2007年申論評析：土地征用與國土資源管理問題的四大分析視角
———政治、經(jīng)濟、法律和社會
北京長河政府管理和公務(wù)員考試研究中心研究員、高級講師 鄭岳峰
一．考試概況：
在2007年的中央申論考試中，土地征用問題成為考點.，近幾年來由于土地征用問題而引發(fā)大量群體上訪事件以及暴力沖突事件，由此威脅到社會的穩(wěn)定與和諧，土地征用與失地農(nóng)民問題直接成為影響社會和諧的重要因素。
就試卷的設(shè)計而言，一個非常顯著的變化是，同一張試卷，兩種答題卡，分為綜合管理類（副省級與省級以上）與行政執(zhí)法類和綜合管理類（地市級以下）。
在全部五道題中，兩類考生前三題都要作答，后兩題，選擇其一作答。我們說這在試卷設(shè)計中是一個新的舉動，避免了原來行測的兩張試卷的格局，避免了人力物力的耗費，也有利于考生把握！
二．考察的知識點：
1．土地征用中存在的問題；
2．土地轉(zhuǎn)讓交易中的兩類市場：公共利益與商業(yè)用途
3．土地資源的維護、管理、使用；
4．“存量土地”與“地荒”
5．解決土地問題的對策方案
三．法律：土地征用的正當程序和個人權(quán)利及土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)
1．土地征用程序
在我國的土地征用問題中，最直接的問題是缺少合法的程序，暴力與野蠻征用現(xiàn)象嚴重。在征用人與被征用人之間缺少溝通與協(xié)調(diào)，對被征用人的權(quán)益缺少一個程序的保障。我們說，在現(xiàn)代社會，法律程序是橫亙在國家權(quán)力與個人權(quán)利之間的一道屏障，有效地約束著國家權(quán)力的濫用，疏導著國家與個人之間的對立情緒，有效地起著溝通雙方當事人的作用。所以，在分析土地征用問題時，他的一個重要原因是征地程序的不完善，表現(xiàn)在補償標準的確定上，補多少，怎么補，被征地的農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)，完全是政府說了算，所以土地的補償價格既非雙方協(xié)商的結(jié)果，也非土地市場價格的體現(xiàn)，被征地農(nóng)民無法獲得公正合理的補償。
現(xiàn)行土地征用程序基本上是內(nèi)部程序。已有的征地與補償安置公告、補償安置方案、聽取意見等也都是事后程序，難免流于形式。土地征用過程中老百姓幾乎沒有任何發(fā)言權(quán)，征與不征、補與不補、補多少，完全由政府說了算。在國外，土地征用的程序非常嚴格、公正。例如補償金的確定要么是由雙方協(xié)商，協(xié)商不成再由法院裁決（美國）；要么是由中立的估價機構(gòu)來實施（如德國）。在我國補償金的確定是由政府在法定幅度內(nèi)說了算。這必然會造成農(nóng)民得不到應有的補償。而且，即使已有“兩公告一登記”制度也很難落實。這既導致相關(guān)權(quán)利人沒有參與、申辯的機會，也使社會輿論無從監(jiān)督。
現(xiàn)行土地征用立法中對裁決征地糾紛的規(guī)定過于原則，往往導致糾紛無法解決，失地農(nóng)民告狀無門。即使是法院受理，由于征地制度本身的缺陷，老百姓也很難勝訴，其正當權(quán)權(quán)益也很難得到維護。
2．土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。
現(xiàn)行法律規(guī)定的土地集體產(chǎn)權(quán)實際上是個籠統(tǒng)的概念。它主要是對生產(chǎn)經(jīng)營方式的一種改變，與人民公社“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的土地制度有著很大的歷史繼承性。農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權(quán)”。承包經(jīng)營權(quán)只是一種債權(quán)，而非獨立的物權(quán)，土地使用權(quán)不應僅僅體現(xiàn)為承包經(jīng)營權(quán)。這與十六屆三中全會提出的明晰產(chǎn)權(quán)的要求不盡一致。應進一步深化集體土地產(chǎn)權(quán)改革，通過立法明確農(nóng)民享有完整的土地使用權(quán)，確保農(nóng)民的土地權(quán)益在征地中得到有效的體現(xiàn)和保障。
