★十七大報(bào)告第五部分《促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展》:
“走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路,按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則,促 進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。”
中國(guó)的城鎮(zhèn)化不能照搬別國(guó)的模式,必須從自己的國(guó)情出發(fā),走有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路。我國(guó)城鎮(zhèn)化道路的中國(guó)特色具體表現(xiàn)在四個(gè)方面:以雙重經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為背景,城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、市場(chǎng)化、國(guó)際化緊密相聯(lián);東部和西部的雙重城鎮(zhèn)化方向;城鎮(zhèn)化的雙重動(dòng)力機(jī)制和雙重發(fā)展模式,政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演重要角色;農(nóng)民工和市民是雙重城鎮(zhèn)化推動(dòng)主體,數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工為城鎮(zhèn)化工業(yè)化作出巨大貢獻(xiàn)。
合理的城鎮(zhèn)化水平是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。中國(guó)由于特定的人口規(guī)模、人地關(guān)系、區(qū)域差別和多樣性以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性,不可以完全追隨發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化道路,黨的十七大報(bào)告指出,要走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路,促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展;同時(shí)要形成輻射作用大的城市群,培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。十七大報(bào)告關(guān)于中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的總結(jié),則是和我國(guó)改革以來的城鎮(zhèn)化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是分不開的,具有深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)。
城化和鎮(zhèn)化的集合
改革以前,我國(guó)執(zhí)行重工業(yè)化優(yōu)先戰(zhàn)略,與此相對(duì)應(yīng)的一個(gè)必然后果就是城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化。1978年,我國(guó)第二產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)達(dá)到49.4%,但城市化率卻只有17.9%。改革以后,我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)明顯的多元投資拉動(dòng)特征,其中一個(gè)最為顯著的投資來源便是民間資本、尤其是農(nóng)村剩余資本對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的投資。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展具有“離土不離鄉(xiāng),進(jìn)廠不進(jìn)城”的特點(diǎn),是一種典型的分散工業(yè)化模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)原有小城鎮(zhèn)的擴(kuò)張和新的小城鎮(zhèn)的形成,大量的農(nóng)村勞動(dòng)力不斷“洗腳上岸”,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè),進(jìn)入小城鎮(zhèn),成為事實(shí)上的非農(nóng)業(yè)城鎮(zhèn)人口。目前我國(guó)大約有1.4億農(nóng)村勞動(dòng)力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè),相當(dāng)于農(nóng)村勞動(dòng)力總量的28.6%。
