國務(wù)院《取水許可制度實(shí)施辦法》自1993年9月1日頒布并實(shí)施以來，黃河流域機(jī)構(gòu)在沿黃各級水行政主管部門的配合支持下，通過開展取水登記、發(fā)放報水許可證、取水許可證年審等工作，使黃河取水許可管理開始步入軌道。但是，由于黃河流域水資源嚴(yán)重缺乏，黃河水資源供求矛盾日趨尖銳，僅有登記、發(fā)證是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)全流域的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對合理開發(fā)利用黃河水資源的要求，黃河取水許可管理亟待向深層次發(fā)展，在此結(jié)合黃河水資源的開發(fā)利用現(xiàn)狀許可制度的正確實(shí)施，把有限的黃河水資源保護(hù)好、利用好。
總之，黃河水資源是有限的，黃河水資源和取水許可制度實(shí)施中遇到的問題及解決的辦法談幾點(diǎn)看法。
一、黃河水資源供求矛盾日趨尖銳，對加強(qiáng)取水許可管理提出了迫切的要求
（一）黃河水資源供求狀況
黃河是我國第二大河，水資源總量居全國七大江河第4位，但多年平均河川徑流量只有580億立方米，僅占全國河川徑流量的2%，是長江水量的1/20，為減緩黃河下游河道的泥沙淤積，每年還需要200多億立方米的水量輸沙入海，這樣，正常年份黃河可供利用的水量只有370億立方米左右，這還包括了大汛期間難以引用的水量。從對黃河水資源的開發(fā)利用來看，據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，流域內(nèi)已建成大中小型水庫3147座，總庫容574億立方米，引水工程4500多處，提水工程2.9萬處，下游兩岸引黃涵閘110多座，另外中上游還有“引大入秦”、“鹽環(huán)定揚(yáng)黃供水”，下游也有“引黃濟(jì)青”、“引黃入衛(wèi)”等工程。多年平均黃河地表水資源耗用量在320億立方米左右，河川徑流利用率已超過55%，與國內(nèi)外大江大河相比均屬于高水平。用水主要地區(qū)分布是寧夏、內(nèi)蒙古河套灌區(qū)約100億立方米，豫魯引黃灌區(qū)120億立方米，涇洛渭汾等其他灌區(qū)100億立方米。用水大戶是農(nóng)田灌溉約290億立方米，占90%多。近些年來，黃河流域地下水開發(fā)利用量已達(dá)80億—100億立方米，有些地區(qū)的地下水已經(jīng)超采，并已形成地下漏斗區(qū)。山東省濟(jì)南市歷素以泉城聞名，而今因地下水嚴(yán)重超采，使得群泉經(jīng)常停涌，而且停涌時間多于噴涌時間，并呈逐年惡化的趨勢，“泉城”已難符其名。
隨著沿黃地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，對黃河水資源的需求量越來越多，致使黃河下游在用水高峰季節(jié)經(jīng)常發(fā)生斷流，而且近些年來斷流次數(shù)越來越多，斷流時間越來越長，斷流的上端離河口越來越遠(yuǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1972年前幾乎沒有發(fā)生斷流，而1972年—1995年24年間，就有18年共發(fā)生45次斷流，累計(jì)天數(shù)526天，平均每年22天。1992年以來，每年斷流都在60天以上，1995年斷流長達(dá)122天，斷流河段上延至河南開封附近的夾河灘斷面，長達(dá)600km，為歷史所罕見。1997年的情況更為嚴(yán)峻，斷流天數(shù)長達(dá)226天。給黃河下游沿岸工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了嚴(yán)重困難，1995年，僅山東段不完全統(tǒng)計(jì)，勝利油田少產(chǎn)原油260萬噸，減少產(chǎn)值30億元，德州、濱州、東營三市100多萬人因水源不足限量供水，濟(jì)南市黃河水廠被迫停產(chǎn)3個月，東營市2.7萬hm2 水稻僅插秧0.47萬hm2 損失近1億元。長時間斷流使山東省黃河供水區(qū)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到了很大影響。同時，黃河下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。
解決黃河水資源短缺的問題，近期來看，主要的辦法就是要加強(qiáng)管理，向管理要供水效益，通過加強(qiáng)取水許可管理，把住取水關(guān)，對上下游、左右岸的取水量進(jìn)行合理分配和有效的調(diào)度，減少斷流、提高供水保障率，為全流域，特別是為下游地區(qū)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供水源保障。
（二）黃河取水許可管理取得的進(jìn)展
