論我國中央銀行貨幣政策和金融監(jiān)管的制度選擇(一)

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摘要:本文從我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特征、金融環(huán)境、市場(chǎng)化和開放程度、銀行業(yè)的經(jīng)營體制、貨幣政策的內(nèi)涵和任務(wù)等方面的因素和條件為出發(fā)點(diǎn)分析中央銀行履行制訂實(shí)施貨幣政策和對(duì)銀行業(yè)的金融監(jiān)管“兩項(xiàng)職能”不能分離,從而論證現(xiàn)階段適合我國國情的中央銀行監(jiān)管制度安排。
    近年來,西方一些發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管體制框架的重構(gòu)和金融監(jiān)管制度的變遷,成為各國關(guān)注的一個(gè)重大金融現(xiàn)象,發(fā)展中國家的金融監(jiān)管體制和制度變革的取向因此就成為金融界討論的重要變革議題。在我國理論界,有的學(xué)者對(duì)我國中央銀行履行制訂和實(shí)施貨幣政策與銀行監(jiān)管職能的兼容功能持不同觀點(diǎn),他們的主要理論依據(jù)一是許多西方發(fā)達(dá)國家監(jiān)管體制變化的特征是把中央銀行的貨幣政策與金融監(jiān)管的職能分離;二是市場(chǎng)開放程式較高。經(jīng)濟(jì)一體化,金融自由化的國家把中央銀行的“兩項(xiàng)職能”分離,更有利于防范金融風(fēng)險(xiǎn)和提高金融效率三是保證貨幣政策的實(shí)施質(zhì)量,貨幣政策工具和貨幣供應(yīng)完全以市場(chǎng)信號(hào)作為調(diào)節(jié)的導(dǎo)向,貨幣政策的終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度是中央銀行履行功能評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為:任何一國的金融監(jiān)管體制選擇和制度變遷都是以本國相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征市場(chǎng)開放度、金融成熟度、銀行業(yè)微觀基礎(chǔ)、監(jiān)管水平等因素進(jìn)行考量的,而不能強(qiáng)求設(shè)定某一種模式。根據(jù)我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)金融基本特點(diǎn),我國中央銀行兼容貨幣政策實(shí)施和金融監(jiān)管職能仍然是適合我國國情的一項(xiàng)金融制度選擇,如果在尚不具備中央銀行“兩項(xiàng)職能”分離的條件下強(qiáng)行分離,將因?yàn)橹醒脬y行的功能缺損而產(chǎn)生嚴(yán)重的離析負(fù)效應(yīng)。
    一、國外中央銀行功能深化歷程:貨幣政策與金融監(jiān)管兼容與分離的三個(gè)階段
    從1857年英格蘭銀行成為真正中央銀行為誕生標(biāo)志,中央銀行制度已有近150年的歷史,以中央銀行兼容和分離貨幣政策與金融監(jiān)管“兩項(xiàng)職能”為劃分標(biāo)志,中央銀行制度的發(fā)展大致可分為三個(gè)階段。
    第一階段:從1857年到二十世紀(jì)三十年代的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)。這個(gè)時(shí)期各國建立的中央銀行主要圍繞“發(fā)行的銀行、銀行的銀行、政府的銀行”三大職能進(jìn)行。其職能的特點(diǎn)是服從政府財(cái)政的需要,主要任務(wù)包括統(tǒng)一貨幣發(fā)行,建立對(duì)銀行的監(jiān)管制度,組織票據(jù)的交換和清算,推行準(zhǔn)備金制度等等。雖然,這個(gè)階段中央銀行制度是與其對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管緊密聯(lián)系在一起,統(tǒng)一貨幣發(fā)行,實(shí)現(xiàn)對(duì)金融業(yè)的有效管理,但這個(gè)時(shí)期中央銀行還不具備運(yùn)用貨幣政府調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的職能。
    第二階段:從二十世紀(jì)三十年代到二十世紀(jì)八十年代。二十世紀(jì)三十年代世界范圍的經(jīng)濟(jì)危機(jī)給中央銀行的制度建設(shè)提出了新的課題,中央銀行所急需解決的課題是如何適應(yīng)政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要,如何避免大范圍的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)和維持金融秩序的穩(wěn)定。這個(gè)時(shí)期的中央銀行制度實(shí)踐特征表明:中央銀行的貨幣政策與金融監(jiān)管是各國中央銀行的兩大主體職能,金融監(jiān)管是貫徹實(shí)施貨幣政策的基礎(chǔ),金融監(jiān)管制度如存款準(zhǔn)備制度同時(shí)也是貨幣政策工具,貨幣政策的有效實(shí)施在很大的程度上依賴于金融監(jiān)管,同時(shí)準(zhǔn)確地運(yùn)用貨幣政策工具又反過來帶動(dòng)金融監(jiān)管水平的提高和注入新的監(jiān)管內(nèi)容。正是由于中央銀行運(yùn)用貨幣政策的需要,流動(dòng)性管理成為金融監(jiān)管的核心內(nèi)容之一。這個(gè)時(shí)期大多數(shù)國家中央銀行都兼容著貨幣政策和金融監(jiān)管的“兩項(xiàng)職能”。其聯(lián)動(dòng)的藕合效應(yīng)得到充分釋放。
