水危機是未來20年中國實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標所面臨的重大挑戰(zhàn)之一，水的短缺日益成為人和自然之間巨額“生態(tài)資源赤字”。水危機的性質(zhì)不同于能源危機，能源短缺可以通過國際市場大量進口得以緩解，水的區(qū)域性、不可替代性決定了應(yīng)對水危機的長期性和艱巨性。目前關(guān)于水危機的性質(zhì)分析有不同的認識，一種較為流行的看法認為水危機是資源供給短缺導(dǎo)致的資源危機。我們認為水危機表面上是資源危機，實質(zhì)上是治理危機，是我們治水體制的長期失效（包括政府缺位、市場缺失和計劃失效），導(dǎo)致治理能力低下，不能有效應(yīng)對變化條件下的各種挑戰(zhàn)。
危機則是改革的契機。在人類應(yīng)對挑戰(zhàn)、對付危機的各種行為中，制度的確立與改進具有根本性，它的作用就在于節(jié)約成本，降低不確定性。制度是人類成功應(yīng)對挑戰(zhàn)的結(jié)果，又是成功迎接進一步挑戰(zhàn)的先決條件。響應(yīng)水危機的行為調(diào)整，既需要工程建設(shè)、更需要制度建設(shè)。過去我們應(yīng)對水危機是以工程建設(shè)為中心，建設(shè)了大量水利工程和調(diào)水工程，但是資源供給總是趕不上人類的需求，水危機反而越來越突出，這表明開源的水利工程建設(shè)只能治標，節(jié)水的制度建設(shè)才是響應(yīng)水危機的治本之策。中國的治水模式必須從過度依賴工程建設(shè)擴大供給為主轉(zhuǎn)向制度建設(shè)激勵節(jié)水，從單一的硬件建設(shè)（如水利設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施）轉(zhuǎn)向軟件建設(shè)（如制度、法制、民主、R&D、能力建設(shè)）和硬件協(xié)調(diào)發(fā)展，政府水利主管部門主要職能從工程投資優(yōu)先轉(zhuǎn)向制度建設(shè)、公共服務(wù)、社會管理。
1998年發(fā)生特大洪水之后，我國進入大規(guī)模水利工程建設(shè)時期，過去五年中央水利基建投資總額達1786億元，是1949年到1997年水利基建投資總額的2.36倍。國家共發(fā)行國債6600多億元，其中用于水利建設(shè)1258億元，約占五分之一。為了應(yīng)對嚴峻的水危機，大幅度增加水利投資是必要的，但同時也需要相應(yīng)加大制度建設(shè)的力度。大規(guī)模的水利工程建設(shè)必須伴隨大規(guī)模的制度建設(shè)，否則不僅不能保證大量工程發(fā)揮預(yù)期效益，而且隨著工程效益的迅速衰減，可能會將我們的水問題拖入更加復(fù)雜的境地。
節(jié)水型社會建設(shè)能夠反映對治水模式轉(zhuǎn)型的要求。我們認為，未來20年中國非常有必要全面建設(shè)節(jié)水型社會，這是全面建設(shè)小康社會的重要支撐，也是中國解決水問題的根本出路。節(jié)水型社會包含三重相互聯(lián)系的特征，微觀上資源利用的高效率，中觀上資源配置的高效益，宏觀上水資源利用的可持續(xù)。建立節(jié)水型社會是一場深刻的社會變革，核心是通過大規(guī)模的制度建設(shè)，降低水治理的各種成本，建立促進節(jié)水和精心用水管水的激勵機制。建設(shè)節(jié)水型社會要比調(diào)水工程經(jīng)濟成本低得多，社會收益高得多，這正是制度建設(shè)主要的節(jié)約作用。
節(jié)水型社會的建立，是一個強制性制度變遷為主、誘致性制度變遷為輔的過程，不僅需要水利部門發(fā)揮重要作用，更需要各級政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。目前水利部組織的節(jié)水型社會試點工作已經(jīng)取得初步經(jīng)驗，我們建議優(yōu)先在西北和華北缺水地區(qū)推廣節(jié)水型社會建設(shè)的經(jīng)驗，待取得一定成效后再向全國推廣。
