四、西方部分主要國家中央銀行分離“兩項職能”階段：八十年代以后經濟金融環(huán)境特征及基礎性條件分析
二十年來，世界經濟的發(fā)展態(tài)勢和基本格局發(fā)生了跨躍性的變化，經濟一體化、自由化、市場化和更加開放是這個時期世界經濟的主流特點；鼓勵競爭、消除壁壘、放松管制以及本國經濟融入國際經濟大循環(huán)是這個時期經濟發(fā)展的新趨勢；前沿科學的在各生產領域的運用和嫁接，革命性地改變了世界的經濟結構和產業(yè)經濟的內涵，同時加速催化了一體化和自由化的進程。在世界經濟的這種背景下，對金融組織框架，金融制度安排、金融風險特征、金融對宏觀經濟的影響和作用都產生了巨大沖擊或變化。為了適應世界經濟變化的特點和走向，西方一些高度市場化國家從維護具有本國特點的金融體系安全和促進金融發(fā)展進行了不同層次的金融制度變遷和體制改革，同時，為防范和抑制金融風險，為金融改革和創(chuàng)新創(chuàng)造了一些基礎性的條件。深入分析和研究西方一些國家將“兩項職能”從中央銀行分離出去的所具有的特定環(huán)境和內部條件，可進一步豐富和明晰我國中央銀行職能定位的思路。
（一）金融全球化、自由化對中央銀行“兩項職能”分離的影響
八十年代的金融自由化和金融創(chuàng)新浪潮，在西方國家此起彼伏，西方各國金融機構間競爭激烈，金融工具金融交易手段不斷創(chuàng)新，金融品種交叉運用。銀行傳統(tǒng)的資產、負債業(yè)務的主導地位受到動搖，具有一定風險的中間業(yè)務品種，如信用證、金融期貨期權交易、信托、代理融資、擔保見證、債券回購等品種和投資銀行、金融機構并購等業(yè)務不斷衍生。由于金融環(huán)境變化后金融體制改革的制度安排相對滯后，致使在九十年代末期一些國家發(fā)生了不同程度的金融危機?？v觀這一階段西方國家金融特點是：①政府的放松管制使許多實行銀行分業(yè)經營的國家紛紛擺脫政府的管制和法律的限制，實行混業(yè)經營；②將金融監(jiān)管職能從中央銀行分離出去，如英國政府在巴林銀行倒閉事件發(fā)生以后，為迎接金融全球化和自由化挑戰(zhàn)，1997年英國工黨上臺后專門成立了金融監(jiān)管服務局，英格蘭銀行審慎監(jiān)管銀行業(yè)的職責被剝離，同時期還有如日本、韓國等；③主要導致危機的風險形態(tài)發(fā)生變化，由于新的創(chuàng)新品種和工具運用帶來的市場風險，經營風險和利率風險所造成的危害遠遠大于傳統(tǒng)業(yè)務的操作風險。
（二）完善的金融微觀基礎是分離中央銀行“兩項職能”的重要條件
從國外的實踐看，主要表現(xiàn)在金融業(yè)運行機制良好、利益約束較強、一般都建立了現(xiàn)代法人治理結構。這些國家金融市場的成熟度較高，市場調節(jié)較為靈敏。在這樣的金融微觀運行機制和金融市場基礎的前提下，中央銀行貫徹實施貨幣政策主要通過市場信號的調節(jié)和引導，中央銀行把貨幣政策和金融監(jiān)管密切聯(lián)系的政策意圖和調控重點可以通過協(xié)商機制取得共識，中央銀行就可以把主要精力放在制訂和實施貨幣政策上，而金融監(jiān)管機構在為中央銀行提供服務的同時負責對銀行業(yè)的監(jiān)管。
（三）發(fā)達國家貨幣政策調控層次和內容的變化有利于“兩項職能”的分離
發(fā)達國家貨幣政策體系的變化，九十年代以來產生新的特征，貨幣政策的終極目標、中介目標和操作手段都隨著金融管制的放松、金融全球化的發(fā)展而變化。從一定的意義上說，發(fā)達國家已經開始擺脫傳統(tǒng)的簡單運用貨幣政策工具正向直接地調控宏觀經濟的觀念，發(fā)達的金融市場使貨幣政策更多地表現(xiàn)為傳導政府或貨幣*信息的途徑、對經濟預期和社會信心的調節(jié)，這種調節(jié)不僅使貨幣政策注入新的調節(jié)內容，而且是更高層面上的調節(jié)。
（四）雄厚的財政基礎和存款保證制度為“兩項職能”分離后出現(xiàn)的金融風險提供重要的保障
西方大部分國家具有由財政資金化解金融危機的實力，而且大多國家建立了存款保險體系，使監(jiān)管機構相對獨立于中央銀行成為可能。西方主要國家?guī)缀醵冀⒘舜婵畋ｋU制度，只是在具體的組織形式上有所不同，有的是建立基金，有的是建立獨立的公司。以歐盟為例，歐盟在1994年通過《存款保險計劃指導原則》，要求所有歐盟國家在1995年7月之前建立存款保險計劃，并就保險金額、范圍等都作了具體的規(guī)定。在處理金融機構出現(xiàn)的金融危機方面，主要由存款保險公司和政府等幾家聯(lián)合拯救，中央銀行基本上不對出現(xiàn)危機的金融企業(yè)單獨承擔救助性的資金支持。如：在1995年Goodhard和Schoon maker在研究中發(fā)現(xiàn)，在所有工業(yè)國家的104起銀行業(yè)危機安全中，銀行真正陷入流動性困難的案例有三分之一，其他案例中的銀行都是通過中央銀行、商業(yè)銀行、存款保險計劃以及政府聯(lián)合提供的資金得到挽救，只有2起是中央銀行單獨拯救困難銀行。
