萊茵河的流域管理經(jīng)歷了“先污染，后治理”、“先開發(fā)，后保護(hù)” 的曲折歷程。過度的水資源開發(fā)在給人們帶來經(jīng)濟(jì)利益的同時，也帶來了諸多意想不到的后果：河流一度喪失了應(yīng)有的生命活力，導(dǎo)致災(zāi)害頻發(fā)；嚴(yán)重的工業(yè)污染，一度使萊茵河成為“歐洲的下水道”，水生生物種群數(shù)量大幅度減少，河流生態(tài)系統(tǒng)惡化。人們開始更加審慎地思考對河流的管理，萊茵河保護(hù)國際委員會（ICPR）通過建立有效的合作機(jī)制，實施流域綜合管理，提倡工程、非工程措施并舉，技術(shù)及其它社會、經(jīng)濟(jì)因素并重；將公眾參與作為決策、實施的必要前提；著力拓展河流空間，維護(hù)河流的生命活力，注重生態(tài)修復(fù)、生物多樣性，從而維持了河流生態(tài)系統(tǒng)健康，較好地實現(xiàn)了航運(yùn)、發(fā)電、供水、旅游、防洪、灌溉、生態(tài)保護(hù)等多項河流服務(wù)功能，如今的萊茵河又重現(xiàn)了清清的生命之河景象。
一、萊茵河的開發(fā)利用
萊茵河發(fā)源于瑞士，全長1320公里，干流流經(jīng)瑞士、列支敦士、奧地利、法國、德國及荷蘭6個國家，進(jìn)入荷蘭的三角洲地區(qū)后匯入北海。萊茵河流域人口約5000萬。萊茵河流域面積18.5萬平方公里，平均流量2200立方米每秒。流域內(nèi)平均降水1100毫米，萊茵河是水量最豐富的河流之一，具有航運(yùn)、發(fā)電、供水、旅游、灌溉、生態(tài)保護(hù)等多項服務(wù)功能。
由于具有良好的水流條件，萊茵河干流通航里程約為1000公里，自瑞士的巴塞爾至萊茵河口，可常年通航5000噸貨輪。在Iffezheim以下，無需工程措施即可常年通航。自19世紀(jì)簽署第一份航運(yùn)協(xié)定后，一直采用不收費、不收稅的自由航行政策，是世界上最繁忙的航道之一。從1840年起的一個多世紀(jì)，萊茵河主要是作為一條航運(yùn)的通道，不斷進(jìn)行渠化，進(jìn)一步地在Alsace平原開發(fā)水電，在下游逐漸變成供水水源。在Iffezheim至巴塞爾段，由于河底坡降陡，流速快，為便于通航，修建了10座大壩、船閘和相應(yīng)的水電站，取得了綜合利用的效果。
二、萊茵河的生態(tài)保護(hù)
由于萊茵河擔(dān)負(fù)著2000萬人飲用水供給，水質(zhì)保護(hù)一直為沿河國家，特別是下游國家所關(guān)注。二次世界大戰(zhàn)后，工業(yè)復(fù)蘇、城市重建，萊茵河的污染越來越大，萊茵河水質(zhì)開始下降。到1950年末期，萊茵河的鮭魚已經(jīng)絕跡。水生動物區(qū)系種類數(shù)量大幅度減少，種類譜系以耐污種類為主。萊茵河污泥汞和鎘污染在20世紀(jì)70年代中期達(dá)到頂峰，魚類汞污染已經(jīng)超標(biāo)。由于生態(tài)保護(hù)措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，萊茵河嚴(yán)重污染，被稱為“歐洲的下水道”。
ICPR各成員國部長會議于1987年10月1日正式通過“萊茵河行動計劃”，計劃主要目標(biāo)包括污染控制和改善生態(tài)環(huán)境等部分，其中以珍貴魚類重返萊茵河（“鮭魚2000”計劃）是實現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)的重要標(biāo)志，即到2000年讓鮭魚回到萊茵河。其內(nèi)容包括保護(hù)、維持和改善萊茵河重點河段生態(tài)和流域的生物多樣性。
三、萊茵河流域的合作機(jī)制
早在1950年，萊茵河交界的國家（瑞士、法國、盧森堡、德國和荷蘭）就已經(jīng)聯(lián)合起來，組成保護(hù)萊茵河防治污染論壇，交流、討論和尋求解決萊茵河水污染的途徑。1963年，在萊茵河保護(hù)國際委員會（ICPR）框架下簽訂了合作公約，奠定了共同治理萊茵河的合作基礎(chǔ)。1976年，歐洲共同體加入這個協(xié)定，使萊茵河保護(hù)國際委員會在歐洲更具廣泛性。
