建立城市土地儲(chǔ)備制度代表了我國(guó)城市土地制度新一輪改革的方向，是城市用地制度的第二次創(chuàng)新。目前，我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度建設(shè)尚處于試點(diǎn)和起步階段，無(wú)論在理論和實(shí)踐層面上都存在一些尚待解決的問(wèn)題。因此，本文將對(duì)此作些探討，藉以拋磚引玉。
一、建立城市土地儲(chǔ)備制度：城市用地制度二次創(chuàng)新
20世紀(jì)90年代以來(lái)的城市土地制度改革，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)城市用地制度的第一次創(chuàng)新，即由改革之前的“無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)”的土地使用制度改革為“有償、有限期、有流動(dòng)”的土地使用制度。我們以為，從國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，建立城市土地儲(chǔ)備制度是我國(guó)城市用地制度新一輪改革的取向，是我國(guó)城市用地制度的第二次創(chuàng)新。 城市土地儲(chǔ)備制度，是指由城市政府委托的機(jī)構(gòu)，通過(guò)征用、收購(gòu)、置換、到期回收、土地整理等方式，從分散的土地使用者手中將土地集中起來(lái)，并由政府或由政府委托的機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行土地整治與開發(fā)，在完成了房屋拆遷、土地平整等一系列前期開發(fā)工作后，再根據(jù)城市土地年度計(jì)劃，有計(jì)劃地將土地投入市場(chǎng)的制度安排。因此，建立城市土地儲(chǔ)備制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
1．有利于有效保護(hù)耕地。過(guò)去，城市存量土地基本上由用地單位控制著，而政府則主要通過(guò)將農(nóng)地征用為國(guó)有土地來(lái)調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)，郊區(qū)農(nóng)地被大量征用，致使耕地急劇減少。因此，從目前到今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，可供征用的農(nóng)地已經(jīng)相當(dāng)有限。今后，城市土地利用必須走集約化的道路，必須充分合理地利用城市存量土地。通過(guò)建立城市土地儲(chǔ)備制度，有助于促使城市土地供應(yīng)實(shí)現(xiàn)由“增量調(diào)節(jié)為主”向“存量調(diào)節(jié)為主”轉(zhuǎn)變。這對(duì)于貫徹保護(hù)耕地這一基本國(guó)策具有十分重要的意義。
2．有利于充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，優(yōu)化城市土地資源配置。目前，政府土地供應(yīng)與需求的手段主要有土地的規(guī)劃?rùn)?quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)用和農(nóng)地征用的審批權(quán)，以及制定土地稅費(fèi)政策等行政手段。建立城市土地儲(chǔ)備制度，通過(guò)對(duì)土地基金的運(yùn)作和城市土地存量的調(diào)控，可以強(qiáng)化政府運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)土地供求關(guān)系，通過(guò)運(yùn)用“收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓”的運(yùn)行機(jī)制，搞好土地資產(chǎn)化經(jīng)營(yíng)，顯化土地資產(chǎn)價(jià)值，從而保證國(guó)家對(duì)國(guó)有土地資產(chǎn)的合法收益。政府可以運(yùn)用直接控制的儲(chǔ)備土地，平抑土地市場(chǎng)的波動(dòng)，調(diào)控城市地價(jià)的合理水平，以促進(jìn)城市土地市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。
