三、 水土保持與生態(tài)環(huán)境建設發(fā)展的戰(zhàn)略
1 總體目標
用50年左右的時間，將全國現(xiàn)有宜治理的195.54萬k㎡水土流失面積基本治理一遍，完成一批重點水土保持生態(tài)環(huán)境建設項目，堅決控制各種新的水土流失的產(chǎn)生，遏制水土流失的發(fā)展趨勢，建立起較完善的水土保持預防監(jiān)督體系和水土流失動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡，為經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造一個良好的生態(tài)環(huán)境。
2 發(fā)展戰(zhàn)略的基本要求
（1） 長遠規(guī)劃，分步實施
我國的水土保持必須從國情（區(qū)情）出發(fā)，長遠規(guī)劃，分步實施，從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，制訂切合實際的治理目標。
近期目標（2001-2010）：遏制生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，堅決控制住人為造成的水土流失，使水土流失面積不再擴大。25°以上坡耕地退耕還草，水土保持措施平均年減少入黃泥沙4-5億噸，有效林草覆被率提高到25%，人均基本農(nóng)田0.13-0.2h㎡，糧食占有量達到人均350-400kg，生態(tài)環(huán)境治理度達到40%。
中期目標（2011-2030）：部分15°以上坡耕地退耕還林還草，水土流失治理面積占流失面積的60%以上，有效林草覆被率達到35-40%，退化、沙化、堿化的草地基本行到恢復，人為水土流失全面得到制止，已產(chǎn)生的人為水土流失80%以上得到恢復治理，水土保持措施多年平均年減少入黃泥沙6億噸左右，農(nóng)村人民生活初步步入富裕，達到或接近全國平均水平，生態(tài)環(huán)境治理度達到80%。
遠景目標（2031-2050）：退化、沙化、堿化的草地得到改良，大部分荒山的自然植被得以恢復，宜林地全部綠化，有效林草覆被率達到50-60%左右，坡耕地實現(xiàn)梯田化，水土流失和沙漠化基本得到控制，水土保措施多年平均年減少入黃泥沙8億噸左右，建立起基本適應社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的良性生態(tài)系統(tǒng)，黃土高原大部分地區(qū)實現(xiàn)環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)林果牧全面發(fā)展、人民富裕的目標。
（2） 生態(tài)環(huán)境建設與農(nóng)業(yè)開發(fā)相結合
通過生態(tài)環(huán)境建設與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展有機結合，建立經(jīng)濟與社會協(xié)調發(fā)展、互相促進的新機制，不斷改善生存環(huán)境，提高全社會成員的素質，滿足人民群眾日益增長的物質生活和精神生活的需要。以水土保持為核心，寓富民增收于生態(tài)建設之中，把恢復植被作為突破口，實施水土流失綜合治理，帶動土地利用結構調整，促進生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，開發(fā)替代產(chǎn)業(yè)和增加就業(yè)，大力開發(fā)人力資源，投資基礎設施建設，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，為持續(xù)發(fā)展奠定基礎。
（3） 以市場為導向，調整農(nóng)業(yè)結構
我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構性矛盾日益突出，不能滿足市場對農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質化和多樣化的需求。退耕還林還草并不僅取決于糧食，在有糧無錢的情況下做到全面退耕具有一定困難。因此，國家除了"以糧代賑"投入糧食和資金、促進生態(tài)環(huán)境建設之外，還應積極推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構調整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。堅持以市場為導向，產(chǎn)足本地，面向全國，考慮國際。既要適應農(nóng)產(chǎn)品市場的現(xiàn)實需要，又要研究和預測潛在的、未來的市場需求趨勢，以滿足社會對農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量及多樣化、多層次、優(yōu)質化和動態(tài)發(fā)展的需求。