保護(hù)委員會采用部長會議決策制，由每年定期的部長會議作出重要決策，明確委員會和成員國的任務(wù)，決策的執(zhí)行是各成員國的責(zé)任。
萊茵河保護(hù)國際委員會秘書處位于德國的科布倫茨，萊茵河的合作主要是在該委員會的框架下開展的。保護(hù)委員會下設(shè)3個常設(shè)工作組和兩個項目組，進(jìn)行委員會決策的準(zhǔn)備和細(xì)化，分別負(fù)責(zé)水質(zhì)監(jiān)測、恢復(fù)重建萊茵河流域生態(tài)系統(tǒng)以及監(jiān)控污染源等工作。委員會常設(shè)的秘書處負(fù)責(zé)委員會的日常工作，每年僅召開各類會議就達(dá)60多次。
各部門相互協(xié)調(diào)，先后實施了諸如“萊茵河地區(qū)可持續(xù)發(fā)展計劃”、“高品質(zhì)飲用水計劃”、“萊茵河防洪行動計劃”等項目，并采取了拆除不合理的航行、灌溉及防洪工程，重新以草木替代兩岸水泥護(hù)坡，以及對部分裁彎取直的人工河段重新恢復(fù)其自然河道等措施。此外，委員會還制定了相應(yīng)法規(guī)，強(qiáng)行對排入河中的工業(yè)廢水進(jìn)行無害化處理，減少萊茵河的淤泥污染，嚴(yán)格控制工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、城市生活污染物排入萊茵河并防止突發(fā)性污染。
四、萊茵河流域管理的啟示
萊茵河是一條國際河流，從過去的嚴(yán)重污染，一度成為歐洲的下水道，現(xiàn)在又重現(xiàn)了清清的生命之河景象。其主要經(jīng)驗和做法是：
——直面問題。萊茵河國際合作始于1950年，污染問題是當(dāng)時下游國家（荷蘭）最為關(guān)心的，由此倡導(dǎo)成立了萊茵河保護(hù)國際委員會，提出了防止化學(xué)污染以及其他水污染的對策；1986年瑞士的化工廠火災(zāi)，直接引起了對生態(tài)環(huán)境為主體的“萊茵河行動計劃”的實施；1993和1995年的萊茵河洪水，使流域內(nèi)的人們更加關(guān)注洪水風(fēng)險，也由此推進(jìn)了“防洪行動計劃”的開展。
——公眾參與。許多問題的解決離不開公眾的參與，如水資源的管理，防洪風(fēng)險區(qū)劃定后的稅收政策調(diào)整，防洪預(yù)警與撤退等等。作為國際河流，上下游之間只有達(dá)成一致的決策，才能有效的實施，這就要求政治家要有高度的責(zé)任感和從全流域的共同福祉來考慮問題。
——法律保障。萊茵河流域的許多協(xié)定屬于國際法范疇，各國在簽署協(xié)定后就有共同遵守的責(zé)任和義務(wù)。但同時要在國內(nèi)的法律框架下通過相關(guān)的法律程序。如1999年新的萊茵河保護(hù)協(xié)定通過后在各國議會簽署，成為指導(dǎo)萊茵河流域未來開發(fā)利用和保護(hù)的依據(jù)。
——相互信任。萊茵河各國之間在過去的數(shù)十年中建立了良好的相互信任機(jī)制，雖然各國利益不同，但都能夠本著從流域整體出發(fā)進(jìn)行合作。為了使河流保持良好的生態(tài)環(huán)境，德國在1970年制定了嚴(yán)格的污水排放標(biāo)準(zhǔn)，瑞士雖然處在上游，但積極投入到萊茵河的治理活動中。新的防洪計劃中擴(kuò)大行洪河道、增加滯洪區(qū)都由各國自己承擔(dān)，而受益者可能更多的是下游國家和地區(qū)。
——協(xié)作機(jī)制。在萊茵河流域的合作中分為兩個層次，即國家之間的合作和地區(qū)之間的合作。協(xié)作機(jī)制包括信息的交流，當(dāng)上游發(fā)生洪水可以以最快的速度通知下游，目前的預(yù)警水平已經(jīng)可以達(dá)到3天；當(dāng)上游發(fā)生突發(fā)性污染，下游沿河國家的監(jiān)測站能夠在第一時間采取預(yù)警措施。定期的會晤、協(xié)調(diào)，也同樣增加了認(rèn)同和合作的機(jī)會。
