1、引言
當(dāng)前，我國城市規(guī)劃行政在權(quán)力控制和權(quán)利保護方面尚存在一些缺陷[1][2]，對此，規(guī)劃界人士也提出了一些相應(yīng)的對策，如加強城市規(guī)劃的程序性[3]，加強城市規(guī)劃的公眾參與等[4].雖然在城市規(guī)劃行政中實現(xiàn)權(quán)力控制和權(quán)利保護有多種途徑，但為了使論述更為集中且更具針對性，本文僅對在城市規(guī)劃中建立行政信賴保護制度這一問題進行探究。
目前規(guī)劃界對行政信賴保護制度問題尚缺乏深入、細(xì)致的研究。就筆者的閱讀范圍而言，筆者發(fā)現(xiàn)迄今只有幾篇文章粗略地提及了城市規(guī)劃中的行政信賴保護問題[5～7]，并且這些文章對該問題的分析大都停留在較為宏觀的層面，缺乏具體的微觀分析和制度構(gòu)建探討。因此，本文試圖在制度設(shè)計方面有所突破，以彌補上述缺陷。
2、城市規(guī)劃中進行權(quán)力控制和權(quán)利保護的必要性和正當(dāng)性
2.1必要性
城市規(guī)劃作為政府的一項職能，體現(xiàn)了政府對社會生活的管理。雖然城市規(guī)劃本身具有一定的技術(shù)性特征，涉及交通、環(huán)保、建設(shè)、經(jīng)濟等自然科學(xué)和社會科學(xué)的諸多領(lǐng)域，但它是一種政府職能，政府進行的城市規(guī)劃活動勢必以權(quán)力運行的形式表現(xiàn)出來。此時的城市規(guī)劃就不僅要對城市的空間布局做出技術(shù)性安排，而且還要對自然資源和社會資源做出分配，對各種利益關(guān)系做出調(diào)整。誠如拉卡茲所言：“人們可以對城市規(guī)劃進行更深入的理論分析，但是為此必須同意將它作為權(quán)力行為來研究，以便理清政治管理上的決策、意識形態(tài)和專業(yè)實踐經(jīng)驗各個范疇之間的關(guān)系?！盵8]
根據(jù)我國城市規(guī)劃法的規(guī)定，城市規(guī)劃行政主管部門（主要指規(guī)劃局及規(guī)劃委員會）享有廣泛的權(quán)力，包括城市規(guī)劃的編制權(quán)、審批權(quán)及實施管理權(quán)，其中實施管理權(quán)又具體包括建設(shè)用地核定權(quán)、建設(shè)工程批準(zhǔn)權(quán)、用地調(diào)整權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、復(fù)議裁決權(quán)等。但既有的城市規(guī)劃法沒有具體規(guī)定城市規(guī)劃行政相對人享有的權(quán)利，這不能不說是一種缺憾。依據(jù)“權(quán)利本位”理念，行政相對人應(yīng)享有下述權(quán)利：建設(shè)項目選址意見書申請權(quán)，建設(shè)用地規(guī)劃申請權(quán)，建設(shè)工程規(guī)劃申請權(quán)，基于城市規(guī)劃行政主管部門的行政行為產(chǎn)生的行政復(fù)議申請權(quán)、申訴權(quán)、行政訴訟權(quán)及行政賠償、行政補償請求權(quán)等。
權(quán)力被濫用的主要特征就是權(quán)力的行使超出了法律規(guī)定的合理限度。筆者認(rèn)為，之所以需要對城市規(guī)劃中的權(quán)力運行進行控制，原因包括以下兩點：①缺乏控制的權(quán)力有可能被濫用。權(quán)力猶如一把“雙刃劍”，其運行的效應(yīng)是雙重的，既會給社會和公民帶來利益和安全，也可能對社會和公民造成危害。孟德斯鳩早就指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵9]②缺乏控制的權(quán)力運行有可能造成決策失誤。雖然在城市規(guī)劃中政府的作用是主導(dǎo)性的，但政府也不是全知全能的，它本身也存在缺陷[10]，也會出現(xiàn)決策失誤，從而造成“政府失靈”（government failure）。事實表明，在城市規(guī)劃中，權(quán)力由于缺乏控制而被濫用或者造成決策失誤，往往會對公共利益和公民、法人及其他組織的權(quán)利造成侵害。因此，在城市規(guī)劃行政中，有必要對權(quán)力進行合理控制