3．有利于盤活存量土地資產(chǎn)，防止土地資源浪費(fèi)。由于土地供應(yīng)機(jī)制和管理機(jī)制的缺陷，我國(guó)城市土地閑置十分嚴(yán)重。僅北京市1999年、2000年市國(guó)土房管局就收回劃撥閑置用地20宗，共133．479萬(wàn)平方米。調(diào)查表明，開發(fā)資金不到位是造成土地閑置的重要原因。運(yùn)用土地儲(chǔ)備機(jī)制，有利于有效地利用寶貴的土地資源，防止土地資源的空置與浪費(fèi)。另外，運(yùn)用土地儲(chǔ)備機(jī)制，還有利于盤活國(guó)有企業(yè)存量土地資產(chǎn)，加快國(guó)有企業(yè)脫困與改革的步伐。
4．有利于增加財(cái)政收入，籌集城市建設(shè)基金。建立土地儲(chǔ)備制度，通過(guò)合理運(yùn)作土地基金，實(shí)行存量土地統(tǒng)一收購(gòu)和壟斷供應(yīng)，可以有效杜絕土地隱型市場(chǎng)和灰色交易，消除“尋租”行為，確保政府獲得合法的土地收益，防止國(guó)有土地收益流失。政府通過(guò)出讓熟地，還可以獲得土地前期開發(fā)實(shí)現(xiàn)的增值收益，實(shí)現(xiàn)“以地聚財(cái)、以地生財(cái)”的目的。另外，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)還可以利用儲(chǔ)備土地進(jìn)行抵押貸款，以及發(fā)行土地債券。所有這些，既能增加政府財(cái)政收入，又有利于籌集城市建設(shè)資金，從而加快城市建設(shè)步伐。
5．有利于《土地管理法》的貫徹實(shí)施。現(xiàn)行《土地管理法》明確了國(guó)家對(duì)土地實(shí)行“用途管制”制度、“占補(bǔ)平衡制度”和“按批次供地”制度。在土地儲(chǔ)備制度建立以后，通過(guò)對(duì)土地基金的運(yùn)作，進(jìn)行土地供應(yīng)和“回購(gòu)”，可以控制土地供應(yīng)總量，調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)的供求，保障土地用途管制、“占一補(bǔ)一”和“按批次供地”等管理制度的實(shí)施。
6．有利于防止過(guò)度炒賣地皮，確保政府對(duì)國(guó)有土地的合法收益。過(guò)去，我國(guó)城市土地炒賣曾一度升溫，擾亂了土地市場(chǎng)，并造成國(guó)有土地收益流失。建立城市土地儲(chǔ)備制度，并從法律上確定政府對(duì)土地的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。當(dāng)政府委托的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要土地時(shí)，土地使用者除了將土地出讓給政府外，別無(wú)選擇。確定政府對(duì)土地的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，將從制度上抑制土地炒賣活動(dòng)，促進(jìn)土地市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展，確保政府對(duì)國(guó)有土地的合法收益。
7.有利于實(shí)現(xiàn)土地年租或短租。政府儲(chǔ)備的土地可以采取長(zhǎng)期出租和短期出租兩種方式。從政府和企業(yè)雙方面著眼，部分土地實(shí)行年租或短租都是有重要意義的。一方面，政府希望土地升值后，最終能以較高的利潤(rùn)售出，在這一“等待”期間內(nèi)，政府可以年租或短租方式出讓土地，以增加收入；另一方面，通過(guò)年租或短租，土地需求者不必在土地上作過(guò)多的投資即可獲得土地使用權(quán)。由于政府總是直接控制著一定量的儲(chǔ)備土地，而又存在著對(duì)土地的短期需求者，因而在土地儲(chǔ)備制度之下，土地年租或短租行為將十分活躍。另外，政府還可以將已納入儲(chǔ)備的開發(fā)條件尚不成熟的土地，出租給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，以實(shí)行土地資源的合理利用，政府可以根據(jù)需要在合同期滿后收回土地使用權(quán)。
8.有利于搞好城市土地開發(fā)與整理工作。建立城市土地儲(chǔ)備制度后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以接受政府委托收購(gòu)和征用有潛在價(jià)值或尚未開發(fā)的土地對(duì)其進(jìn)行前期開發(fā)和整理，將其轉(zhuǎn)變?yōu)槭斓兀{入政府土地儲(chǔ)備，再根據(jù)城市建設(shè)要求、市場(chǎng)需求和土地供應(yīng)計(jì)劃，將熟地出讓或出租。運(yùn)用上述土地儲(chǔ)備機(jī)制，既有利于搞好城市土地開發(fā)與整理工作，又能確保城市規(guī)劃的實(shí)施，確?！靶∨涮住迸c“大配套”的銜接。