我國水資源嚴重短缺與用水嚴重浪費的現(xiàn)象普遍共存，建設(shè)節(jié)水型社會是中國可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。未來20年中國需要全面建設(shè)節(jié)水型社會，這是中國應(yīng)對水危機的根本出路，也是全面建設(shè)小康社會的重要支撐。節(jié)水型社會建設(shè)，是水利部門的一項基本任務(wù)，同時應(yīng)作為各級地方政府的一項重要工作，特別應(yīng)成為華北和西北地區(qū)各級地方政府的一項非常重要的日常性工作。
什么是節(jié)水型社會？如何建設(shè)節(jié)水型社會？建成什么樣的節(jié)水型社會？這是新世紀中國治水面臨的重大課題。西北黑河流域中游的張掖地區(qū)是我國第一個節(jié)水型社會試點，提供了建設(shè)節(jié)水型社會的制度實踐。近期作者兩次赴張掖實地調(diào)研，在充分吸收已有研究成果基礎(chǔ)上，對張掖的試點經(jīng)驗進行理論總結(jié)，嘗試概括節(jié)水型社會的特征、實現(xiàn)途徑和運行機制，使其有更大范圍的指導(dǎo)意義。
節(jié)水型社會是水資源集約高效利用、經(jīng)濟社會快速發(fā)展、人與自然和諧相處的社會，包含三重相互聯(lián)系的特征：微觀上資源利用的高效率；中觀上資源配置的高效益；宏觀上資源利用的可持續(xù)。節(jié)水型社會體現(xiàn)了人類發(fā)展的現(xiàn)代理念，代表著高度的社會文明，也是現(xiàn)代化的重要標志。我國現(xiàn)狀用水效率普遍不高，用水效益更為低下，部分地區(qū)已經(jīng)超過水資源承載能力，建設(shè)節(jié)水型社會的任務(wù)有很強的緊迫性和艱巨性。
建立節(jié)水型社會是一場深刻的社會變革，核心是大規(guī)模的制度建設(shè)。張掖的實踐證明，水權(quán)理論為節(jié)水型社會建設(shè)提供了現(xiàn)實可行的制度框架。實施水權(quán)管理是從傳統(tǒng)用水粗放型社會走向節(jié)水型社會的具體途徑，內(nèi)容包括：
（1）落實和強化宏觀上的總量控制；
（2）根據(jù)總量約束制定發(fā)展戰(zhàn)略和調(diào)整經(jīng)濟布局；
（3）將總量指標逐級向下分配，明確各用水單元的權(quán)利和義務(wù)；
（4）建設(shè)計量和監(jiān)控等支撐水權(quán)制度運行的硬件基礎(chǔ)設(shè)施；
（5）建立用水者協(xié)會等水權(quán)管理的軟件基礎(chǔ)設(shè)施。建立水權(quán)制度，實施水權(quán)管理，是一項嶄新的事業(yè)，要在實踐中探索和創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展和完善。
有效的運行機制是建設(shè)節(jié)水型社會的關(guān)鍵。張掖的實踐表明，建立有效的節(jié)水型社會運行機制，要正確處理水資源利用和管理中政府、市場和社會的關(guān)系，建立三者有機結(jié)合的新型水治理結(jié)構(gòu)；重塑政府與市場的關(guān)系，在政府調(diào)控下迅速擴大市場在水資源配置中的作用；重新審視國家和社會的關(guān)系，在政府引導(dǎo)下逐步引入全社會的廣泛參與。有效的節(jié)水型社會運行機制要求政府運作方式經(jīng)歷“四個轉(zhuǎn)變”：從分割管理轉(zhuǎn)向統(tǒng)一管理；從工程建管轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控；從排斥市場轉(zhuǎn)向市場友好；從封閉決策轉(zhuǎn)向參與透明。
建設(shè)節(jié)水型社會要求治水模式的轉(zhuǎn)型。我國的治水模式必須從過度依賴工程建設(shè)轉(zhuǎn)向制度建設(shè)，從硬件建設(shè)為主轉(zhuǎn)向軟件建設(shè)和硬件建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，從工程投資優(yōu)先轉(zhuǎn)向制度投資優(yōu)先。20世紀90年代末以來，中國治水迎來繼建國初期以來的第二個投資高潮，水利部提出了從工程水利轉(zhuǎn)向資源水利的治水新思路，并以此指導(dǎo)大規(guī)模的水利工程建設(shè)。資源水利重視資源管理，核心是制度建設(shè)，它的提出標志著中國治水開始從大規(guī)模的工程建設(shè)走向大規(guī)模的制度建設(shè)。中國人民在過去50年的治水實踐中建設(shè)了高度的工程文明，同樣有能力在未來50年建設(shè)高度的制度文明。