與此同時(shí),城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和投資結(jié)構(gòu)也進(jìn)入快速變革階段。一方面國(guó)有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;另一方面伴隨對(duì)外開放政策,大量外資涌入中國(guó)的城市,尤其是東南沿海地區(qū),城市第二產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力的能力大為增強(qiáng)。隨著人們收入水平的提高,第三產(chǎn)業(yè)也如雨后春筍般發(fā)展起來,而且具有更強(qiáng)的勞動(dòng)力吸納能力。多元化投資是對(duì)原來的集中式、重工業(yè)化優(yōu)先戰(zhàn)略的重大校正,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生了明顯變化。各地區(qū)、各部門的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展吸收了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。伴隨著城市經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng),遷移性城市人口也快速增加。根據(jù)2000年人口普查資料,我國(guó)城鎮(zhèn)人口比重為36.1%,其中大城市人口占26%,中小城市人口占28%,建制鎮(zhèn)人口占46%。
改革以來的城市發(fā)展和小城鎮(zhèn)發(fā)展是在二元結(jié)構(gòu)體制還較為明顯地存在的情況下發(fā)生的,城鎮(zhèn)的發(fā)展雖然已經(jīng)“非農(nóng)業(yè)化”,但在觀念上和統(tǒng)計(jì)上仍然屬于農(nóng)村的范疇。這就是說,改革以來的城鎮(zhèn)化不完全是西方意義上的城市化,而是“城化”和“鎮(zhèn)化”的集合,是與我國(guó)這一階段分散工業(yè)化特點(diǎn)相適應(yīng)的雙軌城鎮(zhèn)化。這種發(fā)展途徑的成功經(jīng)驗(yàn),直接地為十七大提出的“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略提供了依據(jù)。
溫州模式：進(jìn)城農(nóng)民自我投資
在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,作為城市公共物品的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市政服務(wù)的提供都是城市政府必然的責(zé)任,主要依靠政府計(jì)劃投資和財(cái)政預(yù)算來完成。由于政府財(cái)政預(yù)算普遍緊張,政府投資主要投向生產(chǎn)領(lǐng)域,城市建設(shè)資金的不足也構(gòu)成城市化的巨大障礙。1979年,全國(guó)僅有193個(gè)城市,而且多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施不足的矛盾都比較突出。改革以來,伴隨城市和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化,城市建設(shè)的投融資渠道一改過去完全依靠政府投資的單一局面,多元化投資渠道的形成為城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)提供了強(qiáng)大動(dòng)力。
一種中國(guó)特色的城鎮(zhèn)建設(shè)投資渠道是進(jìn)城農(nóng)民的自我投資。進(jìn)入小城鎮(zhèn)的農(nóng)民不僅自辦企業(yè)、自建市場(chǎng),而且直接投資于城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國(guó)多數(shù)小城鎮(zhèn)的建設(shè)主體都是進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民而非當(dāng)?shù)卣?。溫州?990年代銷城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金超過100億元,其中70%以上來源于農(nóng)民集資,政府投入不足10%。中國(guó)首座農(nóng)民城龍崗鎮(zhèn)的最初投資1.9億元,其中的95%來自于農(nóng)民。另一種投資方式是伴隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速擴(kuò)張,不僅地方財(cái)政實(shí)力增強(qiáng),而且企業(yè)和居民對(duì)城市建設(shè)的需求大大增強(qiáng),政府投資、民間投資、商業(yè)化融資等手段齊頭并進(jìn)。這種現(xiàn)象在中國(guó)東南部地區(qū)尤其明顯。從1978年-1997年,全國(guó)城市增加了475個(gè),其中近一半位于東部地區(qū),尤以廣東省、山東省、江蘇省和浙江省最為突出。1990年代,全國(guó)共產(chǎn)生了27個(gè)遷入人口超過城市人口半數(shù)的新興“移民城市”,這些城市也多數(shù)位于外資經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠江三角洲地區(qū)。此外,前些年在一些城市興起的“經(jīng)營(yíng)城市”戰(zhàn)略,雖然存在爭(zhēng)議,但對(duì)于投資吸引力不足的城市未必不是一種有益的嘗試。
流動(dòng)人口的居住和就業(yè)
由于歷史的原因以及特殊的國(guó)情,我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制至今未能完全消除。改革以來的快速城鎮(zhèn)化就是在這樣的體制背景下發(fā)生的,這是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不可避免的階段性特征。二元體制下的農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化,無論是進(jìn)入小城鎮(zhèn)還是進(jìn)入城市,多數(shù)都沒有享受到原來的城鎮(zhèn)居民所享受的各種城市福利待遇,如住房、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等一系列保障機(jī)制。