從黃河全流域的實(shí)施情況看，近幾年針對斷流和用水需求狀況，加強(qiáng)了取水許可審批與管理，采取了取水許可審批與適時水量調(diào)度的做法，取得了較好的效果，在全流域處于干旱期的情況下，止住了連年斷流的勢頭，近兩年未發(fā)生斷流。到目前，黃河水利委員會共發(fā)放取水許可證1987份（占應(yīng)發(fā)證的99.8%），批準(zhǔn)年取水總量限額為276.85億立方米，按取水水源類型分，地表水373份，批準(zhǔn)水量274.04億立方米；地下水1614份，批準(zhǔn)水量2.81億立方米。從濟(jì)南市的情況來看，一是在市縣兩級河務(wù)局建立了取水許可管理體系；二是為轄區(qū)內(nèi)各取水口辦理了取水許可證，到目前共發(fā)放取水許可226份，批準(zhǔn)年取水總量限額6.05億立方米，其中地表水67份，批準(zhǔn)取水量5.7億立方米；地下水159份，批準(zhǔn)取水量0.35億立方米；三是認(rèn)真執(zhí)行了上級下達(dá)的各年度的調(diào)水指令，為向下游調(diào)水成功提供了保證；四是加強(qiáng)了日常取水許可監(jiān)督，并完成了各年度的取水許可證年審工作，督促21處取水口裝備了量水設(shè)施，取水管理秩序開始建立。但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，黃河再次斷流的可能依然非常大，水質(zhì)污染趨向嚴(yán)重。取水許可管理力度明顯不夠。
二、黃河取水許可管理中存在的問題
（一）黃河取水許可管理機(jī)制尚不理順這里主要有兩個方面的問題，其一是流域管理與行政區(qū)域管理的關(guān)系沒理順；二是流域管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理機(jī)制主要有兩個方面的問題，其一是流域管理與行政區(qū)域管理的關(guān)系不順；二是流域管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理機(jī)制尚需完善。
1.流域統(tǒng)一管理難以落實(shí)。作為流域管理與行政區(qū)域管理之間的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是要不要堅(jiān)持流域統(tǒng)一管理的問題。行政區(qū)域管理統(tǒng)一于流域管理，這在法律法規(guī)的規(guī)定上和道理上都是無可辯駁的，但在實(shí)際的水資源管理中卻難以實(shí)現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：
（1）在發(fā)放許可證上，以行政區(qū)域統(tǒng)一管理否定流域統(tǒng)一管理。有的行政區(qū)域管理部門強(qiáng)行向黃河取水口的取水人發(fā)放取水許可證，使之持有流域和當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域兩個水資源管理機(jī)構(gòu)發(fā)放的取水許可證，既造成管理混亂，難以執(zhí)行，也有損于法律的尊嚴(yán)；
（2）在水量管理上，黃河可供水量的分配呈兩路并行。一方面是黃河流域機(jī)構(gòu)的各級管理部門按照取水許可審批權(quán)限和各取水口提出的年計(jì)劃取水申請核批的取水控制額度；另一方面有的地方水行政主管部門也下達(dá)取水計(jì)劃指標(biāo)，有的地方還以此向黃河部門要水，從而造成了管理上的混亂；
（3）在對流域管理與行政區(qū)域管理的理解上，存在著“批發(fā)”與“零售”的錯誤觀點(diǎn)。認(rèn)為國家對黃河流域各省（區(qū)）下達(dá)的用水量限額是黃河水利委員會對水量的“批發(fā)”，在限額之內(nèi)由各?。▍^(qū)）對下進(jìn)行再分配，叫做“零售”，各?。▍^(qū)）怎么樣管理，黃河管理機(jī)構(gòu)不要管。其結(jié)果是直接破壞了黃河水資源的統(tǒng)一調(diào)度，把一個流域變相分割為若干段，如果是在集中取水期間，上游?。▍^(qū)）在自己的取水總量內(nèi)搞“零售”，把有限的河水取光了，下游?。▍^(qū)）還“零售”什么？這種觀點(diǎn)雖然站不住腳，但在一些地方水行政主管部門中卻根深蒂固，危害著黃河水資源的統(tǒng)一管理。
2.流域管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部的取水許可管理仍需完善。這主要表現(xiàn)在：
（1）黃河水資源的管理目標(biāo)體系尚未建全，主要是由于長期以來水資源管理權(quán)屬不明確所致；
（2）可供水量的調(diào)控仍未形成有力的運(yùn)作機(jī)制，取水口的管理未能實(shí)現(xiàn)一口負(fù)責(zé)多方配合的統(tǒng)一管理模式，在部門設(shè)置與分工上使水資源的管理形成分割，如水政水資源部門、工程管理部門、水文部門、水土保持部門、水量調(diào)度部門都有對水資源實(shí)施管理的職責(zé)。
（3）與取水許可制度相配套的各項(xiàng)規(guī)章制度也不健全，各有關(guān)部門的職責(zé)與權(quán)限尚不夠明晰。
（二）流域機(jī)構(gòu)缺乏必要的行政處罰權(quán)
1、法規(guī)規(guī)定的制裁措施難以奏效。《取水許可實(shí)施辦法》對違法取水行為只規(guī)定了限制取水或吊銷許可證的條款，在實(shí)際執(zhí)行中難以奏效。比如對于沒有取水許可證依然取水的如何處理，對此缺乏法律依據(jù)。
