國務院《關于加強投資體制改革的決定》明確指出：“繼續(xù)深化政府投資體制改革，大力推行政府投資工程代建制……”這預示隨著我國經濟市場化程度的逐步加深，政府將逐步退出微觀經濟管理領域，轉向宏觀的政策研究和指導；采用代建制將是今后政府投資工程的主要實施方式，如何正確認識并規(guī)范引導、推行政府投資工程代建制，是地方各級政府尤其是各級投資管理部門必須解決的問題。
傳統(tǒng)的工程代建制做法通常為：政府招標選定某工程代建單位——由代建單位再以項目法人的身份進行招標，選擇工程承包商、設備供應商，督導工程實施全過程，撥付工程進度資金等。其實質是只從形式上改變了政府部門作為政府投資工程的直接管理者，實現(xiàn)了政府對工程投資管理的“讓權”，但由于對代建單位缺乏有效的監(jiān)管和風險制約，代建單位對工程投資控制承擔的職責與其所賦予的權利相比存在嚴重不對等現(xiàn)象。
如何繼續(xù)實質推行政府投資工程代建制，又能有效防止政府投資失控，真正建立起一個風險制約、權責對等、良性互動的政府投資管理體制利益制衡機制，在實踐中，將BT與工程代建制有效結合不失為一個兩全其美的辦法。即政府作為城市市政基礎設施和純公益性項目的后“買單人”，在籌資建設項目方式上，打破以往的直接進行工程實施各環(huán)節(jié)、全過程的微觀管理控制方式，即“編制預算-籌集資金-組建項目管理班子(工程指揮部、項目管理機構等)-進行工程管理、實施‘四制’(項目法人制、工程監(jiān)理制、招標投標制、合同管理制)-工程竣工驗收、編報工程決算-政府審計部門審計-資產移交”，轉而采用BT(建設、移交)方式，委托工程代建部門進行籌資建設，變直接的投資建設管理為間接的用貨幣到市場購買公共產品和服務。
在操作流程上，一般采用“政府確定項目投資及建設計劃-掛牌出讓項目代建權或招標選擇工程代建單位-代建單位自行投資建設并實施全過程管理-政府組織項目驗收-交付使用單位-政府或分期償付工程款”。
我國工程建設管理體制雖然自上世紀80年代開始，從西方市場經濟發(fā)達國家先后引進了招投標制、工程監(jiān)理制和項目法人制，但在工程建設管理的組織形式上，仍然沿襲著計劃經濟體制的傳統(tǒng)做法，成立專門的工程建設指揮部、基建辦或工程管理局等組織機構，這些機構的人員一般都由政府的公職人員兼任或專職。由于工程管理組織構架上的“計劃色彩”及“官員意志”，使得在相當程度上，推行工程管理“四制”要求，成為“形式主義”、“走過場”，由此工程管理體制機構臃腫、效率低下、人浮于事，甚至是腐敗現(xiàn)象也成為不爭的事實。
推行政府投資項目BT方式代建，使政府由公共工程的直接“生產商”、“制造者”，成為公共工程和服務的“消費者”和“買單人”。
*緩解政府籌資壓力
推行政府投資項目BT方式代建，將有效地緩解政府對公共工程的籌資壓力，或放大限定資金額度下即期消費更多公共產品的購買能力，發(fā)揮政府建設資金的先期乘數(shù)效應。
在新一輪加快城市化進程的經濟快速發(fā)展期，各級政府尤其是地方政府對市政公共工程的巨大需求與政府的有限財力總是形成強烈反差。通過推行BT方式，由民營資本、社會資本代建，建成后交付政府指定部門使用，將公共產品的使用功能與貨幣價值適度分離，“超前消費，分期回購”，無疑是解決地方政府在大力推進城市化進程中對城建資金“燃眉之急”的一劑良方。
比如，政府每年財政預算可安排10億元資金用于城市道路建設，假定每條道路平均建設期一年，每條道路需投資1億元。按以往，政府要修40條道路，只能在4年內每年建設10條完成；而采用代建制，假設約定還款期為3年，則政府可在1年內同時開工建設40條道路而不增加額外籌資壓力，如果約定還款期限更長，政府即期投資規(guī)模還可更為放大，資金先期乘數(shù)效應顯而易見。
*節(jié)約工程總投資
雖然推行BT代建制，政府需在支付既定代建額后另外支付代建單位的投資利息(略高于同期銀行貸款利息),但若與政府直接進行建設管理帶來管理帶來的行政支出和管理成本比較，仍可比后者節(jié)約投資10%以上。這主要是由于長期以來，對工程項目管理班子的配備一般參照行政級別，并與項目“級別對等”。項目越大，管理班子的“級別”越高，機構越龐大，人員經費、辦公經費、考察、培訓等所有名目開支均納入工程管理成本，一般占到工程總投資的5%～10%。
而另一方面，由于管理權責的嚴重不對等，管理不到位帶來的設計變更等合同外增加投資平均要占到工程總投資的10%以上，有的甚至在30%、50%以上。在這方面，還尚不包括官員權力干擾給施工單位帶來的“隱性成本”增加因素。
*工程建設行政管理職能轉變的必然選擇