五、我國中央銀行“兩項職能”的結合；經濟特征、金融生態(tài)環(huán)境、微觀基礎和貨幣政策的特殊性所決定
一國央行建立何種有效的銀行業(yè)監(jiān)管體系，不能簡單的追求某一模式或體系框架，它與本國的經濟形態(tài)、階段性經濟目標和任務、金融環(huán)境、銀行業(yè)的經營體制和風險特點、金融微觀基礎的成熟度，貨幣政策的任務和傳導特殊性是密不可分的。從監(jiān)管來看，一個重要的目標是保證有效地實施貨幣政策，如果在對監(jiān)管體制設計的因素和條件不具備的情況下去追求某一體制模式，不僅降低了監(jiān)管的效率和防范風險的能力以及浪費了監(jiān)管的資源，而且影響了貨幣政策的調節(jié)宏觀經濟能力和貨幣政策目標的實現(xiàn)。
（一）我國貨幣政策的特殊內涵和主要任務
從九十年代以后，我國貨幣政策的內涵和任務受經濟的運行態(tài)勢的變化影響很大，貨幣政策在適應這種經濟態(tài)勢的變化為保持幣值穩(wěn)定、促進經濟發(fā)展、化解金融風險等目標中不斷進行調整，在多個取向的約束中尋求平衡，這就是我國貨幣政策變化最主要的特點?，F(xiàn)階段的貨幣政策著力點又更多地放在金融穩(wěn)定和經濟增長方面，在今后的一段時期，其內涵依然是“三防一?！保捶乐雇ㄘ浘o縮和膨脹，防范和化解金融風險，繼續(xù)適當增加貨幣供應量，擴大有效需求，保證支持經濟增長。其主要任務：一是通過貨幣政策工具運用和信貸政策的引導，優(yōu)先按照產業(yè)政策的指向使銀行資金的流向引進重點扶持和優(yōu)先發(fā)展“瓶頸”產業(yè)，以調整經濟結構提升產業(yè)質量。二是協(xié)調其它經濟杠桿，綜合運用利率等杠桿，降低企業(yè)負擔，支持國有企業(yè)改革，發(fā)展經濟基礎的主體。三是適當增加貨幣供應量，促使投資和消費的增長，以拉動有效需求。四是貨幣政策與財政政策組合實施以刺激需求，由于目前中央財政的債務依存度已達到四分之三，實際上財政增加投資的國債資金是銀行資金的轉移。五是增加貨幣供給，救助高風險的金融機構，化解支付風險。上述多重目標、多重任務組合的貨幣政策在西方高度市場化的國家是罕見的，同時也印證了中央銀行內在“兩項職能”的相關性和在一個主體內實施的必要性。
（二）貨幣政策工具非完全市場化運作和調控層次
現(xiàn)階段我國中央銀行承擔的任務特點使其在選擇貨幣政策工具和市場化運作沒有更大的空間，其主要工具有信貸政策、信貸指導計劃、存款準備金率、貼現(xiàn)率、公開市場業(yè)務、中央銀行貸款、政策性貸款、利率等，這些政策工具的運用不僅說明我國目前的市場化程度不高，調控工具與工業(yè)化國家經濟轉軌時期有很大的相似性，金融機構對中央銀行有較大的依賴性，同時也說明目前貨幣政策的特點是調控范圍廣、工具運用直接、調控層次低。與發(fā)達國家貨幣政策主要通過政策工具調控市場，傳遞*的信號和經濟預期等進行比較，中央銀行承擔銀行業(yè)風險任務和責任的相關性更強。
（三）我國目前制訂和實施貨幣政策的過程很大的程度上也是監(jiān)管的過程，而金融監(jiān)管過程也是影響貨幣政策的重要因素
從現(xiàn)階段我國銀行業(yè)的資金環(huán)境分析，總體上建設資金短缺，貨幣供應量和經濟發(fā)展變量的正相關性強；資本市場籌資功能對大部分企業(yè)來說受到限制，間接融資在國民經濟建設中占主導地位；銀行業(yè)的突出風險特點是不良資產占比居高不下，盤活不良資產主要還需依靠金融手段，這些因素都直接影響到貨幣供應量。而我國目前的貨幣政策體系則仍然是以貨幣供應量為中介目標的，在金融市場不發(fā)達、市場信號難以發(fā)揮作用的情況下，保持合理的貨幣供應量往往通過監(jiān)管的手段實現(xiàn)的。如為處置金融風險、保持整個金融體系的穩(wěn)定，中央銀行通過大量再貸款，撤消、重組、關閉、破產了一批如城市商業(yè)銀行。信托公司、租賃公司、城鄉(xiāng)信用社、農村合作基金會等中小金融機構。因此，我國的金融監(jiān)管活動對貨幣政策影響更大、更直接。如果分離了中央銀行的監(jiān)管職能，不僅難以避免有關金融活動對貨幣政策的實施造成不良影響，而且直接降低了運用貨幣政策工具來防范和化解金融風險的作用。