所以有必要完善土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu), 使土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，使農(nóng)民擁有較獨立的土地處置權(quán)，使集體土地所有權(quán)在法律上取得與國有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位，確保其能直接進入市場流轉(zhuǎn)。
四．政治： 公共責任與有限政府
1．“公共利益”被濫用與畸形的政績觀及權(quán)力尋租
在土地征用過程，幾乎所有的地方政府都會號稱自己是為了“公共利益”而征用土地，而其背后更多是打著公共利益的幌子，以低價從農(nóng)民手中掠奪性整地，然后再以高價賣給企業(yè)和開發(fā)商，從低征高賣中獲取高額利潤。在土地征用過程中，地方政府利用權(quán)力謀取利益，抬高土地的市場價格也是房價居高不下的一個重要原因。
2．監(jiān)管不力，腐敗嚴重
補償金發(fā)放監(jiān)管不力，克扣、貪污現(xiàn)象嚴重社會各界反映強烈。由于對農(nóng)村土地補償款分配和使用的監(jiān)管不到位，導致補償金的發(fā)放過程渠道不暢，分配混亂，克扣、貪污以及亂投資等現(xiàn)象不斷發(fā)生。
由于征地的決定權(quán)高度集中在政府手中，加之土地審批權(quán)重利大，極易滋生腐敗，土地審批領(lǐng)域已經(jīng)成為腐敗的重災區(qū)。在相當一些地方，沒關(guān)系、沒錢不批地，有錢有關(guān)系亂批地現(xiàn)象相當普遍，從而助長了貪污腐敗之風，導致巨額的土地增值大量流入了不法商人和貪官之手，已經(jīng)引起社會各界的強烈不滿。
五．經(jīng)濟：政府與市場及土地轉(zhuǎn)讓的兩類市場
1．公共用地與商業(yè)用地不加區(qū)分。
正如本次申論考試所指出，在土地轉(zhuǎn)讓交易中存在兩類市場。一類是出于公共利益需要由政府來按照法律程序來征用，一是出于商業(yè)用途按市場機制來運作的土地征用。但實際情況是，這兩種征用常常是不加區(qū)分的，在征用程序和征用補償標準上沒有按照各自的規(guī)律來操作。現(xiàn)行制度從法律上保障政府壟斷著土地一級市場，享有對農(nóng)村集體土地的最終處置權(quán)。無論公益用地還是商業(yè)經(jīng)營用地都一概沿用計劃經(jīng)濟時代強制征地的老辦法。這不但與市場經(jīng)濟國家土地征用必須基于公共利益需要的通行原則不符，也直接違背我國憲法關(guān)于土地征用必須是為了公共利益需要的規(guī)定。當前土地征用中的種種問題幾乎都根源于此。
相應的，我們必須限定土地征用范圍，嚴格區(qū)分公益用地和經(jīng)營性用地。
(1)國家為了公共利益的需要方可征用土地，不得為經(jīng)營性用地動用征用權(quán)，不得通過征地牟利。土地征用主要應限于下列公益事項：
國家投資的各類重點建設(shè)項目以及直接滿足公共需要并列入國家計劃的集資建設(shè)項目（例如水利建設(shè)項目）；公共能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項目；國防事業(yè)；公共教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護、城市建設(shè)等社會公益事業(yè)；各級國家機關(guān)建筑用地。
(2) 對于商業(yè)用地，應利用市場機制解決，允許農(nóng)村土地中的非農(nóng)業(yè)用地直接進入市場流轉(zhuǎn)，要盡快制定《物權(quán)法》，只要在嚴格的土地用途控制制下，應該通過開發(fā)商與土地權(quán)利人之間進行平等的談判，政府要持中立與裁判的角色。同時，國家可以通過征收土地流轉(zhuǎn)稅的方式適當參與土地增值的再分配