    第三階段;從二十世紀(jì)八十年代至今。這個(gè)時(shí)期出現(xiàn)部分發(fā)達(dá)國家中央銀行的貨幣政策和金融監(jiān)管職能相分離制度變遷的重大拐點(diǎn)。產(chǎn)生這種中央銀行體制和制度變化的主要背景是:八十年代后期受世界經(jīng)濟(jì)一體化、貿(mào)易自由化的沖擊,金融自由化一時(shí)成為潮流,金融創(chuàng)新產(chǎn)品的“衍生”開發(fā)和運(yùn)用活動(dòng)來勢(shì)兇猛,金融制度改革的滯后危及到了金融體系的安全;原有不同類型的金融活動(dòng)界限逐漸模糊,金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營成為許多國家主要的制度選擇;在發(fā)達(dá)國家,對(duì)中央銀行傳統(tǒng)的貨幣政策從中介目標(biāo)到政策工具都產(chǎn)生明顯的變化,貨幣供應(yīng)量與主要經(jīng)濟(jì)變量的數(shù)量關(guān)系變得越來越不明確,原來有效的貨幣政策工具如存款準(zhǔn)備金制度、貼現(xiàn)率等的重要性不斷下降,運(yùn)用貨幣政策的目的更完全地轉(zhuǎn)向維持金融的安全和價(jià)格的穩(wěn)定,而不再是簡單運(yùn)用貨幣政策手段刺激需求;金融風(fēng)險(xiǎn)問題十分突出,金融危機(jī)頻頻發(fā)生。由于金融不穩(wěn)定導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)起伏甚至危機(jī)成為二十年來國際經(jīng)濟(jì)的重要特征,金融風(fēng)險(xiǎn)管理成為金融監(jiān)管的核心內(nèi)容和貨幣政策制定的重要基點(diǎn)。正是在這種背景下,一些國家把金融監(jiān)管的職能從中央銀行分離出去,出現(xiàn)了單獨(dú)對(duì)銀行監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。
    中央銀行的發(fā)展全過程表明:中央銀行制度的產(chǎn)生和發(fā)展在很大程度上是基于政府對(duì)金融業(yè)監(jiān)管的需要。在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi),大多數(shù)國家的中央銀行同時(shí)承擔(dān)貨幣政策和金融監(jiān)管的職能,說明這“兩項(xiàng)職能”具有高度的關(guān)聯(lián)性和互存性。這二十年來一些國家把中央銀行所履行的貨幣政策和金融監(jiān)管相分離與這個(gè)時(shí)期國際經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境以及本國的金融狀況出現(xiàn)新的特征是緊密相連的。
    二、各國中央銀行“兩項(xiàng)職能”相分離的非一致性:現(xiàn)階段西方發(fā)達(dá)國家中央銀行“兩項(xiàng)職能”的制度模式和主要特點(diǎn)
    (一)西方發(fā)達(dá)國家或工業(yè)化國家中央銀行監(jiān)管制度安排基本情況
    金融監(jiān)管的組織結(jié)構(gòu)涉及到一國金融監(jiān)管體系構(gòu)成及各組成部門的職責(zé)分工、目標(biāo)安排和協(xié)調(diào)運(yùn)作問題。從現(xiàn)階段發(fā)達(dá)國家或工業(yè)化國家中央銀行是否對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行金融監(jiān)管來看,并不存在很明顯的特征或規(guī)律可循,尤其從經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、地域特點(diǎn)、中央銀行是否充當(dāng)“后貸款人”角色等方面更沒有明顯特征進(jìn)行考量。在主要發(fā)達(dá)國家中,大致有一半國家的中央銀行具有金融監(jiān)管和貨幣政策“兩項(xiàng)職能”,其他國家將這“兩項(xiàng)職能”分離。
    (二)在部分發(fā)達(dá)國家中從中央銀行分離出銀行業(yè)的監(jiān)管職能也是相對(duì)的和有條件的,中央銀行對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍具有控制力和滲透機(jī)制
    將中央銀行的金融監(jiān)管職能分離出去的發(fā)達(dá)國家也并不否認(rèn)貨幣政策和金融監(jiān)管的內(nèi)在聯(lián)系,為保證貨幣政策和金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)運(yùn)作,這些國家采取了一系列的保障手段。主要特點(diǎn)有:一是金融監(jiān)管*隸屬中央銀行的領(lǐng)導(dǎo)之下;二是兩類機(jī)構(gòu)的高層決策者相互兼任;三是中央銀行對(duì)監(jiān)管銀行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督并保留一定層面對(duì)銀行進(jìn)行檢查的權(quán)利;四是建立了協(xié)商機(jī)制和溝通管道。
    (三)一些國家中央銀行“兩項(xiàng)職能”分離后,中央銀行仍是銀行業(yè)監(jiān)管主體之一
    反映在“兩項(xiàng)職能”相分離的部分國家中,由于審慎監(jiān)管原則和中央銀行作為后貸款人的作用,有些國家的中央銀行仍在一定程度上與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。如美國目前的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)有貨幣管理署、聯(lián)邦儲(chǔ)備體系、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)。九十年代美國準(zhǔn)備成立銀行委員會(huì)負(fù)責(zé)銀行業(yè)監(jiān)管,但美聯(lián)儲(chǔ)認(rèn)為聯(lián)儲(chǔ)不能沒有監(jiān)管職能,該改革方案沒有通過。