（四）現(xiàn)階段我國貨幣政策體系構造基本與銀行業(yè)體質格局相銜接
我國目前銀行業(yè)以國有商業(yè)銀行為主體，處于銀行業(yè)壟斷地位，國有銀行占有了銀行體系三分之二的信貸資產。在國有商業(yè)銀行未市場化經營之前，承擔了相當部分的國家宏觀調控的任務；我國的政策性銀行受國家保護，其業(yè)務經營主要依賴于中央銀行的貨幣供給；農村信用社雖是合作組織，但其資產的配置方向和資金供給受中央銀行一定程度的調控；其他類的銀行機構占的比重不大。目前的銀行業(yè)體制格局說明我國目前雖然正進行著體制轉軌，但金融微觀基礎和金融市場發(fā)展問題都還沒有解決，金融機構特別是作為貨幣政策傳導主體的國有商業(yè)銀行經營機制不健全，缺乏有效的利益約束，金融市場不成熟，市場信號對金融活動和宏觀經濟的影響不明顯。改革開放以來，我國中央銀行還肩負著推動整個金融體制改革的任務，中央銀行制定和實施貨幣政策，對銀行業(yè)乃至整個金融業(yè)的監(jiān)管，以及整個金融體制的改革，在相當一段時期緊密聯(lián)系，貨幣政策體系的構造是同金融業(yè)特別是銀行業(yè)、金融市場的培育一起變化的。很難想象中央銀行在目前的條件下可以不考慮金融監(jiān)管、金融體制改革的具體實踐而制定和實施貨幣政策。
（五）中國金融體系安全與貨幣政策特有的作用
一般來說，國際上的金融動蕩或金融危機有五類，即貨幣危機、國際債務危機、國內支付危機、股票市場危機以及資本外逃危機。由于我國實行的利率基本上還處于管制，傳統(tǒng)的金融業(yè)務量和業(yè)務品種操作在銀行業(yè)處于主導地位；金融市場總體上還沒有開放，金融新產品和金融衍生工具運用的數(shù)量和力度均受到各種邊界條件的約束，因此，中國現(xiàn)階段一般情況下不會出現(xiàn)上述五種金融動蕩或危機中的貨幣危機、國際債務危機、資本外逃危機，而支付危機和股票市場危機以及相關性風險是威脅中國今后金融安全最主要的風險因素。由于銀行業(yè)間接融資量大，中國股市的流通市值遠不能與金融機構的資產總量相比，而且直接融資的資本風險由微觀經濟主體吸納一部分，所以中國股票市場風險因素要比支付風險因素小得多。實際上中國目前所蘊含的支付性風險程度大大超過一般國際通行的支付風險度量標準。中國銀行業(yè)以大量的不良資產為代價，解決了城市三分之二人口就業(yè)的國有企業(yè)占有了全社會四分之三的信貸資源，實質上是銀行的不良資產，由其它產業(yè)或企業(yè)轉移形成，但對金融業(yè)本身來說，這就是中國金融業(yè)安全體系中威脅也就是最集中的板塊。即所以中國潛在支付風險因素沒有轉化為現(xiàn)實的支付風險，其最主要的幾個變數(shù)是：①資本項目實行管制以抵御外國資本的沖擊；②也是最重要的條件即中央銀行的貨幣供給和銀行的流動性保持一個相對均衡狀態(tài)，即使出現(xiàn)較大比例的壞賬、較大數(shù)額的虧損，中國銀行業(yè)也能在相當一段時期保持正常運營局面。中央銀行的主權信用手段給銀行提供便利支持，雖然這種手段不能從根本上解決中國金融的內在脆弱性，但如果把這的化解風險支撐手段與其風險管理職能相分離，即便沒有切斷貨幣供給渠道，但由于“分離”有修于兩者關聯(lián)的運作機理，導致不僅不能使中央銀行通過對銀行流動性供給創(chuàng)造利潤以逐步消蝕潛在的風險性，而且把有可能在遠期發(fā)生或局部性支付風險釀成即期或大面積支付風險。
（六）中國處置銀行支付風險主體缺位現(xiàn)實與中央銀行實施監(jiān)管的必要性
已分離中央銀行“兩項職能”的發(fā)達或工業(yè)化國家還存在著一個重要風險保障制度，就是這些國家都建立了不同形式的存款保險體系。這是保障本國金融體系安全的一個根本條件。該組織具有兩大主要功能：一是對銀行機構出現(xiàn)支付風險提供救助，以保護存款人的利益；二是正因為它們?yōu)殂y行提供救助，所以必須有權對銀行進行監(jiān)管。而我國目前金融改革尚未進入到建立存款保險體系的進程中，社會保障體系也不具備建立存款保險的基本條件。因此，本應由存款保險體系對存款人承保的功能轉嫁到中央銀行身上。從我國中央銀行變相代行外國存款保險公司的職能來說，也應當對支付風險提供救助的對象實施監(jiān)管。否則不僅在邏輯上和運行機理上存在非對稱性的矛盾，而且因此對中央銀行貨幣供給的擴張和回償將產生巨大的沖擊。這說明我國中央銀行“兩項職能”分開與發(fā)達國家相比缺乏重要的基礎性條件。