（4） 因地制宜，分類指導
對于不同生態(tài)類型區(qū)的治理開發(fā)，應根據(jù)其地貌類型、生物氣候特征、經(jīng)濟社會狀況等條件，堅持因地制宜、分類指導的原則。諸如晉陜蒙接壤多沙粗沙區(qū)，陜北和晉西黃土丘陵地區(qū)地水土流失異常嚴重的地區(qū)，應加大退耕還林還草的力度；在綏德、米脂、離石、甘谷、秦安等人口密度高和地形破碎的區(qū)域退耕還林草后，糧食生產(chǎn)難以自給，應列入以糧代賑的重點區(qū)域；在風沙交錯的沙土區(qū)，土壤沙粒含量高，結構性差，風蝕嚴重，易沙化，梯田埂高時易垮埂，在該區(qū)水土保持耕作法應與梯田建設同等對等；而對于水土流失相對較輕的高塬溝壑區(qū)和其它地區(qū)，通過建設基本農(nóng)田，在保障糧食自給或自給有余的基礎上，進一步嗇林草覆被。同時因地制宜發(fā)揮資源、經(jīng)濟、市場、技術等方面的區(qū)域比較優(yōu)勢，發(fā)展本地優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品，逐步形成具有區(qū)域特色的農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)品和支柱產(chǎn)業(yè)。
3 發(fā)展戰(zhàn)略框架與對策
發(fā)展戰(zhàn)略的核心是："預見性"，即對本行業(yè)的外部環(huán)境和內部環(huán)境的未來進行展望。外部環(huán)境分析應把重點放在我國正在發(fā)生的兩個深刻轉變上：從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉、從農(nóng)村農(nóng)業(yè)社會向城市工業(yè)社會轉變，要考慮人口的變化及其他促成變革的因素，區(qū)域發(fā)展趨勢及對水土流失形式的影響，以及對水保措施起制約作用的因素等。內部環(huán)境分析應確定適應外部環(huán)境發(fā)展趨勢的能力，對水土保持行業(yè)的實力和弱點以及如何迎接未來挑戰(zhàn)進行評價。
根據(jù)水土保持總體目標，我國的水土保持發(fā)展戰(zhàn)略應按東、中、西部統(tǒng)一布署，綜合治理。東部地區(qū)：鞏固已有治理成果，在防臺風災害的同時，著重搞好水土保持預防保護及監(jiān)督執(zhí)法，堅決控制新的人為水土流失的發(fā)生，確保生態(tài)環(huán)境進入良性循環(huán)；中部地區(qū)：重點加強水土保持法制建設，搞好水保預防監(jiān)督，遏制人為的水土流失，加大綜合治理開發(fā)力度，加快丘陵地區(qū)水土流失工程建設，為該區(qū)社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和我國經(jīng)濟向西部挺進打下堅實的基礎；西部地區(qū)：是我國生態(tài)環(huán)境狀況最為薄弱和今后水土保持生態(tài)環(huán)境建設的重點地區(qū)，應堅決控制開發(fā)建設過程中人為造成新的水土流失，大力開展退耕還林（草）、基本農(nóng)田和中小型水利水保工程建設，推廣雨水集流利用技術，發(fā)展節(jié)水灌溉，建設生態(tài)農(nóng)業(yè)，減少江河泥沙，促進群眾的脫貧致富，為該區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施奠定基礎。
四、 幾點具體建議
1 注重歷史經(jīng)驗，堅持綜合治理
以縣為基本單位，以小流域為治理單元，以修建基本農(nóng)田和發(fā)展經(jīng)濟果木為突破口，山水田林路溝綜合治理的做法是成功的，應當加以肯定。但大規(guī)模的退耕還林還草和有計劃地封山育林育草，這一綜合治理中的關鍵環(huán)節(jié)未能取得突破。工程措施和耕作措施既是治理水土流失綜合措施中的重要組成部分，又是有效實施造林種草的必要條件；特別是在半干旱區(qū)進行人工造林（含灌木）時必須強調以工程整地為前提；而在發(fā)展人工種草的同時，如果不將草納入正式種植制度之中，并與發(fā)展畜牧業(yè)與飼草加工業(yè)相結合則很難持久下去。建議各地制定的生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃必須是一個全面的綜合治理規(guī)劃，而不是單一的林草建設規(guī)劃。