之所以說這種福利待遇的二元性是我國(guó)城鎮(zhèn)化的階段性特征,是因?yàn)樗⒎峭耆侠?也不可能長(zhǎng)期維持不變。1990年代后期以來,尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來,我國(guó)以城市戶籍為識(shí)別標(biāo)志的城市福利體制開始逐漸松動(dòng),如允許就業(yè)領(lǐng)域、居住和就業(yè)資格、最低工資、社會(huì)保障、外來人口子女的受教育問題等,均趨于向有利于城鎮(zhèn)外來人口的方向改革。如果說改革初期,我國(guó)的城鎮(zhèn)化人口還具有流動(dòng)性強(qiáng)、穩(wěn)定性差的特征,那么近年來的研究表明我國(guó)的流動(dòng)人口的居住和就業(yè)穩(wěn)定性已經(jīng)大為增強(qiáng),這正是城鎮(zhèn)化階段性的一個(gè)重要表征。
一個(gè)擁有13億人口的泱泱大國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程必然是波瀾壯闊和史無前例的。改革是一個(gè)帕累托改進(jìn)的過程,社會(huì)各基層均可從中受益,但程度不同,而且還會(huì)發(fā)生一個(gè)群體從另一個(gè)群體中獲益的現(xiàn)象,這就是發(fā)展與公平的權(quán)衡問題。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,雖然外來人口群體在總體上從城鎮(zhèn)化中獲得了巨大的收益,但這個(gè)群體對(duì)城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)和他們所獲得的待遇是不均等的。伴隨著發(fā)展和改革的深化,我國(guó)提出了從“又快又好發(fā)展”向“又好又快發(fā)展”發(fā)展的戰(zhàn)略思路的轉(zhuǎn)變。十七大報(bào)告指出,科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展,核心是以人為本,基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù),根本方法是統(tǒng)籌兼顧。具體到我國(guó)下一步的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,在大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的前提下,以人為本和可持續(xù)發(fā)展應(yīng)成為下一步城市改革應(yīng)遵循的兩條基本原則。
以人為本的原則就是要在城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展中關(guān)注民生,推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)。城市當(dāng)中存在著不同的社會(huì)階層,其中差別最為明顯的兩個(gè)階層就是以是否擁有本地戶籍來識(shí)別的本地人口和外來人口。由于戶籍歧視的存在,外來人口中的大部分的民生問題無法得到保障,和諧社會(huì)建設(shè)也難免流于空談。打破戶籍的樊籬,給予所有在城鎮(zhèn)生活的人口以同等的就業(yè)、受教育、社會(huì)保障等權(quán)益,需要以經(jīng)濟(jì)實(shí)力為基礎(chǔ)。一些地區(qū)開展的有益嘗試雖然收效未必理想,但卻代表了一種方向。目前雖然戶籍制度仍然難以取消,但卻可以采取一些靈活的、更加貼進(jìn)百姓實(shí)際需要的政策措施來分階段推進(jìn)改革。例如可以通過調(diào)查來了解當(dāng)前城鎮(zhèn)外來人口對(duì)城市公共服務(wù)需求的優(yōu)先序列,在成本約束下率先提供這些急需的公共服務(wù)。在我們看來,子女的受教育權(quán)、大病保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)應(yīng)該是優(yōu)先得到保障的,這樣可以大大提高流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)居住的穩(wěn)定性。近年來一系列關(guān)于城市流動(dòng)兒童受教育問題政策的出臺(tái)就是這個(gè)進(jìn)程中的一個(gè)很好的環(huán)節(jié)。
可持續(xù)發(fā)展的原則就是要在城市發(fā)展的規(guī)劃和建設(shè)過程中,堅(jiān)持人與資源以及環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。城市作為一個(gè)生態(tài)有機(jī)體,存在著與自然的物質(zhì)交換以及與其它地區(qū)的資源和經(jīng)濟(jì)交換。一些大城市存在著較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口的過度集中現(xiàn)象,這導(dǎo)致對(duì)外部資源和能源的過度依賴以及對(duì)本地稀缺自然資源,尤其是水資源的過度消耗;一些中小城市和小城鎮(zhèn)存在著較為嚴(yán)重的環(huán)境污染問題以及土地資源的粗放利用問題。無論哪種情況都不是一種宜居的、人與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。為此,城鎮(zhèn)化需要堅(jiān)持區(qū)域的合理布局,還需要與新型工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展,以此創(chuàng)造宜居的城市環(huán)境。
