３、城市規(guī)劃行政許可主體及權(quán)限
行政許可機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其權(quán)限范圍會(huì)直接影響到行政許可的效力和行政相對(duì)人的權(quán)益。因而，《行政許可法》設(shè)專章對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施”，并對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可及相對(duì)集中或聯(lián)合實(shí)施行政許可的具體要求做了明確規(guī)定。根據(jù)《城市規(guī)劃法》第二條、第三條和第九條規(guī)定，縣級(jí)以上規(guī)劃部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃工作，但其適用范圍只限于“城市規(guī)劃區(qū)”，即城市市區(qū)、近郊區(qū)和嚴(yán)格控制區(qū)。由此可見(jiàn)，規(guī)劃許可的主體設(shè)置及權(quán)限范圍更具特殊性。
3.1設(shè)區(qū)的市所轄區(qū)級(jí)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)不是法定的規(guī)劃許可主體
（1）從城市規(guī)劃管理的特殊性看，《城市規(guī)劃法》規(guī)定的“縣級(jí)”不包括設(shè)區(qū)的市所轄的區(qū)。城市規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理，它是以整個(gè)城市為對(duì)象的，具有超前性、全局性、整體性等特征。城市規(guī)劃必須實(shí)行集中統(tǒng)一管理。一個(gè)城市只能有一個(gè)規(guī)劃主管部門，只能執(zhí)行一部城市總體規(guī)劃。因此，從城市規(guī)劃管理的特殊性及《城市規(guī)劃法》的立法本意看，《城市規(guī)劃法》規(guī)定的“縣級(jí)”不應(yīng)當(dāng)包括設(shè)區(qū)的市所轄的區(qū)。
（2）從全國(guó)人大法工委的有關(guān)答復(fù)精神看，《城市規(guī)劃法》規(guī)定的“縣級(jí)”不包括設(shè)區(qū)的市所轄的區(qū)。關(guān)于《城市規(guī)劃法》規(guī)定的“縣級(jí)”是否包括設(shè)區(qū)的市所轄的區(qū)，至今未有專門的立法解釋，但全國(guó)人大法工委曾就此向浙江省人大常委會(huì)做出答復(fù)。浙江省人大常委會(huì)在給溫州市人大常委會(huì)的一份復(fù)函中指出：“根據(jù)全國(guó)人大法工委的答復(fù)精神，溫州市規(guī)劃局下設(shè)的規(guī)劃分局，不能行使《城市規(guī)劃法》規(guī)定的‘縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門’的職權(quán)。我們的意見(jiàn)，根據(jù)《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定精神和上述答復(fù)精神，溫州市規(guī)劃局在溫州市規(guī)劃區(qū)內(nèi)設(shè)置的各規(guī)劃分局，可以受溫州市規(guī)劃局的委托，以溫州市規(guī)劃局的名義行使規(guī)劃管理權(quán)（包括行政處罰權(quán)）”（浙人大法復(fù)[1991]19號(hào)）[11].由此可以看出，全國(guó)人大法工委理解《城市規(guī)劃法》中的“縣級(jí)”不包括設(shè)區(qū)的市所轄的區(qū)。
（3）從國(guó)務(wù)院及建設(shè)部有關(guān)通知精神看，《城市規(guī)劃法》規(guī)定的“縣級(jí)”亦不包括設(shè)區(qū)的市所轄的區(qū)?！冻鞘幸?guī)劃法》頒布施行以后，國(guó)務(wù)院曾多次就該法實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題下發(fā)通知，進(jìn)行了若干部署和安排，這些通知包括1992年1月21日批轉(zhuǎn)建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃工作請(qǐng)示的通知》（國(guó)發(fā)[1992]3號(hào)文件）、1996年5月8日《關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的通知》（國(guó)發(fā)[1996]18號(hào)文件）、2000年3月13日《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2000]25號(hào)文件）及2002年5月15日《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（國(guó)發(fā)[2002]13號(hào)文件）等。上述文件均對(duì)城市規(guī)劃集中統(tǒng)一管理做出具體規(guī)定。如國(guó)發(fā)[1996]18號(hào)文件指出：“城市規(guī)劃應(yīng)由城市人民政府集中統(tǒng)一管理，不得下放規(guī)劃管理權(quán)”。