2.2正當(dāng)性
城市規(guī)劃行政屬于行政法調(diào)整的范圍，而行政法的核心是行政權(quán)和公民權(quán)之間的關(guān)系問題。如何處理行政權(quán)與公民權(quán)之間的關(guān)系，視何者為根本，將直接決定行政法的價值取向①[11].審視行政權(quán)和公民權(quán)的關(guān)系，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將其上升到權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系這一宏觀范疇。權(quán)力是指“一個人（或一群人）按照他所意愿的方式去改變其他人或群體的行為以及防止他自己的行為按照一種他所不愿意的方式被改變的能力?！盵12]從一般意義上理解，權(quán)力的主體可以是個人，也可以是集團或國家，擁有權(quán)力可以使這些主體按照其所希望的方式貫徹自己的意志和政策，從而控制、操縱或影響他人的行為，而不管被控制、操作或影響的人同意與否。在各種權(quán)力當(dāng)中，國家的權(quán)力居于核心地位，政府的日?；顒颖憩F(xiàn)為行使各種權(quán)力以管理社會生活。權(quán)利則是“規(guī)定或隱含在法律規(guī)范中，實現(xiàn)于法律關(guān)系中的，主體以相對自由的作為或不作為的方式獲得利益的一種手段?！盵13]
在權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系中，權(quán)利是根本，權(quán)力來源于權(quán)利，服務(wù)于權(quán)利并以權(quán)利為界限。在民主法治社會，權(quán)力的設(shè)定和行使均應(yīng)以保障權(quán)利的實現(xiàn)為目的，同時，權(quán)力的運行不應(yīng)超出權(quán)利授予它的界限，國家也不應(yīng)當(dāng)為了實現(xiàn)保障權(quán)利之外的目的而行使權(quán)力。公民權(quán)利是國家權(quán)力產(chǎn)生的源泉和賴以存在的基礎(chǔ)，也是國家權(quán)力配置、運作的實際指向和界限。
由此不難得出這樣的結(jié)論：行政權(quán)的設(shè)定和行使應(yīng)當(dāng)以維護和實現(xiàn)公民權(quán)為目的，在行政權(quán)和公民權(quán)的關(guān)系中，公民權(quán)是根本，行政權(quán)來源于公民權(quán)、服務(wù)于公民權(quán)并以公民權(quán)為界限。不可否認(rèn)的是，隨著社會生活的日益復(fù)雜化和多樣化，行政權(quán)力有不斷擴張的趨勢。增加必要的行政權(quán)力是可以被允許的，但是“我們也必須清醒地認(rèn)識和直面行政控制中所固有的某些危險。如果一項公共行政制度只注重結(jié)果而不關(guān)心人權(quán)，那么它就有可能導(dǎo)致*和壓迫。”[14]因為城市規(guī)劃行政是政府行政的組成部分，所以城市規(guī)劃行政的指導(dǎo)思想也應(yīng)當(dāng)從原先的維護行政權(quán)力轉(zhuǎn)向維護公民權(quán)利，以維護并保障公民權(quán)利的實現(xiàn)為根本目的。需要指出的是，此處強調(diào)的“權(quán)利本位”并不等同于“公眾本位”②[15].“公眾本位”是與“國家本位”、“個人本位”相對應(yīng)的范疇，而“權(quán)利本位”是與“義務(wù)本位”、“權(quán)力本位”相對應(yīng)的范疇。前者針對的是公眾利益、國家利益和個人利益何者為先的問題，而后者針對的是權(quán)利、義務(wù)與權(quán)力何者為先的問題。在城市規(guī)劃行政中堅持“權(quán)利本位”，為權(quán)力控制和權(quán)利保護的正當(dāng)性提供了基礎(chǔ)。
