４、城市規(guī)劃行政許可的條件和程序
行政許可的條件和程序，是法律對(duì)什么樣的情況下應(yīng)當(dāng)（或不應(yīng)當(dāng)）做出行政許可及如何做出行政許可所做的具體規(guī)定。其目的是為了規(guī)范許可行為，防止濫用權(quán)力。
4.1《城市規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)劃許可的條件和程序的規(guī)定不甚明確，應(yīng)盡快通過修訂予以完善
《行政許可法》第四條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”。第十六條第四款規(guī)定：“法規(guī)、規(guī)章……對(duì)行政許可條件做出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其它條件。”由此不難看出，行政許可的條件和程序應(yīng)當(dāng)是法定的。《城市規(guī)劃法》第三十條、第三十一條、第三十二條分別規(guī)定了“一書兩證”的許可條件，但不甚明確，如第三十二條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建建筑物……必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請(qǐng)……”，這里的“有關(guān)批準(zhǔn)文件”包括哪些？法律未做具體規(guī)定。另外，關(guān)于“一書兩證”的辦理程序，《城市規(guī)劃法》只字未提，給實(shí)際操作帶來了困難。這些欠缺，應(yīng)在修訂法律時(shí)予以彌補(bǔ)。
4.2《行政許可法》有關(guān)申請(qǐng)與受理、審查與決定、期限、聽證及變更與延續(xù)的規(guī)定，無條件適用于規(guī)劃許可
《行政許可法》對(duì)行政許可的申請(qǐng)與受理、審查與決定、期限、聽證及變更與延續(xù)做了特別翔實(shí)的規(guī)定，根據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”的原則，在《城市規(guī)劃法》沒有特別規(guī)定的前提下，這些規(guī)定無條件適用于規(guī)劃許可。
（1）關(guān)于申請(qǐng)與受理。主要是申請(qǐng)形式問題。《行政許可法》第二十九條規(guī)定許可申請(qǐng)可以口頭，也可以書面，還可通過信函、電報(bào)、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出。只有法律、法規(guī)明確規(guī)定需采用書面形式的，才以書面形式為準(zhǔn)。實(shí)踐中，不少人對(duì)以口頭或數(shù)據(jù)電文等非書面形式提出規(guī)劃許可的操作性產(chǎn)生了疑慮。筆者認(rèn)為這種擔(dān)心是多余的。其一，《行政許可法》明確規(guī)定：“當(dāng)事人可以采用口頭或數(shù)據(jù)電文等非書面形式提出許可申請(qǐng)”，這是法律對(duì)當(dāng)事人的“賦權(quán)”，也體現(xiàn)了行政管理體制改革的一個(gè)方向。其二，《行政許可法》對(duì)申請(qǐng)的形式未做嚴(yán)格要求，目的是體現(xiàn)“便民”原則，以解決當(dāng)事人“申請(qǐng)難”的問題。其三，無論以什么形式提出申請(qǐng)，對(duì)于規(guī)劃部門來說都要對(duì)申請(qǐng)材料的完整性、真實(shí)性、合法性進(jìn)行審查。如果申請(qǐng)材料不齊全，不符合法定形式或不合法，則應(yīng)告知當(dāng)事人補(bǔ)正或做出“不予許可”的決定。因此，對(duì)于規(guī)劃部門來說，問題的關(guān)鍵不在于對(duì)以非書面形式提出的申請(qǐng)是否予以受理，而在于如何對(duì)其進(jìn)行審查，進(jìn)而決定是否予以許可。片面地強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)的形式對(duì)于許可本身并無多大意義。
（2）關(guān)于期限。其一，個(gè)別省、市的地方性法規(guī)對(duì)做出規(guī)劃許可的期限做了規(guī)定。地方性法規(guī)屬于“法規(guī)”，因而規(guī)定是有效的。其二，申請(qǐng)材料不齊全或不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)場(chǎng)或在5日內(nèi)一次告知補(bǔ)正的內(nèi)容。逾期不告知的，自收到材料之日起即視為受理。因此，規(guī)劃部門必須認(rèn)真履行告知義務(wù)，否則，將對(duì)實(shí)際可用的許可期限造成直接影響。其三，近年來，各地都在進(jìn)行審批制度改革。一些地方政府為簡(jiǎn)化審批程序、優(yōu)化投資環(huán)境，對(duì)規(guī)劃許可的期限做了特別規(guī)定，并向社會(huì)進(jìn)行了公開承諾。筆者認(rèn)為，若承諾的辦理期限大于《行政許可法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)無效；若小于《行政許可法》的規(guī)定，按照行政誠(chéng)信原則，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)受《行政許可法》的約束。
