我國(guó)政府出臺(tái)IT項(xiàng)目監(jiān)理制度的初衷是期望有助于解決信息化（特別是政府信息化）項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)的諸如質(zhì)量不合格、超工期、超預(yù)算等問(wèn)題。這樣的出發(fā)點(diǎn)無(wú)疑是好的，但不是所有的IT項(xiàng)目都符合監(jiān)理的條件，單靠監(jiān)理無(wú)法解決目前信息化項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)的種種問(wèn)題。本文認(rèn)為，咨詢(xún)、代理、監(jiān)理各有自身的適用條件和角色定位，監(jiān)理無(wú)法替代咨詢(xún)和代理，咨詢(xún)、代理、監(jiān)理共同發(fā)揮作用才有希望較好地解決目前IT項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題。
IT監(jiān)理是信息技術(shù)相關(guān)工程項(xiàng)目監(jiān)理的簡(jiǎn)稱(chēng)，后文中的信息化工程監(jiān)理、信息系統(tǒng)工程監(jiān)理同義，均簡(jiǎn)稱(chēng)IT監(jiān)理。我國(guó)各級(jí)政府出臺(tái)的監(jiān)理制度主要是針對(duì)政府直接或間接投資的政府信息化工程的，企業(yè)信息化工程如果不涉及國(guó)家安全或生產(chǎn)安全則未強(qiáng)制要求實(shí)行監(jiān)理。因此，本文主要探討政府信息化建設(shè)工程監(jiān)理中存在的問(wèn)題。
一、我國(guó)IT監(jiān)理制度的出臺(tái)背景與建設(shè)現(xiàn)狀
1．解決政府信息化建設(shè)中出現(xiàn)的種種問(wèn)題是監(jiān)理制度出臺(tái)的初衷
信息化建設(shè)水平是衡量一國(guó)綜合實(shí)力的重要指標(biāo)之一，因此無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家對(duì)信息化建設(shè)都給予了充分的重視，各種信息化工程項(xiàng)目的發(fā)展如火如荼。信息化建設(shè)對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和人類(lèi)生活的改善起到了巨大的推動(dòng)作用。然而信息化項(xiàng)目建設(shè)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，由于認(rèn)識(shí)和管理機(jī)制建設(shè)的滯后，人們對(duì)信息化建設(shè)項(xiàng)目的管理水平還遠(yuǎn)未達(dá)到像管理建筑工程等傳統(tǒng)項(xiàng)目那樣駕輕就熟，信息化建設(shè)項(xiàng)目失敗的例子比比皆是，信息化建設(shè)中出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題更是不勝枚舉。有大量的調(diào)查表明，總體上來(lái)講，大約70%的企業(yè)IT項(xiàng)目超出預(yù)定的開(kāi)發(fā)周期，大型項(xiàng)目平均超出計(jì)劃交付時(shí)間20%~50%，90%以上的軟件項(xiàng)目開(kāi)發(fā)費(fèi)用超出預(yù)算。
由于對(duì)整個(gè)信息化建設(shè)的巨大帶動(dòng)作用，以電子政務(wù)為核心的政府信息化建設(shè)更是備受世界各國(guó)的重視。我國(guó)政府信息化建設(shè)雖然起步相對(duì)較晚，但發(fā)展十分迅速，自1998年提出政府上網(wǎng)工程，到2002年將電子政務(wù)列入我國(guó)當(dāng)年落實(shí)的十大科技任務(wù)，特別是國(guó)務(wù)院信息化領(lǐng)導(dǎo)小組2002年8月"關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)"的出臺(tái)，我國(guó)的政府信息化建設(shè)一浪高過(guò)一浪，各級(jí)政府都在緊鑼密鼓地搞規(guī)劃、上項(xiàng)目，一個(gè)從中央到地方的電子政務(wù)建設(shè)熱潮正在我國(guó)蓬勃興起。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心高級(jí)研究員鄧壽鵬預(yù)測(cè)："全國(guó)電子政務(wù)建設(shè)市場(chǎng)規(guī)模大約在1800-2000億元之間"。如此大規(guī)模的政府信息化建設(shè)，對(duì)政府信息化工程項(xiàng)目的管理提出了一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。