2 生態(tài)經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，生態(tài)優(yōu)先
退耕還林還草是扭轉生態(tài)環(huán)境惡化的關鍵，但如何具體實施卻大有講究。我們認為，對于25°以上的陡坡地，不是退耕后不再種糧就算完成了任務，而是要強調退耕后主要應作為營造水土保持林灌草的生態(tài)保護用地，即在一定期限內不再進行任何方式的收獲和采伐。為此，必須進一步完善生態(tài)效益補償機制，加大補償力度。前一時期限內在拍賣"四荒"中，一些地方將牧荒坡地翻耕改種經(jīng)濟林果、藥材，甚至糧食的做法，實際上是將天然植被變?yōu)樯a(chǎn)用地了，應考慮其后果。至于25°以下坡地退耕后的利用問題，則應根據(jù)具體情況分別處置，同樣應遵循生態(tài)保護為主的原則。對于地少人多、特別困難的少數(shù)地方，為保證群眾生活和保護生態(tài)環(huán)境，則應考慮采取移民搬遷工程的辦法加以解決。
3 把對天然植被保護、改良放在與退耕還林還草同等重要位置
人工植樹種草無疑是使我國生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)發(fā)展步入良性循環(huán)的一個關鍵步驟，但必須把天然植被保護放在同等重要位置才能達到既定目標。黃土高原人工造林種草要取得成功很重要的一條是要依據(jù)植被地帶分布規(guī)律和地形地貌條件確定適宜的喬灌草植被類型，選擇適生樹種，特別是鄉(xiāng)土樹種，以及在本地區(qū)經(jīng)長期種植引種并取得成果的樹草種，培育新的速生多抗體樹草種當然十分重要，但不是馬上能夠實現(xiàn)的。相比之下，保護和恢復天然林草植被的措施就比較簡單，最主要的一條是封育，其次是補播、補植。
4 充分挖掘降水生產(chǎn)潛力，實行"以豐補歉"對策
為解決不斷加劇的水資源緊缺問題，就農(nóng)田生產(chǎn)而言，首要途徑應當是挖掘自然降水生產(chǎn)潛力。目前在水土流失嚴重區(qū)，旱作農(nóng)田對降水的有效利用率僅30%左右，水分生產(chǎn)潛力開發(fā)值45%左右，作物水分利用效率約為0.3kg/mm畝。利用已有技術近期內分別提高到45%、55%和0.5kg/mm畝，使畝產(chǎn)達到150kg左右是可能的
。但是，由于該地區(qū)氣候多變，年際間降水差異很大，農(nóng)業(yè)因遭受嚴重干旱大幅度減產(chǎn)的年份不可避免，局部農(nóng)田雖可采取覆蓋、集雨補灌等集約栽培技術減少損失，但在大范圍內作用還是有限的。為此建議，為保持該地區(qū)自身糧食供給的相對穩(wěn)定，在積極采取提高降水利用率技術措施的同時，還必須采取"以豐以歉"的種植業(yè)發(fā)展策略，以三至五年為一個目標制定糧食生產(chǎn)和供應計劃，而不完全著眼于當年收成如何，這一計劃思路的轉變，對于促進該地區(qū)生產(chǎn)、生態(tài)的良性循環(huán)，以及保持社會穩(wěn)定都是有益的。
5 加速小城鎮(zhèn)建設進程，推動二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展
城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的主要標志之一，目前我國西部地區(qū)城市數(shù)量少、非農(nóng)業(yè)人口例低。1999年西部地區(qū)城市化水平17%，低于東部地區(qū)47.4%30個百分點，城市密度相差56倍。西部農(nóng)村人口占總人口的80%左右，東西部的差距問題突出表現(xiàn)為農(nóng)村的差距。逐步減少農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量、提高人口素質是改善生態(tài)環(huán)境和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。因此，必須一方面嚴格控制人口增長，另一方面應創(chuàng)造條件，結合生態(tài)環(huán)境建設整體規(guī)劃和綜合治理的戰(zhàn)略部置，有計劃、有步驟地進行人口轉移，使一定比例的人口擺脫對土地的依賴。既可促進退耕還林還草的進程，減少對生態(tài)環(huán)境的巨大壓力，又有利于大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，使區(qū)域內外在物資交流、運輸、科技和文化教育等方面實現(xiàn)跨越式的發(fā)展。
