重破壞，原因是多方面的，但主要是不合理農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)所致。以黃土高原歷史治革為例，自先秦時(shí)期以來(lái)，重谷物生產(chǎn)的"墾草"思想一直占據(jù)著黃土高原，加之廣種薄收、倒山種植生產(chǎn)方式在該地區(qū)沿襲，致使黃土高原的水土流失隨著單一谷物農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的發(fā)展愈演愈
烈。據(jù)遙感調(diào)查，1989年黃河流域水土流失面積為46.5萬(wàn)k㎡，其中水蝕面積為34.52萬(wàn)k㎡，風(fēng)蝕面積11.98萬(wàn)k㎡；1999年水土流失面積41.11萬(wàn)k㎡，其中水蝕面積35.05萬(wàn)k㎡，風(fēng)蝕面積6.06萬(wàn)k㎡。從兩次遙感調(diào)查對(duì)比看出，黃土高原水土流失經(jīng)十年治理，治理面積增長(zhǎng)7.11萬(wàn)k㎡。但由于近期在采礦、交通、冶金、建材等生產(chǎn)建設(shè)開(kāi)發(fā)中，不重視水土流失防治，在開(kāi)發(fā)建設(shè)中出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境破壞。例如晉陜蒙煤炭開(kāi)發(fā)區(qū)，大量的廢棄土石和礦渣排入河道，造成河道淤塞、泥沙下泄，嚴(yán)懲危害黃河下游的安全。一些地方出現(xiàn)一方治理多方破壞、治理速度趕不上破壞速度。因而，黃土高原水土流失的現(xiàn)狀是風(fēng)蝕面積雖然雖然減少5.39萬(wàn)k㎡，水蝕面積卻新增加了0.53萬(wàn)k㎡。部分地區(qū)群眾的溫飽問(wèn)題尚未解決，人們生活還十分困難，大部分25。以上的坡耕地仍在繼續(xù)耕種。根據(jù)調(diào)查，目前山西、陜西、甘肅省分別還有66.7萬(wàn)、42萬(wàn)、31.3萬(wàn)h㎡左右25。以上的坡耕種。其原因，除了20%-30%的農(nóng)民尚未解決溫飽、糧食生產(chǎn)需求較大外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高速嚴(yán)重滯后、耕作習(xí)慣和認(rèn)識(shí)水平也起著相當(dāng)作用，如部分區(qū)域人均基本農(nóng)田已達(dá)到0.2-0.33 h㎡，糧食自給有余，但對(duì)退耕還林（草）仍存在顧慮。林草植被建設(shè)幾起幾落，致使總體上林草植被建設(shè)薄弱，初步歸納有如下幾個(gè)原因：一是農(nóng)民的溫飽問(wèn)題沒(méi)有根本解決；二是退耕還林還草的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制沒(méi)有完全建立；三是農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)沒(méi)有有效調(diào)整。
（2） 農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益差，產(chǎn)業(yè)化困難重重
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在農(nóng)業(yè)內(nèi)部以糧食種植為主，高產(chǎn)值、高附加值的經(jīng)濟(jì)作物及畜牧業(yè)比例過(guò)低，導(dǎo)致整體農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益差。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要帶動(dòng)作用已成為當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷墓沧R(shí)，但目前尚處于探索和起步階段。主要問(wèn)題一方面是產(chǎn)業(yè)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要帶動(dòng)作用已成為當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷墓沧R(shí)，但目前尚處于探索和起步階段。主要問(wèn)題一方面是產(chǎn)業(yè)化的思路尚不清晰，缺乏龍頭企業(yè)的帶動(dòng)和產(chǎn)業(yè)基地的保障；充分利用不同類型區(qū)的自然條件特點(diǎn)和資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展各自的支柱產(chǎn)業(yè)，尚需進(jìn)一步研究。另一方面，我國(guó)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，大部分群眾的主要投入及大部分耕地資源用來(lái)生產(chǎn)糧食，以解決溫飽問(wèn)題，尚未從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)模式中解脫出來(lái)，缺乏產(chǎn)業(yè)化意識(shí)和資金投入。