中國水問題的根本出路是全面建設(shè)節(jié)水型社會
中國目前在以稀缺的水資源和脆弱的水生態(tài)環(huán)境，支撐著人類歷大規(guī)模的人口，負擔著歷大規(guī)模的人類活動，使我們面臨著歷極為嚴峻的水危機。中國在未來20年全面建設(shè)小康社會的進程中，以及未來50年邁向中等收入國家的道路上，水資源短缺和水環(huán)境污染將長期是制約經(jīng)濟社會發(fā)展的重大瓶頸。中國的水危機已經(jīng)引起世界范圍的廣泛關(guān)注。美國蘭德公司提出影響中國經(jīng)濟增長可持續(xù)性的八大瓶頸之一就是缺水和污染，它們對增長率的負面影響達到1.5-1.9%，高于能源價格上漲和外商投資下降的影響?！ECD的中國研究報告認為，水的低質(zhì)量和低效率構(gòu)成中國發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。
我國水資源嚴重短缺與用水嚴重浪費的現(xiàn)象普遍共存，建設(shè)節(jié)水型社會已經(jīng)成為國家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。2001年初，由43位院士和300名專家提交的《中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究報告》認為，解決我國水的問題，核心是提高用水效率，建設(shè)節(jié)水型社會，確立節(jié)流優(yōu)先、治污為本、多渠道開源的指導(dǎo)原則。國家“十五”計劃綱要首次明確提出要建設(shè)節(jié)水型社會。2002年8月修訂的新水法規(guī)定，要發(fā)展節(jié)水型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)，建立節(jié)水型社會。
中國應(yīng)對水危機需要綜合戰(zhàn)略，關(guān)鍵是建立節(jié)水型社會。黃淮海流域是中國水短缺為嚴重的地區(qū)，根據(jù)世界自然基金會（WWF）研究報告，如果黃淮海地區(qū)水管理能夠達到歐洲發(fā)達國家的水平，并在減少廢物排放及廢水集中處理方面投資，節(jié)水潛力達到500－800億M3，不僅完全能夠彌補北方需水量的不足，而且將大大改善中國的水環(huán)境。南水北調(diào)工程建成通水后，并不能從根本上解決中國北方缺水，而如果不能有效提高北方的用水效率和控制污染，將有25－40％的調(diào)水量被浪費。南水北調(diào)工程要發(fā)揮預(yù)期效益，避免“大調(diào)水、大污染、大浪費”，關(guān)鍵在于北方能否全面建立節(jié)水型社會。
節(jié)水是中國應(yīng)對水危機的有效途徑，節(jié)水導(dǎo)向的戰(zhàn)略適用于整個中國，不僅適用于缺水北方，也同樣適用于豐水的南方。節(jié)水不僅可以提高資源利用效率、緩解資源供給壓力，而且可以減少污水排放、降低供水投資。據(jù)《中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究報告》預(yù)測，我國2010年供水設(shè)施單位投資約8元/M3，污水處理約為10元/M3，而節(jié)水僅需3元/M3.相對于調(diào)水和治污，節(jié)水不僅成本較低，而且有很高的生態(tài)環(huán)境正外部性。節(jié)水等于減污，在主要受水質(zhì)型缺水困擾的南方，也有很強的節(jié)水需求。特別是南方很多省份工業(yè)化水平和城市化速度大大高于北方，城市水源不足和水質(zhì)問題十分突出，面臨不亞于北方的節(jié)水壓力。因此，不論水資源短缺的地區(qū)，還是水資源相對豐富的地區(qū)，不論枯水年，還是豐水年，不論農(nóng)業(yè)還是工業(yè)，都有必要節(jié)約用水和高效用水?？梢哉J為，全面建立節(jié)水機制、全面實施節(jié)水戰(zhàn)略、全面建設(shè)節(jié)水型社會，是解決中國缺水和污染問題的根本出路。