（3）關(guān)于聽取陳述、申辯與聽證?！缎姓S可法》第三十六條、第四十七條分別對(duì)聽取陳述、申辯與聽證做了規(guī)定。筆者認(rèn)為，盡管陳述、申辯與聽證有著本質(zhì)的區(qū)別，但兩者的適用階段、范圍、要求及權(quán)利主體幾乎是一致的。關(guān)于適用階段，聽取陳述、申辯是“行政機(jī)關(guān)在對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)”，聽證是“行政機(jī)關(guān)在做出行政許可決定前”，兩者都必須在做出許可決定前；關(guān)于適用范圍，聽取陳述、申辯是“行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益”，聽證是“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系”，雖文字筆述有異，但并無實(shí)質(zhì)區(qū)別；關(guān)于適用要求，兩者都是“應(yīng)當(dāng)告知”，對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說都無選擇適用的自由；關(guān)于權(quán)利主體，即有權(quán)提出陳述、申辯與聽證要求的，都是申請(qǐng)人、利害關(guān)系人。因此，聽取陳述、申辯與聽證都是行政許可一般程序的重要階段，其適用范圍取決于對(duì)“重大利益”“重大利益關(guān)系”的界定。這一點(diǎn)，法律并沒有、也不可能做出具體規(guī)定，而將認(rèn)定權(quán)授予行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)對(duì)此有一定的自由裁量權(quán)[12].有人認(rèn)為，對(duì)“重大利益關(guān)系”的一般判斷標(biāo)準(zhǔn)是“是否對(duì)他人的生產(chǎn)或生活造成了嚴(yán)重的損害、妨礙，如果存在重大損害或妨礙的情形就應(yīng)認(rèn)定為有重大利益關(guān)系”。還有人認(rèn)為，“重大利益關(guān)系”在現(xiàn)實(shí)中常見的是涉及申請(qǐng)人與第三人之間民事相鄰權(quán)關(guān)系，“例如，申請(qǐng)人擬在某地實(shí)施一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目對(duì)其周圍的個(gè)人、組織的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和生活帶來較大影響，如民居造成的采光影響……如果實(shí)施了申請(qǐng)的行政許可，則會(huì)給利害關(guān)系人造成損害”[13].筆者認(rèn)為，規(guī)劃部門在核發(fā)“兩證”時(shí)必然涉及申請(qǐng)人與第三人的相鄰關(guān)系，其中哪些屬于“重大利益關(guān)系”，應(yīng)有一個(gè)明確的界定。國(guó)務(wù)院《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政許可法〉的通知》（國(guó)發(fā)[2003]23號(hào)文件）亦提出：“要認(rèn)真執(zhí)行聽證制度，依法確定聽證的具體范圍。”為此，建議建設(shè)部參照國(guó)土資源部的做法，盡快對(duì)適用聽證程序的案件做出規(guī)定。如果由各級(jí)規(guī)劃部門自行認(rèn)定，則《行政許可法》有關(guān)聽取意見的制度將很有可能成為一個(gè)空洞的擺設(shè)，行政許可的公開、公平、公正原則也將落空。
（4）關(guān)于變更與延續(xù)?！白兏迸c“延續(xù)”均不是一個(gè)新的許可種類，這一點(diǎn)前面已做陳述。實(shí)踐中需要注意3個(gè)問題：一是變更的形式。行政許可的變更實(shí)質(zhì)上是對(duì)原許可的修改，一般需對(duì)許可主體審查后重新核發(fā)許可證，但法律并未對(duì)此做硬性規(guī)定，只要求“依法辦理變更手續(xù)”，即可以重新核發(fā)許可證，也可以做出“同意變更”的決定。二是延續(xù)的次數(shù)?！缎姓S可法》對(duì)此未做限制。一些城市規(guī)劃地方性法規(guī)對(duì)“兩證”的延續(xù)次數(shù)做了限制。筆者認(rèn)為，這種限制是正常的管理措施，應(yīng)是合法有效的，只是宜由法律行政法規(guī)做出統(tǒng)一規(guī)定。三是默示批準(zhǔn)。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人提出的延續(xù)申請(qǐng)?jiān)谄跐M前未做出決定的，視為“準(zhǔn)予延續(xù)”。這要求行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人提出的延續(xù)申請(qǐng)，無論是否同意，都必須明確告知有關(guān)當(dāng)事人。
4.3實(shí)施規(guī)劃許可必須注意的幾個(gè)具體問題
（1）關(guān)于不予受理。近年來，隨著法制的進(jìn)步和公民法律意識(shí)的提高，涉及規(guī)劃部門不作為的行政訴訟案件逐年增多，并已成為當(dāng)前和今后一個(gè)階段行政訴訟的重點(diǎn)。根據(jù)《行政許可法》第三十二條第一款第（一）、（二）項(xiàng)規(guī)定，申請(qǐng)事項(xiàng)依法不需要取得許可及不屬于本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)不予許可。實(shí)際工作中遠(yuǎn)不止這些情形。筆者認(rèn)為，規(guī)劃部門對(duì)下列申請(qǐng)可以做出“不予受理”或“不予許可”的決定：未提供具有法定資質(zhì)的勘察設(shè)計(jì)單位出具的基礎(chǔ)資料的；違法占地、違法建設(shè)未糾正的；未具備法律、法規(guī)規(guī)定的前置審批條件的。上述情形應(yīng)在《城市規(guī)劃法》的修訂中予以明確[14].