國(guó)外怎樣發(fā)展小城鎮(zhèn)
發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化起步較早,他們大多通過對(duì)殖民地的剝削掠奪或戰(zhàn)爭(zhēng)(賠款)獲得大量的資金,以完成原始積累,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。
英國(guó)的城鎮(zhèn)化是以鄉(xiāng)村工業(yè)的高度發(fā)展為前提的。歷史學(xué)家估計(jì),早在17世紀(jì),英國(guó)就有1/2的農(nóng)業(yè)人口在農(nóng)閑時(shí)從事工業(yè)生產(chǎn)。鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展推動(dòng)了農(nóng)業(yè)與工業(yè)的分工,反過來又促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。后來,相當(dāng)一部分工業(yè)村莊演化為城鎮(zhèn)。
英國(guó)城鎮(zhèn)化不是建立在農(nóng)業(yè)高速發(fā)展的基礎(chǔ)上的,而在某種意義上是以犧牲農(nóng)業(yè)為代價(jià)的。英國(guó)地少人多,英國(guó)貴族通過的“圈地運(yùn)動(dòng)”,以暴力形式強(qiáng)制農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。同時(shí),城鎮(zhèn)化所需要的作為食物的農(nóng)產(chǎn)品和作為原料的農(nóng)產(chǎn)品則主要依靠進(jìn)口。
美國(guó)地多人少,而國(guó)際人口的遷移卻滿足了美國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化對(duì)勞動(dòng)力的需要。1851-1910年間,僅歐洲向美國(guó)的移民就達(dá)2337.3萬人,年均遷入達(dá)39萬人。這些國(guó)際移民中大約有1/4的人是技術(shù)工人,他們帶來的各種知識(shí)和技術(shù)無疑對(duì)美國(guó)的城鎮(zhèn)化產(chǎn)生了不可估量的作用。
美國(guó)與英國(guó)城鎮(zhèn)化道路的不同點(diǎn)是,美國(guó)是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的迅速提高解決了糧食和原料問題,并為工業(yè)發(fā)展提供了廣闊的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。同時(shí),美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的出口又為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供了大量的資金積累。
交通革命在國(guó)土面積廣闊的美國(guó)的城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮著巨大作用。美國(guó)依靠修筑收費(fèi)道路的方式從陸路開始了交通革命。19世紀(jì)40年代又形成了世界最發(fā)達(dá)的運(yùn)河網(wǎng)。1828年美國(guó)開始修筑鐵路,到1887年,全國(guó)數(shù)以萬計(jì)的大小城鎮(zhèn)已由鐵路網(wǎng)連接起來。鐵路運(yùn)輸不僅促進(jìn)了西部開發(fā)和城鎮(zhèn)發(fā)展,而且大大刺激了工業(yè)革命,對(duì)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化起到了關(guān)鍵作用。
發(fā)展中國(guó)家的城鎮(zhèn)化起步較晚,其工業(yè)化所需要的資金積累主要來自于農(nóng)業(yè)。
以第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展,拉丁美洲是這方面的典型,它的城鎮(zhèn)化是建立在第三產(chǎn)業(yè)特別是傳統(tǒng)第三產(chǎn)業(yè)的過度發(fā)展上的。20世紀(jì)60年代末,拉美工業(yè)只能吸收不到14%的勞動(dòng)力(現(xiàn)代化部門低于8%),而第三產(chǎn)業(yè)卻取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。1969年,服務(wù)業(yè)就業(yè)人口的比重已達(dá)到39%。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯在對(duì)發(fā)展中國(guó)家的城鎮(zhèn)化作了研究后指出:“一個(gè)城市在其規(guī)模達(dá)到30萬人以后,就會(huì)失去其規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。相當(dāng)經(jīng)濟(jì)的辦法應(yīng)該是發(fā)展大批的農(nóng)村小城鎮(zhèn),每一個(gè)小城鎮(zhèn)都擁有一些工廠、電站、中等學(xué)校、醫(yī)院以及其它一些能夠吸引居民的設(shè)施?！?BR>