什么是節(jié)水型社會？如何建設(shè)節(jié)水型社會？建成什么樣的節(jié)水型社會？這是新世紀中國治水面臨的重大課題。為了探索節(jié)水型社會的實踐經(jīng)驗，從去年開始，水利部選擇甘肅張掖、遼寧大連、四川綿陽等地區(qū)進行節(jié)水型社會試點。張掖市是2002年3月水利部確定的全國第一個節(jié)水型社會的試點，也是我國首次開展的區(qū)域性綜合節(jié)水示范項目，已經(jīng)開展了卓有成效的工作，引起社會的廣泛關(guān)注。張掖的試點工作對于我們認識節(jié)水型社會有重要參考價值，2003年8月，我們兩次赴張掖實地考察，回京后充分吸收和借鑒已有研究成果，嘗試對張掖經(jīng)驗做初步的理論總結(jié)。
節(jié)水型社會的三重特征：效率、效益和可持續(xù)
節(jié)水型社會是水資源集約高效利用、經(jīng)濟社會快速發(fā)展、人與自然和諧相處的社會。建設(shè)節(jié)水型社會的核心是正確處理人和水的關(guān)系，通過水資源的高效利用、合理配置和有效保護，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。節(jié)水型社會的根本標志是人與自然和諧相處，它體現(xiàn)了人類發(fā)展的現(xiàn)代理念，代表著高度的社會文明，也是現(xiàn)代化的重要標志。節(jié)水型社會包含三重相互聯(lián)系的特征：效率、效益和可持續(xù)。效率的含義是降低單位實物產(chǎn)出的水資源消耗量，效益是提高單位水資源消耗的價值量，可持續(xù)是水資源利用不以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價。
第一，微觀上資源利用的高效率，建立節(jié)水型農(nóng)業(yè)、節(jié)水型工業(yè)和節(jié)水型城市。采取工程、經(jīng)濟、技術(shù)、行政措施，減少水資源開發(fā)利用各個環(huán)節(jié)的損失和浪費，降低單位產(chǎn)品的水資源消耗量，提高產(chǎn)品、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的水利用效率。
第二，中觀上資源配置的高效益，構(gòu)建節(jié)水型經(jīng)濟。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的用水效益大大高于農(nóng)業(yè)，低耗水產(chǎn)業(yè)的用水效益高于高耗水產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟作物的用水效益高于種植業(yè)，這要求通過結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化配置水資源，將水從低效益用途配置到高效益領(lǐng)域，提高單位水資源消耗的經(jīng)濟產(chǎn)出。節(jié)水型社會一定是“節(jié)水”和“增長”雙贏的發(fā)展，而不是以犧牲經(jīng)濟發(fā)展為代價換取用水量下降。
第三，宏觀上區(qū)域發(fā)展與水資源承載能力相適應(yīng)，塑造持續(xù)發(fā)展型社會。
要求一個流域或地區(qū)量水而行，以水定發(fā)展，打造與當?shù)刭Y源稟賦相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；通過統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局和精心管理，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水的關(guān)系，將農(nóng)業(yè)、工業(yè)的結(jié)構(gòu)布局和城市人口的發(fā)展規(guī)模控制在水資源承載能力范圍之內(nèi)。經(jīng)濟社會發(fā)展在水資源承載能力以內(nèi)，就能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，否則就會造成生態(tài)系統(tǒng)破壞和生存條件惡化。我國現(xiàn)狀用水效率普遍不高，用水效益更為低下，部分地區(qū)已經(jīng)超過水資源承載能力。宏觀上嚴重短缺，微觀上效率低下，以“生態(tài)環(huán)境赤字”為代價維系水的粗放利用，這是目前我國水資源利用之現(xiàn)狀。我們選取部分指標度量水資源利用的效率、效益和可持續(xù)性，通過表1的數(shù)據(jù)比較，可以發(fā)現(xiàn)我國在各方面都與發(fā)達國家有很大差距，也說明我國建設(shè)節(jié)水型社會任務(wù)的緊迫性和艱巨性。