9．有利于安居工程的實(shí)施。目前，我國(guó)已經(jīng)停止福利分房制度，居民將從房地產(chǎn)市場(chǎng)購(gòu)買住宅。為保障中低收入階層的居住條件，政府可以運(yùn)用儲(chǔ)備的部分土地，實(shí)施安居工程，為居民提供可負(fù)擔(dān)的住房，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”。政府可以運(yùn)用土地儲(chǔ)備機(jī)制，維持地價(jià)和房?jī)r(jià)的合理水平。經(jīng)過(guò)儲(chǔ)備后進(jìn)入市場(chǎng)的土地，其價(jià)格并不完全取決于政府在該土地上所投入的實(shí)際費(fèi)用，而取決于該土地的使用性質(zhì)，用于“安居工程”的土地應(yīng)當(dāng)實(shí)行低價(jià)出讓。可見，建立土地儲(chǔ)備制度，是有利于安居工程實(shí)施的。
10．有利于保障土地資產(chǎn)的發(fā)展權(quán)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的慣例，土地發(fā)展權(quán)歸社會(huì)公共所有，理由是土地增值主要來(lái)源于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)則得益于地區(qū)公眾勞動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施的公共投資、政府公共補(bǔ)貼及各種優(yōu)惠政策扶持等。目前，我國(guó)土地的發(fā)展權(quán)尚未真正得到體現(xiàn)，土地增值被掩蓋在房地產(chǎn)增值中，其結(jié)果是本應(yīng)由社會(huì)公有的增值收益流入了房地產(chǎn)開發(fā)商的口袋，加劇了社會(huì)收入的不合理分配。建立城市土地儲(chǔ)備制度，由于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是非盈利性質(zhì)的土地基金專業(yè)運(yùn)作機(jī)構(gòu)，從而有助于避免和解決上述問(wèn)題，保障土地發(fā)展權(quán)的公共性質(zhì)和政府對(duì)國(guó)有土地的合法收益。
一、建立城市土地儲(chǔ)備制度：城市用地制度二次創(chuàng)新
20世紀(jì)90年代以來(lái)的城市土地制度改革，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)城市用地制度的第一次創(chuàng)新，即由改革之前的“無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)”的土地使用制度改革為“有償、有限期、有流動(dòng)”的土地使用制度。我們以為，從國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，建立城市土地儲(chǔ)備制度是我國(guó)城市用地制度新一輪改革的取向，是我國(guó)城市用地制度的第二次創(chuàng)新。 城市土地儲(chǔ)備制度，是指由城市政府委托的機(jī)構(gòu)，通過(guò)征用、收購(gòu)、置換、到期回收、土地整理等方式，從分散的土地使用者手中將土地集中起來(lái)，并由政府或由政府委托的機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行土地整治與開發(fā)，在完成了房屋拆遷、土地平整等一系列前期開發(fā)工作后，再根據(jù)城市土地年度計(jì)劃，有計(jì)劃地將土地投入市場(chǎng)的制度安排。因此，建立城市土地儲(chǔ)備制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
1．有利于有效保護(hù)耕地。過(guò)去，城市存量土地基本上由用地單位控制著，而政府則主要通過(guò)將農(nóng)地征用為國(guó)有土地來(lái)調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)，郊區(qū)農(nóng)地被大量征用，致使耕地急劇減少。因此，從目前到今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，可供征用的農(nóng)地已經(jīng)相當(dāng)有限。今后，城市土地利用必須走集約化的道路，必須充分合理地利用城市存量土地。通過(guò)建立城市土地儲(chǔ)備制度，有助于促使城市土地供應(yīng)實(shí)現(xiàn)由“增量調(diào)節(jié)為主”向“存量調(diào)節(jié)為主”轉(zhuǎn)變。這對(duì)于貫徹保護(hù)耕地這一基本國(guó)策具有十分重要的意義。