（2）關(guān)于許可前提?！冻鞘幸?guī)劃法》對(duì)做出規(guī)劃許可，特別是《核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，是否必須先編制規(guī)劃，并未做硬性規(guī)定。只是該法第三十二條提出應(yīng)“由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證件”。為此，核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》應(yīng)當(dāng)依據(jù)“規(guī)劃設(shè)計(jì)要求”，而“規(guī)劃設(shè)計(jì)要求”又是根據(jù)城市規(guī)劃提出的。這里的“城市規(guī)劃”，既包括城市總體規(guī)劃，也包括分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃及各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃等。過去，人們認(rèn)為，在某一區(qū)域，只要具備城市總體規(guī)劃，即使未制定城市總體規(guī)劃以下層次的規(guī)劃（特別是近期建設(shè)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃），仍然可以做出建設(shè)工程規(guī)劃許可。通過對(duì)《行政許可法》的學(xué)習(xí)，筆者重新審視了《城市規(guī)劃法》，發(fā)現(xiàn)這樣的觀點(diǎn)有失偏頗。理由是：其一，《城市規(guī)劃法》雖然未明確規(guī)定做出行政許可必須先編制規(guī)劃，但從其基本原則折射出的立法精神可以做出這樣的理解。如該法第二十三條規(guī)定：“城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改建必須堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開發(fā)、配套建設(shè)的原則……?！逼渲械摹熬C合開發(fā)、配套建設(shè)”顯然應(yīng)當(dāng)以“統(tǒng)一規(guī)劃”為前提。其二，相關(guān)的地方性法規(guī)對(duì)此做了要求。如《江蘇省實(shí)施〈城市規(guī)劃法〉辦法》第二十條規(guī)定：“城市綜合開發(fā)應(yīng)按照批準(zhǔn)的詳細(xì)規(guī)劃，由城市規(guī)劃行政主管部門統(tǒng)一組織，按照先地下、后地上的順序，進(jìn)行配套建設(shè)?！庇纱丝梢哉J(rèn)為，必須先制定詳細(xì)規(guī)劃，后許可實(shí)施綜合開發(fā)。其三，國(guó)務(wù)院相關(guān)文件對(duì)此做了補(bǔ)充規(guī)定。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2000]25號(hào)文件）指出：“凡建設(shè)項(xiàng)目所在地沒有編制詳細(xì)規(guī)劃或者建設(shè)項(xiàng)目不符合詳細(xì)規(guī)劃的，不得辦理規(guī)劃許可證”。建設(shè)部等九部委《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知〉的通知》（建規(guī)[2002]204號(hào)文件）亦規(guī)定：“自2003年7月1日起，凡未按要求編制和調(diào)整近期建設(shè)規(guī)劃的，停止所申請(qǐng)建設(shè)項(xiàng)目的選址……”綜上所述，做出規(guī)劃許可必須以編制城市規(guī)劃，特別是詳細(xì)規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃為前提。當(dāng)前，有些地方詳細(xì)規(guī)劃覆蓋率低，有的至今未編制和調(diào)整近期建設(shè)規(guī)劃。按照國(guó)務(wù)院文件規(guī)定和《行政許可法》的要求，在規(guī)劃編制前是不能對(duì)建設(shè)項(xiàng)目做出許可的，這一點(diǎn)應(yīng)引起足夠的重視。
（3）關(guān)于技術(shù)規(guī)范。根據(jù)《民法通則》的規(guī)定，民事主體因建筑物相鄰產(chǎn)生的日照、通風(fēng)、采光、排水、通行等民事糾紛，應(yīng)當(dāng)通過民事法律關(guān)系解決。但現(xiàn)實(shí)中，這些行為往往是經(jīng)過規(guī)劃等職能部門許可的，因此，人民法院司法解釋賦予了相鄰人對(duì)規(guī)劃等部門做出的涉及相鄰權(quán)的具體行政行為提起行政訴訟的原告主體資格。法院審理此類訴訟，重點(diǎn)是審查被訴行為是否符合有關(guān)的技術(shù)規(guī)定，是否侵犯原告的相鄰權(quán)[15].而國(guó)家依法頒行的《民用建筑設(shè)計(jì)通則》《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》等各類技術(shù)規(guī)范，對(duì)建筑的日照標(biāo)準(zhǔn)、建筑間距、防火間距等均做了明確規(guī)定。這些規(guī)定是《民法通則》第八十三條中有關(guān)相鄰關(guān)系規(guī)定的具體化，是判斷相鄰權(quán)是否受到侵犯的直接標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。因而，規(guī)劃許可的做出必須以此為依據(jù)。應(yīng)當(dāng)特別指出的是，建設(shè)部根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的要求編制的《工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文》（城鄉(xiāng)規(guī)劃部分）是必須執(zhí)行的，當(dāng)然是規(guī)劃管理的重要依據(jù)。凡違反強(qiáng)制性條文做出的規(guī)劃許可都是違法的。
（4）關(guān)于前置審批。前置審批并非《行政許可法》中的概念。筆者理解的前置審批，指的是法律、法規(guī)規(guī)定一個(gè)部門做出行政許可，必須要以另一個(gè)部門已經(jīng)做出相關(guān)的許可（或?qū)徟榍疤?。如《江蘇省實(shí)施〈城市規(guī)劃法〉辦法》規(guī)定，領(lǐng)取《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》的，必須具備“建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件”；領(lǐng)取《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的，必須取得“建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件”和“建設(shè)用地證件”。還有大量的規(guī)定存在于其它的單行法律、法規(guī)中。過去，不少人認(rèn)為這些法律、法規(guī)不屬于規(guī)劃法，不具備約束力，因而未按此執(zhí)行，對(duì)方當(dāng)事人訴諸法院后，這些許可證件卻因此被撤銷，教訓(xùn)十分深刻。如中央電視臺(tái)《今日說法》報(bào)道的“規(guī)劃局依法規(guī)劃，氣象局訴諸法庭”案件。浙江省泰順縣規(guī)劃局因批準(zhǔn)該縣農(nóng)科所在氣象站邊建大樓，違反了《中華人民共和國(guó)氣象法》有關(guān)“氣象探測(cè)環(huán)境保護(hù)”的規(guī)定，被該縣氣象局訴諸法院，結(jié)果其核發(fā)的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》被法院判決撤銷。再如《人民法院公報(bào)》刊載的“沈希賢等182人訴北京市規(guī)劃委員會(huì)頒發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》糾紛案”。北京市規(guī)劃委員會(huì)因批準(zhǔn)中國(guó)疾控中心食品安全所、健康安全所建設(shè)二級(jí)動(dòng)物實(shí)驗(yàn)室，在申請(qǐng)方?jīng)]有提供有關(guān)環(huán)境影響報(bào)告書的情況下，即頒發(fā)了許可證，違反了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十三條的規(guī)定，構(gòu)成違法，被判決撤銷[16].