——綜合治理。萊茵河流域的開發(fā)十分注重綜合性。在過去的20多年中，從治理流域污染、關(guān)注防洪效果、提高航道保證程度，到逐步重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，充分認(rèn)識到人與自然的和諧統(tǒng)一。在近期的所有規(guī)劃和行動計劃中，保護(hù)濕地、運(yùn)用滯洪區(qū)時給動植物足夠的適應(yīng)期和逃離的時間等都作為具體的措施和內(nèi)容；荷蘭在三角洲地區(qū)開辟的自然保護(hù)區(qū)，專門從愛爾蘭引進(jìn)種牛野放；歐盟不惜巨資，在現(xiàn)有的工程中增加過魚設(shè)施，保護(hù)魚類種群等等。對于防洪，非工程措施已經(jīng)成為投資的重要方面。
——監(jiān)測體系。有效的措施離不開監(jiān)測體系。沿河的水文監(jiān)測，除了常規(guī)的水文監(jiān)測，以保證航運(yùn)的水深要求外，更重要的是監(jiān)測水質(zhì)變化，并實時地在網(wǎng)上公布，供各界查詢。完善的監(jiān)測體系成為執(zhí)法的重要依據(jù)，萊茵河流域的水污染防治取得了明顯的成效，許多重要的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到了2005年的治理目標(biāo)。
——投資者參與。治理萊茵河不僅僅是政府的職能，也是沿河工廠、企業(yè)、農(nóng)場主和居民共同的利益所在。在維護(hù)萊茵河良好水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境中，投資者或投資者集體，在參與計劃的實施過程中發(fā)揮了重要的作用。各類水理事會、行業(yè)協(xié)會等作為非政府組織，應(yīng)邀參加到重要的決策討論過程中，充分發(fā)表意見，使得決策具有廣泛的透明度和可操作性。
——共同目標(biāo)。制定共同感興趣的目標(biāo)，并能夠為大眾所理解和認(rèn)同是十分重要的。如使萊茵河蘭德平原到2020年受到洪水危害的程度與1995年相比減少25%，又如，使萊茵河上游的巴登一巴登地區(qū)的洪水水位下降70厘米使大眾易于理解，而“鮭魚2000”計劃則更是直面萊茵河傳統(tǒng)的漁業(yè)和魚類。共同和明確的目標(biāo)使許多決策能夠在議會和公眾中通過。
——可持續(xù)發(fā)展。萊茵河保護(hù)國際委員會將“萊茵河生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展”確定為自己的首要目標(biāo)，這與成立初期致力于防止污染有著本質(zhì)的差別。可持續(xù)性目標(biāo)已經(jīng)貫穿在流域開發(fā)治理的方方面面。維護(hù)生態(tài)、保證水質(zhì)、防御洪水等是萊茵河的基本保證，新的計劃和任務(wù)中正在將萊茵河自由航行、沿河地下水保護(hù)等列入，以確保萊茵河流域的可持續(xù)發(fā)展。
一、萊茵河的開發(fā)利用
萊茵河發(fā)源于瑞士，全長1320公里，干流流經(jīng)瑞士、列支敦士、奧地利、法國、德國及荷蘭6個國家，進(jìn)入荷蘭的三角洲地區(qū)后匯入北海。萊茵河流域人口約5000萬。萊茵河流域面積18.5萬平方公里，平均流量2200立方米每秒。流域內(nèi)平均降水1100毫米，萊茵河是水量最豐富的河流之一，具有航運(yùn)、發(fā)電、供水、旅游、灌溉、生態(tài)保護(hù)等多項服務(wù)功能。
由于具有良好的水流條件，萊茵河干流通航里程約為1000公里，自瑞士的巴塞爾至萊茵河口，可常年通航5000噸貨輪。在Iffezheim以下，無需工程措施即可常年通航。自19世紀(jì)簽署第一份航運(yùn)協(xié)定后，一直采用不收費、不收稅的自由航行政策，是世界上最繁忙的航道之一。從1840年起的一個多世紀(jì)，萊茵河主要是作為一條航運(yùn)的通道，不斷進(jìn)行渠化，進(jìn)一步地在Alsace平原開發(fā)水電，在下游逐漸變成供水水源。在Iffezheim至巴塞爾段，由于河底坡降陡，流速快，為便于通航，修建了10座大壩、船閘和相應(yīng)的水電站，取得了綜合利用的效果。
二、萊茵河的生態(tài)保護(hù)
