1 引言
城市化作為現(xiàn)代化進程的標志之一已經(jīng)得到國際社會的普遍認可。小城鎮(zhèn)的建設(shè)是一個復雜的社會系統(tǒng)工程。由于土地在小城鎮(zhèn)建設(shè)中的特殊重要性,因此建設(shè)用地管理的問題,就成為小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展中最重要、十分關(guān)鍵的問題。
2 小城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理中存在的問題及原因
2. 1 小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃起點不高,執(zhí)行規(guī)劃缺乏嚴肅性,與土地利用總體規(guī)劃不相銜接,影響了基本農(nóng)田的保護和小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展。有的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃隨意性特強,造成了城鎮(zhèn)建設(shè)一層皮、跨度大、基礎(chǔ)設(shè)施難配套的現(xiàn)狀。有許多小城鎮(zhèn)建成長條狀,沿公路兩側(cè)接"長龍",有的長達三、四公里之多,不但影響交通安全,而且造成了基礎(chǔ)設(shè)施難配套,污水、垃圾難處理,更主要的是一些工業(yè)污水和廢渣對基本農(nóng)田產(chǎn)生污染,妨礙基本農(nóng)田的保護和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。
2. 2 目前,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導到處叫苦連天,片面認為:"上級要我們加大小城鎮(zhèn)建設(shè)力度,沒有足夠的用地計劃怎么辦?"。這種偏見,主要是因為他們對小城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀沒有認真調(diào)查分析。經(jīng)初步統(tǒng)計,泰安市的小城鎮(zhèn)建設(shè)用地中有30%以上的存量土地可盤活利用。在計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)
軌后,經(jīng)營狀況不夠理想土地利用率更低。加之,這些單位的建筑大多是六、七十年代建成的,與目前小城鎮(zhèn)建設(shè)的要求相差很大,急需挖潛改造。
2. 3 政府對加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的用地管理政策不夠明確。小城鎮(zhèn)建設(shè)涉及面較廣,各級政府應(yīng)制定小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的優(yōu)惠性政策。目前這項工作明顯滯后于發(fā)展的需要。突出表現(xiàn)為有的地方尚未制定這方面政策,有的雖已制定了相關(guān)政策但不夠具體、明確,操作中彈性太大。這使得小城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理中的優(yōu)惠政策難以落實,影響了小城鎮(zhèn)建設(shè)的進程。
2. 4 小城鎮(zhèn)建設(shè)中的違法用地現(xiàn)象時有發(fā)生。在小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的過程中,有的不依法辦理用地手續(xù),非法批地、未批先用、批用非耕地的情況時有發(fā)生,造成了新的違法占地案件;有的因未依法辦事引起土地糾紛,損害了投資者的合法權(quán)益。另外,部分農(nóng)民進城鎮(zhèn)經(jīng)商,發(fā)展民營經(jīng)濟,申請修建或購買了房產(chǎn),但在農(nóng)村還有一處宅基,這樣就形成了新的一戶占用兩處宅基地的情況,明顯違背了國家、省土地管理法律法規(guī)中有關(guān)一戶一宅的規(guī)定。
3 搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理的對策
針對當前小城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理中存在的問題,依據(jù)現(xiàn)有的法律、法規(guī)、政策,要認真調(diào)查研究,因地制宜,積極探索適合當?shù)匦〕擎?zhèn)建設(shè)發(fā)展的用地管理模式。為進一步加強小城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理,我認為應(yīng)主要采取以下驪策:
3. 1 高起點做好小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,為小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展打好基礎(chǔ)。小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中,要注重經(jīng)濟、社會和環(huán)境的全面發(fā)展。應(yīng)有效地作到"三個集中",即農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中、耕地向種田能手集中、工業(yè)企業(yè)向小區(qū)集中。把握好三個環(huán)節(jié):一是要做好縣城城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,明確小城鎮(zhèn)發(fā)展重點,合理確定空間布局。小城鎮(zhèn)的發(fā)展并不是小城鎮(zhèn)本身的問題,而應(yīng)該把小城鎮(zhèn)納入發(fā)展一個區(qū)域的人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟總盤子中通盤考慮。要根據(jù)"中心城市- - 中小城市- - 重點鎮(zhèn)- - 中心村"的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局,如寧陽縣的磁窯鎮(zhèn)、華豐鎮(zhèn)。通過區(qū)域規(guī)劃確定一批基礎(chǔ)好、實力強、區(qū)位優(yōu)的小城鎮(zhèn)作為試點鎮(zhèn)加以培育,使之成為具有更大影響力的中心城鎮(zhèn)或小城市,使每個經(jīng)濟強縣都擁有2- 3個縣城駐地鎮(zhèn)以外的經(jīng)濟副中心來帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展。二是與土地利用規(guī)劃相銜接,合理確定小城鎮(zhèn)人口規(guī)模和用地規(guī)劃。人口規(guī)模的確定要與縣域人口總量、區(qū)域人口的增長及中心村的合并小城鎮(zhèn)聚集的可能性相結(jié)合,一定要考慮合理性與可能性。三是高水平做好小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的修編。規(guī)劃修編的重點應(yīng)要解決好小城鎮(zhèn)的空間安排,確定好道路、綠地、基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的用地,劃分好城鎮(zhèn)功能區(qū)。功能分區(qū)的安排要根據(jù)各城鎮(zhèn)發(fā)展的潛在優(yōu)勢、發(fā)展特色和發(fā)展方向來進行,不能千篇一律。
3. 2 積極盤活存量土地,提高土地利用效率。對解決小城建設(shè)用地緊張問題可以通過以下兩個途徑:第一,落實土地儲備政策,統(tǒng)一調(diào)配使用閑置存量土地現(xiàn)有類型比較多,由于信息不靈,自發(fā)調(diào)劑難度比較大,也不利于國家加強土地管理和調(diào)控。因此可以由各級政府設(shè)立的土地儲備機構(gòu),對閑置存量土地實行政府統(tǒng)一調(diào)控。按照省政府《土地儲備辦法》對城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的無主地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其他原因調(diào)整出的原國有劃撥土地,以出讓方式取得土地使用權(quán)又無力繼續(xù)開發(fā)和不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地,因?qū)嵤┏擎?zhèn)規(guī)劃和土地整理政府全收購的土地;依法收回的荒蕪、閑置的國有土地等,實施收購儲備,定期發(fā)布儲備土地信息,供用地單位選擇。通過儲備中心調(diào)劑,促進和加快閑置土地的盤活,同時也可增加政府土地收益。第二,制定鼓勵使用閑置存量土地的有關(guān)優(yōu)惠政策。一是鼓勵城鎮(zhèn)內(nèi)未入工業(yè)小(園)區(qū)的工業(yè)企業(yè)實施"退二進三",原行政劃撥土地,企業(yè)原址由國土資源部門收回后出讓, 出讓金75%由政府投入搬遷的改造企業(yè)使用;已辦理過土地出讓手續(xù)的,原址企業(yè)可以轉(zhuǎn)讓,按規(guī)定辦理土地使用權(quán)變更登記,改變用途的補交出讓金,補交的出讓金75%由政府投入給搬遷改造企業(yè)使用。二是鼓勵將停產(chǎn)企業(yè)、批多建少及其它的閑置企業(yè)用地,進行轉(zhuǎn)讓、出租、開發(fā)利用。對原劃撥土地轉(zhuǎn)讓,按標定地價一定比例補交出讓金后,補辦出讓手續(xù)。對短期閑置土地,可以按省政府《土地租賃辦法》規(guī)定,經(jīng)批準出租,年租金30%交政府,抵頂政府土地收益。三是對利用閑散土地的,按征用非耕地收繳稅費。
4 結(jié)論
總之,只要我們充分利用好現(xiàn)有國家法律、法規(guī)和政策,認真細致地調(diào)查研究,積極開拓小城建設(shè)用地管理的新思路,就一定能真正把小城鎮(zhèn)建設(shè)成為規(guī)模適度、功能齊全、新型的縣、鄉(xiāng)兩級的政治、經(jīng)濟、文化中心。
