1994年l2月8日，新勝包裝印刷（深圳）有限公司（以下簡稱新勝公司）向深圳市有色金屬財(cái)務(wù)公司
以下簡稱財(cái)務(wù)公司借款870萬元人民幣，新勝公司以其價(jià)值為1355.5萬元的國有土地使用權(quán)作為貸款抵押物。新勝公司逾期不能償還貸款，財(cái)務(wù)公司向深圳中院提起民事訴訟。新勝公司被深圳中院宣告破產(chǎn)。在破產(chǎn)程序中，財(cái)務(wù)公司對抵押物的優(yōu)先受償權(quán)未得到確認(rèn)，后又因新勝公司的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)不足以清償破產(chǎn)費(fèi)用，深圳中院作出民事裁定，裁定終結(jié)新勝公司的破產(chǎn)程序，使財(cái)務(wù)公司的該項(xiàng)民事權(quán)益完全不能實(shí)現(xiàn)。財(cái)務(wù)公司遂提起行政訴訟及行政賠償訴訟，要求規(guī)劃國土局賠償其損失。法院經(jīng)審理認(rèn)為，規(guī)劃國土局在新勝公司申請不符合法定要件，且未經(jīng)法定公告程序的情況下，為新勝公司頒發(fā)了《房地產(chǎn)證》的行為不合法，建立在不合法的具體行政行為基礎(chǔ)上的抵押登記行為亦不合法，而且《房地產(chǎn)證》涉及的土地在此之前已設(shè)立了抵押權(quán)，屬重復(fù)抵押。為此，深圳中院判決，撤銷深圳市規(guī)劃國土局頒發(fā)的《房地產(chǎn)證》，撤銷深圳市規(guī)劃國土局的抵押登記行為，新勝公司現(xiàn)已破產(chǎn)終結(jié)，原告對其民事權(quán)利已經(jīng)窮盡了實(shí)現(xiàn)的途徑且仍不能得以實(shí)現(xiàn)，因此，被告違法的核準(zhǔn)登記和無效抵押登記行為給原告造成了直接的經(jīng)濟(jì)損失。規(guī)劃國土局應(yīng)對財(cái)務(wù)公司870萬元人民幣貸款本金的直接損失予以賠償。
該案是一起典型的房地產(chǎn)錯(cuò)誤登記行為直接導(dǎo)致當(dāng)事人喪失優(yōu)先受償權(quán)的案例。由于法律規(guī)定的不完善，行政賠償和一般民事侵權(quán)賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)如何分擔(dān)和銜接成為困擾司法界的一個(gè)難題。本文從房地產(chǎn)錯(cuò)誤登記行政賠償?shù)臍w責(zé)原則、依據(jù)、賠償?shù)姆秶?、?zé)任分擔(dān)及賠償方式等方面進(jìn)行分析。
歸責(zé)原則
歸責(zé)原則主要有三種：過錯(cuò)歸責(zé)原則；過錯(cuò)加不法原則；違法歸責(zé)原則。違法歸責(zé)原則是指國家機(jī)關(guān)及國家機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)行職務(wù)違反法律、法規(guī)、規(guī)章侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益并造成損害的，國家承擔(dān)賠償責(zé)任的歸責(zé)原則。國家是否承擔(dān)賠償責(zé)任，完全取決于國家機(jī)關(guān)及國家機(jī)關(guān)工作人員的行為是否違法。國家賠償法第二條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！庇纱丝梢?，我國采用的歸責(zé)原則是違法歸責(zé)原則。
目前，在混合侵權(quán)行為中行政機(jī)關(guān)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任方面，法院司法解釋已有所突破。法院2001法釋第23號司法解釋規(guī)定“由于公安機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在確定賠償?shù)臄?shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮不履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素”。由于不履行法定職責(zé)而導(dǎo)致公民、法人或其他組織合法權(quán)益受損，在構(gòu)成要件上與本文所述混合侵權(quán)非常類似，也是由行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)這一行政侵權(quán)行為和另一方當(dāng)事人的民事侵權(quán)行為共同作用產(chǎn)生的。