再如國(guó)發(fā)[2002]13號(hào)文件規(guī)定：“市一級(jí)規(guī)劃的行政管理權(quán)不得下放，擅自下放的要立即糾正”“設(shè)區(qū)城市的市轄區(qū)原則上不設(shè)立區(qū)級(jí)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，如確有必要，可由市級(jí)規(guī)劃部門在市轄區(qū)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)”。此外，建設(shè)部作為全國(guó)城市規(guī)劃行政主管部門，亦對(duì)城市規(guī)劃集中統(tǒng)一管理和城市規(guī)劃行政主管部門的設(shè)置做出若干明確規(guī)定。
3.2城市各類開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)城、科技園、度假區(qū)設(shè)立的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)均不是法定的規(guī)劃許可主體
改革開(kāi)放以來(lái)，在我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)取得飛快發(fā)展、城鄉(xiāng)面貌發(fā)生顯著變化的同時(shí)，一些地方出現(xiàn)了擅自設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)、招商城、大學(xué)城、科技園、旅游度假區(qū)，以及下放規(guī)劃管理權(quán)等現(xiàn)象，影響了城鄉(xiāng)建設(shè)的健康發(fā)展。國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了國(guó)發(fā)[1992]3號(hào)、國(guó)發(fā)[1996]18號(hào)、國(guó)辦發(fā)[2000]25號(hào)及國(guó)發(fā)[2002]13號(hào)等文件，強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃區(qū)及其邊緣地帶的各類開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)城、科技園及度假區(qū)等規(guī)劃建設(shè)，必須納入城市的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，已下放的規(guī)劃管理權(quán)要立即糾正。從上述規(guī)定看，城市的各類開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)城、科技園、度假區(qū)設(shè)立的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)亦不是法定的規(guī)劃許可主體。
3.3縣（市）規(guī)劃部門對(duì)設(shè)區(qū)的市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)屬于該縣（市）管轄的區(qū)域不具備規(guī)劃許可權(quán)
《城市規(guī)劃法》約束的地域范圍為“城市規(guī)劃區(qū)”。受傳統(tǒng)行政體制的影響，我國(guó)行政區(qū)劃中“市縣同城”現(xiàn)象較為普遍。因而，設(shè)區(qū)的市的城市規(guī)劃區(qū)極有可能涵括縣（市）人民政府所在地的鎮(zhèn)及其周邊的一定區(qū)域。根據(jù)“城市規(guī)劃區(qū)”的概念及其界定，上述區(qū)域亦必須納入城市統(tǒng)一規(guī)劃。對(duì)此，《城市規(guī)劃法》未做明確規(guī)定，但一些地方性法規(guī)已做規(guī)定。如《江蘇省實(shí)施〈城市規(guī)劃法〉辦法》第二條第二款規(guī)定：“設(shè)市的城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的建制鎮(zhèn)（含縣人民政府所在地的鎮(zhèn)），不再另行劃定城市規(guī)劃區(qū)?！钡诙艞l第三款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的城市規(guī)劃區(qū)中屬于縣（市）人民政府管轄的地區(qū)，由當(dāng)?shù)乜h（市）人民政府城市規(guī)劃行政主管部門報(bào)設(shè)區(qū)的市城市規(guī)劃行政主管部門審定同意后核發(fā)?！毙枰鹱⒁獾氖?，該款實(shí)際上有兩層含義，一是由設(shè)區(qū)的市規(guī)劃部門“審定同意”，二是縣（市）規(guī)劃部門“核發(fā)”?！皩彾ㄍ狻迸c“核發(fā)”均應(yīng)屬于行政許可。根據(jù)《城市規(guī)劃法》第三十二條的規(guī)定，只有一個(gè)許可，因而地方性法規(guī)的類似規(guī)定實(shí)際上是增加了一道行政許可，筆者認(rèn)為，這是不符合《行政許可法》精神的。
3.4法律、法規(guī)、規(guī)章中有關(guān)建制鎮(zhèn)政府規(guī)劃許可權(quán)的規(guī)定彼此存在抵觸，應(yīng)盡快予以修訂完善