“走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路,按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則,促 進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。”
中國(guó)的城鎮(zhèn)化不能照搬別國(guó)的模式,必須從自己的國(guó)情出發(fā),走有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路。我國(guó)城鎮(zhèn)化道路的中國(guó)特色具體表現(xiàn)在四個(gè)方面:以雙重經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為背景,城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、市場(chǎng)化、國(guó)際化緊密相聯(lián);東部和西部的雙重城鎮(zhèn)化方向;城鎮(zhèn)化的雙重動(dòng)力機(jī)制和雙重發(fā)展模式,政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演重要角色;農(nóng)民工和市民是雙重城鎮(zhèn)化推動(dòng)主體,數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工為城鎮(zhèn)化工業(yè)化作出巨大貢獻(xiàn)。
合理的城鎮(zhèn)化水平是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。中國(guó)由于特定的人口規(guī)模、人地關(guān)系、區(qū)域差別和多樣性以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性,不可以完全追隨發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化道路,黨的十七大報(bào)告指出,要走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路,促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展;同時(shí)要形成輻射作用大的城市群,培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。十七大報(bào)告關(guān)于中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的總結(jié),則是和我國(guó)改革以來的城鎮(zhèn)化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是分不開的,具有深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)。
城化和鎮(zhèn)化的集合
改革以前,我國(guó)執(zhí)行重工業(yè)化優(yōu)先戰(zhàn)略,與此相對(duì)應(yīng)的一個(gè)必然后果就是城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化。1978年,我國(guó)第二產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)達(dá)到49.4%,但城市化率卻只有17.9%。改革以后,我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)明顯的多元投資拉動(dòng)特征,其中一個(gè)最為顯著的投資來源便是民間資本、尤其是農(nóng)村剩余資本對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的投資。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展具有“離土不離鄉(xiāng),進(jìn)廠不進(jìn)城”的特點(diǎn),是一種典型的分散工業(yè)化模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)原有小城鎮(zhèn)的擴(kuò)張和新的小城鎮(zhèn)的形成,大量的農(nóng)村勞動(dòng)力不斷“洗腳上岸”,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè),進(jìn)入小城鎮(zhèn),成為事實(shí)上的非農(nóng)業(yè)城鎮(zhèn)人口。目前我國(guó)大約有1.4億農(nóng)村勞動(dòng)力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè),相當(dāng)于農(nóng)村勞動(dòng)力總量的28.6%。