當(dāng)前，我國城市規(guī)劃行政在權(quán)力控制和權(quán)利保護方面尚存在一些缺陷[1][2]，對此，規(guī)劃界人士也提出了一些相應(yīng)的對策，如加強城市規(guī)劃的程序性[3]，加強城市規(guī)劃的公眾參與等[4].雖然在城市規(guī)劃行政中實現(xiàn)權(quán)力控制和權(quán)利保護有多種途徑，但為了使論述更為集中且更具針對性，本文僅對在城市規(guī)劃中建立行政信賴保護制度這一問題進行探究。
目前規(guī)劃界對行政信賴保護制度問題尚缺乏深入、細(xì)致的研究。就筆者的閱讀范圍而言，筆者發(fā)現(xiàn)迄今只有幾篇文章粗略地提及了城市規(guī)劃中的行政信賴保護問題[5～7]，并且這些文章對該問題的分析大都停留在較為宏觀的層面，缺乏具體的微觀分析和制度構(gòu)建探討。因此，本文試圖在制度設(shè)計方面有所突破，以彌補上述缺陷。
2、城市規(guī)劃中進行權(quán)力控制和權(quán)利保護的必要性和正當(dāng)性
2.1必要性
城市規(guī)劃作為政府的一項職能，體現(xiàn)了政府對社會生活的管理。雖然城市規(guī)劃本身具有一定的技術(shù)性特征，涉及交通、環(huán)保、建設(shè)、經(jīng)濟等自然科學(xué)和社會科學(xué)的諸多領(lǐng)域，但它是一種政府職能，政府進行的城市規(guī)劃活動勢必以權(quán)力運行的形式表現(xiàn)出來。此時的城市規(guī)劃就不僅要對城市的空間布局做出技術(shù)性安排，而且還要對自然資源和社會資源做出分配，對各種利益關(guān)系做出調(diào)整。誠如拉卡茲所言：“人們可以對城市規(guī)劃進行更深入的理論分析，但是為此必須同意將它作為權(quán)力行為來研究，以便理清政治管理上的決策、意識形態(tài)和專業(yè)實踐經(jīng)驗各個范疇之間的關(guān)系?！盵8]
根據(jù)我國城市規(guī)劃法的規(guī)定，城市規(guī)劃行政主管部門（主要指規(guī)劃局及規(guī)劃委員會）享有廣泛的權(quán)力，包括城市規(guī)劃的編制權(quán)、審批權(quán)及實施管理權(quán)，其中實施管理權(quán)又具體包括建設(shè)用地核定權(quán)、建設(shè)工程批準(zhǔn)權(quán)、用地調(diào)整權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、復(fù)議裁決權(quán)等。但既有的城市規(guī)劃法沒有具體規(guī)定城市規(guī)劃行政相對人享有的權(quán)利，這不能不說是一種缺憾。依據(jù)“權(quán)利本位”理念，行政相對人應(yīng)享有下述權(quán)利：建設(shè)項目選址意見書申請權(quán)，建設(shè)用地規(guī)劃申請權(quán)，建設(shè)工程規(guī)劃申請權(quán)，基于城市規(guī)劃行政主管部門的行政行為產(chǎn)生的行政復(fù)議申請權(quán)、申訴權(quán)、行政訴訟權(quán)及行政賠償、行政補償請求權(quán)等。
權(quán)力被濫用的主要特征就是權(quán)力的行使超出了法律規(guī)定的合理限度。筆者認(rèn)為，之所以需要對城市規(guī)劃中的權(quán)力運行進行控制，原因包括以下兩點：①缺乏控制的權(quán)力有可能被濫用。權(quán)力猶如一把“雙刃劍”，其運行的效應(yīng)是雙重的，既會給社會和公民帶來利益和安全，也可能對社會和公民造成危害。孟德斯鳩早就指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵9]②缺乏控制的權(quán)力運行有可能造成決策失誤。雖然在城市規(guī)劃中政府的作用是主導(dǎo)性的，但政府也不是全知全能的，它本身也存在缺陷[10]，也會出現(xiàn)決策失誤，從而造成“政府失靈”（government failure）。事實表明，在城市規(guī)劃中，權(quán)力由于缺乏控制而被濫用或者造成決策失誤，往往會對公共利益和公民、法人及其他組織的權(quán)利造成侵害。因此，在城市規(guī)劃行政中，有必要對權(quán)力進行合理控制
