一、現(xiàn)狀及問(wèn)題
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步深入和完善，公共財(cái)政框架與模式的提出，政府投資基本建設(shè)的方向主要是滿足公共需要。尤其是1998年以來(lái)，為刺激消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策，以增大投資來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加上西部大開(kāi)發(fā)等政策的出臺(tái)，更為基本建設(shè)提供了廣闊的發(fā)展空間。目前，各級(jí)政府部門正抓住機(jī)遇，調(diào)整思路，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)。政府投資的基本建設(shè)也按照“公共財(cái)政”和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管力度也大大地增強(qiáng)，基本建設(shè)程序進(jìn)一步完善。但是，政府投資的基本建設(shè)項(xiàng)目目前仍存在著以下幾方面的問(wèn)題：
1．投融資體制改革進(jìn)程緩慢。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在基本建設(shè)投資管理上引入市場(chǎng)機(jī)制，從宏觀管理到微觀運(yùn)行都進(jìn)行了一系列的改革，初步形成了投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化、建筑市場(chǎng)有序化的格局。但是，仍然存在投資方向不準(zhǔn)確，投資結(jié)構(gòu)不合理，投資效益不高的問(wèn)題。這主要是投資的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制沒(méi)有建立，宏觀調(diào)控體系不順，投資的市場(chǎng)體系不健全，法規(guī)建設(shè)跟不上所致。國(guó)家提出的“全面推行項(xiàng)目法人責(zé)任制”、“項(xiàng)目資本金制度”、“重大項(xiàng)目稽查特派員制度”等等也進(jìn)程緩慢，作為投融資體制改革重點(diǎn)之一的“非公有制經(jīng)濟(jì)”準(zhǔn)入基本建設(shè)市場(chǎng)的制度保障不力。
2．項(xiàng)目決策審批不盡科學(xué)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，國(guó)家已對(duì)項(xiàng)目審批采取了下放權(quán)限、減少環(huán)節(jié)等措施，但未能從根本上改變行政性審批的模式。下放到地方的權(quán)限，由于局部利益和缺乏綜合平衡，重復(fù)建設(shè)較多，往往又形成新的結(jié)構(gòu)性失衡。實(shí)際工作中，項(xiàng)目單位或是急功近利，或是疲于應(yīng)付，前期準(zhǔn)備不充分；政府的項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)亟待充實(shí)和進(jìn)一步加強(qiáng)；尤其是基本建設(shè)、城市建設(shè)與開(kāi)發(fā)、技術(shù)更新與改造還存在著多頭審批的現(xiàn)象，也勢(shì)必造成項(xiàng)目決策和審批的不盡科學(xué)。
3．政府投資預(yù)算機(jī)制有待完善。由于我國(guó)投融資體制的決策多層次、資金多渠道，政府投資實(shí)際只占到基本建設(shè)投資的一部分，而且政府投資資金中也還劃分為預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、基金等等，導(dǎo)致政府投資的宏觀調(diào)控地位下降，預(yù)算管理機(jī)制不協(xié)調(diào)。加之長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的管理現(xiàn)狀是有預(yù)算分配權(quán)的部門為數(shù)不少，致使管項(xiàng)目的不一定管資金，管資金的不一定管項(xiàng)目的現(xiàn)象存在。隨著國(guó)家預(yù)算體制改革的全面推行，進(jìn)一步完善政府投資的預(yù)算機(jī)制已成為當(dāng)務(wù)之急。
4．項(xiàng)目業(yè)主運(yùn)作不規(guī)范。一是項(xiàng)目管理的組織方式有待商榷。是選擇基建部門責(zé)任制，或是指揮部、管委會(huì)模式，還是實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，或是工程總承包責(zé)任制，需進(jìn)一步明確。二是人員素質(zhì)有待提高?；窘ㄔO(shè)是專門的科學(xué)，有專門的工程知識(shí)，有專門的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，有很高的管理要求，這些都需要項(xiàng)目管理人員有較強(qiáng)的綜合素質(zhì)。三是基本建設(shè)程序現(xiàn)欠缺，擅自變更設(shè)計(jì)方案、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、資金管理無(wú)序的現(xiàn)象屢有發(fā)生。