（3） 當(dāng)前一些地方生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)有不切實(shí)際的傾向
在生態(tài)環(huán)境建設(shè)的規(guī)劃與實(shí)踐中，一是"量力而行，集中治理，先易后難"的原則在執(zhí)行過(guò)程中自覺(jué)不自覺(jué)地被違背；二是攤子鋪得過(guò)大或規(guī)劃的規(guī)模過(guò)大，著眼點(diǎn)在于怎樣向國(guó)家爭(zhēng)取到更多的資金；三是規(guī)劃的實(shí)施具有短期性，一屆政府一個(gè)戰(zhàn)略，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一種打算，缺乏保障邊疆實(shí)施的政策制約。一些現(xiàn)有的水土保持措施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)技術(shù)，由于短期內(nèi)沒(méi)有直接的經(jīng)濟(jì)利益農(nóng)民難以接受。如黃土高原適生灌木檸條、牧草等的種植推廣十分困難，政府一方面在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，注重農(nóng)民利益和經(jīng)濟(jì)提高，同時(shí)要加強(qiáng)生態(tài)意識(shí)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的宣傳教育，把近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)一起來(lái)。
二、 水土保持發(fā)展的制約因素和發(fā)展機(jī)遇分析
1 科學(xué)研究和技術(shù)推廣相對(duì)滯后
我國(guó)水土保持工作歷史悠久，經(jīng)驗(yàn)豐富，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還存在較大差距，主要表現(xiàn)在：一是系統(tǒng)理論研究不夠深入，科學(xué)技術(shù)指導(dǎo)作用乏力；二是水土保持科技成果轉(zhuǎn)化率低，應(yīng)用緩慢；三是城市化與建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的人為水土流失日漸嚴(yán)重。城市水土保持工作剛剛起步，尚缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和治理經(jīng)驗(yàn)，取土開(kāi)挖形成的高陡邊坡、棄渣棄土造成的松散堆積物治理技術(shù)薄弱，標(biāo)準(zhǔn)偏低，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)丶跋掠蔚貐^(qū)的生態(tài)環(huán)境，也直接影響城市環(huán)境質(zhì)量和投資環(huán)境。全國(guó)雖然有100多個(gè)不同層次的水土保持科研站（所），但普遍存在研究力量分散、儀器設(shè)備落后、高層次人才缺乏、低水平重復(fù)的現(xiàn)象，難以取得區(qū)域性的重大突破。
2 水土保持意識(shí)有待提高、宏觀管理辦度不夠
我國(guó)政府相繼頒發(fā)實(shí)施了一系列有關(guān)水保的法律、法規(guī)，但由于宣傳不夠等原因，人為造成水土流失的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；另一方面，由于水土保持工作技術(shù)性、綜合性很強(qiáng)，涉及的面廣，遇到的問(wèn)題較多，往往對(duì)造成水土流失的條件、途徑、后果及防治措施等，認(rèn)識(shí)看法不一，給水土保持執(zhí)法工作帶來(lái)一定困難；管理體制不順、條塊分割、各種措施綜而不合，也是水土保持工作存在的主要問(wèn)題之一；由于管理體制不順，政出多門，各項(xiàng)治理措施相互脫節(jié)，搞工程的輕視坡面植被建設(shè)，搞林業(yè)的輕視溝道工程，大大降低了治理的綜合效益。
3 治理任務(wù)艱巨，投入嚴(yán)重不足
水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)之所以出現(xiàn)局部改善、整體惡化的局面，其主要原因是長(zhǎng)期以來(lái)投入較少，盡管國(guó)家近年來(lái)加大了對(duì)水土保持與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入力度，但跟廣大的水土流失面積以及治理任務(wù)的艱巨性相比，國(guó)家投入的資金十分有限。國(guó)際組織援助的水土流失綜合治理項(xiàng)目，每k㎡投資在20-40萬(wàn)元以上，而國(guó)內(nèi)項(xiàng)目?jī)H有1-3萬(wàn)元，投資過(guò)低，治理的質(zhì)量與進(jìn)度難以保證。且每年對(duì)水土流失重點(diǎn)治理的補(bǔ)助偏少，每年平均僅能完成3萬(wàn)多k㎡的治理任務(wù)。按照目前這樣的投入和治理速度，200萬(wàn)k㎡亟待治理的水土流失面積尚需近七十年的時(shí)間，這顯然不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。
