城鎮(zhèn)化實質決定其長期性
實現(xiàn)全面建設小康社會的目標，需保持經濟快速增長，其關鍵因素在于挖掘勞動力轉移和非農產業(yè)的潛力，這都以城鎮(zhèn)化的發(fā)展為前提。城鎮(zhèn)化是一項促進經濟長期增長的戰(zhàn)略性選擇。有序推進城鎮(zhèn)化過程，就是不斷推動經濟和社會發(fā)展的過程。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化水平，可以改善城鄉(xiāng)經濟結構，拓展經濟發(fā)展空間，有力促進國民經濟良性循環(huán)和社會協(xié)調發(fā)展，是解決“三農”問題和城鎮(zhèn)就業(yè)問題的有效舉措。
新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化取得了積極進展，城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.9％提高到2003年的40.5％，年均增長0.9個百分點，其中，1998年以來，年均增長1.4個百分點以上，在帶動經濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。國家統(tǒng)計局副局長邱曉華透露，根據測算，到2010年，我國需要將1.1億農村人口轉移為城鎮(zhèn)人口，而到2050年時，這一數(shù)字將達到5.5億，屆時我國的城鎮(zhèn)化率將達到70％。
城鎮(zhèn)化是社會、經濟、環(huán)境多因素交織在一起的復雜過程，城鎮(zhèn)化的重點是創(chuàng)造農村人口進得來、留得住的環(huán)境，把農民變成市民。城鎮(zhèn)化既有“量”的一面，還有“質”的一面。城鎮(zhèn)化的實質，基本上應包括：身份的“化”，即由農民轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民；從事產業(yè)的“化”，即從農業(yè)轉變?yōu)榉寝r產業(yè)；生活方式的“化”，即從分散的、較單一的農村生活方式轉變?yōu)榧械?、多樣化的城市生活方式，包括居住形態(tài)從分散、較獨立型的居住轉變?yōu)榧s的、社區(qū)型的居??；觀念上的“化”，從文化水平較低的農民轉變成具有較高文化和文明素養(yǎng)的市民。因此，實質上的“化”將是一個很長的歷史過程，對城鎮(zhèn)化是一個長期的過程要有足夠的思想和物質準備，必須循序漸進地逐步實現(xiàn)。
城鎮(zhèn)化面臨的挑戰(zhàn)具有長期性
1．大量農村富余勞動力和有限城鎮(zhèn)吸納能力的矛盾將長期存在。
2003年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.3％，比上年末上升了0.3個百分點。若城鎮(zhèn)化率按年均增長1個百分點計算，2020年將達到57％，城鎮(zhèn)總人口8.28億，比2002年增加3.26億（包括城鎮(zhèn)人口自然增長0.37億）。即從現(xiàn)在到2020年，將有2.89億農村人口向城鎮(zhèn)人口轉化，年均增加城鎮(zhèn)人口1811萬人，年均需要新增就業(yè)崗位830萬個。即使到2020年，農村人口比2002年減少1.6億，但仍有6.2億，富余勞動力仍然大量存在。城鄉(xiāng)“二元結構”的影響會在較長時期內存在。
農民進城留不下的問題突出。一是農民進城的成本過高，農民工的低工資、低收入，使他們無法實現(xiàn)在城鎮(zhèn)買房定居的愿望，大多數(shù)進城農民長期處于流動狀態(tài)。二是城鎮(zhèn)的財政支出和公共產品提供以城鎮(zhèn)戶籍人口為依據，進城農民因身份所限，無法享受城鎮(zhèn)人口的待遇和各項公共服務。三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場困難重重，目前，許多地方政府不愿意接納進城務工的農民，一些政策排斥外來農民工，因為大量農民工涌入，一方面對城鎮(zhèn)基礎設施、社會治安、下崗職工安置等帶來了壓力。
2．城鎮(zhèn)人口、資源、環(huán)境的矛盾突出。
全國城鎮(zhèn)年產生活垃圾1.5億噸，每年以8％～10％速度增長；垃圾存量60億噸，占地5億平方米；垃圾處理率50％，只有10％達到無害化處理標準。
全國70％城鎮(zhèn)缺水；90％的城鎮(zhèn)水域和65％的飲用水源受到不同程度的污染，50％重點城鎮(zhèn)集中飲用水源不符合取水標準；污水處理率36％；水污染造成經濟損失為GDP的1.5％～3.0％。