與此同時(shí),城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和投資結(jié)構(gòu)也進(jìn)入快速變革階段。一方面國(guó)有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;另一方面伴隨對(duì)外開放政策,大量外資涌入中國(guó)的城市,尤其是東南沿海地區(qū),城市第二產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力的能力大為增強(qiáng)。隨著人們收入水平的提高,第三產(chǎn)業(yè)也如雨后春筍般發(fā)展起來,而且具有更強(qiáng)的勞動(dòng)力吸納能力。多元化投資是對(duì)原來的集中式、重工業(yè)化優(yōu)先戰(zhàn)略的重大校正,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生了明顯變化。各地區(qū)、各部門的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展吸收了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。伴隨著城市經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng),遷移性城市人口也快速增加。根據(jù)2000年人口普查資料,我國(guó)城鎮(zhèn)人口比重為36.1%,其中大城市人口占26%,中小城市人口占28%,建制鎮(zhèn)人口占46%。
改革以來的城市發(fā)展和小城鎮(zhèn)發(fā)展是在二元結(jié)構(gòu)體制還較為明顯地存在的情況下發(fā)生的,城鎮(zhèn)的發(fā)展雖然已經(jīng)“非農(nóng)業(yè)化”,但在觀念上和統(tǒng)計(jì)上仍然屬于農(nóng)村的范疇。這就是說,改革以來的城鎮(zhèn)化不完全是西方意義上的城市化,而是“城化”和“鎮(zhèn)化”的集合,是與我國(guó)這一階段分散工業(yè)化特點(diǎn)相適應(yīng)的雙軌城鎮(zhèn)化。這種發(fā)展途徑的成功經(jīng)驗(yàn),直接地為十七大提出的“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略提供了依據(jù)。
溫州模式：進(jìn)城農(nóng)民自我投資
在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,作為城市公共物品的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市政服務(wù)的提供都是城市政府必然的責(zé)任,主要依靠政府計(jì)劃投資和財(cái)政預(yù)算來完成。由于政府財(cái)政預(yù)算普遍緊張,政府投資主要投向生產(chǎn)領(lǐng)域,城市建設(shè)資金的不足也構(gòu)成城市化的巨大障礙。1979年,全國(guó)僅有193個(gè)城市,而且多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施不足的矛盾都比較突出。改革以來,伴隨城市和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化,城市建設(shè)的投融資渠道一改過去完全依靠政府投資的單一局面,多元化投資渠道的形成為城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)提供了強(qiáng)大動(dòng)力。
一種中國(guó)特色的城鎮(zhèn)建設(shè)投資渠道是進(jìn)城農(nóng)民的自我投資。進(jìn)入小城鎮(zhèn)的農(nóng)民不僅自辦企業(yè)、自建市場(chǎng),而且直接投資于城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國(guó)多數(shù)小城鎮(zhèn)的建設(shè)主體都是進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民而非當(dāng)?shù)卣?。溫州?990年代銷城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金超過100億元,其中70%以上來源于農(nóng)民集資,政府投入不足10%。中國(guó)首座農(nóng)民城龍崗鎮(zhèn)的最初投資1.9億元,其中的95%來自于農(nóng)民。另一種投資方式是伴隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速擴(kuò)張,不僅地方財(cái)政實(shí)力增強(qiáng),而且企業(yè)和居民對(duì)城市建設(shè)的需求大大增強(qiáng),政府投資、民間投資、商業(yè)化融資等手段齊頭并進(jìn)。這種現(xiàn)象在中國(guó)東南部地區(qū)尤其明顯。從1978年-1997年,全國(guó)城市增加了475個(gè),其中近一半位于東部地區(qū),尤以廣東省、山東省、江蘇省和浙江省最為突出。1990年代,全國(guó)共產(chǎn)生了27個(gè)遷入人口超過城市人口半數(shù)的新興“移民城市”,這些城市也多數(shù)位于外資經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠江三角洲地區(qū)。此外,前些年在一些城市興起的“經(jīng)營(yíng)城市”戰(zhàn)略,雖然存在爭(zhēng)議,但對(duì)于投資吸引力不足的城市未必不是一種有益的嘗試。
流動(dòng)人口的居住和就業(yè)
由于歷史的原因以及特殊的國(guó)情,我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制至今未能完全消除。改革以來的快速城鎮(zhèn)化就是在這樣的體制背景下發(fā)生的,這是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不可避免的階段性特征。二元體制下的農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化,無論是進(jìn)入小城鎮(zhèn)還是進(jìn)入城市,多數(shù)都沒有享受到原來的城鎮(zhèn)居民所享受的各種城市福利待遇,如住房、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等一系列保障機(jī)制。