加拿大金融業(yè)的管理和調(diào)控雖然主要由金融管理局負(fù)責(zé),但加拿大存款保險(xiǎn)公司和加拿大銀行(作為后貸款人)也負(fù)責(zé)對(duì)加拿大金融業(yè)的監(jiān)管。作為中央銀行的加拿大銀行規(guī)定注冊(cè)銀行的法定準(zhǔn)備金率、規(guī)定它向注冊(cè)銀行貸款利率,必要時(shí)向注冊(cè)銀行進(jìn)行道義勸說,上述三個(gè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)對(duì)金融業(yè)進(jìn)行監(jiān)督與管理。還有如澳大利亞,雖然成立了專門的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)(除中央銀行外有四大金融機(jī)構(gòu)對(duì)不同類型的金融機(jī)構(gòu)對(duì)象進(jìn)行監(jiān)管),但同時(shí)保留了中央銀行為實(shí)施貨幣政策所需要的監(jiān)管職能。
    三、大多數(shù)工業(yè)化國家中央銀行兼容“兩項(xiàng)職能”階段:三十年代至八十年代,經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境特征及基礎(chǔ)性條件分析
    這個(gè)階段,大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家的中央銀行持續(xù)半個(gè)世紀(jì)之久履行貨幣政策和金融監(jiān)管的“兩項(xiàng)職能”,甚至象日本、韓國、英國在九十年代末期由于出現(xiàn)本國或本地區(qū)的金融危機(jī)才把金融監(jiān)管的職能從本國中央銀行分離出來,這并不是偶然的,它有其深刻的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征的要求、金融環(huán)境背景以及中央銀行功能合理性的需要。三十年代世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)迫使西方國家必須盡快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)景氣,加快工業(yè)化進(jìn)程,構(gòu)筑國家雄厚的工業(yè)基礎(chǔ);高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了金融的發(fā)展和繁榮,貨幣政策承擔(dān)了重要的調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù);貨幣政策中介目標(biāo)和政策工具主要圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行操作并具有強(qiáng)烈的敏感度;從金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)方面去考察,化解風(fēng)險(xiǎn)從根本上說依賴于經(jīng)濟(jì)增長;金融分業(yè)經(jīng)營和傳統(tǒng)的金融業(yè)務(wù)占主導(dǎo)地位;中央銀行不僅為金融機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)性,而且作為“后貸款人”為金融機(jī)構(gòu)提供清算資金;各國的金融自由化受到一定程度的限制,利率市場(chǎng)化、資本自由流動(dòng)、國與國之間的金融滲透性和互補(bǔ)性受到金融開放程度的約束。
    日本在工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期特別是戰(zhàn)后到九十年代之前建立了強(qiáng)大的國家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從三十年代起到二十世紀(jì)末,在長達(dá)七十年的時(shí)間里,日本中央銀行即日本銀行一直履行了貨幣政策和金融監(jiān)管的“兩項(xiàng)職能”。直到1999年以前,日本銀行一直承擔(dān)監(jiān)管職能,九十年代日本經(jīng)濟(jì)一起在低速或負(fù)增長區(qū)間徘徊,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、金融僵化的體制所蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)逐步暴露,終于在1997年發(fā)生了金融危機(jī)。日本國內(nèi)住專等金融機(jī)構(gòu)形成大量的不良貸款,釀造了金融機(jī)構(gòu)支付危機(jī)爆發(fā),許多金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn),在這種經(jīng)濟(jì)和金融背景下,1999年日本成立金融監(jiān)督廳,承擔(dān)原來的日本銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能。但這并不能抹殺在三十年代到八十年代的五十年的時(shí)間里日本銀行在實(shí)施貨幣政策和金融監(jiān)管“兩項(xiàng)職能”成功經(jīng)驗(yàn)和合力效應(yīng),它們之間的互補(bǔ)性對(duì)經(jīng)濟(jì)成長和金融穩(wěn)定做出了重要的貢獻(xiàn)。
    從日本銀行對(duì)金融業(yè)監(jiān)管的手段和目的將很容易地揭示了這一時(shí)期金融監(jiān)管的本質(zhì):一是通過對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管,首先保證政府宏觀經(jīng)濟(jì)意圖的實(shí)現(xiàn),貨幣政策實(shí)施效應(yīng)取得大化以及金融機(jī)構(gòu)的安全;二是金融監(jiān)管的內(nèi)容和手段與貨幣政策工具的實(shí)施緊密相連具有較強(qiáng)的保障性和滲透性;三是這種監(jiān)管制度安排充分考慮了銀行業(yè)目標(biāo)和生產(chǎn)企業(yè)目標(biāo)的一致性。