一些城鎮(zhèn)的基礎設施不配套，整體功能不強，帶動能力薄弱，還很不適應新階段經濟社會發(fā)展的需要。大城市普遍交通擁堵、污染加劇、事故增多。城鎮(zhèn)防災能力薄弱，災害損失日趨嚴重。在城市高速發(fā)展的過程中，城市自然和歷史人文資源受到了很大的破壞。
城鎮(zhèn)化率若按年均一個百分點增長，則每年需新增住房3～4億平方米，建設用地1800平方公里，生活用水14億立方米，建筑耗能64億千瓦時，以及土地開發(fā)資金2700～3600億元，此外，年均新增產出生活垃圾1000萬噸，排放污水11.4億立方米。
同時，為提升現(xiàn)有5億多城鎮(zhèn)人口的生活質量，需要解決住房，文化教育、體育和商業(yè)設施，道路，交通，綠化，供水，排污，和環(huán)境保護等諸多問題。城鎮(zhèn)面臨的水資源、能源、土地資源短缺和環(huán)境問題將更加突出。3．城鎮(zhèn)運營管理體制不順。
突出表現(xiàn)在城鎮(zhèn)土地、交通、防災減災、水資源和能源管理等方面。不少地方政府超越自身發(fā)展條件，盲目擴張，多圈地、早圈地，浪費土地資源；一些地方片面追求以地生財，超強度開發(fā)，損害人居環(huán)境。有的地方以促進市場化經濟為幌子，將市政基礎設施賣給私人經營管理，政府連終經營者是誰都不知道，更談不上管理，無法保證居民對市政公用設施的基本需求。
近幾年來，違規(guī)亂辦工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)的現(xiàn)象比較嚴重。許多地方并沒有引來多少工業(yè)項目，卻圈占了不少土地甚至是農民的耕地，有的地方的工業(yè)園區(qū)面積已經占到縣域面積的10％甚至20％以上。其結果是，農民的土地被大量低價征用、高價出讓，土地增值的收益絕大部分轉化為經營城市、建設城市的資金，農民得不到土地增值帶來的收益，并產生了大量失地農民。這些失去賴以生存的土地的農民，沒有能力在城鎮(zhèn)就業(yè)，出現(xiàn)了一批種田無地、打工無崗、低保無著的“三無”人員。農民出現(xiàn)由隱性失業(yè)轉為顯性失業(yè)的情況，這樣的城鎮(zhèn)化不是健康的城鎮(zhèn)化。保證城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的管理體制需要一個較長的時間才能理順。
促進城鎮(zhèn)化長期協(xié)調健康發(fā)展的對策建議
1．提高對城鎮(zhèn)化的認識。
一定要堅持以人為本，樹立和落實科學發(fā)展觀，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的思路來認識和看待城鎮(zhèn)化問題，通過推進城鎮(zhèn)化來轉移農村人口，增加農民收入，擴大消費需求，促進城鎮(zhèn)和農村、經濟和社會的全面協(xié)調發(fā)展。
應加大力度建立農民職業(yè)培訓制度，除了加強農村義務教育，還應積極開展對農民的職業(yè)技能培訓，把如何進城就業(yè)作為培訓重點，提高農民工的素質和就業(yè)能力。把農民工的住房、子女教育、享受公共服務等問題納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，多渠道加以解決，并逐步使進入城鎮(zhèn)的農民工享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。建立農民工的養(yǎng)老保險制度，解除進城農民工的后顧之憂。加快建立失地農民的生活保障制度。一方面，在征地過程中應切實尊重農民的土地產權，探索讓農民獲得長期收益的征地辦法；另一方面，政府應從征地收入中提取一部分，建立失地農民的養(yǎng)老保險，真正讓農民分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果。
2．促進城鎮(zhèn)化與經濟協(xié)調發(fā)展。
城鎮(zhèn)化是工業(yè)化伴生的必然現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化水平與地區(qū)經濟發(fā)達程度成正相關的關系。只有發(fā)展經濟，創(chuàng)造了更多的就業(yè)崗位，城鎮(zhèn)化水平才可能扎實地提高，但并非城鎮(zhèn)化水平越高越好。從我國近些年的實踐來看，城鎮(zhèn)化過程出現(xiàn)了急功近利和盲目無序發(fā)展的傾向。要協(xié)調經濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化的關系，既要繼續(xù)提高城鎮(zhèn)化水平，又不能盲目推進。