6 改革生態(tài)環(huán)境建設項目管理辦法，提高投資效果
加強水土保持與生態(tài)環(huán)境建設這項跨行業(yè)、跨部門的宏傳工程的領導，建議在生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、惡化區(qū)，設立專職機構，加強統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理，協(xié)調農(nóng)、林、牧、水等職能部門，明確責任，分工合作，避免重復投資、重復統(tǒng)計、重復估算治理效益的弊端。項目實施中，采取法人負責制、招標投標制、工程監(jiān)理制，嚴格檢查驗收，保證各項治理措施與工程的質量與進度；同時明確規(guī)定上過程中必須有水土保持和農(nóng)、林、牧、水等有關的科研、教學部門參加，促進水土保持與生態(tài)環(huán)境建設，提高科技含量，提高投資效益。
7 將科學技術與專業(yè)科技力量直接切入生態(tài)環(huán)境建設，充分發(fā)揮支撐作用
按照國際項目管理經(jīng)驗，專業(yè)研究機構應作為技術依托單位參加區(qū)域或大型生態(tài)環(huán)境建設項目，從規(guī)劃、實施、直到評估驗收的全程工作。為有效發(fā)揮科技的作用，在水土保持與生態(tài)建設項目中增設"科技專項"是十分必要的。建議以水土保持與生態(tài)環(huán)境建設決策或主管部門為中心組織和部置科技工作，根據(jù)實際需求將生態(tài)環(huán)境建設與科技納入一體，形成直接為生態(tài)環(huán)境建設服務的科技體系，把國家的需求與教學、科研單位的生存和發(fā)展用責權利聯(lián)系起來，既可以保障規(guī)劃及實施的科學性，又可提高治理項目的質量，同時也可使科研教學單位多年的科技成果在項目區(qū)中得到應用和推廣。
1 總體目標
用50年左右的時間，將全國現(xiàn)有宜治理的195.54萬k㎡水土流失面積基本治理一遍，完成一批重點水土保持生態(tài)環(huán)境建設項目，堅決控制各種新的水土流失的產(chǎn)生，遏制水土流失的發(fā)展趨勢，建立起較完善的水土保持預防監(jiān)督體系和水土流失動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡，為經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造一個良好的生態(tài)環(huán)境。
2 發(fā)展戰(zhàn)略的基本要求
（1） 長遠規(guī)劃，分步實施
我國的水土保持必須從國情（區(qū)情）出發(fā)，長遠規(guī)劃，分步實施，從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，制訂切合實際的治理目標。
近期目標（2001-2010）：遏制生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，堅決控制住人為造成的水土流失，使水土流失面積不再擴大。25°以上坡耕地退耕還草，水土保持措施平均年減少入黃泥沙4-5億噸，有效林草覆被率提高到25%，人均基本農(nóng)田0.13-0.2h㎡，糧食占有量達到人均350-400kg，生態(tài)環(huán)境治理度達到40%。
中期目標（2011-2030）：部分15°以上坡耕地退耕還林還草，水土流失治理面積占流失面積的60%以上，有效林草覆被率達到35-40%，退化、沙化、堿化的草地基本行到恢復，人為水土流失全面得到制止，已產(chǎn)生的人為水土流失80%以上得到恢復治理，水土保持措施多年平均年減少入黃泥沙6億噸左右，農(nóng)村人民生活初步步入富裕，達到或接近全國平均水平，生態(tài)環(huán)境治理度達到80%。