4 抓住發(fā)展機(jī)遇，加速水土保持綜合治理步伐
黃河下游日趨嚴(yán)重的"懸河"和1998年長(zhǎng)江、嫩江與松花江的大洪災(zāi)，以及今年沙塵暴八次襲擊北京市，再次昭示我們必須加快"治理水土流失，保護(hù)生態(tài)環(huán)境"。1993年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》中明確指出："水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是國(guó)土整治、江河治理的根本，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策"。我國(guó)政府將經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心向西部調(diào)整，中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作重心多次做了重要批示，提出了"力爭(zhēng)15年初見(jiàn)成效，30年大見(jiàn)成效"的奮斗目標(biāo)。向全國(guó)人民發(fā)出了"再造一個(gè)山川秀美的西北地區(qū)"戰(zhàn)略號(hào)召。把水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為基礎(chǔ)工程來(lái)抓，它不僅關(guān)系到我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)民的富裕、農(nóng)村的繁榮，而且關(guān)系到整個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅關(guān)系到當(dāng)代人的生產(chǎn)與生活，而且關(guān)系到子孫后代的生存和幸福，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是保護(hù)中華民族生存空間的偉大工作，是中華民族歷的一大壯舉，也將是對(duì)世界文明的一大貢獻(xiàn)。
關(guān)鍵詞：水土保持 生態(tài)環(huán)境 發(fā)展戰(zhàn)略 制約因素
[正文]：
一、 水土保持建設(shè)現(xiàn)狀與問(wèn)題
1 水土流失現(xiàn)狀
我國(guó)是世界上水土流失較嚴(yán)重的國(guó)家之一，其水土流失的基本特點(diǎn)是：分布廣、類型多、強(qiáng)度高、危害深、治理難度大。據(jù)1990年遙感調(diào)查，全國(guó)水土流失面積為367萬(wàn)k㎡，水土流失已占國(guó)土總面積的38.2%，其中水力侵蝕面積179萬(wàn)k㎡，風(fēng)力侵蝕面積188萬(wàn)k㎡，凍融侵蝕面積125萬(wàn)k㎡。水土流失遍布于各?。▍^(qū)），不論是山區(qū)、丘陵區(qū)、平原區(qū)，還是農(nóng)村、工礦、城市都有不同程度的水土流失問(wèn)題，七大流域及內(nèi)陸河流域水土流失分布見(jiàn)表1。
表1 中國(guó)七大流域水土流失分布[1]
流 域 流域面積 水土流失面積 占流域面積 土壤侵蝕量
（萬(wàn)k㎡） （萬(wàn)k㎡） （%） （億噸）
長(zhǎng) 江 180.0 62.00 34.3 24.00
黃 河 75.0 46.00 61.3 16.00
海 河 31.9 12.00 37.6 4.02
淮 河 27.0 5.90 21.9 2.30
珠 江 45.0 5.80 12.9 2.26
遼河 124.6 42.00 33.7 7.68
太 湖 3.6 0.296 8.2 0.14
其他流域 473.0 193.00 40.8
2 水土保持綜合治理與利用現(xiàn)狀
新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)開(kāi)展了大規(guī)模的以水土保持為中心的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，取得舉世矚目的成就。實(shí)施了黃河、長(zhǎng)江等七大流域水土保持工程，建立了27片水土保持重點(diǎn)治理區(qū)，在全國(guó)10000余條小流域開(kāi)展了山、水、田、林、路、電、村綜合治理。50年來(lái)已累計(jì)治理水土流失面積70萬(wàn)k㎡，建設(shè)基本農(nóng)田和治沙造田11.3萬(wàn)k㎡，營(yíng)造水土保持林59萬(wàn)多k㎡，種草保存面積4萬(wàn)多k㎡，種植經(jīng)濟(jì)林果5萬(wàn)多k㎡，修建了一大批蓄水保土工程，累積增加產(chǎn)值700億元，水土保持措施每年增產(chǎn)糧食170億kg，增產(chǎn)果品250 億kg,，每年減少土壤浸蝕量15億多噸，增加保水能力250億m3，并通過(guò)治理開(kāi)發(fā)，1000多萬(wàn)人口脫貧致富，生態(tài)環(huán)境和群眾生活明顯改善。
