建立城市土地儲備制度代表了我國城市土地制度新一輪改革的方向，是城市用地制度的第二次創(chuàng)新。目前，我國城市土地儲備制度建設尚處于試點和起步階段，無論在理論和實踐層面上都存在一些尚待解決的問題。因此，本文將對此作些探討，藉以拋磚引玉。
一、建立城市土地儲備制度：城市用地制度二次創(chuàng)新
20世紀90年代以來的城市土地制度改革，實現了我國城市用地制度的第一次創(chuàng)新，即由改革之前的“無償、無限期、無流動”的土地使用制度改革為“有償、有限期、有流動”的土地使用制度。我們以為，從國內外的實踐經驗看，建立城市土地儲備制度是我國城市用地制度新一輪改革的取向，是我國城市用地制度的第二次創(chuàng)新。 城市土地儲備制度，是指由城市政府委托的機構，通過征用、收購、置換、到期回收、土地整理等方式，從分散的土地使用者手中將土地集中起來，并由政府或由政府委托的機構組織進行土地整治與開發(fā)，在完成了房屋拆遷、土地平整等一系列前期開發(fā)工作后，再根據城市土地年度計劃，有計劃地將土地投入市場的制度安排。因此，建立城市土地儲備制度具有重要的現實意義。
1．有利于有效保護耕地。過去，城市存量土地基本上由用地單位控制著，而政府則主要通過將農地征用為國有土地來調節(jié)土地市場，郊區(qū)農地被大量征用，致使耕地急劇減少。因此，從目前到今后相當長時期內，可供征用的農地已經相當有限。今后，城市土地利用必須走集約化的道路，必須充分合理地利用城市存量土地。通過建立城市土地儲備制度，有助于促使城市土地供應實現由“增量調節(jié)為主”向“存量調節(jié)為主”轉變。這對于貫徹保護耕地這一基本國策具有十分重要的意義。
2．有利于充分發(fā)揮政府的宏觀調控作用，優(yōu)化城市土地資源配置。目前，政府土地供應與需求的手段主要有土地的規(guī)劃權、農地轉用和農地征用的審批權，以及制定土地稅費政策等行政手段。建立城市土地儲備制度，通過對土地基金的運作和城市土地存量的調控，可以強化政府運用市場機制調節(jié)土地供求關系，通過運用“收購、儲備、出讓”的運行機制，搞好土地資產化經營，顯化土地資產價值，從而保證國家對國有土地資產的合法收益。政府可以運用直接控制的儲備土地，平抑土地市場的波動，調控城市地價的合理水平，以促進城市土地市場平穩(wěn)健康發(fā)展。
3．有利于盤活存量土地資產，防止土地資源浪費。由于土地供應機制和管理機制的缺陷，我國城市土地閑置十分嚴重。僅北京市1999年、2000年市國土房管局就收回劃撥閑置用地20宗，共133．479萬平方米。調查表明，開發(fā)資金不到位是造成土地閑置的重要原因。運用土地儲備機制，有利于有效地利用寶貴的土地資源，防止土地資源的空置與浪費。另外，運用土地儲備機制，還有利于盤活國有企業(yè)存量土地資產，加快國有企業(yè)脫困與改革的步伐。
4．有利于增加財政收入，籌集城市建設基金。建立土地儲備制度，通過合理運作土地基金，實行存量土地統(tǒng)一收購和壟斷供應，可以有效杜絕土地隱型市場和灰色交易，消除“尋租”行為，確保政府獲得合法的土地收益，防止國有土地收益流失。政府通過出讓熟地，還可以獲得土地前期開發(fā)實現的增值收益，實現“以地聚財、以地生財”的目的。另外，土地儲備機構還可以利用儲備土地進行抵押貸款，以及發(fā)行土地債券。所有這些，既能增加政府財政收入，又有利于籌集城市建設資金，從而加快城市建設步伐。
5．有利于《土地管理法》的貫徹實施?，F行《土地管理法》明確了國家對土地實行“用途管制”制度、“占補平衡制度”和“按批次供地”制度。在土地儲備制度建立以后，通過對土地基金的運作，進行土地供應和“回購”，可以控制土地供應總量，調節(jié)土地市場的供求，保障土地用途管制、“占一補一”和“按批次供地”等管理制度的實施。
6．有利于防止過度炒賣地皮，確保政府對國有土地的合法收益。過去，我國城市土地炒賣曾一度升溫，擾亂了土地市場，并造成國有土地收益流失。建立城市土地儲備制度，并從法律上確定政府對土地的優(yōu)先購買權。當政府委托的土地儲備機構需要土地時，土地使用者除了將土地出讓給政府外，別無選擇。確定政府對土地的優(yōu)先購買權，將從制度上抑制土地炒賣活動，促進土地市場的平穩(wěn)發(fā)展，確保政府對國有土地的合法收益。