2、流域管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限不完整。黃河流域機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，國家授權(quán)其在黃河流域內(nèi)及其相關(guān)地區(qū)行使水行政主管部門的職責(zé)。但是，由于國家水法規(guī)中沒有授權(quán)流域機(jī)構(gòu)相應(yīng)的行政處罰權(quán)，使得黃河水利委員會及其所屬的各級管理機(jī)構(gòu)，對其管轄范圍內(nèi)發(fā)生的違法行為缺乏必要的制裁手段，對全流域水資源的統(tǒng)一管理缺乏強(qiáng)有力的約束機(jī)制，并給黃河水行政管理職能的履行帶來困難。
（三）取水許可管理層次較低，內(nèi)容偏狹
1、取水許可管理的靜態(tài)化管理模式不適應(yīng)日益緊缺的黃河水資源管理需要。目前，取水許可管理僅限于許可證批準(zhǔn)總量的控制，對取水時段的準(zhǔn)取水量也不夠細(xì)化。比如，各取水口每個月的取水量未體現(xiàn)在許可證上，造成監(jiān)控上難以操作。特別是在農(nóng)業(yè)取水集中的時段，不能實(shí)現(xiàn)有序的調(diào)度，極易造成下游地區(qū)無水可取。為保證山東省沿黃人民生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，山東黃河河務(wù)局不得不多次向黃河水利委員會請求采取緊急調(diào)水措施；為保證勝利油田和河口地區(qū)的用水，山東黃河河務(wù)局在每次調(diào)水期間都是派出幾個工作組在本省河段內(nèi)沿河鎖閉閘門限水。據(jù)了解，僅1998年山東黃河河務(wù)局為保障向下游供水，曾五次共派出十余個工作組監(jiān)督調(diào)水工作，耗資達(dá)2100萬元。由此看出，采取總量控制這種靜態(tài)的取水許可管理模式，不能保證水資源的有效調(diào)度，不適應(yīng)黃河水資源管理的要求。只有將取水許可管理由總量控制向按水資源供需狀況分時段控制深化，才能真正有效的控制各取水口的取水量，從而保障合理利用黃河水資源。
2.水利用效率管理尚未納入取水許可管理。如前所述，黃河水資源十分緊缺，全流域取水總量已達(dá)到水資源可利用量的87.8%，并且下游河道斷流時間、斷流長度越來越長，次數(shù)越來越頻繁。但是，總體來看，整個流域的水利用率普遍較低且不均勻，據(jù)有關(guān)資料分析，流域內(nèi)工業(yè)用水萬元產(chǎn)值取水量為349立方米，比中國北方其他河流耗水高出50%有余；農(nóng)業(yè)用水方面，單方水產(chǎn)值不足1元的有5個省區(qū)，寧夏僅為0.21元，與全國平均3.98元相比差18倍，而山東省已達(dá)到15.10元，由此可見，各省區(qū)用水效益十分懸殊。即使水效益較高的山東省，目前在農(nóng)田灌溉中依然采取大水漫灌的方式，其水資源有效利用率不足50%，水資源浪費(fèi)十分驚人。節(jié)約用水的潛力是非常之大。如何通過取水許可管理提高水資源的有效利用率，也是急需解決的重要問題。
3.取水許可對水質(zhì)管理力度不夠。黃河水質(zhì)污染日趨嚴(yán)重。據(jù)近幾年來的水質(zhì)監(jiān)測資料評價，在黃河干支流12500km評價河長中，屬于一、二類水質(zhì)的河長為1750km，僅占評價河長的14%；三類水質(zhì)河長2140km，占17%；四類水質(zhì)河長5280km，占34%；五類水質(zhì)河長2010km，占16%；劣于五類水質(zhì)的河長2350km，占19%.全流域向黃河排放污水已超過50億噸，1995年以來，水質(zhì)比較好的黃河下游河段，也頻繁出現(xiàn)長時間被污染現(xiàn)象，濟(jì)南市黃河水廠7次因黃河水質(zhì)污染被迫停產(chǎn)。由于水質(zhì)污染，使本已十分緊缺的黃河水資源更是雪上加霜。對此，各級流域機(jī)構(gòu)的管理顯得力不從心，目前所實(shí)施的《取水許可水質(zhì)管理規(guī)定》，對向黃河河道排污者的制裁措施僅僅是吊銷取水許可證，以及責(zé)令停止取水和核減取水計(jì)劃指標(biāo)，而未設(shè)定行政罰款等有力的條款，以此管理難有成效，而對取用非黃河水的排污者更是無能為力，這也是目前流域機(jī)構(gòu)和各級水行政主管部門面臨的困境。
三、幾點(diǎn)建議
1、加快立法進(jìn)程，增強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)的管理效能
（1）盡快對《水法》做出修改，并在新的《水法》中明確流域機(jī)構(gòu)在水資源管理上的法律地位，明確流域管理與行政區(qū)域管理的關(guān)系及相關(guān)的責(zé)任，確立大江大河水資源的流域統(tǒng)一管理體制。使流域機(jī)構(gòu)有其權(quán)，履其職，責(zé)權(quán)相稱。
（2）盡快制定出臺《黃河法》，對黃河水資源的管理做出具體的規(guī)定，為黃河的依法管理提供操作性和針對性更強(qiáng)的法律依據(jù)。