國家財政資金是中央銀行“兩項職能”分離的西方發(fā)達國家救助銀行支付風險的又一主渠道。從本質上說，銀行特別是國有商業(yè)銀行的支付性風險提供政府救助是重要的財政職能，而不是中央銀行的職能。而我國目前把履行這種財政職能所需的資金轉嫁到中央銀行，這就需要中央銀行強化對商業(yè)銀行的金融監(jiān)管。我國近年來實施積極的財政政策，是通過增發(fā)國債，加大投資以刺激有效需求的資金絕大部分是以銀行資金的直接或間接替代為代價的。由于國家財政能力較低，財政對債務的依存度高，加大發(fā)行國債的空間有限，財政預算安排結構再生能力差，再加上企業(yè)債轉股形成的國家債務、地方政府越權擔保和借貸的債務，未納入預算的國家政策性指令性貸款都形成了我國財政的“或有債務”，而這些“或有債務”對財政安全具有較大的風險。因此，在相當長的一段時期內，我國財政主要任務是化解自身潛在的風險而無能力顧及銀行的風險，這又給我國中央銀行的貨幣供給增加沉重的負荷，這證明，我國財政能力不斷弱化是制約分離中央銀行監(jiān)管職能的重要因素，也證明了我國和部分西方發(fā)達國家中央銀行職能分離缺少重要環(huán)境基礎和分離條件。
六、中央銀行“兩項職能”：內在聯(lián)動運作機理和金融效率考察
實際上我們討論的中央銀行“兩項職能”的分離，是金融自由化與市場開放度為現(xiàn)實背景的一個階段性的標志或界碑。如果金融自由和對外開放度在時機、順序、速度和配套措施安排不當，就會引發(fā)動蕩甚至危機，據(jù)RAMINSKY對20個國家的調查，其中，14個國家在國內金融自由化后的三年內發(fā)生銀行或貨幣危機，這說明在本國金融體制和機構整體改革尚未到位之前，刻意去追求金融自由化進程或構筑某一種模式，外部沖擊勢必會嚴重影響國內的金融體系的安全。從中央銀行履行的“兩項職能”來看，中央銀行制定和實施貨幣政策的過程依賴于金融監(jiān)管活動獲取的各種信息，以及監(jiān)管過程中形成的中央銀行對銀行的制約關系。由于實行金融監(jiān)管，中央銀行才能保證銀行業(yè)務的合規(guī)性。通過一系列的監(jiān)管活動，中央銀行才能獲取商業(yè)銀行的業(yè)務經營、財務狀況和風險控制狀況，為制定和實施貨幣政策提供依據(jù)，保證中央銀行對商業(yè)銀行監(jiān)管的合法性和權威性。反過來，中央銀行實施貨幣政策的過程也是金融監(jiān)管活動的一部分，例如存款準備金制度、再貸款制度、再貼現(xiàn)工具以及公開市場業(yè)務操作都是以宏觀經濟為出發(fā)點，并立足于對金融機構的流動性和風險性的具體把握。因此，制定和實施貨幣政策與金融監(jiān)管是難以分開的。近年來即使是一些中央銀行的“兩項職能”分離的市場化國家也并不否定兩者之間的內在聯(lián)系。
筆者認為：由中央銀行監(jiān)管銀行機構，更有利于檢查商業(yè)銀行的合規(guī)性和潛在的風險性，更有利于按照監(jiān)管操作中掌握的監(jiān)管資源信息，制定化解風險的措施；從機構的數(shù)量關系上分析，在我國目前金融監(jiān)管技術的水準下，機構數(shù)量越少相對監(jiān)管資源配置越集中，機構的功能相對越完善，這將有利減少監(jiān)管成本，同時被監(jiān)管的對象只與一個機構打交道（管理和監(jiān)督），也可以在一定程度上減少成本。目前把中央銀行“兩項職能”分離的人其最主要的觀點是：監(jiān)管職能從中央銀行分離后更有利于提高監(jiān)管效率，因為監(jiān)管機構更超脫，監(jiān)管操作的目標更單一和更明確。但理論上的推理是否成立，不僅在實踐上未出現(xiàn)很典型國家進行驗證，而且就這些中央銀行“兩項職能”分離國家的學術界也存在著爭論。正如1993年美國曾經提出成立聯(lián)邦銀行委員會專門負責銀行監(jiān)管，格林斯潘當時即指出：“聯(lián)儲已經與金融機構建立起長期、密切的關系，而這正是制訂貨幣政策的基礎。例如1989年聯(lián)儲開始降低利率，增加貨幣供應，促進經濟發(fā)展，這一決策是我們在銀行檢查中作出的，而這樣做已經被證明是正確的?！焙茱@然，在格林斯潘看來，中央銀行不承擔金融監(jiān)管職能不利于制定和實施貨幣政策。從我國的國情和現(xiàn)實實踐來看，如果將中央銀行“兩項職能“分割開來，在難以轉向完全的市場調節(jié)的情況下，必然對貨幣政策的有效性造成沖擊；而由于銀行監(jiān)管還不能木依賴于中央銀行的資金支持和貨幣政策提供的環(huán)境，如果分離中央銀行”兩項職能“等于人為地把存在內在機理密切相聯(lián)的內部兩種活動分離為高成本的外部協(xié)調才能解決的活動，最終不但不能提高反而在相當大的程度上降低監(jiān)管效率和貨幣政策的有效性。