2．土地征用過多、過濫，征而不用現(xiàn)象普遍，土地大量閑置. 與土地征用數(shù)量增長過快和違法征地現(xiàn)象嚴重緊密相連的是，絕大多數(shù)被征用土地遠未被有效利用，而是被大量閑置、撂荒，失地農(nóng)民意見很大。全國開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積已達3.5萬平方公里，圈占耕地43％閑置。浙江省農(nóng)調(diào)隊對455戶失地農(nóng)戶調(diào)查資料顯示，“征而未用”的土地共有190畝，占被征地總數(shù)的20.4％。
六．社會：對立情緒、群體性事件及社會危機
筆者之所以能準確預測到2007年的申論，來自于筆者長期對土地征用問題由于制度和程序原因及征用過程中的暴力野蠻現(xiàn)象引發(fā)劇烈的社會沖突，一旦個體事件上升為群體事件，勢必引起中央的高度重視，溫總理的講話也幾次提到了土地征用問題已經(jīng)成為影響社會和諧的重要因素。濫征耕地現(xiàn)象早已引起了農(nóng)民的不滿，近幾年則愈發(fā)嚴重，尤其是在一些地方，以極低補償從農(nóng)民手中征走的土地卻被政府轉(zhuǎn)手牟利，或者被企業(yè)荒蕪閑置乃至倒賣土地牟取暴利、貪污腐敗等現(xiàn)象，更是引起老百姓的憤慨，傷害了黨和政府與人民群眾的關(guān)系。近幾年，因征地引起的信訪案件和訴訟案件激增，引發(fā)大量群體性上訪事件甚至惡性事件。
特別不容忽視的是，大量征地造成了大量的流民。據(jù)專家分析，按照目前城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，我國今后每年建設(shè)用地需要250萬畝到300萬畝。如果按照城郊農(nóng)民人均1畝耕地推算，就意味著每年大致又有250萬到300萬的農(nóng)民失去土地。而這些失地農(nóng)民中，今后生活能得到基本而有效保障的只是很小的一部分，大量游民的產(chǎn)生便不可避免。中外歷史都表明，流民的大量增加乃是社會穩(wěn)定乃至政治穩(wěn)定的第一大忌。
———政治、經(jīng)濟、法律和社會
北京長河政府管理和公務(wù)員考試研究中心研究員、高級講師 鄭岳峰
一．考試概況：
在2007年的中央申論考試中，土地征用問題成為考點.，近幾年來由于土地征用問題而引發(fā)大量群體上訪事件以及暴力沖突事件，由此威脅到社會的穩(wěn)定與和諧，土地征用與失地農(nóng)民問題直接成為影響社會和諧的重要因素。
就試卷的設(shè)計而言，一個非常顯著的變化是，同一張試卷，兩種答題卡，分為綜合管理類（副省級與省級以上）與行政執(zhí)法類和綜合管理類（地市級以下）。
在全部五道題中，兩類考生前三題都要作答，后兩題，選擇其一作答。我們說這在試卷設(shè)計中是一個新的舉動，避免了原來行測的兩張試卷的格局，避免了人力物力的耗費，也有利于考生把握！
二．考察的知識點：
1．土地征用中存在的問題；
2．土地轉(zhuǎn)讓交易中的兩類市場：公共利益與商業(yè)用途
3．土地資源的維護、管理、使用；
4．“存量土地”與“地荒”
5．解決土地問題的對策方案
三．法律：土地征用的正當程序和個人權(quán)利及土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)
1．土地征用程序
在我國的土地征用問題中，最直接的問題是缺少合法的程序，暴力與野蠻征用現(xiàn)象嚴重。在征用人與被征用人之間缺少溝通與協(xié)調(diào)，對被征用人的權(quán)益缺少一個程序的保障。我們說，在現(xiàn)代社會，法律程序是橫亙在國家權(quán)力與個人權(quán)利之間的一道屏障，有效地約束著國家權(quán)力的濫用，疏導著國家與個人之間的對立情緒，有效地起著溝通雙方當事人的作用。所以，在分析土地征用問題時，他的一個重要原因是征地程序的不完善，表現(xiàn)在補償標準的確定上，補多少，怎么補，被征地的農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)，完全是政府說了算，所以土地的補償價格既非雙方協(xié)商的結(jié)果，也非土地市場價格的體現(xiàn)，被征地農(nóng)民無法獲得公正合理的補償。