危機則是改革的契機。在人類應(yīng)對挑戰(zhàn)、對付危機的各種行為中，制度的確立與改進具有根本性，它的作用就在于節(jié)約成本，降低不確定性。制度是人類成功應(yīng)對挑戰(zhàn)的結(jié)果，又是成功迎接進一步挑戰(zhàn)的先決條件。響應(yīng)水危機的行為調(diào)整，既需要工程建設(shè)、更需要制度建設(shè)。過去我們應(yīng)對水危機是以工程建設(shè)為中心，建設(shè)了大量水利工程和調(diào)水工程，但是資源供給總是趕不上人類的需求，水危機反而越來越突出，這表明開源的水利工程建設(shè)只能治標，節(jié)水的制度建設(shè)才是響應(yīng)水危機的治本之策。中國的治水模式必須從過度依賴工程建設(shè)擴大供給為主轉(zhuǎn)向制度建設(shè)激勵節(jié)水，從單一的硬件建設(shè)（如水利設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施）轉(zhuǎn)向軟件建設(shè)（如制度、法制、民主、R&D、能力建設(shè)）和硬件協(xié)調(diào)發(fā)展，政府水利主管部門主要職能從工程投資優(yōu)先轉(zhuǎn)向制度建設(shè)、公共服務(wù)、社會管理。
1998年發(fā)生特大洪水之后，我國進入大規(guī)模水利工程建設(shè)時期，過去五年中央水利基建投資總額達1786億元，是1949年到1997年水利基建投資總額的2.36倍。國家共發(fā)行國債6600多億元，其中用于水利建設(shè)1258億元，約占五分之一。為了應(yīng)對嚴峻的水危機，大幅度增加水利投資是必要的，但同時也需要相應(yīng)加大制度建設(shè)的力度。大規(guī)模的水利工程建設(shè)必須伴隨大規(guī)模的制度建設(shè)，否則不僅不能保證大量工程發(fā)揮預(yù)期效益，而且隨著工程效益的迅速衰減，可能會將我們的水問題拖入更加復(fù)雜的境地。
節(jié)水型社會建設(shè)能夠反映對治水模式轉(zhuǎn)型的要求。我們認為，未來20年中國非常有必要全面建設(shè)節(jié)水型社會，這是全面建設(shè)小康社會的重要支撐，也是中國解決水問題的根本出路。節(jié)水型社會包含三重相互聯(lián)系的特征，微觀上資源利用的高效率，中觀上資源配置的高效益，宏觀上水資源利用的可持續(xù)。建立節(jié)水型社會是一場深刻的社會變革，核心是通過大規(guī)模的制度建設(shè)，降低水治理的各種成本，建立促進節(jié)水和精心用水管水的激勵機制。建設(shè)節(jié)水型社會要比調(diào)水工程經(jīng)濟成本低得多，社會收益高得多，這正是制度建設(shè)主要的節(jié)約作用。
節(jié)水型社會的建立，是一個強制性制度變遷為主、誘致性制度變遷為輔的過程，不僅需要水利部門發(fā)揮重要作用，更需要各級政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。目前水利部組織的節(jié)水型社會試點工作已經(jīng)取得初步經(jīng)驗，我們建議優(yōu)先在西北和華北缺水地區(qū)推廣節(jié)水型社會建設(shè)的經(jīng)驗，待取得一定成效后再向全國推廣。
我國水資源嚴重短缺與用水嚴重浪費的現(xiàn)象普遍共存，建設(shè)節(jié)水型社會是中國可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。未來20年中國需要全面建設(shè)節(jié)水型社會，這是中國應(yīng)對水危機的根本出路，也是全面建設(shè)小康社會的重要支撐。節(jié)水型社會建設(shè)，是水利部門的一項基本任務(wù)，同時應(yīng)作為各級地方政府的一項重要工作，特別應(yīng)成為華北和西北地區(qū)各級地方政府的一項非常重要的日常性工作。