中國城鎮(zhèn)化的地區(qū)差異大。除京津滬外，廣東超過了55%，西藏則只有19%左右。各省、市、地區(qū)要根據自己的實際情況積極穩(wěn)妥地發(fā)展，不要相互攀比。
在城鎮(zhèn)結構上，要大、中、小并舉。中共十六大報告提出的“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”，是中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的核心，需引導都市連綿區(qū)的健康發(fā)展，加強大城市和中心城市的輻射帶動作用，重視城市周邊地區(qū)小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。目前需抓好現(xiàn)階段確定的1887個重點鎮(zhèn)的發(fā)展。
3．進一步加強規(guī)劃工作。
城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)工程，涉及方方面面，規(guī)劃是一切工作的龍頭，規(guī)劃應該結合當前的實際情況和未來發(fā)展的需要，以區(qū)域為平臺，協(xié)調整合各類空間規(guī)劃，明確空間規(guī)劃與社會經濟發(fā)展規(guī)劃的關系，形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。規(guī)劃的制定要貫徹中央精神，結合各地、各部門的具體情況，聽取各方面的意見，并要根據五個統(tǒng)籌的方針進行審議，經過專家論證評審，以及人大、政協(xié)的審議，以提高決策科學性與民主性。
4．創(chuàng)新制度，改革政策。
為提高我國的城鎮(zhèn)化水平，推進農村人口向城鎮(zhèn)轉移，應根據統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，對現(xiàn)行的一些政策措施，包括戶籍、土地、就業(yè)、社保、財政、教育、衛(wèi)生、公共服務等方面的政策措施進行清理，使進城務工農民進得來、留得住，并逐步轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，真正實現(xiàn)農村人口向城鎮(zhèn)的轉移。
實現(xiàn)全面建設小康社會的目標，需保持經濟快速增長，其關鍵因素在于挖掘勞動力轉移和非農產業(yè)的潛力，這都以城鎮(zhèn)化的發(fā)展為前提。城鎮(zhèn)化是一項促進經濟長期增長的戰(zhàn)略性選擇。有序推進城鎮(zhèn)化過程，就是不斷推動經濟和社會發(fā)展的過程。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化水平，可以改善城鄉(xiāng)經濟結構，拓展經濟發(fā)展空間，有力促進國民經濟良性循環(huán)和社會協(xié)調發(fā)展，是解決“三農”問題和城鎮(zhèn)就業(yè)問題的有效舉措。
新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化取得了積極進展，城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.9％提高到2003年的40.5％，年均增長0.9個百分點，其中，1998年以來，年均增長1.4個百分點以上，在帶動經濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。國家統(tǒng)計局副局長邱曉華透露，根據測算，到2010年，我國需要將1.1億農村人口轉移為城鎮(zhèn)人口，而到2050年時，這一數(shù)字將達到5.5億，屆時我國的城鎮(zhèn)化率將達到70％。
城鎮(zhèn)化是社會、經濟、環(huán)境多因素交織在一起的復雜過程，城鎮(zhèn)化的重點是創(chuàng)造農村人口進得來、留得住的環(huán)境，把農民變成市民。城鎮(zhèn)化既有“量”的一面，還有“質”的一面。城鎮(zhèn)化的實質，基本上應包括：身份的“化”，即由農民轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民；從事產業(yè)的“化”，即從農業(yè)轉變?yōu)榉寝r產業(yè)；生活方式的“化”，即從分散的、較單一的農村生活方式轉變?yōu)榧械?、多樣化的城市生活方式，包括居住形態(tài)從分散、較獨立型的居住轉變?yōu)榧s的、社區(qū)型的居??；觀念上的“化”，從文化水平較低的農民轉變成具有較高文化和文明素養(yǎng)的市民。因此，實質上的“化”將是一個很長的歷史過程，對城鎮(zhèn)化是一個長期的過程要有足夠的思想和物質準備，必須循序漸進地逐步實現(xiàn)。