現(xiàn)行土地征用程序基本上是內(nèi)部程序。已有的征地與補償安置公告、補償安置方案、聽取意見等也都是事后程序，難免流于形式。土地征用過程中老百姓幾乎沒有任何發(fā)言權(quán)，征與不征、補與不補、補多少，完全由政府說了算。在國外，土地征用的程序非常嚴格、公正。例如補償金的確定要么是由雙方協(xié)商，協(xié)商不成再由法院裁決（美國）；要么是由中立的估價機構(gòu)來實施（如德國）。在我國補償金的確定是由政府在法定幅度內(nèi)說了算。這必然會造成農(nóng)民得不到應有的補償。而且，即使已有“兩公告一登記”制度也很難落實。這既導致相關(guān)權(quán)利人沒有參與、申辯的機會，也使社會輿論無從監(jiān)督。
現(xiàn)行土地征用立法中對裁決征地糾紛的規(guī)定過于原則，往往導致糾紛無法解決，失地農(nóng)民告狀無門。即使是法院受理，由于征地制度本身的缺陷，老百姓也很難勝訴，其正當權(quán)權(quán)益也很難得到維護。
2．土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。
現(xiàn)行法律規(guī)定的土地集體產(chǎn)權(quán)實際上是個籠統(tǒng)的概念。它主要是對生產(chǎn)經(jīng)營方式的一種改變，與人民公社“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的土地制度有著很大的歷史繼承性。農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權(quán)”。承包經(jīng)營權(quán)只是一種債權(quán)，而非獨立的物權(quán)，土地使用權(quán)不應僅僅體現(xiàn)為承包經(jīng)營權(quán)。這與十六屆三中全會提出的明晰產(chǎn)權(quán)的要求不盡一致。應進一步深化集體土地產(chǎn)權(quán)改革，通過立法明確農(nóng)民享有完整的土地使用權(quán)，確保農(nóng)民的土地權(quán)益在征地中得到有效的體現(xiàn)和保障。
所以有必要完善土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu), 使土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，使農(nóng)民擁有較獨立的土地處置權(quán)，使集體土地所有權(quán)在法律上取得與國有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位，確保其能直接進入市場流轉(zhuǎn)。
四．政治： 公共責任與有限政府
1．“公共利益”被濫用與畸形的政績觀及權(quán)力尋租
在土地征用過程，幾乎所有的地方政府都會號稱自己是為了“公共利益”而征用土地，而其背后更多是打著公共利益的幌子，以低價從農(nóng)民手中掠奪性整地，然后再以高價賣給企業(yè)和開發(fā)商，從低征高賣中獲取高額利潤。在土地征用過程中，地方政府利用權(quán)力謀取利益，抬高土地的市場價格也是房價居高不下的一個重要原因。
2．監(jiān)管不力，腐敗嚴重
補償金發(fā)放監(jiān)管不力，克扣、貪污現(xiàn)象嚴重社會各界反映強烈。由于對農(nóng)村土地補償款分配和使用的監(jiān)管不到位，導致補償金的發(fā)放過程渠道不暢，分配混亂，克扣、貪污以及亂投資等現(xiàn)象不斷發(fā)生。
由于征地的決定權(quán)高度集中在政府手中，加之土地審批權(quán)重利大，極易滋生腐敗，土地審批領(lǐng)域已經(jīng)成為腐敗的重災區(qū)。在相當一些地方，沒關(guān)系、沒錢不批地，有錢有關(guān)系亂批地現(xiàn)象相當普遍，從而助長了貪污腐敗之風，導致巨額的土地增值大量流入了不法商人和貪官之手，已經(jīng)引起社會各界的強烈不滿。
五．經(jīng)濟：政府與市場及土地轉(zhuǎn)讓的兩類市場