筆者認(rèn)為，法律、行政法規(guī)有關(guān)規(guī)劃許可的前置審批規(guī)定是必須執(zhí)行的。地方性法規(guī)、規(guī)章在不違反上位法的情況下，對(duì)規(guī)劃許可的前置審批規(guī)定也是必須執(zhí)行的。實(shí)踐中，有關(guān)前置審批的法律、行政法規(guī)主要有：《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》《中華人民共和國(guó)草原法》《中華人民共和國(guó)水法》《廣播電影設(shè)施保護(hù)條例》《中華人民共和國(guó)軍事設(shè)施保護(hù)法實(shí)施辦法》《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》等。
（5）關(guān)于正副本。《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》正副本制度是規(guī)劃部門為強(qiáng)化建設(shè)工程批后管理采取的一項(xiàng)措施，實(shí)踐證明，它對(duì)于約束被許可人按許可內(nèi)容實(shí)施建設(shè)是卓有成效的。為此，有的地方已通過立法予以規(guī)范。如《南京城市規(guī)劃條例實(shí)施細(xì)則》第三十條規(guī)定：“建設(shè)工程規(guī)劃許可證實(shí)行正副本。除不得憑建設(shè)工程規(guī)劃許可證副本領(lǐng)取房屋產(chǎn)權(quán)證明外，副本與建設(shè)工程規(guī)劃許可證具有同等法律效力?！倍缎姓S可法》對(duì)此未做規(guī)定。筆者認(rèn)為，正副本制度對(duì)于強(qiáng)化規(guī)劃許可的監(jiān)督檢查是十分有效的?！缎姓S可法》第十六條第二款、第三款規(guī)定：“地方性法規(guī)、規(guī)章可以對(duì)實(shí)施行政許可做出具體規(guī)定?！北M管該做法似有偏離“便民”“效率”原則之嫌，但通過地方立法對(duì)其做出規(guī)定還是符合《行政許可法》精神的。
（6）關(guān)于收費(fèi)。《行政許可法》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和進(jìn)行監(jiān)督檢查，不得收取任何費(fèi)用，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。過去涉及規(guī)劃許可的行政性收費(fèi)主要有規(guī)劃保證金、規(guī)劃管理費(fèi)等。這些收費(fèi)項(xiàng)目已被國(guó)務(wù)院明令取消。目前涉及的收費(fèi)主要有兩個(gè)：一是技術(shù)服務(wù)類收費(fèi)。在辦理“一書兩證”過程中，建設(shè)單位需提供具有法定資質(zhì)的勘察測(cè)繪單位和服務(wù)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)出具的地形圖、設(shè)計(jì)方案、施工圖等。此類收費(fèi)具有有償服務(wù)性質(zhì)，其主體為非行政機(jī)關(guān)，因而不屬于許可事項(xiàng)收費(fèi)。二是城建規(guī)費(fèi)，包括配套費(fèi)、人防費(fèi)、白蟻防治費(fèi)等。這些規(guī)費(fèi)雖不屬規(guī)劃部門收取，但各地習(xí)慣于把核發(fā)規(guī)劃許可證作為“卡子”，規(guī)定規(guī)劃部門不得為未繳納規(guī)費(fèi)的建設(shè)單位核發(fā)“兩證”。有的居然還將其上升為規(guī)章甚至是地方性法規(guī)，如《江蘇省發(fā)展新型墻體材料與推廣節(jié)能建筑管理規(guī)定》（江蘇省人民政府第100號(hào)令）第二十條規(guī)定：“新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)工程的單位和個(gè)人必須在領(lǐng)取建設(shè)工程規(guī)劃許可證前，繳納發(fā)展新型墻體材料專項(xiàng)費(fèi)用，否則，規(guī)劃部門不得發(fā)放《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》”。筆者認(rèn)為，這種做法是違反《行政許可法》的。
（7）關(guān)于許可形式。《行政許可法》第三十九條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)做出準(zhǔn)予許可決定，需要頒發(fā)行政許可證件的，應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人頒發(fā)加蓋行政機(jī)關(guān)印章的許可證等行政許可證件”?！冻鞘幸?guī)劃法》頒布后，建設(shè)部曾分別于1990年2月22日和1992年1月16日，就“一書兩證”的格式及統(tǒng)一實(shí)施等事項(xiàng)發(fā)出通知[17].筆者認(rèn)為，建設(shè)部統(tǒng)一印制的“一書兩證”是規(guī)劃許可的法定證件，各地必須嚴(yán)格執(zhí)行。一些地方在具體實(shí)施中出現(xiàn)的擅自印制、改變式樣及以其它證件代替的做法都是錯(cuò)誤的，必須予以糾正。
行政許可的條件和程序，是法律對(duì)什么樣的情況下應(yīng)當(dāng)（或不應(yīng)當(dāng)）做出行政許可及如何做出行政許可所做的具體規(guī)定。其目的是為了規(guī)范許可行為，防止濫用權(quán)力。