目前政府信息化工程項(xiàng)目由于管理跟不上造成的主要問(wèn)題包括：（1）很多項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量達(dá)不到預(yù)期的要求，如大量軟件系統(tǒng)的功能與實(shí)際要求不相符，建成后無(wú)法投入使用或不好用而被最終用戶(hù)棄用；（2）很多項(xiàng)目的實(shí)施不能按期完成；（3）很多項(xiàng)目的實(shí)施費(fèi)用超出預(yù)算；（4）絕大多數(shù)項(xiàng)目對(duì)實(shí)施完成后的維護(hù)、修改、升級(jí)沒(méi)有完整的持續(xù)完善規(guī)劃和預(yù)算計(jì)劃，把項(xiàng)目實(shí)施完成看作是整個(gè)項(xiàng)目的結(jié)束，結(jié)果造成大量的*系統(tǒng)；（5）項(xiàng)目審批把關(guān)不嚴(yán)，低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重；（6）一些項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程不規(guī)范甚至存在暗箱操作；（7）一些項(xiàng)目的建設(shè)中出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。
面對(duì)上述有目共睹的問(wèn)題，政府管理部門(mén)、業(yè)主、實(shí)施方、研究人員都認(rèn)識(shí)到了加強(qiáng)政府信息化項(xiàng)目管理的必要性和緊迫性，但目前普遍認(rèn)為造成上述問(wèn)題的主要原因是監(jiān)理制度的缺失（鄧波、何忠民，2003；李健，2004；徐全平，葛乃康，2005），因此，政府信息化監(jiān)理制度應(yīng)運(yùn)而生。
2．我國(guó)政府信息化監(jiān)理制度建設(shè)的現(xiàn)狀
我國(guó)各級(jí)政府部門(mén)已經(jīng)出臺(tái)了一些政府信息化工程監(jiān)理規(guī)定與規(guī)范，如：（1）信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布了《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》（信部信[2002]570號(hào)）及與之配套的《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位資質(zhì)管理辦法》和《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理工程師資格管理辦法》；（2）國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)2003年頒布了《信息化工程監(jiān)理規(guī)范》；（3）北京、深圳、浙江省等地方也出臺(tái)了類(lèi)似的信息化工程監(jiān)理實(shí)施辦法。另外，還有早在1995年原電子工業(yè)部出臺(tái)的《電子工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定(試行)》。
其中，信息產(chǎn)業(yè)部出臺(tái)的《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》權(quán)威性，它對(duì)信息系統(tǒng)工程監(jiān)理的定義、范圍和內(nèi)容作了規(guī)定：
定義 信息系統(tǒng)工程監(jiān)理是指依法設(shè)立且具備相應(yīng)資質(zhì)的信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位，受業(yè)主單位委托，依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng)工程監(jiān)理合同，對(duì)信息系統(tǒng)工程項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督管理。
范圍 要求5類(lèi)信息系統(tǒng)工程必須實(shí)施監(jiān)理：（a）、省部級(jí)、地市級(jí)的信息系統(tǒng)工程；（b）使用國(guó)家政策性銀行或者國(guó)有商業(yè)銀行貸款，規(guī)定需要實(shí)施監(jiān)理的信息系統(tǒng)工程；（c）使用國(guó)家財(cái)政性資金的信息系統(tǒng)工程；（d）涉及國(guó)家安全、生產(chǎn)安全的信息系統(tǒng)工程；（e）國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)實(shí)施監(jiān)理的其他信息系統(tǒng)工程。