（3）通過立法賦予包括流域機(jī)構(gòu)在內(nèi)的水行政管理機(jī)關(guān)以水質(zhì)監(jiān)督管理和行政處罰職權(quán)，以對向水體排污行為實(shí)施有效、有力的管理，也可以比照淮河流域的管理模式強(qiáng)化黃河流域機(jī)構(gòu)對水資源的保護(hù)職權(quán)。
（4）為保證黃河水資源持續(xù)、有效、合理地開發(fā)利用，國家應(yīng)加大節(jié)約用水的管理力度。一方面要制定操作性更強(qiáng)的《節(jié)約用水管理辦法》，以國家法律法規(guī)來規(guī)范人們的節(jié)水行為；另一方面，在國家《水資源費(fèi)征收管理辦法》出臺前，為緩解黃河水資源目前的緊缺狀況，可以考慮授權(quán)黃河水利委員會首先在黃河干流開征黃河水資源費(fèi)，利用經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用來促使用水戶節(jié)約用水，而且還可以利用征收的水資源費(fèi)支持用水戶建設(shè)節(jié)水工程。同時，進(jìn)一步把水價調(diào)整到位。
（5）國家應(yīng)當(dāng)賦予流域機(jī)構(gòu)立法的權(quán)力，使其能夠針對黃河的特殊性制定有較高法律效力的補(bǔ)充性規(guī)定，有效地協(xié)調(diào)和解決本流域內(nèi)的特殊問題。
2、加大執(zhí)法力度，維護(hù)法律尊嚴(yán)。國家應(yīng)當(dāng)賦予黃河水利委員會對黃河水資源實(shí)施統(tǒng)一管理和調(diào)度的職權(quán)，并賦予流域機(jī)構(gòu)各級管理部門相應(yīng)職權(quán)，使之具備應(yīng)有的執(zhí)法能力，有效控制和協(xié)調(diào)沿黃地區(qū)的用水需求，使水法規(guī)能夠落到實(shí)處。同時，各級流域管理機(jī)構(gòu)要用好現(xiàn)有政策和法規(guī)，加大對水資源的管理力度。并在流域機(jī)構(gòu)內(nèi)部盡快完善水資源管理機(jī)制，建立水資源管理目標(biāo)體系，明確規(guī)定有關(guān)部門的職責(zé)和權(quán)限，形成一部門負(fù)責(zé)多部門協(xié)作的局面，使水資源管理部門能夠在取水許可審批、取水口運(yùn)用管理、取水調(diào)度及用水監(jiān)督等主要環(huán)節(jié)上發(fā)揮應(yīng)有的作用。
3、完善取水許可管理規(guī)定，制定配套措施
（1）在取水許可管理法規(guī)中，對違法違章取水行為設(shè)定經(jīng)濟(jì)制裁條款，并授予流域各級機(jī)構(gòu)相當(dāng)于同級水行政主管部門的管理職權(quán)。
（2）規(guī)定水資源有效利用率下限，對于低于下限的、浪費(fèi)水資源的責(zé)令其限期改正或給予經(jīng)濟(jì)制裁。就是說流域機(jī)構(gòu)不能只管取水口，應(yīng)當(dāng)賦予流域機(jī)構(gòu)直接管理取水人乃至用水人水資源使用情況的權(quán)限。
（3）細(xì)化取水許可證準(zhǔn)取水量的準(zhǔn)取時間，建立取水總量控制與取水時間控制相結(jié)合的管理體系，至少要細(xì)化到月，集中取水期間應(yīng)當(dāng)細(xì)化到旬，以增強(qiáng)取水許可管理的可操作性。強(qiáng)化水量調(diào)度的執(zhí)法力度，同時使取水許可與日常水量調(diào)度不再分割。
（4）建立各取水口取水量控制與各河段下泄流量控制相結(jié)合的管理機(jī)制。在取水量較大的河段增設(shè)流量觀測站，并規(guī)定各測站的小保證下泄流量，對于達(dá)不到下泄流量指標(biāo)區(qū)間的取水人實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁。從而保證各河段，特別是下游河段取水人的用水權(quán)益。
4.建立取水權(quán)益侵害補(bǔ)償制度。黃河水資源是全流域的共享資源，上下游取水人在取水權(quán)益上應(yīng)當(dāng)享有平等的地位，對于搶水、爭水、多取水，造成他人取水權(quán)益受損害的，應(yīng)當(dāng)對取水權(quán)益受害人給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。目前，比較突出的問題是，下游地區(qū)在應(yīng)當(dāng)取水時河中沒有水，為保證用水不得不投入巨資興建調(diào)蓄水庫，這無疑加重了下游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這一方面有水資源量本身不足的問題，另一方面上游地區(qū)超量取水、浪費(fèi)水資源的責(zé)任是不可推卸的，這些超量取水而受益者和浪費(fèi)水資源者，應(yīng)當(dāng)給予給由此造成的損失取水人以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
