城市規(guī)劃政策是城市公共政策的重要組成部分，城市規(guī)劃的開(kāi)展始終是在城市政策的支持下才能進(jìn)行，但我國(guó)的城市規(guī)劃由于歷史與政治架構(gòu)的原因卻對(duì)此很少關(guān)注，由此而導(dǎo)致了許多問(wèn)題的產(chǎn)生，而這些問(wèn)題的解決則有賴于對(duì)政策的重視和相關(guān)研究的開(kāi)展，并從這些方面再來(lái)反觀城市規(guī)劃本身的內(nèi)容、程序和改革，這是保證城市規(guī)劃實(shí)施實(shí)效性的重要方面。
從廣義上講，政策是一個(gè)覆蓋面廣泛的概念，它包括了管理部門(mén)所提出的法令、措施、條例、計(jì)劃、方案、規(guī)劃或項(xiàng)目。所以，公共政策包括了法律法規(guī)，只是法律法規(guī)是更加規(guī)范和穩(wěn)定的政策。從狹義上講，公共政策是與法律法規(guī)相對(duì)應(yīng)的，以政府的規(guī)章為主要形式，比法律法規(guī)更具有可變性，不如法律法規(guī)規(guī)范、嚴(yán)格和精確。因此，城市規(guī)劃應(yīng)該是城市政府部門(mén)的公共政策之一部分。在本文中所涉及的政策的含義主要以狹義的理解為主，在涉及到法律法規(guī)的內(nèi)容將予以特別地指出。有關(guān)公共政策的研究有大量的中外文獻(xiàn)可以參閱(如，張國(guó)慶，1997；Ham and Hill，1993；Hill，1993等)，本文的目的并不在于對(duì)普遍的公共政策進(jìn)行論述，主要是圍繞著城市規(guī)劃本身的內(nèi)容和要求，針對(duì)于城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中所涉及的相關(guān)方面，對(duì)由城市規(guī)劃所引發(fā)的或直接相關(guān)的公共政策進(jìn)行探討。它的目的在于理解城市規(guī)劃如何從過(guò)去依據(jù)圖紙來(lái)規(guī)范城市建設(shè)活動(dòng)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)政策來(lái)引導(dǎo)和控制城市發(fā)展的過(guò)程所需要具備的特征與相應(yīng)的條件。在以圖紙作為依據(jù)來(lái)規(guī)范建設(shè)活動(dòng)中，存在著一些問(wèn)題，如，比較注重對(duì)建設(shè)活動(dòng)的控制而較少引導(dǎo)；以土地使用的分類(lèi)和功能來(lái)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)定；圖紙的終極狀態(tài)意味更加濃重，而偏少對(duì)如何實(shí)施的內(nèi)容的關(guān)注；往往只為少數(shù)專(zhuān)業(yè)人士所理解而無(wú)法為公眾所認(rèn)識(shí)而起到引導(dǎo)作用等等。當(dāng)然，筆者這樣說(shuō)并不是要否定規(guī)劃圖紙或圖則的規(guī)范性和法定性，而是說(shuō)，在規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程中，政策理應(yīng)承擔(dān)的更多職能，而從另一方面說(shuō)，作為法定規(guī)劃的圖紙同樣是規(guī)劃政策的一個(gè)重要組成部分(因此，對(duì)規(guī)劃圖紙的解讀應(yīng)當(dāng)也是圍繞著政策的含義來(lái)進(jìn)行)。這里強(qiáng)調(diào)政策的重要性的目的在于，政策的作用將更多地側(cè)重于引導(dǎo)，引導(dǎo)并非只是強(qiáng)制性的，而圖紙和圖則的作用在某種程度上更注重控制(尤其是在“一書(shū)兩證”制度的保證之下)，其作用方式卻是強(qiáng)制性的。引導(dǎo)和控制兩者是相輔相成的，缺少其中的任何一個(gè)都會(huì)影響到城市規(guī)劃整體作用的發(fā)揮。來(lái)源：www.examda.com