城市化作為現(xiàn)代化進程的標志之一已經(jīng)得到國際社會的普遍認可。小城鎮(zhèn)的建設(shè)是一個復雜的社會系統(tǒng)工程。由于土地在小城鎮(zhèn)建設(shè)中的特殊重要性,因此建設(shè)用地管理的問題,就成為小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展中最重要、十分關(guān)鍵的問題。
2 小城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理中存在的問題及原因
2. 1 小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃起點不高,執(zhí)行規(guī)劃缺乏嚴肅性,與土地利用總體規(guī)劃不相銜接,影響了基本農(nóng)田的保護和小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展。有的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃隨意性特強,造成了城鎮(zhèn)建設(shè)一層皮、跨度大、基礎(chǔ)設(shè)施難配套的現(xiàn)狀。有許多小城鎮(zhèn)建成長條狀,沿公路兩側(cè)接"長龍",有的長達三、四公里之多,不但影響交通安全,而且造成了基礎(chǔ)設(shè)施難配套,污水、垃圾難處理,更主要的是一些工業(yè)污水和廢渣對基本農(nóng)田產(chǎn)生污染,妨礙基本農(nóng)田的保護和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。
2. 2 目前,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導到處叫苦連天,片面認為:"上級要我們加大小城鎮(zhèn)建設(shè)力度,沒有足夠的用地計劃怎么辦?"。這種偏見,主要是因為他們對小城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀沒有認真調(diào)查分析。經(jīng)初步統(tǒng)計,泰安市的小城鎮(zhèn)建設(shè)用地中有30%以上的存量土地可盤活利用。在計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)
軌后,經(jīng)營狀況不夠理想土地利用率更低。加之,這些單位的建筑大多是六、七十年代建成的,與目前小城鎮(zhèn)建設(shè)的要求相差很大,急需挖潛改造。
2. 3 政府對加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的用地管理政策不夠明確。小城鎮(zhèn)建設(shè)涉及面較廣,各級政府應(yīng)制定小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的優(yōu)惠性政策。目前這項工作明顯滯后于發(fā)展的需要。突出表現(xiàn)為有的地方尚未制定這方面政策,有的雖已制定了相關(guān)政策但不夠具體、明確,操作中彈性太大。這使得小城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理中的優(yōu)惠政策難以落實,影響了小城鎮(zhèn)建設(shè)的進程。
2. 4 小城鎮(zhèn)建設(shè)中的違法用地現(xiàn)象時有發(fā)生。在小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的過程中,有的不依法辦理用地手續(xù),非法批地、未批先用、批用非耕地的情況時有發(fā)生,造成了新的違法占地案件;有的因未依法辦事引起土地糾紛,損害了投資者的合法權(quán)益。另外,部分農(nóng)民進城鎮(zhèn)經(jīng)商,發(fā)展民營經(jīng)濟,申請修建或購買了房產(chǎn),但在農(nóng)村還有一處宅基,這樣就形成了新的一戶占用兩處宅基地的情況,明顯違背了國家、省土地管理法律法規(guī)中有關(guān)一戶一宅的規(guī)定。
3 搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理的對策
針對當前小城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理中存在的問題,依據(jù)現(xiàn)有的法律、法規(guī)、政策,要認真調(diào)查研究,因地制宜,積極探索適合當?shù)匦〕擎?zhèn)建設(shè)發(fā)展的用地管理模式。為進一步加強小城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理,我認為應(yīng)主要采取以下驪策:
3. 1 高起點做好小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,為小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展打好基礎(chǔ)。小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃中,要注重經(jīng)濟、社會和環(huán)境的全面發(fā)展。應(yīng)有效地作到"三個集中",即農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中、耕地向種田能手集中、工業(yè)企業(yè)向小區(qū)集中。把握好三個環(huán)節(jié):一是要做好縣城城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,明確小城鎮(zhèn)發(fā)展重點,合理確定空間布局。小城鎮(zhèn)的發(fā)展并不是小城鎮(zhèn)本身的問題,而應(yīng)該把小城鎮(zhèn)納入發(fā)展一個區(qū)域的人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟總盤子中通盤考慮。要根據(jù)"中心城市- - 中小城市- - 重點鎮(zhèn)- - 中心村"的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局,如寧陽縣的磁窯鎮(zhèn)、華豐鎮(zhèn)。通過區(qū)域規(guī)劃確定一批基礎(chǔ)好、實力強、區(qū)位優(yōu)的小城鎮(zhèn)作為試點鎮(zhèn)加以培育,使之成為具有更大影響力的中心城鎮(zhèn)或小城市,使每個經(jīng)濟強縣都擁有2- 3個縣城駐地鎮(zhèn)以外的經(jīng)濟副中心來帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展。二是與土地利用規(guī)劃相銜接,合理確定小城鎮(zhèn)人口規(guī)模和用地規(guī)劃。人口規(guī)模的確定要與縣域人口總量、區(qū)域人口的增長及中心村的合并小城鎮(zhèn)聚集的可能性相結(jié)合,一定要考慮合理性與可能性。三是高水平做好小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的修編。規(guī)劃修編的重點應(yīng)要解決好小城鎮(zhèn)的空間安排,確定好道路、綠地、基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的用地,劃分好城鎮(zhèn)功能區(qū)。功能分區(qū)的安排要根據(jù)各城鎮(zhèn)發(fā)展的潛在優(yōu)勢、發(fā)展特色和發(fā)展方向來進行,不能千篇一律。
3. 2 積極盤活存量土地,提高土地利用效率。對解決小城建設(shè)用地緊張問題可以通過以下兩個途徑:第一,落實土地儲備政策,統(tǒng)一調(diào)配使用閑置存量土地現(xiàn)有類型比較多,由于信息不靈,自發(fā)調(diào)劑難度比較大,也不利于國家加強土地管理和調(diào)控。因此可以由各級政府設(shè)立的土地儲備機構(gòu),對閑置存量土地實行政府統(tǒng)一調(diào)控。按照省政府《土地儲備辦法》對城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的無主地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其他原因調(diào)整出的原國有劃撥土地,以出讓方式取得土地使用權(quán)又無力繼續(xù)開發(fā)和不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地,因?qū)嵤┏擎?zhèn)規(guī)劃和土地整理政府全收購的土地;依法收回的荒蕪、閑置的國有土地等,實施收購儲備,定期發(fā)布儲備土地信息,供用地單位選擇。通過儲備中心調(diào)劑,促進和加快閑置土地的盤活,同時也可增加政府土地收益。第二,制定鼓勵使用閑置存量土地的有關(guān)優(yōu)惠政策。一是鼓勵城鎮(zhèn)內(nèi)未入工業(yè)小(園)區(qū)的工業(yè)企業(yè)實施"退二進三",原行政劃撥土地,企業(yè)原址由國土資源部門收回后出讓, 出讓金75%由政府投入搬遷的改造企業(yè)使用;已辦理過土地出讓手續(xù)的,原址企業(yè)可以轉(zhuǎn)讓,按規(guī)定辦理土地使用權(quán)變更登記,改變用途的補交出讓金,補交的出讓金75%由政府投入給搬遷改造企業(yè)使用。二是鼓勵將停產(chǎn)企業(yè)、批多建少及其它的閑置企業(yè)用地,進行轉(zhuǎn)讓、出租、開發(fā)利用。對原劃撥土地轉(zhuǎn)讓,按標定地價一定比例補交出讓金后,補辦出讓手續(xù)。對短期閑置土地,可以按省政府《土地租賃辦法》規(guī)定,經(jīng)批準出租,年租金30%交政府,抵頂政府土地收益。三是對利用閑散土地的,按征用非耕地收繳稅費。
4 結(jié)論
總之,只要我們充分利用好現(xiàn)有國家法律、法規(guī)和政策,認真細致地調(diào)查研究,積極開拓小城建設(shè)用地管理的新思路,就一定能真正把小城鎮(zhèn)建設(shè)成為規(guī)模適度、功能齊全、新型的縣、鄉(xiāng)兩級的政治、經(jīng)濟、文化中心。