5．有形建筑市場(chǎng)運(yùn)作欠佳。90年代以來(lái)，國(guó)家及地方先后出臺(tái)“建筑法”、“建設(shè)工程管理?xiàng)l例”、“招、投標(biāo)管理辦活”等一系列法律、法規(guī)，并建立了建設(shè)工程交易市場(chǎng)，對(duì)發(fā)展和提高建筑工程管理水平，改善投資運(yùn)作環(huán)境，起到了很重要的作用。但存在的問(wèn)題也不容忽視：一是條塊分割嚴(yán)重，地區(qū)封鎖、行政干預(yù)、行業(yè)壟斷未根本消除，制約著有效資源在部門、地區(qū)、企業(yè)間的優(yōu)化配置。二是報(bào)建程序繁雜，盡管建筑有形市場(chǎng)已建立，但發(fā)布、程序、手續(xù)還不完善，涵蓋范圍還不廣，如環(huán)保、消防等仍無(wú)法進(jìn)入其中。三是資質(zhì)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)準(zhǔn)入不合理。目前全國(guó)共有建筑企業(yè)90900家，從業(yè)人員3327萬(wàn)人，等級(jí)以上的建筑企業(yè)45634家，“高、精、尖”且能總承包的企業(yè)卻很少，企業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，呈圓桶形，平均規(guī)模偏大，離“金字塔”式的規(guī)模結(jié)構(gòu)差距較大。
6．質(zhì)量管理現(xiàn)狀堪憂。一是質(zhì)量、進(jìn)度、投資三者關(guān)系不順，資金不到位現(xiàn)象嚴(yán)重。二是建筑企業(yè)制度不完善，人員素質(zhì)偏低。三是社會(huì)監(jiān)理還不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。四是政府質(zhì)量執(zhí)法條塊分割，技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)缺乏重點(diǎn)和力度。
7．竣工驗(yàn)收的組織及竣工決算審查無(wú)有力保障。一是組織單位不明，2000年頒布的《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》規(guī)定，建筑工程應(yīng)由建設(shè)單位組織驗(yàn)收，但許多政府投資的項(xiàng)目仍由行政主管部門組織驗(yàn)收。二是驗(yàn)收范圍應(yīng)包括質(zhì)量、環(huán)保、消防、衛(wèi)生、檔案、及通水、通電、通郵、通路等一系列內(nèi)容，但人們往往認(rèn)為竣工驗(yàn)收只是質(zhì)量驗(yàn)收，以質(zhì)量驗(yàn)收證書(shū)代替了竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。三是驗(yàn)收的層次階段不規(guī)范。政府投資的項(xiàng)目往往需要指定分包商，但其工作內(nèi)容完成后向業(yè)主、監(jiān)理或總包報(bào)驗(yàn)時(shí)，往往不能如期進(jìn)行。四是竣工決算審查不力。驗(yàn)收完畢后，遲遲不送審決算，或不知是送給財(cái)政、還是審計(jì)、還是建行或是其他社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步深入和完善，公共財(cái)政框架與模式的提出，政府投資基本建設(shè)的方向主要是滿足公共需要。尤其是1998年以來(lái)，為刺激消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策，以增大投資來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加上西部大開(kāi)發(fā)等政策的出臺(tái)，更為基本建設(shè)提供了廣闊的發(fā)展空間。目前，各級(jí)政府部門正抓住機(jī)遇，調(diào)整思路，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)。政府投資的基本建設(shè)也按照“公共財(cái)政”和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管力度也大大地增強(qiáng)，基本建設(shè)程序進(jìn)一步完善。但是，政府投資的基本建設(shè)項(xiàng)目目前仍存在著以下幾方面的問(wèn)題：
1．投融資體制改革進(jìn)程緩慢。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在基本建設(shè)投資管理上引入市場(chǎng)機(jī)制，從宏觀管理到微觀運(yùn)行都進(jìn)行了一系列的改革，初步形成了投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化、建筑市場(chǎng)有序化的格局。但是，仍然存在投資方向不準(zhǔn)確，投資結(jié)構(gòu)不合理，投資效益不高的問(wèn)題。這主要是投資的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制沒(méi)有建立，宏觀調(diào)控體系不順，投資的市場(chǎng)體系不健全，法規(guī)建設(shè)跟不上所致。國(guó)家提出的“全面推行項(xiàng)目法人責(zé)任制”、“項(xiàng)目資本金制度”、“重大項(xiàng)目稽查特派員制度”等等也進(jìn)程緩慢，作為投融資體制改革重點(diǎn)之一的“非公有制經(jīng)濟(jì)”準(zhǔn)入基本建設(shè)市場(chǎng)的制度保障不力。
2．項(xiàng)目決策審批不盡科學(xué)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，國(guó)家已對(duì)項(xiàng)目審批采取了下放權(quán)限、減少環(huán)節(jié)等措施，但未能從根本上改變行政性審批的模式。下放到地方的權(quán)限，由于局部利益和缺乏綜合平衡，重復(fù)建設(shè)較多，往往又形成新的結(jié)構(gòu)性失衡。實(shí)際工作中，項(xiàng)目單位或是急功近利，或是疲于應(yīng)付，前期準(zhǔn)備不充分；政府的項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)亟待充實(shí)和進(jìn)一步加強(qiáng)；尤其是基本建設(shè)、城市建設(shè)與開(kāi)發(fā)、技術(shù)更新與改造還存在著多頭審批的現(xiàn)象，也勢(shì)必造成項(xiàng)目決策和審批的不盡科學(xué)。