城市規(guī)劃的實(shí)際發(fā)展也驗(yàn)證了城市規(guī)劃必須也必然向城市公共政策的轉(zhuǎn)變。從60年代以來(lái)，城市規(guī)劃已經(jīng)將規(guī)劃理念從對(duì)規(guī)劃圖(plan和plans)的編制轉(zhuǎn)向?qū)σ?guī)劃過(guò)程(planning)的重視，認(rèn)為規(guī)劃的關(guān)鍵在于規(guī)劃(plan和plans)的實(shí)施(Hall，1992)。在這個(gè)過(guò)程中，規(guī)劃圖所起的是未來(lái)目標(biāo)引示的作用，而政策則充當(dāng)了如何一步一步地去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、如何開(kāi)展行動(dòng)的指導(dǎo)。因此，在規(guī)劃的整個(gè)體系中，規(guī)劃政策成為規(guī)劃工作的重點(diǎn)所在。Healey等人(1995)通過(guò)對(duì)英國(guó)城市規(guī)劃制度的回顧，提出到80年代，發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)不再是提供確切的藍(lán)圖，而是成為規(guī)劃政策原則的集成，并依此而使規(guī)劃(planning)內(nèi)在地聯(lián)系成為一個(gè)基本的框架。由此，城市規(guī)劃才有可能真正地?fù)?dān)當(dāng)起引導(dǎo)和控制城市發(fā)展和建設(shè)的作用。
從城市的角度出發(fā)，可以認(rèn)為，所有關(guān)于城市發(fā)展的政策應(yīng)當(dāng)是一個(gè)完整的系統(tǒng)和體系。從城市管理的職能劃分出發(fā)，人們對(duì)城市規(guī)劃相關(guān)政策的研究主要集中在土地使用、空間、景觀等物質(zhì)性方面，盡管深知無(wú)論怎樣界定，城市規(guī)劃肯定是與城市中的各項(xiàng)組成要素緊密相關(guān)的，與城市規(guī)劃相關(guān)的所有政策，應(yīng)當(dāng)與城市政府的所有其他政策是相互匹配的，相互促進(jìn)的。
城市規(guī)劃的內(nèi)容實(shí)際上已經(jīng)涵蓋了城市發(fā)展的所有方面，它們互相地交織在一起，因此，其基本的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是城市其他各項(xiàng)政策的起點(diǎn)和最終歸結(jié)。一方面，就城市規(guī)劃和城市社會(huì)的相互關(guān)系而言，存在著兩方面的內(nèi)容要求：一是城市規(guī)劃必須切實(shí)反映城市各項(xiàng)組成要素在城市發(fā)展過(guò)程中的政策取向；二是城市各個(gè)方面的未來(lái)發(fā)展必須是在城市規(guī)劃所確立的基本框架之中。而協(xié)調(diào)好這兩方面的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是城市政府政策架構(gòu)及機(jī)制中的核心。另一方面，城市的公共政策所存在的制度背景應(yīng)當(dāng)為建立這樣的互動(dòng)關(guān)系起到支撐的作用。
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城市規(guī)劃政策是城市公共政策的一個(gè)重要組成部分，因此，城市規(guī)劃政策應(yīng)當(dāng)符合城市公共政策的基本要求。由于過(guò)去人們對(duì)政策方面的研究較少，首先要對(duì)公共政策的一些主要內(nèi)容和特點(diǎn)以及價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)作簡(jiǎn)要論述，目的在于明確城市規(guī)劃政策的基本框架，清楚城市規(guī)劃作為公共政策的基本類(lèi)型與應(yīng)當(dāng)具備的特征，而這些價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為評(píng)判城市規(guī)劃政策提供了基本的準(zhǔn)則，是研究城市規(guī)劃政策的目標(biāo)和方向。