之所以說這種福利待遇的二元性是我國(guó)城鎮(zhèn)化的階段性特征,是因?yàn)樗⒎峭耆侠?也不可能長(zhǎng)期維持不變。1990年代后期以來,尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來,我國(guó)以城市戶籍為識(shí)別標(biāo)志的城市福利體制開始逐漸松動(dòng),如允許就業(yè)領(lǐng)域、居住和就業(yè)資格、最低工資、社會(huì)保障、外來人口子女的受教育問題等,均趨于向有利于城鎮(zhèn)外來人口的方向改革。如果說改革初期,我國(guó)的城鎮(zhèn)化人口還具有流動(dòng)性強(qiáng)、穩(wěn)定性差的特征,那么近年來的研究表明我國(guó)的流動(dòng)人口的居住和就業(yè)穩(wěn)定性已經(jīng)大為增強(qiáng),這正是城鎮(zhèn)化階段性的一個(gè)重要表征。
一個(gè)擁有13億人口的泱泱大國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程必然是波瀾壯闊和史無前例的。改革是一個(gè)帕累托改進(jìn)的過程,社會(huì)各基層均可從中受益,但程度不同,而且還會(huì)發(fā)生一個(gè)群體從另一個(gè)群體中獲益的現(xiàn)象,這就是發(fā)展與公平的權(quán)衡問題。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,雖然外來人口群體在總體上從城鎮(zhèn)化中獲得了巨大的收益,但這個(gè)群體對(duì)城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)和他們所獲得的待遇是不均等的。伴隨著發(fā)展和改革的深化,我國(guó)提出了從“又快又好發(fā)展”向“又好又快發(fā)展”發(fā)展的戰(zhàn)略思路的轉(zhuǎn)變。十七大報(bào)告指出,科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展,核心是以人為本,基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù),根本方法是統(tǒng)籌兼顧。具體到我國(guó)下一步的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,在大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的前提下,以人為本和可持續(xù)發(fā)展應(yīng)成為下一步城市改革應(yīng)遵循的兩條基本原則。
以人為本的原則就是要在城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展中關(guān)注民生,推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)。城市當(dāng)中存在著不同的社會(huì)階層,其中差別最為明顯的兩個(gè)階層就是以是否擁有本地戶籍來識(shí)別的本地人口和外來人口。由于戶籍歧視的存在,外來人口中的大部分的民生問題無法得到保障,和諧社會(huì)建設(shè)也難免流于空談。打破戶籍的樊籬,給予所有在城鎮(zhèn)生活的人口以同等的就業(yè)、受教育、社會(huì)保障等權(quán)益,需要以經(jīng)濟(jì)實(shí)力為基礎(chǔ)。一些地區(qū)開展的有益嘗試雖然收效未必理想,但卻代表了一種方向。目前雖然戶籍制度仍然難以取消,但卻可以采取一些靈活的、更加貼進(jìn)百姓實(shí)際需要的政策措施來分階段推進(jìn)改革。例如可以通過調(diào)查來了解當(dāng)前城鎮(zhèn)外來人口對(duì)城市公共服務(wù)需求的優(yōu)先序列,在成本約束下率先提供這些急需的公共服務(wù)。在我們看來,子女的受教育權(quán)、大病保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)應(yīng)該是優(yōu)先得到保障的,這樣可以大大提高流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)居住的穩(wěn)定性。近年來一系列關(guān)于城市流動(dòng)兒童受教育問題政策的出臺(tái)就是這個(gè)進(jìn)程中的一個(gè)很好的環(huán)節(jié)。
可持續(xù)發(fā)展的原則就是要在城市發(fā)展的規(guī)劃和建設(shè)過程中,堅(jiān)持人與資源以及環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。城市作為一個(gè)生態(tài)有機(jī)體,存在著與自然的物質(zhì)交換以及與其它地區(qū)的資源和經(jīng)濟(jì)交換。一些大城市存在著較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口的過度集中現(xiàn)象,這導(dǎo)致對(duì)外部資源和能源的過度依賴以及對(duì)本地稀缺自然資源,尤其是水資源的過度消耗;一些中小城市和小城鎮(zhèn)存在著較為嚴(yán)重的環(huán)境污染問題以及土地資源的粗放利用問題。無論哪種情況都不是一種宜居的、人與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。為此,城鎮(zhèn)化需要堅(jiān)持區(qū)域的合理布局,還需要與新型工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展,以此創(chuàng)造宜居的城市環(huán)境。