二十年來，世界經濟的發(fā)展態(tài)勢和基本格局發(fā)生了跨躍性的變化，經濟一體化、自由化、市場化和更加開放是這個時期世界經濟的主流特點；鼓勵競爭、消除壁壘、放松管制以及本國經濟融入國際經濟大循環(huán)是這個時期經濟發(fā)展的新趨勢；前沿科學的在各生產領域的運用和嫁接，革命性地改變了世界的經濟結構和產業(yè)經濟的內涵，同時加速催化了一體化和自由化的進程。在世界經濟的這種背景下，對金融組織框架，金融制度安排、金融風險特征、金融對宏觀經濟的影響和作用都產生了巨大沖擊或變化。為了適應世界經濟變化的特點和走向，西方一些高度市場化國家從維護具有本國特點的金融體系安全和促進金融發(fā)展進行了不同層次的金融制度變遷和體制改革，同時，為防范和抑制金融風險，為金融改革和創(chuàng)新創(chuàng)造了一些基礎性的條件。深入分析和研究西方一些國家將“兩項職能”從中央銀行分離出去的所具有的特定環(huán)境和內部條件，可進一步豐富和明晰我國中央銀行職能定位的思路。
（一）金融全球化、自由化對中央銀行“兩項職能”分離的影響
八十年代的金融自由化和金融創(chuàng)新浪潮，在西方國家此起彼伏，西方各國金融機構間競爭激烈，金融工具金融交易手段不斷創(chuàng)新，金融品種交叉運用。銀行傳統(tǒng)的資產、負債業(yè)務的主導地位受到動搖，具有一定風險的中間業(yè)務品種，如信用證、金融期貨期權交易、信托、代理融資、擔保見證、債券回購等品種和投資銀行、金融機構并購等業(yè)務不斷衍生。由于金融環(huán)境變化后金融體制改革的制度安排相對滯后，致使在九十年代末期一些國家發(fā)生了不同程度的金融危機?？v觀這一階段西方國家金融特點是：①政府的放松管制使許多實行銀行分業(yè)經營的國家紛紛擺脫政府的管制和法律的限制，實行混業(yè)經營；②將金融監(jiān)管職能從中央銀行分離出去，如英國政府在巴林銀行倒閉事件發(fā)生以后，為迎接金融全球化和自由化挑戰(zhàn)，1997年英國工黨上臺后專門成立了金融監(jiān)管服務局，英格蘭銀行審慎監(jiān)管銀行業(yè)的職責被剝離，同時期還有如日本、韓國等；③主要導致危機的風險形態(tài)發(fā)生變化，由于新的創(chuàng)新品種和工具運用帶來的市場風險，經營風險和利率風險所造成的危害遠遠大于傳統(tǒng)業(yè)務的操作風險。
（二）完善的金融微觀基礎是分離中央銀行“兩項職能”的重要條件
從國外的實踐看，主要表現(xiàn)在金融業(yè)運行機制良好、利益約束較強、一般都建立了現(xiàn)代法人治理結構。這些國家金融市場的成熟度較高，市場調節(jié)較為靈敏。在這樣的金融微觀運行機制和金融市場基礎的前提下，中央銀行貫徹實施貨幣政策主要通過市場信號的調節(jié)和引導，中央銀行把貨幣政策和金融監(jiān)管密切聯(lián)系的政策意圖和調控重點可以通過協(xié)商機制取得共識，中央銀行就可以把主要精力放在制訂和實施貨幣政策上，而金融監(jiān)管機構在為中央銀行提供服務的同時負責對銀行業(yè)的監(jiān)管。
（三）發(fā)達國家貨幣政策調控層次和內容的變化有利于“兩項職能”的分離
發(fā)達國家貨幣政策體系的變化，九十年代以來產生新的特征，貨幣政策的終極目標、中介目標和操作手段都隨著金融管制的放松、金融全球化的發(fā)展而變化。從一定的意義上說，發(fā)達國家已經開始擺脫傳統(tǒng)的簡單運用貨幣政策工具正向直接地調控宏觀經濟的觀念，發(fā)達的金融市場使貨幣政策更多地表現(xiàn)為傳導政府或貨幣*信息的途徑、對經濟預期和社會信心的調節(jié)，這種調節(jié)不僅使貨幣政策注入新的調節(jié)內容，而且是更高層面上的調節(jié)。
（四）雄厚的財政基礎和存款保證制度為“兩項職能”分離后出現(xiàn)的金融風險提供重要的保障
西方大部分國家具有由財政資金化解金融危機的實力，而且大多國家建立了存款保險體系，使監(jiān)管機構相對獨立于中央銀行成為可能。西方主要國家?guī)缀醵冀⒘舜婵畋ｋU制度，只是在具體的組織形式上有所不同，有的是建立基金，有的是建立獨立的公司。以歐盟為例，歐盟在1994年通過《存款保險計劃指導原則》，要求所有歐盟國家在1995年7月之前建立存款保險計劃，并就保險金額、范圍等都作了具體的規(guī)定。在處理金融機構出現(xiàn)的金融危機方面，主要由存款保險公司和政府等幾家聯(lián)合拯救，中央銀行基本上不對出現(xiàn)危機的金融企業(yè)單獨承擔救助性的資金支持。如：在1995年Goodhard和Schoon maker在研究中發(fā)現(xiàn)，在所有工業(yè)國家的104起銀行業(yè)危機安全中，銀行真正陷入流動性困難的案例有三分之一，其他案例中的銀行都是通過中央銀行、商業(yè)銀行、存款保險計劃以及政府聯(lián)合提供的資金得到挽救，只有2起是中央銀行單獨拯救困難銀行。