因此，上述司法解釋，實(shí)際上補(bǔ)充了國家賠償法的規(guī)定，突破了對國家賠償法的傳統(tǒng)理解，對本文所討論的房地產(chǎn)登記混合侵權(quán)的行政賠償問題也具有一定的指導(dǎo)意義。我國《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第三十七條規(guī)定：“因登記機(jī)關(guān)工作人員工作過失導(dǎo)致登記不當(dāng)，致使權(quán)利人受到經(jīng)濟(jì)損失的，登記機(jī)關(guān)對當(dāng)事人的直接經(jīng)濟(jì)損失負(fù)賠償責(zé)任?！庇纱丝梢?，房地產(chǎn)登記行政主管部門對于錯(cuò)誤登記行為應(yīng)當(dāng)予以賠償。
歸責(zé)方式
如何確定民事侵權(quán)行為人和違法行政機(jī)關(guān)責(zé)任分擔(dān)的問題，司法實(shí)踐中有幾種不同意見，亟待法律或司法解釋作出規(guī)定。
第一，當(dāng)事人提出行政賠償請求時(shí)，由行政機(jī)關(guān)先賠償全部損失，之后行政機(jī)關(guān)再向民事侵權(quán)行為人追償，可以理解為連帶責(zé)任。由于房地產(chǎn)登記部門的行政賠償有國家賠償金作為保障，因此這種做法有利于當(dāng)事人權(quán)益的切實(shí)保護(hù)。但它的缺點(diǎn)也較為明顯，行政機(jī)關(guān)和民事侵權(quán)人的責(zé)任分擔(dān)仍然是一個(gè)要解決的問題，而且行政機(jī)關(guān)向民事侵權(quán)行為人追償缺乏制度保障。國家賠償法中只規(guī)定了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，可以要求負(fù)有重大責(zé)任的內(nèi)部工作人員或者受委托的組織或個(gè)人負(fù)擔(dān)部分或全部賠償費(fèi)用，但并未對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)以外的共同加害人進(jìn)行追償予以規(guī)定。
以下簡稱財(cái)務(wù)公司借款870萬元人民幣，新勝公司以其價(jià)值為1355.5萬元的國有土地使用權(quán)作為貸款抵押物。新勝公司逾期不能償還貸款，財(cái)務(wù)公司向深圳中院提起民事訴訟。新勝公司被深圳中院宣告破產(chǎn)。在破產(chǎn)程序中，財(cái)務(wù)公司對抵押物的優(yōu)先受償權(quán)未得到確認(rèn)，后又因新勝公司的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)不足以清償破產(chǎn)費(fèi)用，深圳中院作出民事裁定，裁定終結(jié)新勝公司的破產(chǎn)程序，使財(cái)務(wù)公司的該項(xiàng)民事權(quán)益完全不能實(shí)現(xiàn)。財(cái)務(wù)公司遂提起行政訴訟及行政賠償訴訟，要求規(guī)劃國土局賠償其損失。法院經(jīng)審理認(rèn)為，規(guī)劃國土局在新勝公司申請不符合法定要件，且未經(jīng)法定公告程序的情況下，為新勝公司頒發(fā)了《房地產(chǎn)證》的行為不合法，建立在不合法的具體行政行為基礎(chǔ)上的抵押登記行為亦不合法，而且《房地產(chǎn)證》涉及的土地在此之前已設(shè)立了抵押權(quán)，屬重復(fù)抵押。為此，深圳中院判決，撤銷深圳市規(guī)劃國土局頒發(fā)的《房地產(chǎn)證》，撤銷深圳市規(guī)劃國土局的抵押登記行為，新勝公司現(xiàn)已破產(chǎn)終結(jié)，原告對其民事權(quán)利已經(jīng)窮盡了實(shí)現(xiàn)的途徑且仍不能得以實(shí)現(xiàn)，因此，被告違法的核準(zhǔn)登記和無效抵押登記行為給原告造成了直接的經(jīng)濟(jì)損失。規(guī)劃國土局應(yīng)對財(cái)務(wù)公司870萬元人民幣貸款本金的直接損失予以賠償。