7.有利于實現土地年租或短租。政府儲備的土地可以采取長期出租和短期出租兩種方式。從政府和企業(yè)雙方面著眼，部分土地實行年租或短租都是有重要意義的。一方面，政府希望土地升值后，最終能以較高的利潤售出，在這一“等待”期間內，政府可以年租或短租方式出讓土地，以增加收入；另一方面，通過年租或短租，土地需求者不必在土地上作過多的投資即可獲得土地使用權。由于政府總是直接控制著一定量的儲備土地，而又存在著對土地的短期需求者，因而在土地儲備制度之下，土地年租或短租行為將十分活躍。另外，政府還可以將已納入儲備的開發(fā)條件尚不成熟的土地，出租給農業(yè)生產經營者，以實行土地資源的合理利用，政府可以根據需要在合同期滿后收回土地使用權。
8.有利于搞好城市土地開發(fā)與整理工作。建立城市土地儲備制度后，土地儲備機構可以接受政府委托收購和征用有潛在價值或尚未開發(fā)的土地對其進行前期開發(fā)和整理，將其轉變?yōu)槭斓?，納入政府土地儲備，再根據城市建設要求、市場需求和土地供應計劃，將熟地出讓或出租。運用上述土地儲備機制，既有利于搞好城市土地開發(fā)與整理工作，又能確保城市規(guī)劃的實施，確保“小配套”與“大配套”的銜接。
9．有利于安居工程的實施。目前，我國已經停止福利分房制度，居民將從房地產市場購買住宅。為保障中低收入階層的居住條件，政府可以運用儲備的部分土地，實施安居工程，為居民提供可負擔的住房，實現“居者有其屋”。政府可以運用土地儲備機制，維持地價和房價的合理水平。經過儲備后進入市場的土地，其價格并不完全取決于政府在該土地上所投入的實際費用，而取決于該土地的使用性質，用于“安居工程”的土地應當實行低價出讓?？梢?，建立土地儲備制度，是有利于安居工程實施的。
10．有利于保障土地資產的發(fā)展權，促進社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。按照市場經濟國家通行的慣例，土地發(fā)展權歸社會公共所有，理由是土地增值主要來源于地區(qū)經濟增長，而地區(qū)經濟增長則得益于地區(qū)公眾勞動、基礎設施的公共投資、政府公共補貼及各種優(yōu)惠政策扶持等。目前，我國土地的發(fā)展權尚未真正得到體現，土地增值被掩蓋在房地產增值中，其結果是本應由社會公有的增值收益流入了房地產開發(fā)商的口袋，加劇了社會收入的不合理分配。建立城市土地儲備制度，由于土地儲備機構是非盈利性質的土地基金專業(yè)運作機構，從而有助于避免和解決上述問題，保障土地發(fā)展權的公共性質和政府對國有土地的合法收益。
一、建立城市土地儲備制度：城市用地制度二次創(chuàng)新
20世紀90年代以來的城市土地制度改革，實現了我國城市用地制度的第一次創(chuàng)新，即由改革之前的“無償、無限期、無流動”的土地使用制度改革為“有償、有限期、有流動”的土地使用制度。我們以為，從國內外的實踐經驗看，建立城市土地儲備制度是我國城市用地制度新一輪改革的取向，是我國城市用地制度的第二次創(chuàng)新。 城市土地儲備制度，是指由城市政府委托的機構，通過征用、收購、置換、到期回收、土地整理等方式，從分散的土地使用者手中將土地集中起來，并由政府或由政府委托的機構組織進行土地整治與開發(fā)，在完成了房屋拆遷、土地平整等一系列前期開發(fā)工作后，再根據城市土地年度計劃，有計劃地將土地投入市場的制度安排。因此，建立城市土地儲備制度具有重要的現實意義。
1．有利于有效保護耕地。過去，城市存量土地基本上由用地單位控制著，而政府則主要通過將農地征用為國有土地來調節(jié)土地市場，郊區(qū)農地被大量征用，致使耕地急劇減少。因此，從目前到今后相當長時期內，可供征用的農地已經相當有限。今后，城市土地利用必須走集約化的道路，必須充分合理地利用城市存量土地。通過建立城市土地儲備制度，有助于促使城市土地供應實現由“增量調節(jié)為主”向“存量調節(jié)為主”轉變。這對于貫徹保護耕地這一基本國策具有十分重要的意義。
2．有利于充分發(fā)揮政府的宏觀調控作用，優(yōu)化城市土地資源配置。目前，政府土地供應與需求的手段主要有土地的規(guī)劃權、農地轉用和農地征用的審批權，以及制定土地稅費政策等行政手段。建立城市土地儲備制度，通過對土地基金的運作和城市土地存量的調控，可以強化政府運用市場機制調節(jié)土地供求關系，通過運用“收購、儲備、出讓”的運行機制，搞好土地資產化經營，顯化土地資產價值，從而保證國家對國有土地資產的合法收益。政府可以運用直接控制的儲備土地，平抑土地市場的波動，調控城市地價的合理水平，以促進城市土地市場平穩(wěn)健康發(fā)展。