推行BT代建制，一方面使政府官員從繁瑣的事務和微觀管理中解脫出來，騰出更多時間和精力用于宏觀投資的政策研究，從而有效提高行政能力和執(zhí)政水平；另一方面，也使得大力精簡、壓縮甚至撤銷各級政府部門林林總總、政出多門的基建管理班子，清除機構臃腫、人浮于事的管理現(xiàn)狀成為可能。
傳統(tǒng)的工程代建制做法通常為：政府招標選定某工程代建單位——由代建單位再以項目法人的身份進行招標，選擇工程承包商、設備供應商，督導工程實施全過程，撥付工程進度資金等。其實質是只從形式上改變了政府部門作為政府投資工程的直接管理者，實現(xiàn)了政府對工程投資管理的“讓權”，但由于對代建單位缺乏有效的監(jiān)管和風險制約，代建單位對工程投資控制承擔的職責與其所賦予的權利相比存在嚴重不對等現(xiàn)象。
如何繼續(xù)實質推行政府投資工程代建制，又能有效防止政府投資失控，真正建立起一個風險制約、權責對等、良性互動的政府投資管理體制利益制衡機制，在實踐中，將BT與工程代建制有效結合不失為一個兩全其美的辦法。即政府作為城市市政基礎設施和純公益性項目的后“買單人”，在籌資建設項目方式上，打破以往的直接進行工程實施各環(huán)節(jié)、全過程的微觀管理控制方式，即“編制預算-籌集資金-組建項目管理班子(工程指揮部、項目管理機構等)-進行工程管理、實施‘四制’(項目法人制、工程監(jiān)理制、招標投標制、合同管理制)-工程竣工驗收、編報工程決算-政府審計部門審計-資產移交”，轉而采用BT(建設、移交)方式，委托工程代建部門進行籌資建設，變直接的投資建設管理為間接的用貨幣到市場購買公共產品和服務。
在操作流程上，一般采用“政府確定項目投資及建設計劃-掛牌出讓項目代建權或招標選擇工程代建單位-代建單位自行投資建設并實施全過程管理-政府組織項目驗收-交付使用單位-政府或分期償付工程款”。
我國工程建設管理體制雖然自上世紀80年代開始，從西方市場經濟發(fā)達國家先后引進了招投標制、工程監(jiān)理制和項目法人制，但在工程建設管理的組織形式上，仍然沿襲著計劃經濟體制的傳統(tǒng)做法，成立專門的工程建設指揮部、基建辦或工程管理局等組織機構，這些機構的人員一般都由政府的公職人員兼任或專職。由于工程管理組織構架上的“計劃色彩”及“官員意志”，使得在相當程度上，推行工程管理“四制”要求，成為“形式主義”、“走過場”，由此工程管理體制機構臃腫、效率低下、人浮于事，甚至是腐敗現(xiàn)象也成為不爭的事實。
推行政府投資項目BT方式代建，使政府由公共工程的直接“生產商”、“制造者”，成為公共工程和服務的“消費者”和“買單人”。
*緩解政府籌資壓力
推行政府投資項目BT方式代建，將有效地緩解政府對公共工程的籌資壓力，或放大限定資金額度下即期消費更多公共產品的購買能力，發(fā)揮政府建設資金的先期乘數(shù)效應。
在新一輪加快城市化進程的經濟快速發(fā)展期，各級政府尤其是地方政府對市政公共工程的巨大需求與政府的有限財力總是形成強烈反差。通過推行BT方式，由民營資本、社會資本代建，建成后交付政府指定部門使用，將公共產品的使用功能與貨幣價值適度分離，“超前消費，分期回購”，無疑是解決地方政府在大力推進城市化進程中對城建資金“燃眉之急”的一劑良方。
比如，政府每年財政預算可安排10億元資金用于城市道路建設，假定每條道路平均建設期一年，每條道路需投資1億元。按以往，政府要修40條道路，只能在4年內每年建設10條完成；而采用代建制，假設約定還款期為3年，則政府可在1年內同時開工建設40條道路而不增加額外籌資壓力，如果約定還款期限更長，政府即期投資規(guī)模還可更為放大，資金先期乘數(shù)效應顯而易見。
*節(jié)約工程總投資
雖然推行BT代建制，政府需在支付既定代建額后另外支付代建單位的投資利息(略高于同期銀行貸款利息),但若與政府直接進行建設管理帶來管理帶來的行政支出和管理成本比較，仍可比后者節(jié)約投資10%以上。這主要是由于長期以來，對工程項目管理班子的配備一般參照行政級別，并與項目“級別對等”。項目越大，管理班子的“級別”越高，機構越龐大，人員經費、辦公經費、考察、培訓等所有名目開支均納入工程管理成本，一般占到工程總投資的5%～10%。
而另一方面，由于管理權責的嚴重不對等，管理不到位帶來的設計變更等合同外增加投資平均要占到工程總投資的10%以上，有的甚至在30%、50%以上。在這方面，還尚不包括官員權力干擾給施工單位帶來的“隱性成本”增加因素。
*工程建設行政管理職能轉變的必然選擇
推行BT代建制，一方面使政府官員從繁瑣的事務和微觀管理中解脫出來，騰出更多時間和精力用于宏觀投資的政策研究，從而有效提高行政能力和執(zhí)政水平；另一方面，也使得大力精簡、壓縮甚至撤銷各級政府部門林林總總、政出多門的基建管理班子，清除機構臃腫、人浮于事的管理現(xiàn)狀成為可能。