根據(jù)《城市規(guī)劃法》第三條規(guī)定，建制鎮(zhèn)屬于“城市”，其規(guī)劃許可依法應(yīng)由縣級(jí)規(guī)劃部門做出，但實(shí)際執(zhí)行中，卻產(chǎn)生了與之相抵觸的現(xiàn)象。
（1）地方性法規(guī)中有關(guān)村（居）民個(gè)人建房規(guī)劃許可權(quán)的規(guī)定與法律相抵觸。如《江蘇省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《省條例》）第十五條第三款規(guī)定：“村（居）民個(gè)人建住宅，向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府申請(qǐng)核發(fā)村鎮(zhèn)工程建設(shè)許可證?！庇捎凇妒l例》既適用于建制鎮(zhèn)，亦適用于非建制鎮(zhèn)，因而其授予建制鎮(zhèn)政府核發(fā)《建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)村（居）私人建房許可證》的規(guī)定與《城市規(guī)劃法》相抵觸，但其授予鄉(xiāng)政府核發(fā)村（居）民私人建房許可證的規(guī)定，因其上位法《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第三條第三款、第十八條第一款第（二）項(xiàng)有特別授權(quán)而并不與《城市規(guī)劃法》相抵觸。
由于村（居）民個(gè)人建房規(guī)劃許可工作面廣、量大，且由縣（市）規(guī)劃部門直接辦理也給村（居）民帶來(lái)一些不便，因而，可以采取由縣（市）規(guī)劃部門委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府核發(fā)建房許可證的做法。《江蘇省實(shí)施〈城市規(guī)劃法〉辦法》第二十九條第二款就是很好的例證。
（2）規(guī)章有關(guān)建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可及臨時(shí)建筑許可的規(guī)定與法律相抵觸。建設(shè)部1995年6月29日發(fā)布的《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》（建設(shè)部第44號(hào)令）是規(guī)范建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的重要規(guī)章。根據(jù)該辦法第十四條、第十六條、第十七條的規(guī)定，建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》由建制鎮(zhèn)建設(shè)部門報(bào)縣級(jí)建設(shè)部門審核批準(zhǔn)后核發(fā)，臨時(shí)建筑由建制鎮(zhèn)建設(shè)部門批準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，上述規(guī)定存在以下幾處沖突：其一，根據(jù)《組織法》的規(guī)定，“縣級(jí)以上地方政府可以設(shè)立相應(yīng)的工作部門”，那么建制鎮(zhèn)政府的主管部門從何而來(lái)？其二，《城市規(guī)劃法》規(guī)定，建制鎮(zhèn)屬于城市，因而其規(guī)劃許可的主體應(yīng)為縣級(jí)規(guī)劃部門，而非縣級(jí)建設(shè)部門。其三，關(guān)于“兩證”的發(fā)放主體，《城市規(guī)劃法》規(guī)定的是縣級(jí)以上規(guī)劃部門，而該辦法規(guī)定：“先由縣級(jí)建設(shè)部門‘審核同意’，再由鎮(zhèn)政府發(fā)證”，這實(shí)際上是增設(shè)了一道許可，是不符合《行政許可法》規(guī)定的[5]；其四，關(guān)于臨時(shí)建筑，《城市規(guī)劃法》第三十七條特別授權(quán)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定管理規(guī)定，故作為部門規(guī)章的《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》對(duì)此做出規(guī)定且將許可權(quán)授予建制鎮(zhèn)政府，明顯屬于越權(quán)。
法律、法規(guī)、規(guī)章之間“依法打架”現(xiàn)象給規(guī)劃管理造成的影響是深遠(yuǎn)的，應(yīng)盡快予以修訂完善。
3.5有關(guān)管理領(lǐng)域存在職能交叉現(xiàn)象，可以采取相對(duì)集中或聯(lián)合實(shí)施行政許可制度
《中華人民共和國(guó)廣告法》《城市道路管理?xiàng)l例》及《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》規(guī)定，戶外廣告的設(shè)置、城市道路的挖掘及在街道兩側(cè)、公共場(chǎng)地搭建建筑物、構(gòu)筑物或設(shè)施需分別由工商、市容、規(guī)劃、市政、公安等多個(gè)主管部門批準(zhǔn)。鑒于這些領(lǐng)域存在職能交叉現(xiàn)象，因而，可以依照《行政許可法》的規(guī)定，實(shí)行相對(duì)集中或聯(lián)合實(shí)施行政許可的試點(diǎn)。