該案是一起典型的房地產(chǎn)錯(cuò)誤登記行為直接導(dǎo)致當(dāng)事人喪失優(yōu)先受償權(quán)的案例。由于法律規(guī)定的不完善，行政賠償和一般民事侵權(quán)賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)如何分擔(dān)和銜接成為困擾司法界的一個(gè)難題。本文從房地產(chǎn)錯(cuò)誤登記行政賠償?shù)臍w責(zé)原則、依據(jù)、賠償?shù)姆秶?、?zé)任分擔(dān)及賠償方式等方面進(jìn)行分析。
歸責(zé)原則
歸責(zé)原則主要有三種：過錯(cuò)歸責(zé)原則；過錯(cuò)加不法原則；違法歸責(zé)原則。違法歸責(zé)原則是指國家機(jī)關(guān)及國家機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)行職務(wù)違反法律、法規(guī)、規(guī)章侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益并造成損害的，國家承擔(dān)賠償責(zé)任的歸責(zé)原則。國家是否承擔(dān)賠償責(zé)任，完全取決于國家機(jī)關(guān)及國家機(jī)關(guān)工作人員的行為是否違法。國家賠償法第二條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！庇纱丝梢?，我國采用的歸責(zé)原則是違法歸責(zé)原則。
目前，在混合侵權(quán)行為中行政機(jī)關(guān)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任方面，法院司法解釋已有所突破。法院2001法釋第23號司法解釋規(guī)定“由于公安機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在確定賠償?shù)臄?shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮不履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素”。由于不履行法定職責(zé)而導(dǎo)致公民、法人或其他組織合法權(quán)益受損，在構(gòu)成要件上與本文所述混合侵權(quán)非常類似，也是由行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)這一行政侵權(quán)行為和另一方當(dāng)事人的民事侵權(quán)行為共同作用產(chǎn)生的。因此，上述司法解釋，實(shí)際上補(bǔ)充了國家賠償法的規(guī)定，突破了對國家賠償法的傳統(tǒng)理解，對本文所討論的房地產(chǎn)登記混合侵權(quán)的行政賠償問題也具有一定的指導(dǎo)意義。我國《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第三十七條規(guī)定：“因登記機(jī)關(guān)工作人員工作過失導(dǎo)致登記不當(dāng)，致使權(quán)利人受到經(jīng)濟(jì)損失的，登記機(jī)關(guān)對當(dāng)事人的直接經(jīng)濟(jì)損失負(fù)賠償責(zé)任?！庇纱丝梢?，房地產(chǎn)登記行政主管部門對于錯(cuò)誤登記行為應(yīng)當(dāng)予以賠償。
歸責(zé)方式
如何確定民事侵權(quán)行為人和違法行政機(jī)關(guān)責(zé)任分擔(dān)的問題，司法實(shí)踐中有幾種不同意見，亟待法律或司法解釋作出規(guī)定。
第一，當(dāng)事人提出行政賠償請求時(shí)，由行政機(jī)關(guān)先賠償全部損失，之后行政機(jī)關(guān)再向民事侵權(quán)行為人追償，可以理解為連帶責(zé)任。由于房地產(chǎn)登記部門的行政賠償有國家賠償金作為保障，因此這種做法有利于當(dāng)事人權(quán)益的切實(shí)保護(hù)。但它的缺點(diǎn)也較為明顯，行政機(jī)關(guān)和民事侵權(quán)人的責(zé)任分擔(dān)仍然是一個(gè)要解決的問題，而且行政機(jī)關(guān)向民事侵權(quán)行為人追償缺乏制度保障。國家賠償法中只規(guī)定了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，可以要求負(fù)有重大責(zé)任的內(nèi)部工作人員或者受委托的組織或個(gè)人負(fù)擔(dān)部分或全部賠償費(fèi)用，但并未對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)以外的共同加害人進(jìn)行追償予以規(guī)定。