2．有利于充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，優(yōu)化城市土地資源配置。目前，政府土地供應(yīng)與需求的手段主要有土地的規(guī)劃?rùn)?quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)用和農(nóng)地征用的審批權(quán)，以及制定土地稅費(fèi)政策等行政手段。建立城市土地儲(chǔ)備制度，通過(guò)對(duì)土地基金的運(yùn)作和城市土地存量的調(diào)控，可以強(qiáng)化政府運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)土地供求關(guān)系，通過(guò)運(yùn)用“收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓”的運(yùn)行機(jī)制，搞好土地資產(chǎn)化經(jīng)營(yíng)，顯化土地資產(chǎn)價(jià)值，從而保證國(guó)家對(duì)國(guó)有土地資產(chǎn)的合法收益。政府可以運(yùn)用直接控制的儲(chǔ)備土地，平抑土地市場(chǎng)的波動(dòng)，調(diào)控城市地價(jià)的合理水平，以促進(jìn)城市土地市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。
3．有利于盤活存量土地資產(chǎn)，防止土地資源浪費(fèi)。由于土地供應(yīng)機(jī)制和管理機(jī)制的缺陷，我國(guó)城市土地閑置十分嚴(yán)重。僅北京市1999年、2000年市國(guó)土房管局就收回劃撥閑置用地20宗，共133．479萬(wàn)平方米。調(diào)查表明，開發(fā)資金不到位是造成土地閑置的重要原因。運(yùn)用土地儲(chǔ)備機(jī)制，有利于有效地利用寶貴的土地資源，防止土地資源的空置與浪費(fèi)。另外，運(yùn)用土地儲(chǔ)備機(jī)制，還有利于盤活國(guó)有企業(yè)存量土地資產(chǎn)，加快國(guó)有企業(yè)脫困與改革的步伐。
4．有利于增加財(cái)政收入，籌集城市建設(shè)基金。建立土地儲(chǔ)備制度，通過(guò)合理運(yùn)作土地基金，實(shí)行存量土地統(tǒng)一收購(gòu)和壟斷供應(yīng)，可以有效杜絕土地隱型市場(chǎng)和灰色交易，消除“尋租”行為，確保政府獲得合法的土地收益，防止國(guó)有土地收益流失。政府通過(guò)出讓熟地，還可以獲得土地前期開發(fā)實(shí)現(xiàn)的增值收益，實(shí)現(xiàn)“以地聚財(cái)、以地生財(cái)”的目的。另外，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)還可以利用儲(chǔ)備土地進(jìn)行抵押貸款，以及發(fā)行土地債券。所有這些，既能增加政府財(cái)政收入，又有利于籌集城市建設(shè)資金，從而加快城市建設(shè)步伐。
5．有利于《土地管理法》的貫徹實(shí)施。現(xiàn)行《土地管理法》明確了國(guó)家對(duì)土地實(shí)行“用途管制”制度、“占補(bǔ)平衡制度”和“按批次供地”制度。在土地儲(chǔ)備制度建立以后，通過(guò)對(duì)土地基金的運(yùn)作，進(jìn)行土地供應(yīng)和“回購(gòu)”，可以控制土地供應(yīng)總量，調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)的供求，保障土地用途管制、“占一補(bǔ)一”和“按批次供地”等管理制度的實(shí)施。