行政許可機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其權(quán)限范圍會(huì)直接影響到行政許可的效力和行政相對(duì)人的權(quán)益。因而，《行政許可法》設(shè)專章對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施”，并對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可及相對(duì)集中或聯(lián)合實(shí)施行政許可的具體要求做了明確規(guī)定。根據(jù)《城市規(guī)劃法》第二條、第三條和第九條規(guī)定，縣級(jí)以上規(guī)劃部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃工作，但其適用范圍只限于“城市規(guī)劃區(qū)”，即城市市區(qū)、近郊區(qū)和嚴(yán)格控制區(qū)。由此可見(jiàn)，規(guī)劃許可的主體設(shè)置及權(quán)限范圍更具特殊性。
3.1設(shè)區(qū)的市所轄區(qū)級(jí)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)不是法定的規(guī)劃許可主體
（1）從城市規(guī)劃管理的特殊性看，《城市規(guī)劃法》規(guī)定的“縣級(jí)”不包括設(shè)區(qū)的市所轄的區(qū)。城市規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理，它是以整個(gè)城市為對(duì)象的，具有超前性、全局性、整體性等特征。城市規(guī)劃必須實(shí)行集中統(tǒng)一管理。一個(gè)城市只能有一個(gè)規(guī)劃主管部門，只能執(zhí)行一部城市總體規(guī)劃。因此，從城市規(guī)劃管理的特殊性及《城市規(guī)劃法》的立法本意看，《城市規(guī)劃法》規(guī)定的“縣級(jí)”不應(yīng)當(dāng)包括設(shè)區(qū)的市所轄的區(qū)。
（2）從全國(guó)人大法工委的有關(guān)答復(fù)精神看，《城市規(guī)劃法》規(guī)定的“縣級(jí)”不包括設(shè)區(qū)的市所轄的區(qū)。關(guān)于《城市規(guī)劃法》規(guī)定的“縣級(jí)”是否包括設(shè)區(qū)的市所轄的區(qū)，至今未有專門的立法解釋，但全國(guó)人大法工委曾就此向浙江省人大常委會(huì)做出答復(fù)。浙江省人大常委會(huì)在給溫州市人大常委會(huì)的一份復(fù)函中指出：“根據(jù)全國(guó)人大法工委的答復(fù)精神，溫州市規(guī)劃局下設(shè)的規(guī)劃分局，不能行使《城市規(guī)劃法》規(guī)定的‘縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門’的職權(quán)。我們的意見(jiàn)，根據(jù)《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定精神和上述答復(fù)精神，溫州市規(guī)劃局在溫州市規(guī)劃區(qū)內(nèi)設(shè)置的各規(guī)劃分局，可以受溫州市規(guī)劃局的委托，以溫州市規(guī)劃局的名義行使規(guī)劃管理權(quán)（包括行政處罰權(quán)）”（浙人大法復(fù)[1991]19號(hào)）[11].由此可以看出，全國(guó)人大法工委理解《城市規(guī)劃法》中的“縣級(jí)”不包括設(shè)區(qū)的市所轄的區(qū)。
（3）從國(guó)務(wù)院及建設(shè)部有關(guān)通知精神看，《城市規(guī)劃法》規(guī)定的“縣級(jí)”亦不包括設(shè)區(qū)的市所轄的區(qū)?！冻鞘幸?guī)劃法》頒布施行以后，國(guó)務(wù)院曾多次就該法實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題下發(fā)通知，進(jìn)行了若干部署和安排，這些通知包括1992年1月21日批轉(zhuǎn)建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃工作請(qǐng)示的通知》（國(guó)發(fā)[1992]3號(hào)文件）、1996年5月8日《關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的通知》（國(guó)發(fā)[1996]18號(hào)文件）、2000年3月13日《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2000]25號(hào)文件）及2002年5月15日《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（國(guó)發(fā)[2002]13號(hào)文件）等。上述文件均對(duì)城市規(guī)劃集中統(tǒng)一管理做出具體規(guī)定。如國(guó)發(fā)[1996]18號(hào)文件指出：“城市規(guī)劃應(yīng)由城市人民政府集中統(tǒng)一管理，不得下放規(guī)劃管理權(quán)”。再如國(guó)發(fā)[2002]13號(hào)文件規(guī)定：“市一級(jí)規(guī)劃的行政管理權(quán)不得下放，擅自下放的要立即糾正”“設(shè)區(qū)城市的市轄區(qū)原則上不設(shè)立區(qū)級(jí)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，如確有必要，可由市級(jí)規(guī)劃部門在市轄區(qū)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)”。此外，建設(shè)部作為全國(guó)城市規(guī)劃行政主管部門，亦對(duì)城市規(guī)劃集中統(tǒng)一管理和城市規(guī)劃行政主管部門的設(shè)置做出若干明確規(guī)定。