2.2正當(dāng)性
城市規(guī)劃行政屬于行政法調(diào)整的范圍，而行政法的核心是行政權(quán)和公民權(quán)之間的關(guān)系問題。如何處理行政權(quán)與公民權(quán)之間的關(guān)系，視何者為根本，將直接決定行政法的價值取向①[11].審視行政權(quán)和公民權(quán)的關(guān)系，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將其上升到權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系這一宏觀范疇。權(quán)力是指“一個人（或一群人）按照他所意愿的方式去改變其他人或群體的行為以及防止他自己的行為按照一種他所不愿意的方式被改變的能力?！盵12]從一般意義上理解，權(quán)力的主體可以是個人，也可以是集團或國家，擁有權(quán)力可以使這些主體按照其所希望的方式貫徹自己的意志和政策，從而控制、操縱或影響他人的行為，而不管被控制、操作或影響的人同意與否。在各種權(quán)力當(dāng)中，國家的權(quán)力居于核心地位，政府的日?；顒颖憩F(xiàn)為行使各種權(quán)力以管理社會生活。權(quán)利則是“規(guī)定或隱含在法律規(guī)范中，實現(xiàn)于法律關(guān)系中的，主體以相對自由的作為或不作為的方式獲得利益的一種手段?！盵13]
在權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系中，權(quán)利是根本，權(quán)力來源于權(quán)利，服務(wù)于權(quán)利并以權(quán)利為界限。在民主法治社會，權(quán)力的設(shè)定和行使均應(yīng)以保障權(quán)利的實現(xiàn)為目的，同時，權(quán)力的運行不應(yīng)超出權(quán)利授予它的界限，國家也不應(yīng)當(dāng)為了實現(xiàn)保障權(quán)利之外的目的而行使權(quán)力。公民權(quán)利是國家權(quán)力產(chǎn)生的源泉和賴以存在的基礎(chǔ)，也是國家權(quán)力配置、運作的實際指向和界限。
由此不難得出這樣的結(jié)論：行政權(quán)的設(shè)定和行使應(yīng)當(dāng)以維護和實現(xiàn)公民權(quán)為目的，在行政權(quán)和公民權(quán)的關(guān)系中，公民權(quán)是根本，行政權(quán)來源于公民權(quán)、服務(wù)于公民權(quán)并以公民權(quán)為界限。不可否認(rèn)的是，隨著社會生活的日益復(fù)雜化和多樣化，行政權(quán)力有不斷擴張的趨勢。增加必要的行政權(quán)力是可以被允許的，但是“我們也必須清醒地認(rèn)識和直面行政控制中所固有的某些危險。如果一項公共行政制度只注重結(jié)果而不關(guān)心人權(quán)，那么它就有可能導(dǎo)致*和壓迫。”[14]因為城市規(guī)劃行政是政府行政的組成部分，所以城市規(guī)劃行政的指導(dǎo)思想也應(yīng)當(dāng)從原先的維護行政權(quán)力轉(zhuǎn)向維護公民權(quán)利，以維護并保障公民權(quán)利的實現(xiàn)為根本目的。需要指出的是，此處強調(diào)的“權(quán)利本位”并不等同于“公眾本位”②[15].“公眾本位”是與“國家本位”、“個人本位”相對應(yīng)的范疇，而“權(quán)利本位”是與“義務(wù)本位”、“權(quán)力本位”相對應(yīng)的范疇。前者針對的是公眾利益、國家利益和個人利益何者為先的問題，而后者針對的是權(quán)利、義務(wù)與權(quán)力何者為先的問題。在城市規(guī)劃行政中堅持“權(quán)利本位”，為權(quán)力控制和權(quán)利保護的正當(dāng)性提供了基礎(chǔ)。