2.1 公共政策的類(lèi)型及與城市規(guī)劃政策的相關(guān)性
關(guān)于公共政策的類(lèi)型，可以作如下劃分(張國(guó)慶，1997)，但很明顯，其中的分類(lèi)有相重疊的成分，但出于理解公共政策性質(zhì)的多方面性的考慮，暫且以公共政策中的一般劃分作相應(yīng)的討論。
2.1.1 目的型與手段型政策 來(lái)源：www.examda.com
目的型政策是帶有方向性的政策，一般綜合性、概括性較強(qiáng)，作為引導(dǎo)性的城市規(guī)劃政策在整體上應(yīng)當(dāng)是以目的型政策為主，尤其是以城市總體規(guī)劃為基礎(chǔ)的政策陳述。但所有目的型的手段都有必要有手段型的政策作為支撐。手段型政策則是為前者得以貫徹而制定的具有針對(duì)性的政策。在規(guī)劃領(lǐng)域中，運(yùn)用于城市建設(shè)和開(kāi)發(fā)控制的政策則主要是手段型的政策。所有的手段型政策必須與規(guī)劃的目標(biāo)相對(duì)應(yīng)，使得這些手段都是為了實(shí)現(xiàn)一定的規(guī)劃目標(biāo)。
2.1.2 改造型與調(diào)整型政策
改造型政策是為改造現(xiàn)行體制的弊病而制定的政策，具有相當(dāng)?shù)恼w性，調(diào)整型政策則是要調(diào)整現(xiàn)行系統(tǒng)的某些不適應(yīng)的環(huán)節(jié)，具有清晰的局部性。這是激進(jìn)改革和漸進(jìn)改革思想在政策領(lǐng)域的反映，同樣，兩者之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是辯證的。相對(duì)而言，以城市總體規(guī)劃為基礎(chǔ)的政策序列應(yīng)當(dāng)是以改造型的政策為主體，因?yàn)椋傮w規(guī)劃在理論上是基于城市發(fā)展的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，尋求完整整體的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；而以詳細(xì)規(guī)劃和發(fā)展控制為基礎(chǔ)的政策序列則與操作實(shí)務(wù)相關(guān)聯(lián)，政策具有相對(duì)的延續(xù)性，因此，所需要的是帶有微調(diào)性質(zhì)的政策。
從廣義上講，政策是一個(gè)覆蓋面廣泛的概念，它包括了管理部門(mén)所提出的法令、措施、條例、計(jì)劃、方案、規(guī)劃或項(xiàng)目。所以，公共政策包括了法律法規(guī)，只是法律法規(guī)是更加規(guī)范和穩(wěn)定的政策。從狹義上講，公共政策是與法律法規(guī)相對(duì)應(yīng)的，以政府的規(guī)章為主要形式，比法律法規(guī)更具有可變性，不如法律法規(guī)規(guī)范、嚴(yán)格和精確。因此，城市規(guī)劃應(yīng)該是城市政府部門(mén)的公共政策之一部分。在本文中所涉及的政策的含義主要以狹義的理解為主，在涉及到法律法規(guī)的內(nèi)容將予以特別地指出。有關(guān)公共政策的研究有大量的中外文獻(xiàn)可以參閱(如，張國(guó)慶，1997；Ham and Hill，1993；Hill，1993等)，本文的目的并不在于對(duì)普遍的公共政策進(jìn)行論述，主要是圍繞著城市規(guī)劃本身的內(nèi)容和要求，針對(duì)于城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中所涉及的相關(guān)方面，對(duì)由城市規(guī)劃所引發(fā)的或直接相關(guān)的公共政策進(jìn)行探討。它的目的在于理解城市規(guī)劃如何從過(guò)去依據(jù)圖紙來(lái)規(guī)范城市建設(shè)活動(dòng)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)政策來(lái)引導(dǎo)和控制城市發(fā)展的過(guò)程所需要具備的特征與相應(yīng)的條件。