5、加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法效能。各級黃河流域管理機(jī)構(gòu)，要把水資源管理作為一項(xiàng)重要職責(zé)來履行，充實(shí)水資源管理人員，加強(qiáng)培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法水平。建立健全取水許可管理工作制度，規(guī)范執(zhí)法行為，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)肅執(zhí)法紀(jì)律，對于出現(xiàn)的執(zhí)法過錯要追究其責(zé)任，從而確保取水許可制度的正確實(shí)施，把有限的黃河水資源保護(hù)好、利用好。
總之，黃河水資源是有限的，黃河水資源和取水許可制度實(shí)施中遇到的問題及解決的辦法談幾點(diǎn)看法。
一、黃河水資源供求矛盾日趨尖銳，對加強(qiáng)取水許可管理提出了迫切的要求
（一）黃河水資源供求狀況
黃河是我國第二大河，水資源總量居全國七大江河第4位，但多年平均河川徑流量只有580億立方米，僅占全國河川徑流量的2%，是長江水量的1/20，為減緩黃河下游河道的泥沙淤積，每年還需要200多億立方米的水量輸沙入海，這樣，正常年份黃河可供利用的水量只有370億立方米左右，這還包括了大汛期間難以引用的水量。從對黃河水資源的開發(fā)利用來看，據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，流域內(nèi)已建成大中小型水庫3147座，總庫容574億立方米，引水工程4500多處，提水工程2.9萬處，下游兩岸引黃涵閘110多座，另外中上游還有“引大入秦”、“鹽環(huán)定揚(yáng)黃供水”，下游也有“引黃濟(jì)青”、“引黃入衛(wèi)”等工程。多年平均黃河地表水資源耗用量在320億立方米左右，河川徑流利用率已超過55%，與國內(nèi)外大江大河相比均屬于高水平。用水主要地區(qū)分布是寧夏、內(nèi)蒙古河套灌區(qū)約100億立方米，豫魯引黃灌區(qū)120億立方米，涇洛渭汾等其他灌區(qū)100億立方米。用水大戶是農(nóng)田灌溉約290億立方米，占90%多。近些年來，黃河流域地下水開發(fā)利用量已達(dá)80億—100億立方米，有些地區(qū)的地下水已經(jīng)超采，并已形成地下漏斗區(qū)。山東省濟(jì)南市歷素以泉城聞名，而今因地下水嚴(yán)重超采，使得群泉經(jīng)常停涌，而且停涌時間多于噴涌時間，并呈逐年惡化的趨勢，“泉城”已難符其名。
隨著沿黃地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，對黃河水資源的需求量越來越多，致使黃河下游在用水高峰季節(jié)經(jīng)常發(fā)生斷流，而且近些年來斷流次數(shù)越來越多，斷流時間越來越長，斷流的上端離河口越來越遠(yuǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1972年前幾乎沒有發(fā)生斷流，而1972年—1995年24年間，就有18年共發(fā)生45次斷流，累計(jì)天數(shù)526天，平均每年22天。1992年以來，每年斷流都在60天以上，1995年斷流長達(dá)122天，斷流河段上延至河南開封附近的夾河灘斷面，長達(dá)600km，為歷史所罕見。1997年的情況更為嚴(yán)峻，斷流天數(shù)長達(dá)226天。給黃河下游沿岸工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了嚴(yán)重困難，1995年，僅山東段不完全統(tǒng)計(jì)，勝利油田少產(chǎn)原油260萬噸，減少產(chǎn)值30億元，德州、濱州、東營三市100多萬人因水源不足限量供水，濟(jì)南市黃河水廠被迫停產(chǎn)3個月，東營市2.7萬hm2 水稻僅插秧0.47萬hm2 損失近1億元。長時間斷流使山東省黃河供水區(qū)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到了很大影響。同時，黃河下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。
解決黃河水資源短缺的問題，近期來看，主要的辦法就是要加強(qiáng)管理，向管理要供水效益，通過加強(qiáng)取水許可管理，把住取水關(guān)，對上下游、左右岸的取水量進(jìn)行合理分配和有效的調(diào)度，減少斷流、提高供水保障率，為全流域，特別是為下游地區(qū)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供水源保障。
（二）黃河取水許可管理取得的進(jìn)展
從黃河全流域的實(shí)施情況看，近幾年針對斷流和用水需求狀況，加強(qiáng)了取水許可審批與管理，采取了取水許可審批與適時水量調(diào)度的做法，取得了較好的效果，在全流域處于干旱期的情況下，止住了連年斷流的勢頭，近兩年未發(fā)生斷流。到目前，黃河水利委員會共發(fā)放取水許可證1987份（占應(yīng)發(fā)證的99.8%），批準(zhǔn)年取水總量限額為276.85億立方米，按取水水源類型分，地表水373份，批準(zhǔn)水量274.04億立方米；地下水1614份，批準(zhǔn)水量2.81億立方米。從濟(jì)南市的情況來看，一是在市縣兩級河務(wù)局建立了取水許可管理體系；二是為轄區(qū)內(nèi)各取水口辦理了取水許可證，到目前共發(fā)放取水許可226份，批準(zhǔn)年取水總量限額6.05億立方米，其中地表水67份，批準(zhǔn)取水量5.7億立方米；地下水159份，批準(zhǔn)取水量0.35億立方米；三是認(rèn)真執(zhí)行了上級下達(dá)的各年度的調(diào)水指令，為向下游調(diào)水成功提供了保證；四是加強(qiáng)了日常取水許可監(jiān)督，并完成了各年度的取水許可證年審工作，督促21處取水口裝備了量水設(shè)施，取水管理秩序開始建立。但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，黃河再次斷流的可能依然非常大，水質(zhì)污染趨向嚴(yán)重。取水許可管理力度明顯不夠。