規(guī)定所稱(chēng)信息系統(tǒng)工程是指信息化工程建設(shè)中的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、信息資源系統(tǒng)、信息應(yīng)用系統(tǒng)的新建、升級(jí)、改造工程。它涵蓋計(jì)算機(jī)工程、網(wǎng)絡(luò)工程、通信工程、結(jié)構(gòu)化布線工程、智能大廈工程、軟件工程、系統(tǒng)集成工程以及有關(guān)計(jì)算機(jī)和信息化建設(shè)的工程及項(xiàng)目。
IT監(jiān)理是信息技術(shù)相關(guān)工程項(xiàng)目監(jiān)理的簡(jiǎn)稱(chēng)，后文中的信息化工程監(jiān)理、信息系統(tǒng)工程監(jiān)理同義，均簡(jiǎn)稱(chēng)IT監(jiān)理。我國(guó)各級(jí)政府出臺(tái)的監(jiān)理制度主要是針對(duì)政府直接或間接投資的政府信息化工程的，企業(yè)信息化工程如果不涉及國(guó)家安全或生產(chǎn)安全則未強(qiáng)制要求實(shí)行監(jiān)理。因此，本文主要探討政府信息化建設(shè)工程監(jiān)理中存在的問(wèn)題。
一、我國(guó)IT監(jiān)理制度的出臺(tái)背景與建設(shè)現(xiàn)狀
1．解決政府信息化建設(shè)中出現(xiàn)的種種問(wèn)題是監(jiān)理制度出臺(tái)的初衷
信息化建設(shè)水平是衡量一國(guó)綜合實(shí)力的重要指標(biāo)之一，因此無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家對(duì)信息化建設(shè)都給予了充分的重視，各種信息化工程項(xiàng)目的發(fā)展如火如荼。信息化建設(shè)對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和人類(lèi)生活的改善起到了巨大的推動(dòng)作用。然而信息化項(xiàng)目建設(shè)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，由于認(rèn)識(shí)和管理機(jī)制建設(shè)的滯后，人們對(duì)信息化建設(shè)項(xiàng)目的管理水平還遠(yuǎn)未達(dá)到像管理建筑工程等傳統(tǒng)項(xiàng)目那樣駕輕就熟，信息化建設(shè)項(xiàng)目失敗的例子比比皆是，信息化建設(shè)中出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題更是不勝枚舉。有大量的調(diào)查表明，總體上來(lái)講，大約70%的企業(yè)IT項(xiàng)目超出預(yù)定的開(kāi)發(fā)周期，大型項(xiàng)目平均超出計(jì)劃交付時(shí)間20%~50%，90%以上的軟件項(xiàng)目開(kāi)發(fā)費(fèi)用超出預(yù)算。
由于對(duì)整個(gè)信息化建設(shè)的巨大帶動(dòng)作用，以電子政務(wù)為核心的政府信息化建設(shè)更是備受世界各國(guó)的重視。我國(guó)政府信息化建設(shè)雖然起步相對(duì)較晚，但發(fā)展十分迅速，自1998年提出政府上網(wǎng)工程，到2002年將電子政務(wù)列入我國(guó)當(dāng)年落實(shí)的十大科技任務(wù)，特別是國(guó)務(wù)院信息化領(lǐng)導(dǎo)小組2002年8月"關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)"的出臺(tái)，我國(guó)的政府信息化建設(shè)一浪高過(guò)一浪，各級(jí)政府都在緊鑼密鼓地搞規(guī)劃、上項(xiàng)目，一個(gè)從中央到地方的電子政務(wù)建設(shè)熱潮正在我國(guó)蓬勃興起。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心高級(jí)研究員鄧壽鵬預(yù)測(cè)："全國(guó)電子政務(wù)建設(shè)市場(chǎng)規(guī)模大約在1800-2000億元之間"。如此大規(guī)模的政府信息化建設(shè)，對(duì)政府信息化工程項(xiàng)目的管理提出了一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。