由于萊茵河擔(dān)負(fù)著2000萬人飲用水供給，水質(zhì)保護(hù)一直為沿河國家，特別是下游國家所關(guān)注。二次世界大戰(zhàn)后，工業(yè)復(fù)蘇、城市重建，萊茵河的污染越來越大，萊茵河水質(zhì)開始下降。到1950年末期，萊茵河的鮭魚已經(jīng)絕跡。水生動物區(qū)系種類數(shù)量大幅度減少，種類譜系以耐污種類為主。萊茵河污泥汞和鎘污染在20世紀(jì)70年代中期達(dá)到頂峰，魚類汞污染已經(jīng)超標(biāo)。由于生態(tài)保護(hù)措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，萊茵河嚴(yán)重污染，被稱為“歐洲的下水道”。
ICPR各成員國部長會議于1987年10月1日正式通過“萊茵河行動計劃”，計劃主要目標(biāo)包括污染控制和改善生態(tài)環(huán)境等部分，其中以珍貴魚類重返萊茵河（“鮭魚2000”計劃）是實現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)的重要標(biāo)志，即到2000年讓鮭魚回到萊茵河。其內(nèi)容包括保護(hù)、維持和改善萊茵河重點河段生態(tài)和流域的生物多樣性。
三、萊茵河流域的合作機(jī)制
早在1950年，萊茵河交界的國家（瑞士、法國、盧森堡、德國和荷蘭）就已經(jīng)聯(lián)合起來，組成保護(hù)萊茵河防治污染論壇，交流、討論和尋求解決萊茵河水污染的途徑。1963年，在萊茵河保護(hù)國際委員會（ICPR）框架下簽訂了合作公約，奠定了共同治理萊茵河的合作基礎(chǔ)。1976年，歐洲共同體加入這個協(xié)定，使萊茵河保護(hù)國際委員會在歐洲更具廣泛性。
保護(hù)委員會采用部長會議決策制，由每年定期的部長會議作出重要決策，明確委員會和成員國的任務(wù)，決策的執(zhí)行是各成員國的責(zé)任。
萊茵河保護(hù)國際委員會秘書處位于德國的科布倫茨，萊茵河的合作主要是在該委員會的框架下開展的。保護(hù)委員會下設(shè)3個常設(shè)工作組和兩個項目組，進(jìn)行委員會決策的準(zhǔn)備和細(xì)化，分別負(fù)責(zé)水質(zhì)監(jiān)測、恢復(fù)重建萊茵河流域生態(tài)系統(tǒng)以及監(jiān)控污染源等工作。委員會常設(shè)的秘書處負(fù)責(zé)委員會的日常工作，每年僅召開各類會議就達(dá)60多次。
各部門相互協(xié)調(diào)，先后實施了諸如“萊茵河地區(qū)可持續(xù)發(fā)展計劃”、“高品質(zhì)飲用水計劃”、“萊茵河防洪行動計劃”等項目，并采取了拆除不合理的航行、灌溉及防洪工程，重新以草木替代兩岸水泥護(hù)坡，以及對部分裁彎取直的人工河段重新恢復(fù)其自然河道等措施。此外，委員會還制定了相應(yīng)法規(guī)，強(qiáng)行對排入河中的工業(yè)廢水進(jìn)行無害化處理，減少萊茵河的淤泥污染，嚴(yán)格控制工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、城市生活污染物排入萊茵河并防止突發(fā)性污染。
四、萊茵河流域管理的啟示
萊茵河是一條國際河流，從過去的嚴(yán)重污染，一度成為歐洲的下水道，現(xiàn)在又重現(xiàn)了清清的生命之河景象。其主要經(jīng)驗和做法是：
——直面問題。萊茵河國際合作始于1950年，污染問題是當(dāng)時下游國家（荷蘭）最為關(guān)心的，由此倡導(dǎo)成立了萊茵河保護(hù)國際委員會，提出了防止化學(xué)污染以及其他水污染的對策；1986年瑞士的化工廠火災(zāi)，直接引起了對生態(tài)環(huán)境為主體的“萊茵河行動計劃”的實施；1993和1995年的萊茵河洪水，使流域內(nèi)的人們更加關(guān)注洪水風(fēng)險，也由此推進(jìn)了“防洪行動計劃”的開展。
——公眾參與。許多問題的解決離不開公眾的參與，如水資源的管理，防洪風(fēng)險區(qū)劃定后的稅收政策調(diào)整，防洪預(yù)警與撤退等等。作為國際河流，上下游之間只有達(dá)成一致的決策，才能有效的實施，這就要求政治家要有高度的責(zé)任感和從全流域的共同福祉來考慮問題。
——法律保障。萊茵河流域的許多協(xié)定屬于國際法范疇，各國在簽署協(xié)定后就有共同遵守的責(zé)任和義務(wù)。但同時要在國內(nèi)的法律框架下通過相關(guān)的法律程序。如1999年新的萊茵河保護(hù)協(xié)定通過后在各國議會簽署，成為指導(dǎo)萊茵河流域未來開發(fā)利用和保護(hù)的依據(jù)。