3．有利于盤活存量土地資產，防止土地資源浪費。由于土地供應機制和管理機制的缺陷，我國城市土地閑置十分嚴重。僅北京市1999年、2000年市國土房管局就收回劃撥閑置用地20宗，共133．479萬平方米。調查表明，開發(fā)資金不到位是造成土地閑置的重要原因。運用土地儲備機制，有利于有效地利用寶貴的土地資源，防止土地資源的空置與浪費。另外，運用土地儲備機制，還有利于盤活國有企業(yè)存量土地資產，加快國有企業(yè)脫困與改革的步伐。
4．有利于增加財政收入，籌集城市建設基金。建立土地儲備制度，通過合理運作土地基金，實行存量土地統(tǒng)一收購和壟斷供應，可以有效杜絕土地隱型市場和灰色交易，消除“尋租”行為，確保政府獲得合法的土地收益，防止國有土地收益流失。政府通過出讓熟地，還可以獲得土地前期開發(fā)實現的增值收益，實現“以地聚財、以地生財”的目的。另外，土地儲備機構還可以利用儲備土地進行抵押貸款，以及發(fā)行土地債券。所有這些，既能增加政府財政收入，又有利于籌集城市建設資金，從而加快城市建設步伐。
5．有利于《土地管理法》的貫徹實施?，F行《土地管理法》明確了國家對土地實行“用途管制”制度、“占補平衡制度”和“按批次供地”制度。在土地儲備制度建立以后，通過對土地基金的運作，進行土地供應和“回購”，可以控制土地供應總量，調節(jié)土地市場的供求，保障土地用途管制、“占一補一”和“按批次供地”等管理制度的實施。
6．有利于防止過度炒賣地皮，確保政府對國有土地的合法收益。過去，我國城市土地炒賣曾一度升溫，擾亂了土地市場，并造成國有土地收益流失。建立城市土地儲備制度，并從法律上確定政府對土地的優(yōu)先購買權。當政府委托的土地儲備機構需要土地時，土地使用者除了將土地出讓給政府外，別無選擇。確定政府對土地的優(yōu)先購買權，將從制度上抑制土地炒賣活動，促進土地市場的平穩(wěn)發(fā)展，確保政府對國有土地的合法收益。
7.有利于實現土地年租或短租。政府儲備的土地可以采取長期出租和短期出租兩種方式。從政府和企業(yè)雙方面著眼，部分土地實行年租或短租都是有重要意義的。一方面，政府希望土地升值后，最終能以較高的利潤售出，在這一“等待”期間內，政府可以年租或短租方式出讓土地，以增加收入；另一方面，通過年租或短租，土地需求者不必在土地上作過多的投資即可獲得土地使用權。由于政府總是直接控制著一定量的儲備土地，而又存在著對土地的短期需求者，因而在土地儲備制度之下，土地年租或短租行為將十分活躍。另外，政府還可以將已納入儲備的開發(fā)條件尚不成熟的土地，出租給農業(yè)生產經營者，以實行土地資源的合理利用，政府可以根據需要在合同期滿后收回土地使用權。
8.有利于搞好城市土地開發(fā)與整理工作。建立城市土地儲備制度后，土地儲備機構可以接受政府委托收購和征用有潛在價值或尚未開發(fā)的土地對其進行前期開發(fā)和整理，將其轉變?yōu)槭斓?，納入政府土地儲備，再根據城市建設要求、市場需求和土地供應計劃，將熟地出讓或出租。運用上述土地儲備機制，既有利于搞好城市土地開發(fā)與整理工作，又能確保城市規(guī)劃的實施，確保“小配套”與“大配套”的銜接。
9．有利于安居工程的實施。目前，我國已經停止福利分房制度，居民將從房地產市場購買住宅。為保障中低收入階層的居住條件，政府可以運用儲備的部分土地，實施安居工程，為居民提供可負擔的住房，實現“居者有其屋”。政府可以運用土地儲備機制，維持地價和房價的合理水平。經過儲備后進入市場的土地，其價格并不完全取決于政府在該土地上所投入的實際費用，而取決于該土地的使用性質，用于“安居工程”的土地應當實行低價出讓?？梢?，建立土地儲備制度，是有利于安居工程實施的。
10．有利于保障土地資產的發(fā)展權，促進社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。按照市場經濟國家通行的慣例，土地發(fā)展權歸社會公共所有，理由是土地增值主要來源于地區(qū)經濟增長，而地區(qū)經濟增長則得益于地區(qū)公眾勞動、基礎設施的公共投資、政府公共補貼及各種優(yōu)惠政策扶持等。目前，我國土地的發(fā)展權尚未真正得到體現，土地增值被掩蓋在房地產增值中，其結果是本應由社會公有的增值收益流入了房地產開發(fā)商的口袋，加劇了社會收入的不合理分配。建立城市土地儲備制度，由于土地儲備機構是非盈利性質的土地基金專業(yè)運作機構，從而有助于避免和解決上述問題，保障土地發(fā)展權的公共性質和政府對國有土地的合法收益。