國(guó)外怎樣發(fā)展小城鎮(zhèn)
發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化起步較早,他們大多通過對(duì)殖民地的剝削掠奪或戰(zhàn)爭(zhēng)(賠款)獲得大量的資金,以完成原始積累,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。
英國(guó)的城鎮(zhèn)化是以鄉(xiāng)村工業(yè)的高度發(fā)展為前提的。歷史學(xué)家估計(jì),早在17世紀(jì),英國(guó)就有1/2的農(nóng)業(yè)人口在農(nóng)閑時(shí)從事工業(yè)生產(chǎn)。鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展推動(dòng)了農(nóng)業(yè)與工業(yè)的分工,反過來又促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。后來,相當(dāng)一部分工業(yè)村莊演化為城鎮(zhèn)。
英國(guó)城鎮(zhèn)化不是建立在農(nóng)業(yè)高速發(fā)展的基礎(chǔ)上的,而在某種意義上是以犧牲農(nóng)業(yè)為代價(jià)的。英國(guó)地少人多,英國(guó)貴族通過的“圈地運(yùn)動(dòng)”,以暴力形式強(qiáng)制農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。同時(shí),城鎮(zhèn)化所需要的作為食物的農(nóng)產(chǎn)品和作為原料的農(nóng)產(chǎn)品則主要依靠進(jìn)口。
美國(guó)地多人少,而國(guó)際人口的遷移卻滿足了美國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化對(duì)勞動(dòng)力的需要。1851-1910年間,僅歐洲向美國(guó)的移民就達(dá)2337.3萬人,年均遷入達(dá)39萬人。這些國(guó)際移民中大約有1/4的人是技術(shù)工人,他們帶來的各種知識(shí)和技術(shù)無疑對(duì)美國(guó)的城鎮(zhèn)化產(chǎn)生了不可估量的作用。
美國(guó)與英國(guó)城鎮(zhèn)化道路的不同點(diǎn)是,美國(guó)是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的迅速提高解決了糧食和原料問題,并為工業(yè)發(fā)展提供了廣闊的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。同時(shí),美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的出口又為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供了大量的資金積累。
交通革命在國(guó)土面積廣闊的美國(guó)的城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮著巨大作用。美國(guó)依靠修筑收費(fèi)道路的方式從陸路開始了交通革命。19世紀(jì)40年代又形成了世界最發(fā)達(dá)的運(yùn)河網(wǎng)。1828年美國(guó)開始修筑鐵路,到1887年,全國(guó)數(shù)以萬計(jì)的大小城鎮(zhèn)已由鐵路網(wǎng)連接起來。鐵路運(yùn)輸不僅促進(jìn)了西部開發(fā)和城鎮(zhèn)發(fā)展,而且大大刺激了工業(yè)革命,對(duì)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化起到了關(guān)鍵作用。
發(fā)展中國(guó)家的城鎮(zhèn)化起步較晚,其工業(yè)化所需要的資金積累主要來自于農(nóng)業(yè)。
以第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展,拉丁美洲是這方面的典型,它的城鎮(zhèn)化是建立在第三產(chǎn)業(yè)特別是傳統(tǒng)第三產(chǎn)業(yè)的過度發(fā)展上的。20世紀(jì)60年代末,拉美工業(yè)只能吸收不到14%的勞動(dòng)力(現(xiàn)代化部門低于8%),而第三產(chǎn)業(yè)卻取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。1969年,服務(wù)業(yè)就業(yè)人口的比重已達(dá)到39%。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯在對(duì)發(fā)展中國(guó)家的城鎮(zhèn)化作了研究后指出:“一個(gè)城市在其規(guī)模達(dá)到30萬人以后,就會(huì)失去其規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。相當(dāng)經(jīng)濟(jì)的辦法應(yīng)該是發(fā)展大批的農(nóng)村小城鎮(zhèn),每一個(gè)小城鎮(zhèn)都擁有一些工廠、電站、中等學(xué)校、醫(yī)院以及其它一些能夠吸引居民的設(shè)施?！?BR>