二、黃河取水許可管理中存在的問題
（一）黃河取水許可管理機(jī)制尚不理順這里主要有兩個方面的問題，其一是流域管理與行政區(qū)域管理的關(guān)系沒理順；二是流域管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理機(jī)制主要有兩個方面的問題，其一是流域管理與行政區(qū)域管理的關(guān)系不順；二是流域管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理機(jī)制尚需完善。
1.流域統(tǒng)一管理難以落實(shí)。作為流域管理與行政區(qū)域管理之間的關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是要不要堅(jiān)持流域統(tǒng)一管理的問題。行政區(qū)域管理統(tǒng)一于流域管理，這在法律法規(guī)的規(guī)定上和道理上都是無可辯駁的，但在實(shí)際的水資源管理中卻難以實(shí)現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：
（1）在發(fā)放許可證上，以行政區(qū)域統(tǒng)一管理否定流域統(tǒng)一管理。有的行政區(qū)域管理部門強(qiáng)行向黃河取水口的取水人發(fā)放取水許可證，使之持有流域和當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域兩個水資源管理機(jī)構(gòu)發(fā)放的取水許可證，既造成管理混亂，難以執(zhí)行，也有損于法律的尊嚴(yán)；
（2）在水量管理上，黃河可供水量的分配呈兩路并行。一方面是黃河流域機(jī)構(gòu)的各級管理部門按照取水許可審批權(quán)限和各取水口提出的年計(jì)劃取水申請核批的取水控制額度；另一方面有的地方水行政主管部門也下達(dá)取水計(jì)劃指標(biāo)，有的地方還以此向黃河部門要水，從而造成了管理上的混亂；
（3）在對流域管理與行政區(qū)域管理的理解上，存在著“批發(fā)”與“零售”的錯誤觀點(diǎn)。認(rèn)為國家對黃河流域各省（區(qū)）下達(dá)的用水量限額是黃河水利委員會對水量的“批發(fā)”，在限額之內(nèi)由各?。▍^(qū)）對下進(jìn)行再分配，叫做“零售”，各?。▍^(qū)）怎么樣管理，黃河管理機(jī)構(gòu)不要管。其結(jié)果是直接破壞了黃河水資源的統(tǒng)一調(diào)度，把一個流域變相分割為若干段，如果是在集中取水期間，上游?。▍^(qū)）在自己的取水總量內(nèi)搞“零售”，把有限的河水取光了，下游?。▍^(qū)）還“零售”什么？這種觀點(diǎn)雖然站不住腳，但在一些地方水行政主管部門中卻根深蒂固，危害著黃河水資源的統(tǒng)一管理。
2.流域管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部的取水許可管理仍需完善。這主要表現(xiàn)在：
（1）黃河水資源的管理目標(biāo)體系尚未建全，主要是由于長期以來水資源管理權(quán)屬不明確所致；
（2）可供水量的調(diào)控仍未形成有力的運(yùn)作機(jī)制，取水口的管理未能實(shí)現(xiàn)一口負(fù)責(zé)多方配合的統(tǒng)一管理模式，在部門設(shè)置與分工上使水資源的管理形成分割，如水政水資源部門、工程管理部門、水文部門、水土保持部門、水量調(diào)度部門都有對水資源實(shí)施管理的職責(zé)。
（3）與取水許可制度相配套的各項(xiàng)規(guī)章制度也不健全，各有關(guān)部門的職責(zé)與權(quán)限尚不夠明晰。
（二）流域機(jī)構(gòu)缺乏必要的行政處罰權(quán)
1、法規(guī)規(guī)定的制裁措施難以奏效。《取水許可實(shí)施辦法》對違法取水行為只規(guī)定了限制取水或吊銷許可證的條款，在實(shí)際執(zhí)行中難以奏效。比如對于沒有取水許可證依然取水的如何處理，對此缺乏法律依據(jù)。
2、流域管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限不完整。黃河流域機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，國家授權(quán)其在黃河流域內(nèi)及其相關(guān)地區(qū)行使水行政主管部門的職責(zé)。但是，由于國家水法規(guī)中沒有授權(quán)流域機(jī)構(gòu)相應(yīng)的行政處罰權(quán)，使得黃河水利委員會及其所屬的各級管理機(jī)構(gòu)，對其管轄范圍內(nèi)發(fā)生的違法行為缺乏必要的制裁手段，對全流域水資源的統(tǒng)一管理缺乏強(qiáng)有力的約束機(jī)制，并給黃河水行政管理職能的履行帶來困難。