五、我國中央銀行“兩項職能”的結合；經濟特征、金融生態(tài)環(huán)境、微觀基礎和貨幣政策的特殊性所決定
一國央行建立何種有效的銀行業(yè)監(jiān)管體系，不能簡單的追求某一模式或體系框架，它與本國的經濟形態(tài)、階段性經濟目標和任務、金融環(huán)境、銀行業(yè)的經營體制和風險特點、金融微觀基礎的成熟度，貨幣政策的任務和傳導特殊性是密不可分的。從監(jiān)管來看，一個重要的目標是保證有效地實施貨幣政策，如果在對監(jiān)管體制設計的因素和條件不具備的情況下去追求某一體制模式，不僅降低了監(jiān)管的效率和防范風險的能力以及浪費了監(jiān)管的資源，而且影響了貨幣政策的調節(jié)宏觀經濟能力和貨幣政策目標的實現(xiàn)。
（一）我國貨幣政策的特殊內涵和主要任務
從九十年代以后，我國貨幣政策的內涵和任務受經濟的運行態(tài)勢的變化影響很大，貨幣政策在適應這種經濟態(tài)勢的變化為保持幣值穩(wěn)定、促進經濟發(fā)展、化解金融風險等目標中不斷進行調整，在多個取向的約束中尋求平衡，這就是我國貨幣政策變化最主要的特點?，F(xiàn)階段的貨幣政策著力點又更多地放在金融穩(wěn)定和經濟增長方面，在今后的一段時期，其內涵依然是“三防一?！保捶乐雇ㄘ浘o縮和膨脹，防范和化解金融風險，繼續(xù)適當增加貨幣供應量，擴大有效需求，保證支持經濟增長。其主要任務：一是通過貨幣政策工具運用和信貸政策的引導，優(yōu)先按照產業(yè)政策的指向使銀行資金的流向引進重點扶持和優(yōu)先發(fā)展“瓶頸”產業(yè)，以調整經濟結構提升產業(yè)質量。二是協(xié)調其它經濟杠桿，綜合運用利率等杠桿，降低企業(yè)負擔，支持國有企業(yè)改革，發(fā)展經濟基礎的主體。三是適當增加貨幣供應量，促使投資和消費的增長，以拉動有效需求。四是貨幣政策與財政政策組合實施以刺激需求，由于目前中央財政的債務依存度已達到四分之三，實際上財政增加投資的國債資金是銀行資金的轉移。五是增加貨幣供給，救助高風險的金融機構，化解支付風險。上述多重目標、多重任務組合的貨幣政策在西方高度市場化的國家是罕見的，同時也印證了中央銀行內在“兩項職能”的相關性和在一個主體內實施的必要性。
（二）貨幣政策工具非完全市場化運作和調控層次
現(xiàn)階段我國中央銀行承擔的任務特點使其在選擇貨幣政策工具和市場化運作沒有更大的空間，其主要工具有信貸政策、信貸指導計劃、存款準備金率、貼現(xiàn)率、公開市場業(yè)務、中央銀行貸款、政策性貸款、利率等，這些政策工具的運用不僅說明我國目前的市場化程度不高，調控工具與工業(yè)化國家經濟轉軌時期有很大的相似性，金融機構對中央銀行有較大的依賴性，同時也說明目前貨幣政策的特點是調控范圍廣、工具運用直接、調控層次低。與發(fā)達國家貨幣政策主要通過政策工具調控市場，傳遞*的信號和經濟預期等進行比較，中央銀行承擔銀行業(yè)風險任務和責任的相關性更強。
（三）我國目前制訂和實施貨幣政策的過程很大的程度上也是監(jiān)管的過程，而金融監(jiān)管過程也是影響貨幣政策的重要因素
從現(xiàn)階段我國銀行業(yè)的資金環(huán)境分析，總體上建設資金短缺，貨幣供應量和經濟發(fā)展變量的正相關性強；資本市場籌資功能對大部分企業(yè)來說受到限制，間接融資在國民經濟建設中占主導地位；銀行業(yè)的突出風險特點是不良資產占比居高不下，盤活不良資產主要還需依靠金融手段，這些因素都直接影響到貨幣供應量。而我國目前的貨幣政策體系則仍然是以貨幣供應量為中介目標的，在金融市場不發(fā)達、市場信號難以發(fā)揮作用的情況下，保持合理的貨幣供應量往往通過監(jiān)管的手段實現(xiàn)的。如為處置金融風險、保持整個金融體系的穩(wěn)定，中央銀行通過大量再貸款，撤消、重組、關閉、破產了一批如城市商業(yè)銀行。信托公司、租賃公司、城鄉(xiāng)信用社、農村合作基金會等中小金融機構。因此，我國的金融監(jiān)管活動對貨幣政策影響更大、更直接。如果分離了中央銀行的監(jiān)管職能，不僅難以避免有關金融活動對貨幣政策的實施造成不良影響，而且直接降低了運用貨幣政策工具來防范和化解金融風險的作用。