在基礎(chǔ)性研究方面，對(duì)不同地區(qū)水土流失的形成機(jī)制、發(fā)生過(guò)程、發(fā)展趙勢(shì)以及對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響作用，開(kāi)展了近百項(xiàng)專題研究。特別是通過(guò)微觀與宏觀、機(jī)理與形態(tài)、室內(nèi)模擬與野外觀測(cè)、自然因素與人為活動(dòng)綜合研究，初步摸清了我國(guó)不同類型區(qū)水土流失的方式、類型、面積及發(fā)生發(fā)展規(guī)律，在對(duì)水土流失影響因子綜合分析的基礎(chǔ)上，初步建立了不同地區(qū)的坡面與小流域侵蝕產(chǎn)沙預(yù)報(bào)模型。
在應(yīng)用研究方面，開(kāi)展了小流域綜合治理、水土保持措施及其優(yōu)化配置、水土保持效益分析等多項(xiàng)研究，試驗(yàn)推廣了以改變小地形和高效利用水土資源為主的各種耕作措施；以恢復(fù)植被，增加地面覆蓋為中心的造林種草技術(shù)；以減少?gòu)搅?、攔蓄泥沙為重點(diǎn)的各種水保工程措施。先后建立了上百個(gè)試驗(yàn)示范小流域。開(kāi)展小流域綜合治理研究，因地制宜地提出一整套比較成熟的治理模式與配置技術(shù)，取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，水土保持工作正在由防御性治理轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)性，并逐步走向產(chǎn)業(yè)化。一些小流域在基本控制水土流失的前提下，結(jié)合地方優(yōu)勢(shì)開(kāi)展了不同種類的開(kāi)發(fā)性研究與建設(shè)項(xiàng)目，隨著這些項(xiàng)目的不斷深入，必將加快水土保持產(chǎn)業(yè)化的步伐，推動(dòng)全國(guó)水土保持工作的深入發(fā)展。
3存在的主要問(wèn)題
（1） 人為破壞造成新的水土流失尚未得到有效遏制
我國(guó)生態(tài)環(huán)境受到較嚴(yán)重破壞，原因是多方面的，但主要是不合理農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)所致。以黃土高原歷史治革為例，自先秦時(shí)期以來(lái)，重谷物生產(chǎn)的"墾草"思想一直占據(jù)著黃土高原，加之廣種薄收、倒山種植生產(chǎn)方式在該地區(qū)沿襲，致使黃土高原的水土流失隨著單一谷物農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的發(fā)展愈演愈
烈。據(jù)遙感調(diào)查，1989年黃河流域水土流失面積為46.5萬(wàn)k㎡，其中水蝕面積為34.52萬(wàn)k㎡，風(fēng)蝕面積11.98萬(wàn)k㎡；1999年水土流失面積41.11萬(wàn)k㎡，其中水蝕面積35.05萬(wàn)k㎡，風(fēng)蝕面積6.06萬(wàn)k㎡。從兩次遙感調(diào)查對(duì)比看出，黃土高原水土流失經(jīng)十年治理，治理面積增長(zhǎng)7.11萬(wàn)k㎡。但由于近期在采礦、交通、冶金、建材等生產(chǎn)建設(shè)開(kāi)發(fā)中，不重視水土流失防治，在開(kāi)發(fā)建設(shè)中出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境破壞。例如晉陜蒙煤炭開(kāi)發(fā)區(qū)，大量的廢棄土石和礦渣排入河道，造成河道淤塞、泥沙下泄，嚴(yán)懲危害黃河下游的安全。一些地方出現(xiàn)一方治理多方破壞、治理速度趕不上破壞速度。因而，黃土高原水土流失的現(xiàn)狀是風(fēng)蝕面積雖然雖然減少5.39萬(wàn)k㎡，水蝕面積卻新增加了0.53萬(wàn)k㎡。部分地區(qū)群眾的溫飽問(wèn)題尚未解決，人們生活還十分困難，大部分25。以上的坡耕地仍在繼續(xù)耕種。根據(jù)調(diào)查，目前山西、陜西、甘肅省分別還有66.7萬(wàn)、42萬(wàn)、31.3萬(wàn)h㎡左右25。以上的坡耕種。其原因，除了20%-30%的農(nóng)民尚未解決溫飽、糧食生產(chǎn)需求較大外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高速嚴(yán)重滯后、耕作習(xí)慣和認(rèn)識(shí)水平也起著相當(dāng)作用，如部分區(qū)域人均基本農(nóng)田已達(dá)到0.2-0.33 h㎡，糧食自給有余，但對(duì)退耕還林（草）仍存在顧慮。林草植被建設(shè)幾起幾落，致使總體上林草植被建設(shè)薄弱，初步歸納有如下幾個(gè)原因：一是農(nóng)民的溫飽問(wèn)題沒(méi)有根本解決；二是退耕還林還草的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制沒(méi)有完全建立；三是農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)沒(méi)有有效調(diào)整。