（三）取水許可管理層次較低，內(nèi)容偏狹
1、取水許可管理的靜態(tài)化管理模式不適應(yīng)日益緊缺的黃河水資源管理需要。目前，取水許可管理僅限于許可證批準(zhǔn)總量的控制，對取水時段的準(zhǔn)取水量也不夠細(xì)化。比如，各取水口每個月的取水量未體現(xiàn)在許可證上，造成監(jiān)控上難以操作。特別是在農(nóng)業(yè)取水集中的時段，不能實(shí)現(xiàn)有序的調(diào)度，極易造成下游地區(qū)無水可取。為保證山東省沿黃人民生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，山東黃河河務(wù)局不得不多次向黃河水利委員會請求采取緊急調(diào)水措施；為保證勝利油田和河口地區(qū)的用水，山東黃河河務(wù)局在每次調(diào)水期間都是派出幾個工作組在本省河段內(nèi)沿河鎖閉閘門限水。據(jù)了解，僅1998年山東黃河河務(wù)局為保障向下游供水，曾五次共派出十余個工作組監(jiān)督調(diào)水工作，耗資達(dá)2100萬元。由此看出，采取總量控制這種靜態(tài)的取水許可管理模式，不能保證水資源的有效調(diào)度，不適應(yīng)黃河水資源管理的要求。只有將取水許可管理由總量控制向按水資源供需狀況分時段控制深化，才能真正有效的控制各取水口的取水量，從而保障合理利用黃河水資源。
2.水利用效率管理尚未納入取水許可管理。如前所述，黃河水資源十分緊缺，全流域取水總量已達(dá)到水資源可利用量的87.8%，并且下游河道斷流時間、斷流長度越來越長，次數(shù)越來越頻繁。但是，總體來看，整個流域的水利用率普遍較低且不均勻，據(jù)有關(guān)資料分析，流域內(nèi)工業(yè)用水萬元產(chǎn)值取水量為349立方米，比中國北方其他河流耗水高出50%有余；農(nóng)業(yè)用水方面，單方水產(chǎn)值不足1元的有5個省區(qū)，寧夏僅為0.21元，與全國平均3.98元相比差18倍，而山東省已達(dá)到15.10元，由此可見，各省區(qū)用水效益十分懸殊。即使水效益較高的山東省，目前在農(nóng)田灌溉中依然采取大水漫灌的方式，其水資源有效利用率不足50%，水資源浪費(fèi)十分驚人。節(jié)約用水的潛力是非常之大。如何通過取水許可管理提高水資源的有效利用率，也是急需解決的重要問題。
3.取水許可對水質(zhì)管理力度不夠。黃河水質(zhì)污染日趨嚴(yán)重。據(jù)近幾年來的水質(zhì)監(jiān)測資料評價，在黃河干支流12500km評價河長中，屬于一、二類水質(zhì)的河長為1750km，僅占評價河長的14%；三類水質(zhì)河長2140km，占17%；四類水質(zhì)河長5280km，占34%；五類水質(zhì)河長2010km，占16%；劣于五類水質(zhì)的河長2350km，占19%.全流域向黃河排放污水已超過50億噸，1995年以來，水質(zhì)比較好的黃河下游河段，也頻繁出現(xiàn)長時間被污染現(xiàn)象，濟(jì)南市黃河水廠7次因黃河水質(zhì)污染被迫停產(chǎn)。由于水質(zhì)污染，使本已十分緊缺的黃河水資源更是雪上加霜。對此，各級流域機(jī)構(gòu)的管理顯得力不從心，目前所實(shí)施的《取水許可水質(zhì)管理規(guī)定》，對向黃河河道排污者的制裁措施僅僅是吊銷取水許可證，以及責(zé)令停止取水和核減取水計(jì)劃指標(biāo)，而未設(shè)定行政罰款等有力的條款，以此管理難有成效，而對取用非黃河水的排污者更是無能為力，這也是目前流域機(jī)構(gòu)和各級水行政主管部門面臨的困境。
三、幾點(diǎn)建議
1、加快立法進(jìn)程，增強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)的管理效能
（1）盡快對《水法》做出修改，并在新的《水法》中明確流域機(jī)構(gòu)在水資源管理上的法律地位，明確流域管理與行政區(qū)域管理的關(guān)系及相關(guān)的責(zé)任，確立大江大河水資源的流域統(tǒng)一管理體制。使流域機(jī)構(gòu)有其權(quán)，履其職，責(zé)權(quán)相稱。
（2）盡快制定出臺《黃河法》，對黃河水資源的管理做出具體的規(guī)定，為黃河的依法管理提供操作性和針對性更強(qiáng)的法律依據(jù)。
（3）通過立法賦予包括流域機(jī)構(gòu)在內(nèi)的水行政管理機(jī)關(guān)以水質(zhì)監(jiān)督管理和行政處罰職權(quán)，以對向水體排污行為實(shí)施有效、有力的管理，也可以比照淮河流域的管理模式強(qiáng)化黃河流域機(jī)構(gòu)對水資源的保護(hù)職權(quán)。