遠景目標（2031-2050）：退化、沙化、堿化的草地得到改良，大部分荒山的自然植被得以恢復，宜林地全部綠化，有效林草覆被率達到50-60%左右，坡耕地實現(xiàn)梯田化，水土流失和沙漠化基本得到控制，水土保措施多年平均年減少入黃泥沙8億噸左右，建立起基本適應社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的良性生態(tài)系統(tǒng)，黃土高原大部分地區(qū)實現(xiàn)環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)林果牧全面發(fā)展、人民富裕的目標。
（2） 生態(tài)環(huán)境建設與農(nóng)業(yè)開發(fā)相結合
通過生態(tài)環(huán)境建設與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展有機結合，建立經(jīng)濟與社會協(xié)調發(fā)展、互相促進的新機制，不斷改善生存環(huán)境，提高全社會成員的素質，滿足人民群眾日益增長的物質生活和精神生活的需要。以水土保持為核心，寓富民增收于生態(tài)建設之中，把恢復植被作為突破口，實施水土流失綜合治理，帶動土地利用結構調整，促進生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，開發(fā)替代產(chǎn)業(yè)和增加就業(yè)，大力開發(fā)人力資源，投資基礎設施建設，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，為持續(xù)發(fā)展奠定基礎。
（3） 以市場為導向，調整農(nóng)業(yè)結構
我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構性矛盾日益突出，不能滿足市場對農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質化和多樣化的需求。退耕還林還草并不僅取決于糧食，在有糧無錢的情況下做到全面退耕具有一定困難。因此，國家除了"以糧代賑"投入糧食和資金、促進生態(tài)環(huán)境建設之外，還應積極推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構調整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。堅持以市場為導向，產(chǎn)足本地，面向全國，考慮國際。既要適應農(nóng)產(chǎn)品市場的現(xiàn)實需要，又要研究和預測潛在的、未來的市場需求趨勢，以滿足社會對農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量及多樣化、多層次、優(yōu)質化和動態(tài)發(fā)展的需求。
（4） 因地制宜，分類指導
對于不同生態(tài)類型區(qū)的治理開發(fā)，應根據(jù)其地貌類型、生物氣候特征、經(jīng)濟社會狀況等條件，堅持因地制宜、分類指導的原則。諸如晉陜蒙接壤多沙粗沙區(qū)，陜北和晉西黃土丘陵地區(qū)地水土流失異常嚴重的地區(qū)，應加大退耕還林還草的力度；在綏德、米脂、離石、甘谷、秦安等人口密度高和地形破碎的區(qū)域退耕還林草后，糧食生產(chǎn)難以自給，應列入以糧代賑的重點區(qū)域；在風沙交錯的沙土區(qū)，土壤沙粒含量高，結構性差，風蝕嚴重，易沙化，梯田埂高時易垮埂，在該區(qū)水土保持耕作法應與梯田建設同等對等；而對于水土流失相對較輕的高塬溝壑區(qū)和其它地區(qū)，通過建設基本農(nóng)田，在保障糧食自給或自給有余的基礎上，進一步嗇林草覆被。同時因地制宜發(fā)揮資源、經(jīng)濟、市場、技術等方面的區(qū)域比較優(yōu)勢，發(fā)展本地優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品，逐步形成具有區(qū)域特色的農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)品和支柱產(chǎn)業(yè)。
3 發(fā)展戰(zhàn)略框架與對策
發(fā)展戰(zhàn)略的核心是："預見性"，即對本行業(yè)的外部環(huán)境和內部環(huán)境的未來進行展望。外部環(huán)境分析應把重點放在我國正在發(fā)生的兩個深刻轉變上：從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉、從農(nóng)村農(nóng)業(yè)社會向城市工業(yè)社會轉變，要考慮人口的變化及其他促成變革的因素，區(qū)域發(fā)展趨勢及對水土流失形式的影響，以及對水保措施起制約作用的因素等。內部環(huán)境分析應確定適應外部環(huán)境發(fā)展趨勢的能力，對水土保持行業(yè)的實力和弱點以及如何迎接未來挑戰(zhàn)進行評價。