3．政府投資預(yù)算機(jī)制有待完善。由于我國(guó)投融資體制的決策多層次、資金多渠道，政府投資實(shí)際只占到基本建設(shè)投資的一部分，而且政府投資資金中也還劃分為預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、基金等等，導(dǎo)致政府投資的宏觀調(diào)控地位下降，預(yù)算管理機(jī)制不協(xié)調(diào)。加之長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的管理現(xiàn)狀是有預(yù)算分配權(quán)的部門為數(shù)不少，致使管項(xiàng)目的不一定管資金，管資金的不一定管項(xiàng)目的現(xiàn)象存在。隨著國(guó)家預(yù)算體制改革的全面推行，進(jìn)一步完善政府投資的預(yù)算機(jī)制已成為當(dāng)務(wù)之急。
4．項(xiàng)目業(yè)主運(yùn)作不規(guī)范。一是項(xiàng)目管理的組織方式有待商榷。是選擇基建部門責(zé)任制，或是指揮部、管委會(huì)模式，還是實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，或是工程總承包責(zé)任制，需進(jìn)一步明確。二是人員素質(zhì)有待提高?；窘ㄔO(shè)是專門的科學(xué)，有專門的工程知識(shí)，有專門的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，有很高的管理要求，這些都需要項(xiàng)目管理人員有較強(qiáng)的綜合素質(zhì)。三是基本建設(shè)程序現(xiàn)欠缺，擅自變更設(shè)計(jì)方案、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、資金管理無(wú)序的現(xiàn)象屢有發(fā)生。
5．有形建筑市場(chǎng)運(yùn)作欠佳。90年代以來(lái)，國(guó)家及地方先后出臺(tái)“建筑法”、“建設(shè)工程管理?xiàng)l例”、“招、投標(biāo)管理辦活”等一系列法律、法規(guī)，并建立了建設(shè)工程交易市場(chǎng)，對(duì)發(fā)展和提高建筑工程管理水平，改善投資運(yùn)作環(huán)境，起到了很重要的作用。但存在的問(wèn)題也不容忽視：一是條塊分割嚴(yán)重，地區(qū)封鎖、行政干預(yù)、行業(yè)壟斷未根本消除，制約著有效資源在部門、地區(qū)、企業(yè)間的優(yōu)化配置。二是報(bào)建程序繁雜，盡管建筑有形市場(chǎng)已建立，但發(fā)布、程序、手續(xù)還不完善，涵蓋范圍還不廣，如環(huán)保、消防等仍無(wú)法進(jìn)入其中。三是資質(zhì)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)準(zhǔn)入不合理。目前全國(guó)共有建筑企業(yè)90900家，從業(yè)人員3327萬(wàn)人，等級(jí)以上的建筑企業(yè)45634家，“高、精、尖”且能總承包的企業(yè)卻很少，企業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，呈圓桶形，平均規(guī)模偏大，離“金字塔”式的規(guī)模結(jié)構(gòu)差距較大。
6．質(zhì)量管理現(xiàn)狀堪憂。一是質(zhì)量、進(jìn)度、投資三者關(guān)系不順，資金不到位現(xiàn)象嚴(yán)重。二是建筑企業(yè)制度不完善，人員素質(zhì)偏低。三是社會(huì)監(jiān)理還不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。四是政府質(zhì)量執(zhí)法條塊分割，技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)缺乏重點(diǎn)和力度。
7．竣工驗(yàn)收的組織及竣工決算審查無(wú)有力保障。一是組織單位不明，2000年頒布的《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》規(guī)定，建筑工程應(yīng)由建設(shè)單位組織驗(yàn)收，但許多政府投資的項(xiàng)目仍由行政主管部門組織驗(yàn)收。二是驗(yàn)收范圍應(yīng)包括質(zhì)量、環(huán)保、消防、衛(wèi)生、檔案、及通水、通電、通郵、通路等一系列內(nèi)容，但人們往往認(rèn)為竣工驗(yàn)收只是質(zhì)量驗(yàn)收，以質(zhì)量驗(yàn)收證書(shū)代替了竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。三是驗(yàn)收的層次階段不規(guī)范。政府投資的項(xiàng)目往往需要指定分包商，但其工作內(nèi)容完成后向業(yè)主、監(jiān)理或總包報(bào)驗(yàn)時(shí)，往往不能如期進(jìn)行。四是竣工決算審查不力。驗(yàn)收完畢后，遲遲不送審決算，或不知是送給財(cái)政、還是審計(jì)、還是建行或是其他社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。