4.1《城市規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)劃許可的條件和程序的規(guī)定不甚明確，應(yīng)盡快通過修訂予以完善
《行政許可法》第四條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”。第十六條第四款規(guī)定：“法規(guī)、規(guī)章……對(duì)行政許可條件做出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其它條件。”由此不難看出，行政許可的條件和程序應(yīng)當(dāng)是法定的。《城市規(guī)劃法》第三十條、第三十一條、第三十二條分別規(guī)定了“一書兩證”的許可條件，但不甚明確，如第三十二條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建建筑物……必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請(qǐng)……”，這里的“有關(guān)批準(zhǔn)文件”包括哪些？法律未做具體規(guī)定。另外，關(guān)于“一書兩證”的辦理程序，《城市規(guī)劃法》只字未提，給實(shí)際操作帶來了困難。這些欠缺，應(yīng)在修訂法律時(shí)予以彌補(bǔ)。
4.2《行政許可法》有關(guān)申請(qǐng)與受理、審查與決定、期限、聽證及變更與延續(xù)的規(guī)定，無條件適用于規(guī)劃許可
《行政許可法》對(duì)行政許可的申請(qǐng)與受理、審查與決定、期限、聽證及變更與延續(xù)做了特別翔實(shí)的規(guī)定，根據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”的原則，在《城市規(guī)劃法》沒有特別規(guī)定的前提下，這些規(guī)定無條件適用于規(guī)劃許可。
（1）關(guān)于申請(qǐng)與受理。主要是申請(qǐng)形式問題。《行政許可法》第二十九條規(guī)定許可申請(qǐng)可以口頭，也可以書面，還可通過信函、電報(bào)、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出。只有法律、法規(guī)明確規(guī)定需采用書面形式的，才以書面形式為準(zhǔn)。實(shí)踐中，不少人對(duì)以口頭或數(shù)據(jù)電文等非書面形式提出規(guī)劃許可的操作性產(chǎn)生了疑慮。筆者認(rèn)為這種擔(dān)心是多余的。其一，《行政許可法》明確規(guī)定：“當(dāng)事人可以采用口頭或數(shù)據(jù)電文等非書面形式提出許可申請(qǐng)”，這是法律對(duì)當(dāng)事人的“賦權(quán)”，也體現(xiàn)了行政管理體制改革的一個(gè)方向。其二，《行政許可法》對(duì)申請(qǐng)的形式未做嚴(yán)格要求，目的是體現(xiàn)“便民”原則，以解決當(dāng)事人“申請(qǐng)難”的問題。其三，無論以什么形式提出申請(qǐng)，對(duì)于規(guī)劃部門來說都要對(duì)申請(qǐng)材料的完整性、真實(shí)性、合法性進(jìn)行審查。如果申請(qǐng)材料不齊全，不符合法定形式或不合法，則應(yīng)告知當(dāng)事人補(bǔ)正或做出“不予許可”的決定。因此，對(duì)于規(guī)劃部門來說，問題的關(guān)鍵不在于對(duì)以非書面形式提出的申請(qǐng)是否予以受理，而在于如何對(duì)其進(jìn)行審查，進(jìn)而決定是否予以許可。片面地強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)的形式對(duì)于許可本身并無多大意義。
（2）關(guān)于期限。其一，個(gè)別省、市的地方性法規(guī)對(duì)做出規(guī)劃許可的期限做了規(guī)定。地方性法規(guī)屬于“法規(guī)”，因而規(guī)定是有效的。其二，申請(qǐng)材料不齊全或不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)場(chǎng)或在5日內(nèi)一次告知補(bǔ)正的內(nèi)容。逾期不告知的，自收到材料之日起即視為受理。因此，規(guī)劃部門必須認(rèn)真履行告知義務(wù)，否則，將對(duì)實(shí)際可用的許可期限造成直接影響。其三，近年來，各地都在進(jìn)行審批制度改革。一些地方政府為簡(jiǎn)化審批程序、優(yōu)化投資環(huán)境，對(duì)規(guī)劃許可的期限做了特別規(guī)定，并向社會(huì)進(jìn)行了公開承諾。筆者認(rèn)為，若承諾的辦理期限大于《行政許可法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)無效；若小于《行政許可法》的規(guī)定，按照行政誠(chéng)信原則，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)受《行政許可法》的約束。