根據(jù)水土保持總體目標，我國的水土保持發(fā)展戰(zhàn)略應按東、中、西部統(tǒng)一布署，綜合治理。東部地區(qū)：鞏固已有治理成果，在防臺風災害的同時，著重搞好水土保持預防保護及監(jiān)督執(zhí)法，堅決控制新的人為水土流失的發(fā)生，確保生態(tài)環(huán)境進入良性循環(huán)；中部地區(qū)：重點加強水土保持法制建設，搞好水保預防監(jiān)督，遏制人為的水土流失，加大綜合治理開發(fā)力度，加快丘陵地區(qū)水土流失工程建設，為該區(qū)社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和我國經(jīng)濟向西部挺進打下堅實的基礎；西部地區(qū)：是我國生態(tài)環(huán)境狀況最為薄弱和今后水土保持生態(tài)環(huán)境建設的重點地區(qū)，應堅決控制開發(fā)建設過程中人為造成新的水土流失，大力開展退耕還林（草）、基本農(nóng)田和中小型水利水保工程建設，推廣雨水集流利用技術，發(fā)展節(jié)水灌溉，建設生態(tài)農(nóng)業(yè)，減少江河泥沙，促進群眾的脫貧致富，為該區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施奠定基礎。
四、 幾點具體建議
1 注重歷史經(jīng)驗，堅持綜合治理
以縣為基本單位，以小流域為治理單元，以修建基本農(nóng)田和發(fā)展經(jīng)濟果木為突破口，山水田林路溝綜合治理的做法是成功的，應當加以肯定。但大規(guī)模的退耕還林還草和有計劃地封山育林育草，這一綜合治理中的關鍵環(huán)節(jié)未能取得突破。工程措施和耕作措施既是治理水土流失綜合措施中的重要組成部分，又是有效實施造林種草的必要條件；特別是在半干旱區(qū)進行人工造林（含灌木）時必須強調以工程整地為前提；而在發(fā)展人工種草的同時，如果不將草納入正式種植制度之中，并與發(fā)展畜牧業(yè)與飼草加工業(yè)相結合則很難持久下去。建議各地制定的生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃必須是一個全面的綜合治理規(guī)劃，而不是單一的林草建設規(guī)劃。
2 生態(tài)經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，生態(tài)優(yōu)先
退耕還林還草是扭轉生態(tài)環(huán)境惡化的關鍵，但如何具體實施卻大有講究。我們認為，對于25°以上的陡坡地，不是退耕后不再種糧就算完成了任務，而是要強調退耕后主要應作為營造水土保持林灌草的生態(tài)保護用地，即在一定期限內不再進行任何方式的收獲和采伐。為此，必須進一步完善生態(tài)效益補償機制，加大補償力度。前一時期限內在拍賣"四荒"中，一些地方將牧荒坡地翻耕改種經(jīng)濟林果、藥材，甚至糧食的做法，實際上是將天然植被變?yōu)樯a(chǎn)用地了，應考慮其后果。至于25°以下坡地退耕后的利用問題，則應根據(jù)具體情況分別處置，同樣應遵循生態(tài)保護為主的原則。對于地少人多、特別困難的少數(shù)地方，為保證群眾生活和保護生態(tài)環(huán)境，則應考慮采取移民搬遷工程的辦法加以解決。
3 把對天然植被保護、改良放在與退耕還林還草同等重要位置
人工植樹種草無疑是使我國生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)發(fā)展步入良性循環(huán)的一個關鍵步驟，但必須把天然植被保護放在同等重要位置才能達到既定目標。黃土高原人工造林種草要取得成功很重要的一條是要依據(jù)植被地帶分布規(guī)律和地形地貌條件確定適宜的喬灌草植被類型，選擇適生樹種，特別是鄉(xiāng)土樹種，以及在本地區(qū)經(jīng)長期種植引種并取得成果的樹草種，培育新的速生多抗體樹草種當然十分重要，但不是馬上能夠實現(xiàn)的。相比之下，保護和恢復天然林草植被的措施就比較簡單，最主要的一條是封育，其次是補播、補植。
4 充分挖掘降水生產(chǎn)潛力，實行"以豐補歉"對策