什么是節(jié)水型社會？如何建設(shè)節(jié)水型社會？建成什么樣的節(jié)水型社會？這是新世紀中國治水面臨的重大課題。西北黑河流域中游的張掖地區(qū)是我國第一個節(jié)水型社會試點，提供了建設(shè)節(jié)水型社會的制度實踐。近期作者兩次赴張掖實地調(diào)研，在充分吸收已有研究成果基礎(chǔ)上，對張掖的試點經(jīng)驗進行理論總結(jié)，嘗試概括節(jié)水型社會的特征、實現(xiàn)途徑和運行機制，使其有更大范圍的指導(dǎo)意義。
節(jié)水型社會是水資源集約高效利用、經(jīng)濟社會快速發(fā)展、人與自然和諧相處的社會，包含三重相互聯(lián)系的特征：微觀上資源利用的高效率；中觀上資源配置的高效益；宏觀上資源利用的可持續(xù)。節(jié)水型社會體現(xiàn)了人類發(fā)展的現(xiàn)代理念，代表著高度的社會文明，也是現(xiàn)代化的重要標志。我國現(xiàn)狀用水效率普遍不高，用水效益更為低下，部分地區(qū)已經(jīng)超過水資源承載能力，建設(shè)節(jié)水型社會的任務(wù)有很強的緊迫性和艱巨性。
建立節(jié)水型社會是一場深刻的社會變革，核心是大規(guī)模的制度建設(shè)。張掖的實踐證明，水權(quán)理論為節(jié)水型社會建設(shè)提供了現(xiàn)實可行的制度框架。實施水權(quán)管理是從傳統(tǒng)用水粗放型社會走向節(jié)水型社會的具體途徑，內(nèi)容包括：
（1）落實和強化宏觀上的總量控制；
（2）根據(jù)總量約束制定發(fā)展戰(zhàn)略和調(diào)整經(jīng)濟布局；
（3）將總量指標逐級向下分配，明確各用水單元的權(quán)利和義務(wù)；
（4）建設(shè)計量和監(jiān)控等支撐水權(quán)制度運行的硬件基礎(chǔ)設(shè)施；
（5）建立用水者協(xié)會等水權(quán)管理的軟件基礎(chǔ)設(shè)施。建立水權(quán)制度，實施水權(quán)管理，是一項嶄新的事業(yè)，要在實踐中探索和創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展和完善。
有效的運行機制是建設(shè)節(jié)水型社會的關(guān)鍵。張掖的實踐表明，建立有效的節(jié)水型社會運行機制，要正確處理水資源利用和管理中政府、市場和社會的關(guān)系，建立三者有機結(jié)合的新型水治理結(jié)構(gòu)；重塑政府與市場的關(guān)系，在政府調(diào)控下迅速擴大市場在水資源配置中的作用；重新審視國家和社會的關(guān)系，在政府引導(dǎo)下逐步引入全社會的廣泛參與。有效的節(jié)水型社會運行機制要求政府運作方式經(jīng)歷“四個轉(zhuǎn)變”：從分割管理轉(zhuǎn)向統(tǒng)一管理；從工程建管轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控；從排斥市場轉(zhuǎn)向市場友好；從封閉決策轉(zhuǎn)向參與透明。
建設(shè)節(jié)水型社會要求治水模式的轉(zhuǎn)型。我國的治水模式必須從過度依賴工程建設(shè)轉(zhuǎn)向制度建設(shè)，從硬件建設(shè)為主轉(zhuǎn)向軟件建設(shè)和硬件建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，從工程投資優(yōu)先轉(zhuǎn)向制度投資優(yōu)先。20世紀90年代末以來，中國治水迎來繼建國初期以來的第二個投資高潮，水利部提出了從工程水利轉(zhuǎn)向資源水利的治水新思路，并以此指導(dǎo)大規(guī)模的水利工程建設(shè)。資源水利重視資源管理，核心是制度建設(shè)，它的提出標志著中國治水開始從大規(guī)模的工程建設(shè)走向大規(guī)模的制度建設(shè)。中國人民在過去50年的治水實踐中建設(shè)了高度的工程文明，同樣有能力在未來50年建設(shè)高度的制度文明。
中國水問題的根本出路是全面建設(shè)節(jié)水型社會