（3）關(guān)于聽取陳述、申辯與聽證?！缎姓S可法》第三十六條、第四十七條分別對(duì)聽取陳述、申辯與聽證做了規(guī)定。筆者認(rèn)為，盡管陳述、申辯與聽證有著本質(zhì)的區(qū)別，但兩者的適用階段、范圍、要求及權(quán)利主體幾乎是一致的。關(guān)于適用階段，聽取陳述、申辯是“行政機(jī)關(guān)在對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)”，聽證是“行政機(jī)關(guān)在做出行政許可決定前”，兩者都必須在做出許可決定前；關(guān)于適用范圍，聽取陳述、申辯是“行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益”，聽證是“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系”，雖文字筆述有異，但并無實(shí)質(zhì)區(qū)別；關(guān)于適用要求，兩者都是“應(yīng)當(dāng)告知”，對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說都無選擇適用的自由；關(guān)于權(quán)利主體，即有權(quán)提出陳述、申辯與聽證要求的，都是申請(qǐng)人、利害關(guān)系人。因此，聽取陳述、申辯與聽證都是行政許可一般程序的重要階段，其適用范圍取決于對(duì)“重大利益”“重大利益關(guān)系”的界定。這一點(diǎn)，法律并沒有、也不可能做出具體規(guī)定，而將認(rèn)定權(quán)授予行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)對(duì)此有一定的自由裁量權(quán)[12].有人認(rèn)為，對(duì)“重大利益關(guān)系”的一般判斷標(biāo)準(zhǔn)是“是否對(duì)他人的生產(chǎn)或生活造成了嚴(yán)重的損害、妨礙，如果存在重大損害或妨礙的情形就應(yīng)認(rèn)定為有重大利益關(guān)系”。還有人認(rèn)為，“重大利益關(guān)系”在現(xiàn)實(shí)中常見的是涉及申請(qǐng)人與第三人之間民事相鄰權(quán)關(guān)系，“例如，申請(qǐng)人擬在某地實(shí)施一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目對(duì)其周圍的個(gè)人、組織的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和生活帶來較大影響，如民居造成的采光影響……如果實(shí)施了申請(qǐng)的行政許可，則會(huì)給利害關(guān)系人造成損害”[13].筆者認(rèn)為，規(guī)劃部門在核發(fā)“兩證”時(shí)必然涉及申請(qǐng)人與第三人的相鄰關(guān)系，其中哪些屬于“重大利益關(guān)系”，應(yīng)有一個(gè)明確的界定。國(guó)務(wù)院《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政許可法〉的通知》（國(guó)發(fā)[2003]23號(hào)文件）亦提出：“要認(rèn)真執(zhí)行聽證制度，依法確定聽證的具體范圍。”為此，建議建設(shè)部參照國(guó)土資源部的做法，盡快對(duì)適用聽證程序的案件做出規(guī)定。如果由各級(jí)規(guī)劃部門自行認(rèn)定，則《行政許可法》有關(guān)聽取意見的制度將很有可能成為一個(gè)空洞的擺設(shè)，行政許可的公開、公平、公正原則也將落空。
（4）關(guān)于變更與延續(xù)?！白兏迸c“延續(xù)”均不是一個(gè)新的許可種類，這一點(diǎn)前面已做陳述。實(shí)踐中需要注意3個(gè)問題：一是變更的形式。行政許可的變更實(shí)質(zhì)上是對(duì)原許可的修改，一般需對(duì)許可主體審查后重新核發(fā)許可證，但法律并未對(duì)此做硬性規(guī)定，只要求“依法辦理變更手續(xù)”，即可以重新核發(fā)許可證，也可以做出“同意變更”的決定。二是延續(xù)的次數(shù)?！缎姓S可法》對(duì)此未做限制。一些城市規(guī)劃地方性法規(guī)對(duì)“兩證”的延續(xù)次數(shù)做了限制。筆者認(rèn)為，這種限制是正常的管理措施，應(yīng)是合法有效的，只是宜由法律行政法規(guī)做出統(tǒng)一規(guī)定。三是默示批準(zhǔn)。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人提出的延續(xù)申請(qǐng)?jiān)谄跐M前未做出決定的，視為“準(zhǔn)予延續(xù)”。這要求行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人提出的延續(xù)申請(qǐng)，無論是否同意，都必須明確告知有關(guān)當(dāng)事人。
4.3實(shí)施規(guī)劃許可必須注意的幾個(gè)具體問題
（1）關(guān)于不予受理。近年來，隨著法制的進(jìn)步和公民法律意識(shí)的提高，涉及規(guī)劃部門不作為的行政訴訟案件逐年增多，并已成為當(dāng)前和今后一個(gè)階段行政訴訟的重點(diǎn)。根據(jù)《行政許可法》第三十二條第一款第（一）、（二）項(xiàng)規(guī)定，申請(qǐng)事項(xiàng)依法不需要取得許可及不屬于本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)不予許可。實(shí)際工作中遠(yuǎn)不止這些情形。筆者認(rèn)為，規(guī)劃部門對(duì)下列申請(qǐng)可以做出“不予受理”或“不予許可”的決定：未提供具有法定資質(zhì)的勘察設(shè)計(jì)單位出具的基礎(chǔ)資料的；違法占地、違法建設(shè)未糾正的；未具備法律、法規(guī)規(guī)定的前置審批條件的。上述情形應(yīng)在《城市規(guī)劃法》的修訂中予以明確[14].