為解決不斷加劇的水資源緊缺問題，就農(nóng)田生產(chǎn)而言，首要途徑應當是挖掘自然降水生產(chǎn)潛力。目前在水土流失嚴重區(qū)，旱作農(nóng)田對降水的有效利用率僅30%左右，水分生產(chǎn)潛力開發(fā)值45%左右，作物水分利用效率約為0.3kg/mm畝。利用已有技術近期內分別提高到45%、55%和0.5kg/mm畝，使畝產(chǎn)達到150kg左右是可能的
。但是，由于該地區(qū)氣候多變，年際間降水差異很大，農(nóng)業(yè)因遭受嚴重干旱大幅度減產(chǎn)的年份不可避免，局部農(nóng)田雖可采取覆蓋、集雨補灌等集約栽培技術減少損失，但在大范圍內作用還是有限的。為此建議，為保持該地區(qū)自身糧食供給的相對穩(wěn)定，在積極采取提高降水利用率技術措施的同時，還必須采取"以豐以歉"的種植業(yè)發(fā)展策略，以三至五年為一個目標制定糧食生產(chǎn)和供應計劃，而不完全著眼于當年收成如何，這一計劃思路的轉變，對于促進該地區(qū)生產(chǎn)、生態(tài)的良性循環(huán)，以及保持社會穩(wěn)定都是有益的。
5 加速小城鎮(zhèn)建設進程，推動二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展
城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的主要標志之一，目前我國西部地區(qū)城市數(shù)量少、非農(nóng)業(yè)人口例低。1999年西部地區(qū)城市化水平17%，低于東部地區(qū)47.4%30個百分點，城市密度相差56倍。西部農(nóng)村人口占總人口的80%左右，東西部的差距問題突出表現(xiàn)為農(nóng)村的差距。逐步減少農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量、提高人口素質是改善生態(tài)環(huán)境和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。因此，必須一方面嚴格控制人口增長，另一方面應創(chuàng)造條件，結合生態(tài)環(huán)境建設整體規(guī)劃和綜合治理的戰(zhàn)略部置，有計劃、有步驟地進行人口轉移，使一定比例的人口擺脫對土地的依賴。既可促進退耕還林還草的進程，減少對生態(tài)環(huán)境的巨大壓力，又有利于大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，使區(qū)域內外在物資交流、運輸、科技和文化教育等方面實現(xiàn)跨越式的發(fā)展。
6 改革生態(tài)環(huán)境建設項目管理辦法，提高投資效果
加強水土保持與生態(tài)環(huán)境建設這項跨行業(yè)、跨部門的宏傳工程的領導，建議在生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、惡化區(qū)，設立專職機構，加強統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理，協(xié)調農(nóng)、林、牧、水等職能部門，明確責任，分工合作，避免重復投資、重復統(tǒng)計、重復估算治理效益的弊端。項目實施中，采取法人負責制、招標投標制、工程監(jiān)理制，嚴格檢查驗收，保證各項治理措施與工程的質量與進度；同時明確規(guī)定上過程中必須有水土保持和農(nóng)、林、牧、水等有關的科研、教學部門參加，促進水土保持與生態(tài)環(huán)境建設，提高科技含量，提高投資效益。
7 將科學技術與專業(yè)科技力量直接切入生態(tài)環(huán)境建設，充分發(fā)揮支撐作用
按照國際項目管理經(jīng)驗，專業(yè)研究機構應作為技術依托單位參加區(qū)域或大型生態(tài)環(huán)境建設項目，從規(guī)劃、實施、直到評估驗收的全程工作。為有效發(fā)揮科技的作用，在水土保持與生態(tài)建設項目中增設"科技專項"是十分必要的。建議以水土保持與生態(tài)環(huán)境建設決策或主管部門為中心組織和部置科技工作，根據(jù)實際需求將生態(tài)環(huán)境建設與科技納入一體，形成直接為生態(tài)環(huán)境建設服務的科技體系，把國家的需求與教學、科研單位的生存和發(fā)展用責權利聯(lián)系起來，既可以保障規(guī)劃及實施的科學性，又可提高治理項目的質量，同時也可使科研教學單位多年的科技成果在項目區(qū)中得到應用和推廣。