城鎮(zhèn)化面臨的挑戰(zhàn)具有長期性
1．大量農村富余勞動力和有限城鎮(zhèn)吸納能力的矛盾將長期存在。
2003年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.3％，比上年末上升了0.3個百分點。若城鎮(zhèn)化率按年均增長1個百分點計算，2020年將達到57％，城鎮(zhèn)總人口8.28億，比2002年增加3.26億（包括城鎮(zhèn)人口自然增長0.37億）。即從現(xiàn)在到2020年，將有2.89億農村人口向城鎮(zhèn)人口轉化，年均增加城鎮(zhèn)人口1811萬人，年均需要新增就業(yè)崗位830萬個。即使到2020年，農村人口比2002年減少1.6億，但仍有6.2億，富余勞動力仍然大量存在。城鄉(xiāng)“二元結構”的影響會在較長時期內存在。
農民進城留不下的問題突出。一是農民進城的成本過高，農民工的低工資、低收入，使他們無法實現(xiàn)在城鎮(zhèn)買房定居的愿望，大多數(shù)進城農民長期處于流動狀態(tài)。二是城鎮(zhèn)的財政支出和公共產品提供以城鎮(zhèn)戶籍人口為依據，進城農民因身份所限，無法享受城鎮(zhèn)人口的待遇和各項公共服務。三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場困難重重，目前，許多地方政府不愿意接納進城務工的農民，一些政策排斥外來農民工，因為大量農民工涌入，一方面對城鎮(zhèn)基礎設施、社會治安、下崗職工安置等帶來了壓力。
2．城鎮(zhèn)人口、資源、環(huán)境的矛盾突出。
全國城鎮(zhèn)年產生活垃圾1.5億噸，每年以8％～10％速度增長；垃圾存量60億噸，占地5億平方米；垃圾處理率50％，只有10％達到無害化處理標準。
全國70％城鎮(zhèn)缺水；90％的城鎮(zhèn)水域和65％的飲用水源受到不同程度的污染，50％重點城鎮(zhèn)集中飲用水源不符合取水標準；污水處理率36％；水污染造成經濟損失為GDP的1.5％～3.0％。
一些城鎮(zhèn)的基礎設施不配套，整體功能不強，帶動能力薄弱，還很不適應新階段經濟社會發(fā)展的需要。大城市普遍交通擁堵、污染加劇、事故增多。城鎮(zhèn)防災能力薄弱，災害損失日趨嚴重。在城市高速發(fā)展的過程中，城市自然和歷史人文資源受到了很大的破壞。
城鎮(zhèn)化率若按年均一個百分點增長，則每年需新增住房3～4億平方米，建設用地1800平方公里，生活用水14億立方米，建筑耗能64億千瓦時，以及土地開發(fā)資金2700～3600億元，此外，年均新增產出生活垃圾1000萬噸，排放污水11.4億立方米。
同時，為提升現(xiàn)有5億多城鎮(zhèn)人口的生活質量，需要解決住房，文化教育、體育和商業(yè)設施，道路，交通，綠化，供水，排污，和環(huán)境保護等諸多問題。城鎮(zhèn)面臨的水資源、能源、土地資源短缺和環(huán)境問題將更加突出。3．城鎮(zhèn)運營管理體制不順。
突出表現(xiàn)在城鎮(zhèn)土地、交通、防災減災、水資源和能源管理等方面。不少地方政府超越自身發(fā)展條件，盲目擴張，多圈地、早圈地，浪費土地資源；一些地方片面追求以地生財，超強度開發(fā)，損害人居環(huán)境。有的地方以促進市場化經濟為幌子，將市政基礎設施賣給私人經營管理，政府連終經營者是誰都不知道，更談不上管理，無法保證居民對市政公用設施的基本需求。
近幾年來，違規(guī)亂辦工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)的現(xiàn)象比較嚴重。許多地方并沒有引來多少工業(yè)項目，卻圈占了不少土地甚至是農民的耕地，有的地方的工業(yè)園區(qū)面積已經占到縣域面積的10％甚至20％以上。其結果是，農民的土地被大量低價征用、高價出讓，土地增值的收益絕大部分轉化為經營城市、建設城市的資金，農民得不到土地增值帶來的收益，并產生了大量失地農民。這些失去賴以生存的土地的農民，沒有能力在城鎮(zhèn)就業(yè)，出現(xiàn)了一批種田無地、打工無崗、低保無著的“三無”人員。農民出現(xiàn)由隱性失業(yè)轉為顯性失業(yè)的情況，這樣的城鎮(zhèn)化不是健康的城鎮(zhèn)化。保證城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的管理體制需要一個較長的時間才能理順。