在以圖紙作為依據(jù)來(lái)規(guī)范建設(shè)活動(dòng)中，存在著一些問(wèn)題，如，比較注重對(duì)建設(shè)活動(dòng)的控制而較少引導(dǎo)；以土地使用的分類(lèi)和功能來(lái)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)定；圖紙的終極狀態(tài)意味更加濃重，而偏少對(duì)如何實(shí)施的內(nèi)容的關(guān)注；往往只為少數(shù)專(zhuān)業(yè)人士所理解而無(wú)法為公眾所認(rèn)識(shí)而起到引導(dǎo)作用等等。當(dāng)然，筆者這樣說(shuō)并不是要否定規(guī)劃圖紙或圖則的規(guī)范性和法定性，而是說(shuō)，在規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程中，政策理應(yīng)承擔(dān)的更多職能，而從另一方面說(shuō)，作為法定規(guī)劃的圖紙同樣是規(guī)劃政策的一個(gè)重要組成部分(因此，對(duì)規(guī)劃圖紙的解讀應(yīng)當(dāng)也是圍繞著政策的含義來(lái)進(jìn)行)。這里強(qiáng)調(diào)政策的重要性的目的在于，政策的作用將更多地側(cè)重于引導(dǎo)，引導(dǎo)并非只是強(qiáng)制性的，而圖紙和圖則的作用在某種程度上更注重控制(尤其是在“一書(shū)兩證”制度的保證之下)，其作用方式卻是強(qiáng)制性的。引導(dǎo)和控制兩者是相輔相成的，缺少其中的任何一個(gè)都會(huì)影響到城市規(guī)劃整體作用的發(fā)揮。來(lái)源：www.examda.com
城市規(guī)劃的實(shí)際發(fā)展也驗(yàn)證了城市規(guī)劃必須也必然向城市公共政策的轉(zhuǎn)變。從60年代以來(lái)，城市規(guī)劃已經(jīng)將規(guī)劃理念從對(duì)規(guī)劃圖(plan和plans)的編制轉(zhuǎn)向?qū)σ?guī)劃過(guò)程(planning)的重視，認(rèn)為規(guī)劃的關(guān)鍵在于規(guī)劃(plan和plans)的實(shí)施(Hall，1992)。在這個(gè)過(guò)程中，規(guī)劃圖所起的是未來(lái)目標(biāo)引示的作用，而政策則充當(dāng)了如何一步一步地去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、如何開(kāi)展行動(dòng)的指導(dǎo)。因此，在規(guī)劃的整個(gè)體系中，規(guī)劃政策成為規(guī)劃工作的重點(diǎn)所在。Healey等人(1995)通過(guò)對(duì)英國(guó)城市規(guī)劃制度的回顧，提出到80年代，發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)不再是提供確切的藍(lán)圖，而是成為規(guī)劃政策原則的集成，并依此而使規(guī)劃(planning)內(nèi)在地聯(lián)系成為一個(gè)基本的框架。由此，城市規(guī)劃才有可能真正地?fù)?dān)當(dāng)起引導(dǎo)和控制城市發(fā)展和建設(shè)的作用。
從城市的角度出發(fā)，可以認(rèn)為，所有關(guān)于城市發(fā)展的政策應(yīng)當(dāng)是一個(gè)完整的系統(tǒng)和體系。從城市管理的職能劃分出發(fā)，人們對(duì)城市規(guī)劃相關(guān)政策的研究主要集中在土地使用、空間、景觀等物質(zhì)性方面，盡管深知無(wú)論怎樣界定，城市規(guī)劃肯定是與城市中的各項(xiàng)組成要素緊密相關(guān)的，與城市規(guī)劃相關(guān)的所有政策，應(yīng)當(dāng)與城市政府的所有其他政策是相互匹配的，相互促進(jìn)的。