中國目前在以稀缺的水資源和脆弱的水生態(tài)環(huán)境，支撐著人類歷大規(guī)模的人口，負擔著歷大規(guī)模的人類活動，使我們面臨著歷極為嚴峻的水危機。中國在未來20年全面建設(shè)小康社會的進程中，以及未來50年邁向中等收入國家的道路上，水資源短缺和水環(huán)境污染將長期是制約經(jīng)濟社會發(fā)展的重大瓶頸。中國的水危機已經(jīng)引起世界范圍的廣泛關(guān)注。美國蘭德公司提出影響中國經(jīng)濟增長可持續(xù)性的八大瓶頸之一就是缺水和污染，它們對增長率的負面影響達到1.5-1.9%，高于能源價格上漲和外商投資下降的影響?！ECD的中國研究報告認為，水的低質(zhì)量和低效率構(gòu)成中國發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。
我國水資源嚴重短缺與用水嚴重浪費的現(xiàn)象普遍共存，建設(shè)節(jié)水型社會已經(jīng)成為國家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。2001年初，由43位院士和300名專家提交的《中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究報告》認為，解決我國水的問題，核心是提高用水效率，建設(shè)節(jié)水型社會，確立節(jié)流優(yōu)先、治污為本、多渠道開源的指導(dǎo)原則。國家“十五”計劃綱要首次明確提出要建設(shè)節(jié)水型社會。2002年8月修訂的新水法規(guī)定，要發(fā)展節(jié)水型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)，建立節(jié)水型社會。
中國應(yīng)對水危機需要綜合戰(zhàn)略，關(guān)鍵是建立節(jié)水型社會。黃淮海流域是中國水短缺為嚴重的地區(qū)，根據(jù)世界自然基金會（WWF）研究報告，如果黃淮海地區(qū)水管理能夠達到歐洲發(fā)達國家的水平，并在減少廢物排放及廢水集中處理方面投資，節(jié)水潛力達到500－800億M3，不僅完全能夠彌補北方需水量的不足，而且將大大改善中國的水環(huán)境。南水北調(diào)工程建成通水后，并不能從根本上解決中國北方缺水，而如果不能有效提高北方的用水效率和控制污染，將有25－40％的調(diào)水量被浪費。南水北調(diào)工程要發(fā)揮預(yù)期效益，避免“大調(diào)水、大污染、大浪費”，關(guān)鍵在于北方能否全面建立節(jié)水型社會。
節(jié)水是中國應(yīng)對水危機的有效途徑，節(jié)水導(dǎo)向的戰(zhàn)略適用于整個中國，不僅適用于缺水北方，也同樣適用于豐水的南方。節(jié)水不僅可以提高資源利用效率、緩解資源供給壓力，而且可以減少污水排放、降低供水投資。據(jù)《中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究報告》預(yù)測，我國2010年供水設(shè)施單位投資約8元/M3，污水處理約為10元/M3，而節(jié)水僅需3元/M3.相對于調(diào)水和治污，節(jié)水不僅成本較低，而且有很高的生態(tài)環(huán)境正外部性。節(jié)水等于減污，在主要受水質(zhì)型缺水困擾的南方，也有很強的節(jié)水需求。特別是南方很多省份工業(yè)化水平和城市化速度大大高于北方，城市水源不足和水質(zhì)問題十分突出，面臨不亞于北方的節(jié)水壓力。因此，不論水資源短缺的地區(qū)，還是水資源相對豐富的地區(qū)，不論枯水年，還是豐水年，不論農(nóng)業(yè)還是工業(yè)，都有必要節(jié)約用水和高效用水?？梢哉J為，全面建立節(jié)水機制、全面實施節(jié)水戰(zhàn)略、全面建設(shè)節(jié)水型社會，是解決中國缺水和污染問題的根本出路。
什么是節(jié)水型社會？如何建設(shè)節(jié)水型社會？建成什么樣的節(jié)水型社會？這是新世紀中國治水面臨的重大課題。為了探索節(jié)水型社會的實踐經(jīng)驗，從去年開始，水利部選擇甘肅張掖、遼寧大連、四川綿陽等地區(qū)進行節(jié)水型社會試點。張掖市是2002年3月水利部確定的全國第一個節(jié)水型社會的試點，也是我國首次開展的區(qū)域性綜合節(jié)水示范項目，已經(jīng)開展了卓有成效的工作，引起社會的廣泛關(guān)注。張掖的試點工作對于我們認識節(jié)水型社會有重要參考價值，2003年8月，我們兩次赴張掖實地考察，回京后充分吸收和借鑒已有研究成果，嘗試對張掖經(jīng)驗做初步的理論總結(jié)。