（4）為保證黃河水資源持續(xù)、有效、合理地開發(fā)利用，國家應(yīng)加大節(jié)約用水的管理力度。一方面要制定操作性更強(qiáng)的《節(jié)約用水管理辦法》，以國家法律法規(guī)來規(guī)范人們的節(jié)水行為；另一方面，在國家《水資源費(fèi)征收管理辦法》出臺前，為緩解黃河水資源目前的緊缺狀況，可以考慮授權(quán)黃河水利委員會首先在黃河干流開征黃河水資源費(fèi)，利用經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用來促使用水戶節(jié)約用水，而且還可以利用征收的水資源費(fèi)支持用水戶建設(shè)節(jié)水工程。同時，進(jìn)一步把水價調(diào)整到位。
（5）國家應(yīng)當(dāng)賦予流域機(jī)構(gòu)立法的權(quán)力，使其能夠針對黃河的特殊性制定有較高法律效力的補(bǔ)充性規(guī)定，有效地協(xié)調(diào)和解決本流域內(nèi)的特殊問題。
2、加大執(zhí)法力度，維護(hù)法律尊嚴(yán)。國家應(yīng)當(dāng)賦予黃河水利委員會對黃河水資源實(shí)施統(tǒng)一管理和調(diào)度的職權(quán)，并賦予流域機(jī)構(gòu)各級管理部門相應(yīng)職權(quán)，使之具備應(yīng)有的執(zhí)法能力，有效控制和協(xié)調(diào)沿黃地區(qū)的用水需求，使水法規(guī)能夠落到實(shí)處。同時，各級流域管理機(jī)構(gòu)要用好現(xiàn)有政策和法規(guī)，加大對水資源的管理力度。并在流域機(jī)構(gòu)內(nèi)部盡快完善水資源管理機(jī)制，建立水資源管理目標(biāo)體系，明確規(guī)定有關(guān)部門的職責(zé)和權(quán)限，形成一部門負(fù)責(zé)多部門協(xié)作的局面，使水資源管理部門能夠在取水許可審批、取水口運(yùn)用管理、取水調(diào)度及用水監(jiān)督等主要環(huán)節(jié)上發(fā)揮應(yīng)有的作用。
3、完善取水許可管理規(guī)定，制定配套措施
（1）在取水許可管理法規(guī)中，對違法違章取水行為設(shè)定經(jīng)濟(jì)制裁條款，并授予流域各級機(jī)構(gòu)相當(dāng)于同級水行政主管部門的管理職權(quán)。
（2）規(guī)定水資源有效利用率下限，對于低于下限的、浪費(fèi)水資源的責(zé)令其限期改正或給予經(jīng)濟(jì)制裁。就是說流域機(jī)構(gòu)不能只管取水口，應(yīng)當(dāng)賦予流域機(jī)構(gòu)直接管理取水人乃至用水人水資源使用情況的權(quán)限。
（3）細(xì)化取水許可證準(zhǔn)取水量的準(zhǔn)取時間，建立取水總量控制與取水時間控制相結(jié)合的管理體系，至少要細(xì)化到月，集中取水期間應(yīng)當(dāng)細(xì)化到旬，以增強(qiáng)取水許可管理的可操作性。強(qiáng)化水量調(diào)度的執(zhí)法力度，同時使取水許可與日常水量調(diào)度不再分割。
（4）建立各取水口取水量控制與各河段下泄流量控制相結(jié)合的管理機(jī)制。在取水量較大的河段增設(shè)流量觀測站，并規(guī)定各測站的小保證下泄流量，對于達(dá)不到下泄流量指標(biāo)區(qū)間的取水人實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁。從而保證各河段，特別是下游河段取水人的用水權(quán)益。
4.建立取水權(quán)益侵害補(bǔ)償制度。黃河水資源是全流域的共享資源，上下游取水人在取水權(quán)益上應(yīng)當(dāng)享有平等的地位，對于搶水、爭水、多取水，造成他人取水權(quán)益受損害的，應(yīng)當(dāng)對取水權(quán)益受害人給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。目前，比較突出的問題是，下游地區(qū)在應(yīng)當(dāng)取水時河中沒有水，為保證用水不得不投入巨資興建調(diào)蓄水庫，這無疑加重了下游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這一方面有水資源量本身不足的問題，另一方面上游地區(qū)超量取水、浪費(fèi)水資源的責(zé)任是不可推卸的，這些超量取水而受益者和浪費(fèi)水資源者，應(yīng)當(dāng)給予給由此造成的損失取水人以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。
5、加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法效能。各級黃河流域管理機(jī)構(gòu)，要把水資源管理作為一項(xiàng)重要職責(zé)來履行，充實(shí)水資源管理人員，加強(qiáng)培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法水平。建立健全取水許可管理工作制度，規(guī)范執(zhí)法行為，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)肅執(zhí)法紀(jì)律，對于出現(xiàn)的執(zhí)法過錯要追究其責(zé)任，從而確保取水許可制度的正確實(shí)施，把有限的黃河水資源保護(hù)好、利用好。