——相互信任。萊茵河各國之間在過去的數(shù)十年中建立了良好的相互信任機(jī)制，雖然各國利益不同，但都能夠本著從流域整體出發(fā)進(jìn)行合作。為了使河流保持良好的生態(tài)環(huán)境，德國在1970年制定了嚴(yán)格的污水排放標(biāo)準(zhǔn)，瑞士雖然處在上游，但積極投入到萊茵河的治理活動中。新的防洪計劃中擴(kuò)大行洪河道、增加滯洪區(qū)都由各國自己承擔(dān)，而受益者可能更多的是下游國家和地區(qū)。
——協(xié)作機(jī)制。在萊茵河流域的合作中分為兩個層次，即國家之間的合作和地區(qū)之間的合作。協(xié)作機(jī)制包括信息的交流，當(dāng)上游發(fā)生洪水可以以最快的速度通知下游，目前的預(yù)警水平已經(jīng)可以達(dá)到3天；當(dāng)上游發(fā)生突發(fā)性污染，下游沿河國家的監(jiān)測站能夠在第一時間采取預(yù)警措施。定期的會晤、協(xié)調(diào)，也同樣增加了認(rèn)同和合作的機(jī)會。
——綜合治理。萊茵河流域的開發(fā)十分注重綜合性。在過去的20多年中，從治理流域污染、關(guān)注防洪效果、提高航道保證程度，到逐步重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，充分認(rèn)識到人與自然的和諧統(tǒng)一。在近期的所有規(guī)劃和行動計劃中，保護(hù)濕地、運(yùn)用滯洪區(qū)時給動植物足夠的適應(yīng)期和逃離的時間等都作為具體的措施和內(nèi)容；荷蘭在三角洲地區(qū)開辟的自然保護(hù)區(qū)，專門從愛爾蘭引進(jìn)種牛野放；歐盟不惜巨資，在現(xiàn)有的工程中增加過魚設(shè)施，保護(hù)魚類種群等等。對于防洪，非工程措施已經(jīng)成為投資的重要方面。
——監(jiān)測體系。有效的措施離不開監(jiān)測體系。沿河的水文監(jiān)測，除了常規(guī)的水文監(jiān)測，以保證航運(yùn)的水深要求外，更重要的是監(jiān)測水質(zhì)變化，并實時地在網(wǎng)上公布，供各界查詢。完善的監(jiān)測體系成為執(zhí)法的重要依據(jù)，萊茵河流域的水污染防治取得了明顯的成效，許多重要的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到了2005年的治理目標(biāo)。
——投資者參與。治理萊茵河不僅僅是政府的職能，也是沿河工廠、企業(yè)、農(nóng)場主和居民共同的利益所在。在維護(hù)萊茵河良好水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境中，投資者或投資者集體，在參與計劃的實施過程中發(fā)揮了重要的作用。各類水理事會、行業(yè)協(xié)會等作為非政府組織，應(yīng)邀參加到重要的決策討論過程中，充分發(fā)表意見，使得決策具有廣泛的透明度和可操作性。
——共同目標(biāo)。制定共同感興趣的目標(biāo)，并能夠為大眾所理解和認(rèn)同是十分重要的。如使萊茵河蘭德平原到2020年受到洪水危害的程度與1995年相比減少25%，又如，使萊茵河上游的巴登一巴登地區(qū)的洪水水位下降70厘米使大眾易于理解，而“鮭魚2000”計劃則更是直面萊茵河傳統(tǒng)的漁業(yè)和魚類。共同和明確的目標(biāo)使許多決策能夠在議會和公眾中通過。
——可持續(xù)發(fā)展。萊茵河保護(hù)國際委員會將“萊茵河生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展”確定為自己的首要目標(biāo)，這與成立初期致力于防止污染有著本質(zhì)的差別。可持續(xù)性目標(biāo)已經(jīng)貫穿在流域開發(fā)治理的方方面面。維護(hù)生態(tài)、保證水質(zhì)、防御洪水等是萊茵河的基本保證，新的計劃和任務(wù)中正在將萊茵河自由航行、沿河地下水保護(hù)等列入，以確保萊茵河流域的可持續(xù)發(fā)展。