節(jié)水型社會的三重特征：效率、效益和可持續(xù)
節(jié)水型社會是水資源集約高效利用、經(jīng)濟社會快速發(fā)展、人與自然和諧相處的社會。建設(shè)節(jié)水型社會的核心是正確處理人和水的關(guān)系，通過水資源的高效利用、合理配置和有效保護，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。節(jié)水型社會的根本標志是人與自然和諧相處，它體現(xiàn)了人類發(fā)展的現(xiàn)代理念，代表著高度的社會文明，也是現(xiàn)代化的重要標志。節(jié)水型社會包含三重相互聯(lián)系的特征：效率、效益和可持續(xù)。效率的含義是降低單位實物產(chǎn)出的水資源消耗量，效益是提高單位水資源消耗的價值量，可持續(xù)是水資源利用不以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價。
第一，微觀上資源利用的高效率，建立節(jié)水型農(nóng)業(yè)、節(jié)水型工業(yè)和節(jié)水型城市。采取工程、經(jīng)濟、技術(shù)、行政措施，減少水資源開發(fā)利用各個環(huán)節(jié)的損失和浪費，降低單位產(chǎn)品的水資源消耗量，提高產(chǎn)品、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的水利用效率。
第二，中觀上資源配置的高效益，構(gòu)建節(jié)水型經(jīng)濟。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的用水效益大大高于農(nóng)業(yè)，低耗水產(chǎn)業(yè)的用水效益高于高耗水產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟作物的用水效益高于種植業(yè)，這要求通過結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化配置水資源，將水從低效益用途配置到高效益領(lǐng)域，提高單位水資源消耗的經(jīng)濟產(chǎn)出。節(jié)水型社會一定是“節(jié)水”和“增長”雙贏的發(fā)展，而不是以犧牲經(jīng)濟發(fā)展為代價換取用水量下降。
第三，宏觀上區(qū)域發(fā)展與水資源承載能力相適應(yīng)，塑造持續(xù)發(fā)展型社會。
要求一個流域或地區(qū)量水而行，以水定發(fā)展，打造與當?shù)刭Y源稟賦相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；通過統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局和精心管理，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水的關(guān)系，將農(nóng)業(yè)、工業(yè)的結(jié)構(gòu)布局和城市人口的發(fā)展規(guī)模控制在水資源承載能力范圍之內(nèi)。經(jīng)濟社會發(fā)展在水資源承載能力以內(nèi)，就能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，否則就會造成生態(tài)系統(tǒng)破壞和生存條件惡化。我國現(xiàn)狀用水效率普遍不高，用水效益更為低下，部分地區(qū)已經(jīng)超過水資源承載能力。宏觀上嚴重短缺，微觀上效率低下，以“生態(tài)環(huán)境赤字”為代價維系水的粗放利用，這是目前我國水資源利用之現(xiàn)狀。我們選取部分指標度量水資源利用的效率、效益和可持續(xù)性，通過表1的數(shù)據(jù)比較，可以發(fā)現(xiàn)我國在各方面都與發(fā)達國家有很大差距，也說明我國建設(shè)節(jié)水型社會任務(wù)的緊迫性和艱巨性。