促進城鎮(zhèn)化長期協(xié)調健康發(fā)展的對策建議
1．提高對城鎮(zhèn)化的認識。
一定要堅持以人為本，樹立和落實科學發(fā)展觀，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的思路來認識和看待城鎮(zhèn)化問題，通過推進城鎮(zhèn)化來轉移農村人口，增加農民收入，擴大消費需求，促進城鎮(zhèn)和農村、經濟和社會的全面協(xié)調發(fā)展。
應加大力度建立農民職業(yè)培訓制度，除了加強農村義務教育，還應積極開展對農民的職業(yè)技能培訓，把如何進城就業(yè)作為培訓重點，提高農民工的素質和就業(yè)能力。把農民工的住房、子女教育、享受公共服務等問題納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，多渠道加以解決，并逐步使進入城鎮(zhèn)的農民工享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。建立農民工的養(yǎng)老保險制度，解除進城農民工的后顧之憂。加快建立失地農民的生活保障制度。一方面，在征地過程中應切實尊重農民的土地產權，探索讓農民獲得長期收益的征地辦法；另一方面，政府應從征地收入中提取一部分，建立失地農民的養(yǎng)老保險，真正讓農民分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果。
2．促進城鎮(zhèn)化與經濟協(xié)調發(fā)展。
城鎮(zhèn)化是工業(yè)化伴生的必然現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化水平與地區(qū)經濟發(fā)達程度成正相關的關系。只有發(fā)展經濟，創(chuàng)造了更多的就業(yè)崗位，城鎮(zhèn)化水平才可能扎實地提高，但并非城鎮(zhèn)化水平越高越好。從我國近些年的實踐來看，城鎮(zhèn)化過程出現(xiàn)了急功近利和盲目無序發(fā)展的傾向。要協(xié)調經濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化的關系，既要繼續(xù)提高城鎮(zhèn)化水平，又不能盲目推進。
中國城鎮(zhèn)化的地區(qū)差異大。除京津滬外，廣東超過了55%，西藏則只有19%左右。各省、市、地區(qū)要根據自己的實際情況積極穩(wěn)妥地發(fā)展，不要相互攀比。
在城鎮(zhèn)結構上，要大、中、小并舉。中共十六大報告提出的“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”，是中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的核心，需引導都市連綿區(qū)的健康發(fā)展，加強大城市和中心城市的輻射帶動作用，重視城市周邊地區(qū)小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。目前需抓好現(xiàn)階段確定的1887個重點鎮(zhèn)的發(fā)展。
3．進一步加強規(guī)劃工作。
城鎮(zhèn)化是一個系統(tǒng)工程，涉及方方面面，規(guī)劃是一切工作的龍頭，規(guī)劃應該結合當前的實際情況和未來發(fā)展的需要，以區(qū)域為平臺，協(xié)調整合各類空間規(guī)劃，明確空間規(guī)劃與社會經濟發(fā)展規(guī)劃的關系，形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。規(guī)劃的制定要貫徹中央精神，結合各地、各部門的具體情況，聽取各方面的意見，并要根據五個統(tǒng)籌的方針進行審議，經過專家論證評審，以及人大、政協(xié)的審議，以提高決策科學性與民主性。
4．創(chuàng)新制度，改革政策。
為提高我國的城鎮(zhèn)化水平，推進農村人口向城鎮(zhèn)轉移，應根據統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，對現(xiàn)行的一些政策措施，包括戶籍、土地、就業(yè)、社保、財政、教育、衛(wèi)生、公共服務等方面的政策措施進行清理，使進城務工農民進得來、留得住，并逐步轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，真正實現(xiàn)農村人口向城鎮(zhèn)的轉移。