6．有利于防止過(guò)度炒賣地皮，確保政府對(duì)國(guó)有土地的合法收益。過(guò)去，我國(guó)城市土地炒賣曾一度升溫，擾亂了土地市場(chǎng)，并造成國(guó)有土地收益流失。建立城市土地儲(chǔ)備制度，并從法律上確定政府對(duì)土地的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。當(dāng)政府委托的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要土地時(shí)，土地使用者除了將土地出讓給政府外，別無(wú)選擇。確定政府對(duì)土地的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，將從制度上抑制土地炒賣活動(dòng)，促進(jìn)土地市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展，確保政府對(duì)國(guó)有土地的合法收益。
7.有利于實(shí)現(xiàn)土地年租或短租。政府儲(chǔ)備的土地可以采取長(zhǎng)期出租和短期出租兩種方式。從政府和企業(yè)雙方面著眼，部分土地實(shí)行年租或短租都是有重要意義的。一方面，政府希望土地升值后，最終能以較高的利潤(rùn)售出，在這一“等待”期間內(nèi)，政府可以年租或短租方式出讓土地，以增加收入；另一方面，通過(guò)年租或短租，土地需求者不必在土地上作過(guò)多的投資即可獲得土地使用權(quán)。由于政府總是直接控制著一定量的儲(chǔ)備土地，而又存在著對(duì)土地的短期需求者，因而在土地儲(chǔ)備制度之下，土地年租或短租行為將十分活躍。另外，政府還可以將已納入儲(chǔ)備的開發(fā)條件尚不成熟的土地，出租給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，以實(shí)行土地資源的合理利用，政府可以根據(jù)需要在合同期滿后收回土地使用權(quán)。
8.有利于搞好城市土地開發(fā)與整理工作。建立城市土地儲(chǔ)備制度后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以接受政府委托收購(gòu)和征用有潛在價(jià)值或尚未開發(fā)的土地對(duì)其進(jìn)行前期開發(fā)和整理，將其轉(zhuǎn)變?yōu)槭斓兀{入政府土地儲(chǔ)備，再根據(jù)城市建設(shè)要求、市場(chǎng)需求和土地供應(yīng)計(jì)劃，將熟地出讓或出租。運(yùn)用上述土地儲(chǔ)備機(jī)制，既有利于搞好城市土地開發(fā)與整理工作，又能確保城市規(guī)劃的實(shí)施，確?！靶∨涮住迸c“大配套”的銜接。
9．有利于安居工程的實(shí)施。目前，我國(guó)已經(jīng)停止福利分房制度，居民將從房地產(chǎn)市場(chǎng)購(gòu)買住宅。為保障中低收入階層的居住條件，政府可以運(yùn)用儲(chǔ)備的部分土地，實(shí)施安居工程，為居民提供可負(fù)擔(dān)的住房，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”。政府可以運(yùn)用土地儲(chǔ)備機(jī)制，維持地價(jià)和房?jī)r(jià)的合理水平。經(jīng)過(guò)儲(chǔ)備后進(jìn)入市場(chǎng)的土地，其價(jià)格并不完全取決于政府在該土地上所投入的實(shí)際費(fèi)用，而取決于該土地的使用性質(zhì)，用于“安居工程”的土地應(yīng)當(dāng)實(shí)行低價(jià)出讓。可見，建立土地儲(chǔ)備制度，是有利于安居工程實(shí)施的。
10．有利于保障土地資產(chǎn)的發(fā)展權(quán)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的慣例，土地發(fā)展權(quán)歸社會(huì)公共所有，理由是土地增值主要來(lái)源于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)則得益于地區(qū)公眾勞動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施的公共投資、政府公共補(bǔ)貼及各種優(yōu)惠政策扶持等。目前，我國(guó)土地的發(fā)展權(quán)尚未真正得到體現(xiàn)，土地增值被掩蓋在房地產(chǎn)增值中，其結(jié)果是本應(yīng)由社會(huì)公有的增值收益流入了房地產(chǎn)開發(fā)商的口袋，加劇了社會(huì)收入的不合理分配。建立城市土地儲(chǔ)備制度，由于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是非盈利性質(zhì)的土地基金專業(yè)運(yùn)作機(jī)構(gòu)，從而有助于避免和解決上述問(wèn)題，保障土地發(fā)展權(quán)的公共性質(zhì)和政府對(duì)國(guó)有土地的合法收益。