目前政府信息化工程項(xiàng)目由于管理跟不上造成的主要問(wèn)題包括：（1）很多項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量達(dá)不到預(yù)期的要求，如大量軟件系統(tǒng)的功能與實(shí)際要求不相符，建成后無(wú)法投入使用或不好用而被最終用戶(hù)棄用；（2）很多項(xiàng)目的實(shí)施不能按期完成；（3）很多項(xiàng)目的實(shí)施費(fèi)用超出預(yù)算；（4）絕大多數(shù)項(xiàng)目對(duì)實(shí)施完成后的維護(hù)、修改、升級(jí)沒(méi)有完整的持續(xù)完善規(guī)劃和預(yù)算計(jì)劃，把項(xiàng)目實(shí)施完成看作是整個(gè)項(xiàng)目的結(jié)束，結(jié)果造成大量的*系統(tǒng)；（5）項(xiàng)目審批把關(guān)不嚴(yán)，低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重；（6）一些項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程不規(guī)范甚至存在暗箱操作；（7）一些項(xiàng)目的建設(shè)中出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。
面對(duì)上述有目共睹的問(wèn)題，政府管理部門(mén)、業(yè)主、實(shí)施方、研究人員都認(rèn)識(shí)到了加強(qiáng)政府信息化項(xiàng)目管理的必要性和緊迫性，但目前普遍認(rèn)為造成上述問(wèn)題的主要原因是監(jiān)理制度的缺失（鄧波、何忠民，2003；李健，2004；徐全平，葛乃康，2005），因此，政府信息化監(jiān)理制度應(yīng)運(yùn)而生。
2．我國(guó)政府信息化監(jiān)理制度建設(shè)的現(xiàn)狀
我國(guó)各級(jí)政府部門(mén)已經(jīng)出臺(tái)了一些政府信息化工程監(jiān)理規(guī)定與規(guī)范，如：（1）信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布了《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》（信部信[2002]570號(hào)）及與之配套的《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位資質(zhì)管理辦法》和《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理工程師資格管理辦法》；（2）國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)2003年頒布了《信息化工程監(jiān)理規(guī)范》；（3）北京、深圳、浙江省等地方也出臺(tái)了類(lèi)似的信息化工程監(jiān)理實(shí)施辦法。另外，還有早在1995年原電子工業(yè)部出臺(tái)的《電子工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定(試行)》。
其中，信息產(chǎn)業(yè)部出臺(tái)的《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》權(quán)威性，它對(duì)信息系統(tǒng)工程監(jiān)理的定義、范圍和內(nèi)容作了規(guī)定：
定義 信息系統(tǒng)工程監(jiān)理是指依法設(shè)立且具備相應(yīng)資質(zhì)的信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位，受業(yè)主單位委托，依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng)工程監(jiān)理合同，對(duì)信息系統(tǒng)工程項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督管理。
范圍 要求5類(lèi)信息系統(tǒng)工程必須實(shí)施監(jiān)理：（a）、省部級(jí)、地市級(jí)的信息系統(tǒng)工程；（b）使用國(guó)家政策性銀行或者國(guó)有商業(yè)銀行貸款，規(guī)定需要實(shí)施監(jiān)理的信息系統(tǒng)工程；（c）使用國(guó)家財(cái)政性資金的信息系統(tǒng)工程；（d）涉及國(guó)家安全、生產(chǎn)安全的信息系統(tǒng)工程；（e）國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)實(shí)施監(jiān)理的其他信息系統(tǒng)工程。
規(guī)定所稱(chēng)信息系統(tǒng)工程是指信息化工程建設(shè)中的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、信息資源系統(tǒng)、信息應(yīng)用系統(tǒng)的新建、升級(jí)、改造工程。它涵蓋計(jì)算機(jī)工程、網(wǎng)絡(luò)工程、通信工程、結(jié)構(gòu)化布線工程、智能大廈工程、軟件工程、系統(tǒng)集成工程以及有關(guān)計(jì)算機(jī)和信息化建設(shè)的工程及項(xiàng)目。