3.2城市各類開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)城、科技園、度假區(qū)設(shè)立的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)均不是法定的規(guī)劃許可主體
改革開(kāi)放以來(lái)，在我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)取得飛快發(fā)展、城鄉(xiāng)面貌發(fā)生顯著變化的同時(shí)，一些地方出現(xiàn)了擅自設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)、招商城、大學(xué)城、科技園、旅游度假區(qū)，以及下放規(guī)劃管理權(quán)等現(xiàn)象，影響了城鄉(xiāng)建設(shè)的健康發(fā)展。國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了國(guó)發(fā)[1992]3號(hào)、國(guó)發(fā)[1996]18號(hào)、國(guó)辦發(fā)[2000]25號(hào)及國(guó)發(fā)[2002]13號(hào)等文件，強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃區(qū)及其邊緣地帶的各類開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)城、科技園及度假區(qū)等規(guī)劃建設(shè)，必須納入城市的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，已下放的規(guī)劃管理權(quán)要立即糾正。從上述規(guī)定看，城市的各類開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)城、科技園、度假區(qū)設(shè)立的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)亦不是法定的規(guī)劃許可主體。
3.3縣（市）規(guī)劃部門對(duì)設(shè)區(qū)的市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)屬于該縣（市）管轄的區(qū)域不具備規(guī)劃許可權(quán)
《城市規(guī)劃法》約束的地域范圍為“城市規(guī)劃區(qū)”。受傳統(tǒng)行政體制的影響，我國(guó)行政區(qū)劃中“市縣同城”現(xiàn)象較為普遍。因而，設(shè)區(qū)的市的城市規(guī)劃區(qū)極有可能涵括縣（市）人民政府所在地的鎮(zhèn)及其周邊的一定區(qū)域。根據(jù)“城市規(guī)劃區(qū)”的概念及其界定，上述區(qū)域亦必須納入城市統(tǒng)一規(guī)劃。對(duì)此，《城市規(guī)劃法》未做明確規(guī)定，但一些地方性法規(guī)已做規(guī)定。如《江蘇省實(shí)施〈城市規(guī)劃法〉辦法》第二條第二款規(guī)定：“設(shè)市的城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的建制鎮(zhèn)（含縣人民政府所在地的鎮(zhèn)），不再另行劃定城市規(guī)劃區(qū)?！钡诙艞l第三款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的城市規(guī)劃區(qū)中屬于縣（市）人民政府管轄的地區(qū)，由當(dāng)?shù)乜h（市）人民政府城市規(guī)劃行政主管部門報(bào)設(shè)區(qū)的市城市規(guī)劃行政主管部門審定同意后核發(fā)?！毙枰鹱⒁獾氖?，該款實(shí)際上有兩層含義，一是由設(shè)區(qū)的市規(guī)劃部門“審定同意”，二是縣（市）規(guī)劃部門“核發(fā)”?！皩彾ㄍ狻迸c“核發(fā)”均應(yīng)屬于行政許可。根據(jù)《城市規(guī)劃法》第三十二條的規(guī)定，只有一個(gè)許可，因而地方性法規(guī)的類似規(guī)定實(shí)際上是增加了一道行政許可，筆者認(rèn)為，這是不符合《行政許可法》精神的。
3.4法律、法規(guī)、規(guī)章中有關(guān)建制鎮(zhèn)政府規(guī)劃許可權(quán)的規(guī)定彼此存在抵觸，應(yīng)盡快予以修訂完善
