新版《城市規(guī)劃編制辦法》 （以下簡稱新《辦法》）已由建設(shè)部于2005年12月31日頒布，并自2006年4月1日起施行。新《辦法》頒布以來，業(yè)內(nèi)立即展開了學(xué)習(xí)討論，試圖全面領(lǐng)會其精神，準(zhǔn)確把握其要旨，但因為新《辦法》的條文十分簡明扼要，相關(guān)的條文解釋尚未配套出臺，因此，頗有“不得要領(lǐng)”之感。另外，這些年我國經(jīng)濟(jì)一直處于高速增長期，城市建設(shè)量大面廣，規(guī)劃編制風(fēng)生水起，各種新思路、新觀點相互激蕩，各種矛盾和困惑交織重疊，規(guī)劃似乎被推到漩渦之中，使規(guī)劃師無所適從，有時甚至感嘆自己越來越不會編制規(guī)劃了。對新《辦法》的期望，或許有幾分“久旱盼甘霖”的心情，實指望它能對規(guī)劃的編制起到撥云見霧、指點迷津的功效，未曾想?yún)⒀兄笊儆絮囗?、甘露沁心的喜悅。是新《辦法》自身尚欠完善？還是因為信息不對稱而導(dǎo)致理解和認(rèn)識上的偏離？本文試圖結(jié)合相關(guān)背景，對新《辦法》作一概略解析，希望對理解和運(yùn)用新《辦法》有所啟迪。
一、城市規(guī)劃的角色定位
之所以首先提出這個問題，是因為它可能是開啟理解之門的第一把鑰匙。如果僅僅從工程技術(shù)的角度去發(fā)掘新《辦法》的亮點，多半是徒勞的。新《辦法》的著力點并非放在總結(jié)、提煉、升華城市規(guī)劃編制的純技術(shù)方法和內(nèi)容，而是貫徹了角色轉(zhuǎn)型的精神。
從1905年“城市規(guī)劃”這個名詞問世，到1909年英國首部《城市規(guī)劃法》出臺，城市規(guī)劃學(xué)科和職業(yè)逐漸萌生、發(fā)展、壯大。時至今日，城市規(guī)劃行業(yè)的具體業(yè)務(wù)和作用已經(jīng)得到了社會公認(rèn)，但城市規(guī)劃行業(yè)自身仍然難以對該學(xué)科的定義達(dá)成一致①。原因可能有多個方面，但有一點應(yīng)該認(rèn)識到：城市規(guī)劃是在特定的歷史和社會經(jīng)濟(jì)背景下發(fā)展起來的，這種背景在很大程度上決定了城市規(guī)劃提出問題的方式、解決問題的思路、預(yù)定的決策標(biāo)準(zhǔn)，乃至決策的程序和方式。正是由于外部背景的變化，使得城市規(guī)劃面對的問題、預(yù)期的目標(biāo)等各不相同，因此，城市規(guī)劃的社會功能也處在動態(tài)變化之中。例如，我國的城市規(guī)劃從“國民經(jīng)濟(jì)計劃的延續(xù)和深化”到“各項建設(shè)的綜合部署”再到“宏觀調(diào)控的有效手段”，都意味著城市規(guī)劃社會功能的轉(zhuǎn)變②。新《辦法》結(jié)合當(dāng)前形勢和城市規(guī)劃發(fā)展趨勢，在總則第三條開宗明義地對城市規(guī)劃的角色定位做了表述――“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”。這一條可以作為理解新《辦法》的基點。因為角色定位變了，作為城市規(guī)劃運(yùn)行系統(tǒng)中重要一環(huán)的編制工作也必然要與之相適應(yīng)，包括編制組織、編制要求、編制內(nèi)容等都要體現(xiàn)這種變化，這幾部分也就構(gòu)成了新《辦法》的主體框架。
近年來，針對城市規(guī)劃一系列政策、做法的劇烈變革，業(yè)內(nèi)的認(rèn)識不盡一致，見仁見智，這些認(rèn)識的分歧可能源于對城市規(guī)劃角色定位的理解不同，所以討論起來各有所指。為了廓清認(rèn)識，石楠曾經(jīng)界分了城市規(guī)劃的三個相關(guān)范疇（石楠，2005），并用三個圓圈來圖示：A為核心圈，代表城市規(guī)劃的行政職能范疇；B為中間圈，代表城市規(guī)劃的決策影響范疇；C為外圈，代表城市規(guī)劃的學(xué)科研究范疇。三個范疇都言及規(guī)劃，但所指明顯有所不同。需要指出的是，新《辦法》主要立足于核心圈A來修訂，行政管理指向十分明顯，就是編制的目的主要為了依法行政、依法管理的需要。了解這一點將對理解新《辦法》大有裨益。
二、原《辦法》的作用與不足