城市規(guī)劃的內(nèi)容實(shí)際上已經(jīng)涵蓋了城市發(fā)展的所有方面，它們互相地交織在一起，因此，其基本的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是城市其他各項(xiàng)政策的起點(diǎn)和最終歸結(jié)。一方面，就城市規(guī)劃和城市社會(huì)的相互關(guān)系而言，存在著兩方面的內(nèi)容要求：一是城市規(guī)劃必須切實(shí)反映城市各項(xiàng)組成要素在城市發(fā)展過(guò)程中的政策取向；二是城市各個(gè)方面的未來(lái)發(fā)展必須是在城市規(guī)劃所確立的基本框架之中。而協(xié)調(diào)好這兩方面的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是城市政府政策架構(gòu)及機(jī)制中的核心。另一方面，城市的公共政策所存在的制度背景應(yīng)當(dāng)為建立這樣的互動(dòng)關(guān)系起到支撐的作用。
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城市規(guī)劃政策是城市公共政策的一個(gè)重要組成部分，因此，城市規(guī)劃政策應(yīng)當(dāng)符合城市公共政策的基本要求。由于過(guò)去人們對(duì)政策方面的研究較少，首先要對(duì)公共政策的一些主要內(nèi)容和特點(diǎn)以及價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)作簡(jiǎn)要論述，目的在于明確城市規(guī)劃政策的基本框架，清楚城市規(guī)劃作為公共政策的基本類(lèi)型與應(yīng)當(dāng)具備的特征，而這些價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為評(píng)判城市規(guī)劃政策提供了基本的準(zhǔn)則，是研究城市規(guī)劃政策的目標(biāo)和方向。
2.1 公共政策的類(lèi)型及與城市規(guī)劃政策的相關(guān)性
關(guān)于公共政策的類(lèi)型，可以作如下劃分(張國(guó)慶，1997)，但很明顯，其中的分類(lèi)有相重疊的成分，但出于理解公共政策性質(zhì)的多方面性的考慮，暫且以公共政策中的一般劃分作相應(yīng)的討論。
2.1.1 目的型與手段型政策 來(lái)源：www.examda.com
目的型政策是帶有方向性的政策，一般綜合性、概括性較強(qiáng)，作為引導(dǎo)性的城市規(guī)劃政策在整體上應(yīng)當(dāng)是以目的型政策為主，尤其是以城市總體規(guī)劃為基礎(chǔ)的政策陳述。但所有目的型的手段都有必要有手段型的政策作為支撐。手段型政策則是為前者得以貫徹而制定的具有針對(duì)性的政策。在規(guī)劃領(lǐng)域中，運(yùn)用于城市建設(shè)和開(kāi)發(fā)控制的政策則主要是手段型的政策。所有的手段型政策必須與規(guī)劃的目標(biāo)相對(duì)應(yīng)，使得這些手段都是為了實(shí)現(xiàn)一定的規(guī)劃目標(biāo)。
2.1.2 改造型與調(diào)整型政策
改造型政策是為改造現(xiàn)行體制的弊病而制定的政策，具有相當(dāng)?shù)恼w性，調(diào)整型政策則是要調(diào)整現(xiàn)行系統(tǒng)的某些不適應(yīng)的環(huán)節(jié)，具有清晰的局部性。這是激進(jìn)改革和漸進(jìn)改革思想在政策領(lǐng)域的反映，同樣，兩者之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是辯證的。相對(duì)而言，以城市總體規(guī)劃為基礎(chǔ)的政策序列應(yīng)當(dāng)是以改造型的政策為主體，因?yàn)椋傮w規(guī)劃在理論上是基于城市發(fā)展的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，尋求完整整體的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；而以詳細(xì)規(guī)劃和發(fā)展控制為基礎(chǔ)的政策序列則與操作實(shí)務(wù)相關(guān)聯(lián)，政策具有相對(duì)的延續(xù)性，因此，所需要的是帶有微調(diào)性質(zhì)的政策。