（2） 農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益差，產(chǎn)業(yè)化困難重重
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在農(nóng)業(yè)內(nèi)部以糧食種植為主，高產(chǎn)值、高附加值的經(jīng)濟(jì)作物及畜牧業(yè)比例過(guò)低，導(dǎo)致整體農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益差。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要帶動(dòng)作用已成為當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷墓沧R(shí)，但目前尚處于探索和起步階段。主要問(wèn)題一方面是產(chǎn)業(yè)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要帶動(dòng)作用已成為當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷墓沧R(shí)，但目前尚處于探索和起步階段。主要問(wèn)題一方面是產(chǎn)業(yè)化的思路尚不清晰，缺乏龍頭企業(yè)的帶動(dòng)和產(chǎn)業(yè)基地的保障；充分利用不同類型區(qū)的自然條件特點(diǎn)和資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展各自的支柱產(chǎn)業(yè)，尚需進(jìn)一步研究。另一方面，我國(guó)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，大部分群眾的主要投入及大部分耕地資源用來(lái)生產(chǎn)糧食，以解決溫飽問(wèn)題，尚未從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)模式中解脫出來(lái)，缺乏產(chǎn)業(yè)化意識(shí)和資金投入。
（3） 當(dāng)前一些地方生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)有不切實(shí)際的傾向
在生態(tài)環(huán)境建設(shè)的規(guī)劃與實(shí)踐中，一是"量力而行，集中治理，先易后難"的原則在執(zhí)行過(guò)程中自覺(jué)不自覺(jué)地被違背；二是攤子鋪得過(guò)大或規(guī)劃的規(guī)模過(guò)大，著眼點(diǎn)在于怎樣向國(guó)家爭(zhēng)取到更多的資金；三是規(guī)劃的實(shí)施具有短期性，一屆政府一個(gè)戰(zhàn)略，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一種打算，缺乏保障邊疆實(shí)施的政策制約。一些現(xiàn)有的水土保持措施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)技術(shù)，由于短期內(nèi)沒(méi)有直接的經(jīng)濟(jì)利益農(nóng)民難以接受。如黃土高原適生灌木檸條、牧草等的種植推廣十分困難，政府一方面在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，注重農(nóng)民利益和經(jīng)濟(jì)提高，同時(shí)要加強(qiáng)生態(tài)意識(shí)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的宣傳教育，把近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)一起來(lái)。
二、 水土保持發(fā)展的制約因素和發(fā)展機(jī)遇分析
1 科學(xué)研究和技術(shù)推廣相對(duì)滯后