原《辦法》（建設(shè)部令第14號）是1990年代初起草，并于1991年9月由建設(shè)部頒布實施的。15年來，它在促進(jìn)城市規(guī)劃編制工作的規(guī)范化、提高城市規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性、推動城市規(guī)劃技術(shù)進(jìn)步等方面發(fā)揮了重要作用。用歷史的眼光來看，原《辦法》具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性和綜合性，其編制內(nèi)容比較完整，在很大程度上適應(yīng)了我國城市發(fā)展建設(shè)的需要，也大體能滿足城市規(guī)劃實施管理的基本要求。其技術(shù)方法也比較成熟，并為國內(nèi)專業(yè)技術(shù)隊伍所熟知和掌握。正是在這個基礎(chǔ)上，形成了一支具有較好空間規(guī)劃素質(zhì)和技能的隊伍，也逐漸總結(jié)出一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。
但是，由于原《辦法》是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌前制定的，因此，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善，原《辦法》的不足就愈發(fā)顯現(xiàn)出來了。在實踐過程中，業(yè)內(nèi)早已發(fā)現(xiàn)原《辦法》的種種缺陷，并開展了相關(guān)研究和討論。我們不難列舉出種種詬病，但這些詬病的視角不盡相同，它們分屬三個范疇。既然這次修訂立足于政府行政職能范疇，對原《辦法》問題的剖析自然也從這個角度出發(fā)。汪光燾部長認(rèn)為：原《辦法》的不足主要體現(xiàn)在“兩個不適應(yīng)”――一是不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的需要，二是不適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要。這是基于核心圈視角對原《辦法》不足的高度概括。
經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌對城市發(fā)展進(jìn)而對城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的影響是根本性的。在傳統(tǒng)的計劃體制下，社會的一切資源完全為政府所控制，城市發(fā)展動力單一，利益沖突不明顯。市場體制下，有三個因素對規(guī)劃產(chǎn)生巨大影響：一是城市發(fā)展動力由政府?dāng)U展到企業(yè)、社會乃至個人，二是資源配置方式由政府完全控制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌霭l(fā)揮基礎(chǔ)性配置作用，三是利益格局出現(xiàn)多元化。這三個因素使得原《辦法》很難適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的需要。
政府職能轉(zhuǎn)變對規(guī)劃的影響也非常大，過去政府就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，規(guī)劃著重要安排建設(shè)項目和用地；過去政府取代市場，資源配置由政府一錘定音，規(guī)劃自然無需過多考慮市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律；過去政府不夠重視社會管理，社會規(guī)劃內(nèi)容難免會缺失；過去政府公共服務(wù)意識薄弱，規(guī)劃對公共利益的關(guān)注和保障力度也就不夠。隨著政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)四個方面，原《辦法》顯然難以適應(yīng)。
具體來說，原《辦法》的不足體現(xiàn)在以下方面：
1、過度強(qiáng)調(diào)政府對資源的統(tǒng)一配置，沒有考慮市場經(jīng)濟(jì)下市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，對市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律缺乏了解，同時，對市場的缺陷也未給予充分重視。因此，原《辦法》的“剛性”和“彈性”都不足，規(guī)劃“控制”和“引導(dǎo)”的力度都不夠。
2、在城鄉(xiāng)關(guān)系上體現(xiàn)了較強(qiáng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特點，“城市中心主義”思想濃厚，無法保證城市規(guī)劃在促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用。