（四）現(xiàn)階段我國貨幣政策體系構造基本與銀行業(yè)體質格局相銜接
我國目前銀行業(yè)以國有商業(yè)銀行為主體，處于銀行業(yè)壟斷地位，國有銀行占有了銀行體系三分之二的信貸資產。在國有商業(yè)銀行未市場化經營之前，承擔了相當部分的國家宏觀調控的任務；我國的政策性銀行受國家保護，其業(yè)務經營主要依賴于中央銀行的貨幣供給；農村信用社雖是合作組織，但其資產的配置方向和資金供給受中央銀行一定程度的調控；其他類的銀行機構占的比重不大。目前的銀行業(yè)體制格局說明我國目前雖然正進行著體制轉軌，但金融微觀基礎和金融市場發(fā)展問題都還沒有解決，金融機構特別是作為貨幣政策傳導主體的國有商業(yè)銀行經營機制不健全，缺乏有效的利益約束，金融市場不成熟，市場信號對金融活動和宏觀經濟的影響不明顯。改革開放以來，我國中央銀行還肩負著推動整個金融體制改革的任務，中央銀行制定和實施貨幣政策，對銀行業(yè)乃至整個金融業(yè)的監(jiān)管，以及整個金融體制的改革，在相當一段時期緊密聯(lián)系，貨幣政策體系的構造是同金融業(yè)特別是銀行業(yè)、金融市場的培育一起變化的。很難想象中央銀行在目前的條件下可以不考慮金融監(jiān)管、金融體制改革的具體實踐而制定和實施貨幣政策。
（五）中國金融體系安全與貨幣政策特有的作用
一般來說，國際上的金融動蕩或金融危機有五類，即貨幣危機、國際債務危機、國內支付危機、股票市場危機以及資本外逃危機。由于我國實行的利率基本上還處于管制，傳統(tǒng)的金融業(yè)務量和業(yè)務品種操作在銀行業(yè)處于主導地位；金融市場總體上還沒有開放，金融新產品和金融衍生工具運用的數(shù)量和力度均受到各種邊界條件的約束，因此，中國現(xiàn)階段一般情況下不會出現(xiàn)上述五種金融動蕩或危機中的貨幣危機、國際債務危機、資本外逃危機，而支付危機和股票市場危機以及相關性風險是威脅中國今后金融安全最主要的風險因素。由于銀行業(yè)間接融資量大，中國股市的流通市值遠不能與金融機構的資產總量相比，而且直接融資的資本風險由微觀經濟主體吸納一部分，所以中國股票市場風險因素要比支付風險因素小得多。實際上中國目前所蘊含的支付性風險程度大大超過一般國際通行的支付風險度量標準。中國銀行業(yè)以大量的不良資產為代價，解決了城市三分之二人口就業(yè)的國有企業(yè)占有了全社會四分之三的信貸資源，實質上是銀行的不良資產，由其它產業(yè)或企業(yè)轉移形成，但對金融業(yè)本身來說，這就是中國金融業(yè)安全體系中威脅也就是最集中的板塊。即所以中國潛在支付風險因素沒有轉化為現(xiàn)實的支付風險，其最主要的幾個變數(shù)是：①資本項目實行管制以抵御外國資本的沖擊；②也是最重要的條件即中央銀行的貨幣供給和銀行的流動性保持一個相對均衡狀態(tài)，即使出現(xiàn)較大比例的壞賬、較大數(shù)額的虧損，中國銀行業(yè)也能在相當一段時期保持正常運營局面。中央銀行的主權信用手段給銀行提供便利支持，雖然這種手段不能從根本上解決中國金融的內在脆弱性，但如果把這的化解風險支撐手段與其風險管理職能相分離，即便沒有切斷貨幣供給渠道，但由于“分離”有修于兩者關聯(lián)的運作機理，導致不僅不能使中央銀行通過對銀行流動性供給創(chuàng)造利潤以逐步消蝕潛在的風險性，而且把有可能在遠期發(fā)生或局部性支付風險釀成即期或大面積支付風險。
（六）中國處置銀行支付風險主體缺位現(xiàn)實與中央銀行實施監(jiān)管的必要性
已分離中央銀行“兩項職能”的發(fā)達或工業(yè)化國家還存在著一個重要風險保障制度，就是這些國家都建立了不同形式的存款保險體系。這是保障本國金融體系安全的一個根本條件。該組織具有兩大主要功能：一是對銀行機構出現(xiàn)支付風險提供救助，以保護存款人的利益；二是正因為它們?yōu)殂y行提供救助，所以必須有權對銀行進行監(jiān)管。而我國目前金融改革尚未進入到建立存款保險體系的進程中，社會保障體系也不具備建立存款保險的基本條件。因此，本應由存款保險體系對存款人承保的功能轉嫁到中央銀行身上。從我國中央銀行變相代行外國存款保險公司的職能來說，也應當對支付風險提供救助的對象實施監(jiān)管。否則不僅在邏輯上和運行機理上存在非對稱性的矛盾，而且因此對中央銀行貨幣供給的擴張和回償將產生巨大的沖擊。這說明我國中央銀行“兩項職能”分開與發(fā)達國家相比缺乏重要的基礎性條件。