（2）關(guān)于許可前提?！冻鞘幸?guī)劃法》對(duì)做出規(guī)劃許可，特別是《核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，是否必須先編制規(guī)劃，并未做硬性規(guī)定。只是該法第三十二條提出應(yīng)“由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證件”。為此，核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》應(yīng)當(dāng)依據(jù)“規(guī)劃設(shè)計(jì)要求”，而“規(guī)劃設(shè)計(jì)要求”又是根據(jù)城市規(guī)劃提出的。這里的“城市規(guī)劃”，既包括城市總體規(guī)劃，也包括分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃及各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃等。過去，人們認(rèn)為，在某一區(qū)域，只要具備城市總體規(guī)劃，即使未制定城市總體規(guī)劃以下層次的規(guī)劃（特別是近期建設(shè)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃），仍然可以做出建設(shè)工程規(guī)劃許可。通過對(duì)《行政許可法》的學(xué)習(xí)，筆者重新審視了《城市規(guī)劃法》，發(fā)現(xiàn)這樣的觀點(diǎn)有失偏頗。理由是：其一，《城市規(guī)劃法》雖然未明確規(guī)定做出行政許可必須先編制規(guī)劃，但從其基本原則折射出的立法精神可以做出這樣的理解。如該法第二十三條規(guī)定：“城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改建必須堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開發(fā)、配套建設(shè)的原則……?！逼渲械摹熬C合開發(fā)、配套建設(shè)”顯然應(yīng)當(dāng)以“統(tǒng)一規(guī)劃”為前提。其二，相關(guān)的地方性法規(guī)對(duì)此做了要求。如《江蘇省實(shí)施〈城市規(guī)劃法〉辦法》第二十條規(guī)定：“城市綜合開發(fā)應(yīng)按照批準(zhǔn)的詳細(xì)規(guī)劃，由城市規(guī)劃行政主管部門統(tǒng)一組織，按照先地下、后地上的順序，進(jìn)行配套建設(shè)?！庇纱丝梢哉J(rèn)為，必須先制定詳細(xì)規(guī)劃，后許可實(shí)施綜合開發(fā)。其三，國(guó)務(wù)院相關(guān)文件對(duì)此做了補(bǔ)充規(guī)定。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2000]25號(hào)文件）指出：“凡建設(shè)項(xiàng)目所在地沒有編制詳細(xì)規(guī)劃或者建設(shè)項(xiàng)目不符合詳細(xì)規(guī)劃的，不得辦理規(guī)劃許可證”。建設(shè)部等九部委《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知〉的通知》（建規(guī)[2002]204號(hào)文件）亦規(guī)定：“自2003年7月1日起，凡未按要求編制和調(diào)整近期建設(shè)規(guī)劃的，停止所申請(qǐng)建設(shè)項(xiàng)目的選址……”綜上所述，做出規(guī)劃許可必須以編制城市規(guī)劃，特別是詳細(xì)規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃為前提。當(dāng)前，有些地方詳細(xì)規(guī)劃覆蓋率低，有的至今未編制和調(diào)整近期建設(shè)規(guī)劃。按照國(guó)務(wù)院文件規(guī)定和《行政許可法》的要求，在規(guī)劃編制前是不能對(duì)建設(shè)項(xiàng)目做出許可的，這一點(diǎn)應(yīng)引起足夠的重視。
（3）關(guān)于技術(shù)規(guī)范。根據(jù)《民法通則》的規(guī)定，民事主體因建筑物相鄰產(chǎn)生的日照、通風(fēng)、采光、排水、通行等民事糾紛，應(yīng)當(dāng)通過民事法律關(guān)系解決。但現(xiàn)實(shí)中，這些行為往往是經(jīng)過規(guī)劃等職能部門許可的，因此，人民法院司法解釋賦予了相鄰人對(duì)規(guī)劃等部門做出的涉及相鄰權(quán)的具體行政行為提起行政訴訟的原告主體資格。法院審理此類訴訟，重點(diǎn)是審查被訴行為是否符合有關(guān)的技術(shù)規(guī)定，是否侵犯原告的相鄰權(quán)[15].而國(guó)家依法頒行的《民用建筑設(shè)計(jì)通則》《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》等各類技術(shù)規(guī)范，對(duì)建筑的日照標(biāo)準(zhǔn)、建筑間距、防火間距等均做了明確規(guī)定。這些規(guī)定是《民法通則》第八十三條中有關(guān)相鄰關(guān)系規(guī)定的具體化，是判斷相鄰權(quán)是否受到侵犯的直接標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。因而，規(guī)劃許可的做出必須以此為依據(jù)。應(yīng)當(dāng)特別指出的是，建設(shè)部根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的要求編制的《工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文》（城鄉(xiāng)規(guī)劃部分）是必須執(zhí)行的，當(dāng)然是規(guī)劃管理的重要依據(jù)。凡違反強(qiáng)制性條文做出的規(guī)劃許可都是違法的。
（4）關(guān)于前置審批。前置審批并非《行政許可法》中的概念。筆者理解的前置審批，指的是法律、法規(guī)規(guī)定一個(gè)部門做出行政許可，必須要以另一個(gè)部門已經(jīng)做出相關(guān)的許可（或?qū)徟榍疤?。如《江蘇省實(shí)施〈城市規(guī)劃法〉辦法》規(guī)定，領(lǐng)取《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》的，必須具備“建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件”；領(lǐng)取《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的，必須取得“建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件”和“建設(shè)用地證件”。還有大量的規(guī)定存在于其它的單行法律、法規(guī)中。過去，不少人認(rèn)為這些法律、法規(guī)不屬于規(guī)劃法，不具備約束力，因而未按此執(zhí)行，對(duì)方當(dāng)事人訴諸法院后，這些許可證件卻因此被撤銷，教訓(xùn)十分深刻。如中央電視臺(tái)《今日說法》報(bào)道的“規(guī)劃局依法規(guī)劃，氣象局訴諸法庭”案件。浙江省泰順縣規(guī)劃局因批準(zhǔn)該縣農(nóng)科所在氣象站邊建大樓，違反了《中華人民共和國(guó)氣象法》有關(guān)“氣象探測(cè)環(huán)境保護(hù)”的規(guī)定，被該縣氣象局訴諸法院，結(jié)果其核發(fā)的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》被法院判決撤銷。再如《人民法院公報(bào)》刊載的“沈希賢等182人訴北京市規(guī)劃委員會(huì)頒發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》糾紛案”。北京市規(guī)劃委員會(huì)因批準(zhǔn)中國(guó)疾控中心食品安全所、健康安全所建設(shè)二級(jí)動(dòng)物實(shí)驗(yàn)室，在申請(qǐng)方?jīng)]有提供有關(guān)環(huán)境影響報(bào)告書的情況下，即頒發(fā)了許可證，違反了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十三條的規(guī)定，構(gòu)成違法，被判決撤銷[16].