3、過于偏重對建設(shè)開發(fā)的指導(dǎo)作用，對人文和自然資源環(huán)境的保護(hù)強(qiáng)調(diào)不足，對社會公平和公眾利益的關(guān)注不夠。
4、體現(xiàn)了較強(qiáng)的工程技術(shù)特點，缺乏基本的公共政策理念。
5、在編制組織上強(qiáng)調(diào)的是單一政府行政部門的責(zé)任，缺少其它部門與公眾參與的程序保障。
6、編制的目的性、指向性含糊，與行政管理脫節(jié)，事倍功半，頗有幾分“屠龍術(shù)”的特征。
一、城市規(guī)劃的角色定位
之所以首先提出這個問題，是因為它可能是開啟理解之門的第一把鑰匙。如果僅僅從工程技術(shù)的角度去發(fā)掘新《辦法》的亮點，多半是徒勞的。新《辦法》的著力點并非放在總結(jié)、提煉、升華城市規(guī)劃編制的純技術(shù)方法和內(nèi)容，而是貫徹了角色轉(zhuǎn)型的精神。
從1905年“城市規(guī)劃”這個名詞問世，到1909年英國首部《城市規(guī)劃法》出臺，城市規(guī)劃學(xué)科和職業(yè)逐漸萌生、發(fā)展、壯大。時至今日，城市規(guī)劃行業(yè)的具體業(yè)務(wù)和作用已經(jīng)得到了社會公認(rèn)，但城市規(guī)劃行業(yè)自身仍然難以對該學(xué)科的定義達(dá)成一致①。原因可能有多個方面，但有一點應(yīng)該認(rèn)識到：城市規(guī)劃是在特定的歷史和社會經(jīng)濟(jì)背景下發(fā)展起來的，這種背景在很大程度上決定了城市規(guī)劃提出問題的方式、解決問題的思路、預(yù)定的決策標(biāo)準(zhǔn)，乃至決策的程序和方式。正是由于外部背景的變化，使得城市規(guī)劃面對的問題、預(yù)期的目標(biāo)等各不相同，因此，城市規(guī)劃的社會功能也處在動態(tài)變化之中。例如，我國的城市規(guī)劃從“國民經(jīng)濟(jì)計劃的延續(xù)和深化”到“各項建設(shè)的綜合部署”再到“宏觀調(diào)控的有效手段”，都意味著城市規(guī)劃社會功能的轉(zhuǎn)變②。新《辦法》結(jié)合當(dāng)前形勢和城市規(guī)劃發(fā)展趨勢，在總則第三條開宗明義地對城市規(guī)劃的角色定位做了表述――“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”。這一條可以作為理解新《辦法》的基點。因為角色定位變了，作為城市規(guī)劃運(yùn)行系統(tǒng)中重要一環(huán)的編制工作也必然要與之相適應(yīng)，包括編制組織、編制要求、編制內(nèi)容等都要體現(xiàn)這種變化，這幾部分也就構(gòu)成了新《辦法》的主體框架。
近年來，針對城市規(guī)劃一系列政策、做法的劇烈變革，業(yè)內(nèi)的認(rèn)識不盡一致，見仁見智，這些認(rèn)識的分歧可能源于對城市規(guī)劃角色定位的理解不同，所以討論起來各有所指。為了廓清認(rèn)識，石楠曾經(jīng)界分了城市規(guī)劃的三個相關(guān)范疇（石楠，2005），并用三個圓圈來圖示：A為核心圈，代表城市規(guī)劃的行政職能范疇；B為中間圈，代表城市規(guī)劃的決策影響范疇；C為外圈，代表城市規(guī)劃的學(xué)科研究范疇。三個范疇都言及規(guī)劃，但所指明顯有所不同。需要指出的是，新《辦法》主要立足于核心圈A來修訂，行政管理指向十分明顯，就是編制的目的主要為了依法行政、依法管理的需要。了解這一點將對理解新《辦法》大有裨益。
二、原《辦法》的作用與不足
原《辦法》（建設(shè)部令第14號）是1990年代初起草，并于1991年9月由建設(shè)部頒布實施的。15年來，它在促進(jìn)城市規(guī)劃編制工作的規(guī)范化、提高城市規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性、推動城市規(guī)劃技術(shù)進(jìn)步等方面發(fā)揮了重要作用。用歷史的眼光來看，原《辦法》具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性和綜合性，其編制內(nèi)容比較完整，在很大程度上適應(yīng)了我國城市發(fā)展建設(shè)的需要，也大體能滿足城市規(guī)劃實施管理的基本要求。其技術(shù)方法也比較成熟，并為國內(nèi)專業(yè)技術(shù)隊伍所熟知和掌握。正是在這個基礎(chǔ)上，形成了一支具有較好空間規(guī)劃素質(zhì)和技能的隊伍，也逐漸總結(jié)出一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。