國家財政資金是中央銀行“兩項職能”分離的西方發(fā)達國家救助銀行支付風險的又一主渠道。從本質上說，銀行特別是國有商業(yè)銀行的支付性風險提供政府救助是重要的財政職能，而不是中央銀行的職能。而我國目前把履行這種財政職能所需的資金轉嫁到中央銀行，這就需要中央銀行強化對商業(yè)銀行的金融監(jiān)管。我國近年來實施積極的財政政策，是通過增發(fā)國債，加大投資以刺激有效需求的資金絕大部分是以銀行資金的直接或間接替代為代價的。由于國家財政能力較低，財政對債務的依存度高，加大發(fā)行國債的空間有限，財政預算安排結構再生能力差，再加上企業(yè)債轉股形成的國家債務、地方政府越權擔保和借貸的債務，未納入預算的國家政策性指令性貸款都形成了我國財政的“或有債務”，而這些“或有債務”對財政安全具有較大的風險。因此，在相當長的一段時期內，我國財政主要任務是化解自身潛在的風險而無能力顧及銀行的風險，這又給我國中央銀行的貨幣供給增加沉重的負荷，這證明，我國財政能力不斷弱化是制約分離中央銀行監(jiān)管職能的重要因素，也證明了我國和部分西方發(fā)達國家中央銀行職能分離缺少重要環(huán)境基礎和分離條件。
六、中央銀行“兩項職能”：內在聯(lián)動運作機理和金融效率考察
實際上我們討論的中央銀行“兩項職能”的分離，是金融自由化與市場開放度為現(xiàn)實背景的一個階段性的標志或界碑。如果金融自由和對外開放度在時機、順序、速度和配套措施安排不當，就會引發(fā)動蕩甚至危機，據(jù)RAMINSKY對20個國家的調查，其中，14個國家在國內金融自由化后的三年內發(fā)生銀行或貨幣危機，這說明在本國金融體制和機構整體改革尚未到位之前，刻意去追求金融自由化進程或構筑某一種模式，外部沖擊勢必會嚴重影響國內的金融體系的安全。從中央銀行履行的“兩項職能”來看，中央銀行制定和實施貨幣政策的過程依賴于金融監(jiān)管活動獲取的各種信息，以及監(jiān)管過程中形成的中央銀行對銀行的制約關系。由于實行金融監(jiān)管，中央銀行才能保證銀行業(yè)務的合規(guī)性。通過一系列的監(jiān)管活動，中央銀行才能獲取商業(yè)銀行的業(yè)務經營、財務狀況和風險控制狀況，為制定和實施貨幣政策提供依據(jù)，保證中央銀行對商業(yè)銀行監(jiān)管的合法性和權威性。反過來，中央銀行實施貨幣政策的過程也是金融監(jiān)管活動的一部分，例如存款準備金制度、再貸款制度、再貼現(xiàn)工具以及公開市場業(yè)務操作都是以宏觀經濟為出發(fā)點，并立足于對金融機構的流動性和風險性的具體把握。因此，制定和實施貨幣政策與金融監(jiān)管是難以分開的。近年來即使是一些中央銀行的“兩項職能”分離的市場化國家也并不否定兩者之間的內在聯(lián)系。
筆者認為：由中央銀行監(jiān)管銀行機構，更有利于檢查商業(yè)銀行的合規(guī)性和潛在的風險性，更有利于按照監(jiān)管操作中掌握的監(jiān)管資源信息，制定化解風險的措施；從機構的數(shù)量關系上分析，在我國目前金融監(jiān)管技術的水準下，機構數(shù)量越少相對監(jiān)管資源配置越集中，機構的功能相對越完善，這將有利減少監(jiān)管成本，同時被監(jiān)管的對象只與一個機構打交道（管理和監(jiān)督），也可以在一定程度上減少成本。目前把中央銀行“兩項職能”分離的人其最主要的觀點是：監(jiān)管職能從中央銀行分離后更有利于提高監(jiān)管效率，因為監(jiān)管機構更超脫，監(jiān)管操作的目標更單一和更明確。但理論上的推理是否成立，不僅在實踐上未出現(xiàn)很典型國家進行驗證，而且就這些中央銀行“兩項職能”分離國家的學術界也存在著爭論。正如1993年美國曾經提出成立聯(lián)邦銀行委員會專門負責銀行監(jiān)管，格林斯潘當時即指出：“聯(lián)儲已經與金融機構建立起長期、密切的關系，而這正是制訂貨幣政策的基礎。例如1989年聯(lián)儲開始降低利率，增加貨幣供應，促進經濟發(fā)展，這一決策是我們在銀行檢查中作出的，而這樣做已經被證明是正確的?！焙茱@然，在格林斯潘看來，中央銀行不承擔金融監(jiān)管職能不利于制定和實施貨幣政策。從我國的國情和現(xiàn)實實踐來看，如果將中央銀行“兩項職能“分割開來，在難以轉向完全的市場調節(jié)的情況下，必然對貨幣政策的有效性造成沖擊；而由于銀行監(jiān)管還不能木依賴于中央銀行的資金支持和貨幣政策提供的環(huán)境，如果分離中央銀行”兩項職能“等于人為地把存在內在機理密切相聯(lián)的內部兩種活動分離為高成本的外部協(xié)調才能解決的活動，最終不但不能提高反而在相當大的程度上降低監(jiān)管效率和貨幣政策的有效性。