我國(guó)水土保持工作歷史悠久，經(jīng)驗(yàn)豐富，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還存在較大差距，主要表現(xiàn)在：一是系統(tǒng)理論研究不夠深入，科學(xué)技術(shù)指導(dǎo)作用乏力；二是水土保持科技成果轉(zhuǎn)化率低，應(yīng)用緩慢；三是城市化與建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的人為水土流失日漸嚴(yán)重。城市水土保持工作剛剛起步，尚缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和治理經(jīng)驗(yàn)，取土開(kāi)挖形成的高陡邊坡、棄渣棄土造成的松散堆積物治理技術(shù)薄弱，標(biāo)準(zhǔn)偏低，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)丶跋掠蔚貐^(qū)的生態(tài)環(huán)境，也直接影響城市環(huán)境質(zhì)量和投資環(huán)境。全國(guó)雖然有100多個(gè)不同層次的水土保持科研站（所），但普遍存在研究力量分散、儀器設(shè)備落后、高層次人才缺乏、低水平重復(fù)的現(xiàn)象，難以取得區(qū)域性的重大突破。
2 水土保持意識(shí)有待提高、宏觀管理辦度不夠
我國(guó)政府相繼頒發(fā)實(shí)施了一系列有關(guān)水保的法律、法規(guī)，但由于宣傳不夠等原因，人為造成水土流失的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；另一方面，由于水土保持工作技術(shù)性、綜合性很強(qiáng)，涉及的面廣，遇到的問(wèn)題較多，往往對(duì)造成水土流失的條件、途徑、后果及防治措施等，認(rèn)識(shí)看法不一，給水土保持執(zhí)法工作帶來(lái)一定困難；管理體制不順、條塊分割、各種措施綜而不合，也是水土保持工作存在的主要問(wèn)題之一；由于管理體制不順，政出多門，各項(xiàng)治理措施相互脫節(jié)，搞工程的輕視坡面植被建設(shè)，搞林業(yè)的輕視溝道工程，大大降低了治理的綜合效益。
3 治理任務(wù)艱巨，投入嚴(yán)重不足
水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)之所以出現(xiàn)局部改善、整體惡化的局面，其主要原因是長(zhǎng)期以來(lái)投入較少，盡管國(guó)家近年來(lái)加大了對(duì)水土保持與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入力度，但跟廣大的水土流失面積以及治理任務(wù)的艱巨性相比，國(guó)家投入的資金十分有限。國(guó)際組織援助的水土流失綜合治理項(xiàng)目，每k㎡投資在20-40萬(wàn)元以上，而國(guó)內(nèi)項(xiàng)目?jī)H有1-3萬(wàn)元，投資過(guò)低，治理的質(zhì)量與進(jìn)度難以保證。且每年對(duì)水土流失重點(diǎn)治理的補(bǔ)助偏少，每年平均僅能完成3萬(wàn)多k㎡的治理任務(wù)。按照目前這樣的投入和治理速度，200萬(wàn)k㎡亟待治理的水土流失面積尚需近七十年的時(shí)間，這顯然不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。
4 抓住發(fā)展機(jī)遇，加速水土保持綜合治理步伐
黃河下游日趨嚴(yán)重的"懸河"和1998年長(zhǎng)江、嫩江與松花江的大洪災(zāi)，以及今年沙塵暴八次襲擊北京市，再次昭示我們必須加快"治理水土流失，保護(hù)生態(tài)環(huán)境"。1993年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》中明確指出："水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是國(guó)土整治、江河治理的根本，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策"。我國(guó)政府將經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心向西部調(diào)整，中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作重心多次做了重要批示，提出了"力爭(zhēng)15年初見(jiàn)成效，30年大見(jiàn)成效"的奮斗目標(biāo)。向全國(guó)人民發(fā)出了"再造一個(gè)山川秀美的西北地區(qū)"戰(zhàn)略號(hào)召。把水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為基礎(chǔ)工程來(lái)抓，它不僅關(guān)系到我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)民的富裕、農(nóng)村的繁榮，而且關(guān)系到整個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅關(guān)系到當(dāng)代人的生產(chǎn)與生活，而且關(guān)系到子孫后代的生存和幸福，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是保護(hù)中華民族生存空間的偉大工作，是中華民族歷的一大壯舉，也將是對(duì)世界文明的一大貢獻(xiàn)。