但是，由于原《辦法》是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌前制定的，因此，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善，原《辦法》的不足就愈發(fā)顯現(xiàn)出來了。在實踐過程中，業(yè)內(nèi)早已發(fā)現(xiàn)原《辦法》的種種缺陷，并開展了相關(guān)研究和討論。我們不難列舉出種種詬病，但這些詬病的視角不盡相同，它們分屬三個范疇。既然這次修訂立足于政府行政職能范疇，對原《辦法》問題的剖析自然也從這個角度出發(fā)。汪光燾部長認(rèn)為：原《辦法》的不足主要體現(xiàn)在“兩個不適應(yīng)”――一是不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的需要，二是不適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要。這是基于核心圈視角對原《辦法》不足的高度概括。
經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌對城市發(fā)展進(jìn)而對城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的影響是根本性的。在傳統(tǒng)的計劃體制下，社會的一切資源完全為政府所控制，城市發(fā)展動力單一，利益沖突不明顯。市場體制下，有三個因素對規(guī)劃產(chǎn)生巨大影響：一是城市發(fā)展動力由政府?dāng)U展到企業(yè)、社會乃至個人，二是資源配置方式由政府完全控制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌霭l(fā)揮基礎(chǔ)性配置作用，三是利益格局出現(xiàn)多元化。這三個因素使得原《辦法》很難適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的需要。
政府職能轉(zhuǎn)變對規(guī)劃的影響也非常大，過去政府就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，規(guī)劃著重要安排建設(shè)項目和用地；過去政府取代市場，資源配置由政府一錘定音，規(guī)劃自然無需過多考慮市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律；過去政府不夠重視社會管理，社會規(guī)劃內(nèi)容難免會缺失；過去政府公共服務(wù)意識薄弱，規(guī)劃對公共利益的關(guān)注和保障力度也就不夠。隨著政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)四個方面，原《辦法》顯然難以適應(yīng)。
具體來說，原《辦法》的不足體現(xiàn)在以下方面：
1、過度強(qiáng)調(diào)政府對資源的統(tǒng)一配置，沒有考慮市場經(jīng)濟(jì)下市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，對市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律缺乏了解，同時，對市場的缺陷也未給予充分重視。因此，原《辦法》的“剛性”和“彈性”都不足，規(guī)劃“控制”和“引導(dǎo)”的力度都不夠。
2、在城鄉(xiāng)關(guān)系上體現(xiàn)了較強(qiáng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特點，“城市中心主義”思想濃厚，無法保證城市規(guī)劃在促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用。
3、過于偏重對建設(shè)開發(fā)的指導(dǎo)作用，對人文和自然資源環(huán)境的保護(hù)強(qiáng)調(diào)不足，對社會公平和公眾利益的關(guān)注不夠。
4、體現(xiàn)了較強(qiáng)的工程技術(shù)特點，缺乏基本的公共政策理念。
5、在編制組織上強(qiáng)調(diào)的是單一政府行政部門的責(zé)任，缺少其它部門與公眾參與的程序保障。
6、編制的目的性、指向性含糊，與行政管理脫節(jié)，事倍功半，頗有幾分“屠龍術(shù)”的特征。