1．公共用地與商業(yè)用地不加區(qū)分。
正如本次申論考試所指出，在土地轉(zhuǎn)讓交易中存在兩類市場。一類是出于公共利益需要由政府來按照法律程序來征用，一是出于商業(yè)用途按市場機制來運作的土地征用。但實際情況是，這兩種征用常常是不加區(qū)分的，在征用程序和征用補償標準上沒有按照各自的規(guī)律來操作。現(xiàn)行制度從法律上保障政府壟斷著土地一級市場，享有對農(nóng)村集體土地的最終處置權(quán)。無論公益用地還是商業(yè)經(jīng)營用地都一概沿用計劃經(jīng)濟時代強制征地的老辦法。這不但與市場經(jīng)濟國家土地征用必須基于公共利益需要的通行原則不符，也直接違背我國憲法關(guān)于土地征用必須是為了公共利益需要的規(guī)定。當前土地征用中的種種問題幾乎都根源于此。
相應的，我們必須限定土地征用范圍，嚴格區(qū)分公益用地和經(jīng)營性用地。
(1)國家為了公共利益的需要方可征用土地，不得為經(jīng)營性用地動用征用權(quán)，不得通過征地牟利。土地征用主要應限于下列公益事項：
國家投資的各類重點建設(shè)項目以及直接滿足公共需要并列入國家計劃的集資建設(shè)項目（例如水利建設(shè)項目）；公共能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項目；國防事業(yè)；公共教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護、城市建設(shè)等社會公益事業(yè)；各級國家機關(guān)建筑用地。
(2) 對于商業(yè)用地，應利用市場機制解決，允許農(nóng)村土地中的非農(nóng)業(yè)用地直接進入市場流轉(zhuǎn)，要盡快制定《物權(quán)法》，只要在嚴格的土地用途控制制下，應該通過開發(fā)商與土地權(quán)利人之間進行平等的談判，政府要持中立與裁判的角色。同時，國家可以通過征收土地流轉(zhuǎn)稅的方式適當參與土地增值的再分配
2．土地征用過多、過濫，征而不用現(xiàn)象普遍，土地大量閑置. 與土地征用數(shù)量增長過快和違法征地現(xiàn)象嚴重緊密相連的是，絕大多數(shù)被征用土地遠未被有效利用，而是被大量閑置、撂荒，失地農(nóng)民意見很大。全國開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積已達3.5萬平方公里，圈占耕地43％閑置。浙江省農(nóng)調(diào)隊對455戶失地農(nóng)戶調(diào)查資料顯示，“征而未用”的土地共有190畝，占被征地總數(shù)的20.4％。
六．社會：對立情緒、群體性事件及社會危機
筆者之所以能準確預測到2007年的申論，來自于筆者長期對土地征用問題由于制度和程序原因及征用過程中的暴力野蠻現(xiàn)象引發(fā)劇烈的社會沖突，一旦個體事件上升為群體事件，勢必引起中央的高度重視，溫總理的講話也幾次提到了土地征用問題已經(jīng)成為影響社會和諧的重要因素。濫征耕地現(xiàn)象早已引起了農(nóng)民的不滿，近幾年則愈發(fā)嚴重，尤其是在一些地方，以極低補償從農(nóng)民手中征走的土地卻被政府轉(zhuǎn)手牟利，或者被企業(yè)荒蕪閑置乃至倒賣土地牟取暴利、貪污腐敗等現(xiàn)象，更是引起老百姓的憤慨，傷害了黨和政府與人民群眾的關(guān)系。近幾年，因征地引起的信訪案件和訴訟案件激增，引發(fā)大量群體性上訪事件甚至惡性事件。
特別不容忽視的是，大量征地造成了大量的流民。據(jù)專家分析，按照目前城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，我國今后每年建設(shè)用地需要250萬畝到300萬畝。如果按照城郊農(nóng)民人均1畝耕地推算，就意味著每年大致又有250萬到300萬的農(nóng)民失去土地。而這些失地農(nóng)民中，今后生活能得到基本而有效保障的只是很小的一部分，大量游民的產(chǎn)生便不可避免。中外歷史都表明，流民的大量增加乃是社會穩(wěn)定乃至政治穩(wěn)定的第一大忌。