筆者認(rèn)為，法律、行政法規(guī)有關(guān)規(guī)劃許可的前置審批規(guī)定是必須執(zhí)行的。地方性法規(guī)、規(guī)章在不違反上位法的情況下，對(duì)規(guī)劃許可的前置審批規(guī)定也是必須執(zhí)行的。實(shí)踐中，有關(guān)前置審批的法律、行政法規(guī)主要有：《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》《中華人民共和國(guó)草原法》《中華人民共和國(guó)水法》《廣播電影設(shè)施保護(hù)條例》《中華人民共和國(guó)軍事設(shè)施保護(hù)法實(shí)施辦法》《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》等。
（5）關(guān)于正副本。《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》正副本制度是規(guī)劃部門為強(qiáng)化建設(shè)工程批后管理采取的一項(xiàng)措施，實(shí)踐證明，它對(duì)于約束被許可人按許可內(nèi)容實(shí)施建設(shè)是卓有成效的。為此，有的地方已通過立法予以規(guī)范。如《南京城市規(guī)劃條例實(shí)施細(xì)則》第三十條規(guī)定：“建設(shè)工程規(guī)劃許可證實(shí)行正副本。除不得憑建設(shè)工程規(guī)劃許可證副本領(lǐng)取房屋產(chǎn)權(quán)證明外，副本與建設(shè)工程規(guī)劃許可證具有同等法律效力?！倍缎姓S可法》對(duì)此未做規(guī)定。筆者認(rèn)為，正副本制度對(duì)于強(qiáng)化規(guī)劃許可的監(jiān)督檢查是十分有效的?！缎姓S可法》第十六條第二款、第三款規(guī)定：“地方性法規(guī)、規(guī)章可以對(duì)實(shí)施行政許可做出具體規(guī)定?！北M管該做法似有偏離“便民”“效率”原則之嫌，但通過地方立法對(duì)其做出規(guī)定還是符合《行政許可法》精神的。
（6）關(guān)于收費(fèi)。《行政許可法》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和進(jìn)行監(jiān)督檢查，不得收取任何費(fèi)用，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。過去涉及規(guī)劃許可的行政性收費(fèi)主要有規(guī)劃保證金、規(guī)劃管理費(fèi)等。這些收費(fèi)項(xiàng)目已被國(guó)務(wù)院明令取消。目前涉及的收費(fèi)主要有兩個(gè)：一是技術(shù)服務(wù)類收費(fèi)。在辦理“一書兩證”過程中，建設(shè)單位需提供具有法定資質(zhì)的勘察測(cè)繪單位和服務(wù)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)出具的地形圖、設(shè)計(jì)方案、施工圖等。此類收費(fèi)具有有償服務(wù)性質(zhì)，其主體為非行政機(jī)關(guān)，因而不屬于許可事項(xiàng)收費(fèi)。二是城建規(guī)費(fèi)，包括配套費(fèi)、人防費(fèi)、白蟻防治費(fèi)等。這些規(guī)費(fèi)雖不屬規(guī)劃部門收取，但各地習(xí)慣于把核發(fā)規(guī)劃許可證作為“卡子”，規(guī)定規(guī)劃部門不得為未繳納規(guī)費(fèi)的建設(shè)單位核發(fā)“兩證”。有的居然還將其上升為規(guī)章甚至是地方性法規(guī)，如《江蘇省發(fā)展新型墻體材料與推廣節(jié)能建筑管理規(guī)定》（江蘇省人民政府第100號(hào)令）第二十條規(guī)定：“新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)工程的單位和個(gè)人必須在領(lǐng)取建設(shè)工程規(guī)劃許可證前，繳納發(fā)展新型墻體材料專項(xiàng)費(fèi)用，否則，規(guī)劃部門不得發(fā)放《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》”。筆者認(rèn)為，這種做法是違反《行政許可法》的。
（7）關(guān)于許可形式。《行政許可法》第三十九條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)做出準(zhǔn)予許可決定，需要頒發(fā)行政許可證件的，應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人頒發(fā)加蓋行政機(jī)關(guān)印章的許可證等行政許可證件”?！冻鞘幸?guī)劃法》頒布后，建設(shè)部曾分別于1990年2月22日和1992年1月16日，就“一書兩證”的格式及統(tǒng)一實(shí)施等事項(xiàng)發(fā)出通知[17].筆者認(rèn)為，建設(shè)部統(tǒng)一印制的“一書兩證”是規(guī)劃許可的法定證件，各地必須嚴(yán)格執(zhí)行。一些地方在具體實(shí)施中出現(xiàn)的擅自印制、改變式樣及以其它證件代替的做法都是錯(cuò)誤的，必須予以糾正。