根據(jù)《城市規(guī)劃法》第三條規(guī)定，建制鎮(zhèn)屬于“城市”，其規(guī)劃許可依法應(yīng)由縣級(jí)規(guī)劃部門做出，但實(shí)際執(zhí)行中，卻產(chǎn)生了與之相抵觸的現(xiàn)象。
（1）地方性法規(guī)中有關(guān)村（居）民個(gè)人建房規(guī)劃許可權(quán)的規(guī)定與法律相抵觸。如《江蘇省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《省條例》）第十五條第三款規(guī)定：“村（居）民個(gè)人建住宅，向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府申請(qǐng)核發(fā)村鎮(zhèn)工程建設(shè)許可證?！庇捎凇妒l例》既適用于建制鎮(zhèn)，亦適用于非建制鎮(zhèn)，因而其授予建制鎮(zhèn)政府核發(fā)《建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)村（居）私人建房許可證》的規(guī)定與《城市規(guī)劃法》相抵觸，但其授予鄉(xiāng)政府核發(fā)村（居）民私人建房許可證的規(guī)定，因其上位法《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第三條第三款、第十八條第一款第（二）項(xiàng)有特別授權(quán)而并不與《城市規(guī)劃法》相抵觸。
由于村（居）民個(gè)人建房規(guī)劃許可工作面廣、量大，且由縣（市）規(guī)劃部門直接辦理也給村（居）民帶來(lái)一些不便，因而，可以采取由縣（市）規(guī)劃部門委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府核發(fā)建房許可證的做法。《江蘇省實(shí)施〈城市規(guī)劃法〉辦法》第二十九條第二款就是很好的例證。
（2）規(guī)章有關(guān)建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可及臨時(shí)建筑許可的規(guī)定與法律相抵觸。建設(shè)部1995年6月29日發(fā)布的《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》（建設(shè)部第44號(hào)令）是規(guī)范建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的重要規(guī)章。根據(jù)該辦法第十四條、第十六條、第十七條的規(guī)定，建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》由建制鎮(zhèn)建設(shè)部門報(bào)縣級(jí)建設(shè)部門審核批準(zhǔn)后核發(fā)，臨時(shí)建筑由建制鎮(zhèn)建設(shè)部門批準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，上述規(guī)定存在以下幾處沖突：其一，根據(jù)《組織法》的規(guī)定，“縣級(jí)以上地方政府可以設(shè)立相應(yīng)的工作部門”，那么建制鎮(zhèn)政府的主管部門從何而來(lái)？其二，《城市規(guī)劃法》規(guī)定，建制鎮(zhèn)屬于城市，因而其規(guī)劃許可的主體應(yīng)為縣級(jí)規(guī)劃部門，而非縣級(jí)建設(shè)部門。其三，關(guān)于“兩證”的發(fā)放主體，《城市規(guī)劃法》規(guī)定的是縣級(jí)以上規(guī)劃部門，而該辦法規(guī)定：“先由縣級(jí)建設(shè)部門‘審核同意’，再由鎮(zhèn)政府發(fā)證”，這實(shí)際上是增設(shè)了一道許可，是不符合《行政許可法》規(guī)定的[5]；其四，關(guān)于臨時(shí)建筑，《城市規(guī)劃法》第三十七條特別授權(quán)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定管理規(guī)定，故作為部門規(guī)章的《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法》對(duì)此做出規(guī)定且將許可權(quán)授予建制鎮(zhèn)政府，明顯屬于越權(quán)。
法律、法規(guī)、規(guī)章之間“依法打架”現(xiàn)象給規(guī)劃管理造成的影響是深遠(yuǎn)的，應(yīng)盡快予以修訂完善。
3.5有關(guān)管理領(lǐng)域存在職能交叉現(xiàn)象，可以采取相對(duì)集中或聯(lián)合實(shí)施行政許可制度
《中華人民共和國(guó)廣告法》《城市道路管理?xiàng)l例》及《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》規(guī)定，戶外廣告的設(shè)置、城市道路的挖掘及在街道兩側(cè)、公共場(chǎng)地搭建建筑物、構(gòu)筑物或設(shè)施需分別由工商、市容、規(guī)劃、市政、公安等多個(gè)主管部門批準(zhǔn)。鑒于這些領(lǐng)域存在職能交叉現(xiàn)象，因而，可以依照《行政許可法》的規(guī)定，實(shí)行相對(duì)集中或聯(lián)合實(shí)施行政許可的試點(diǎn)。