（三）影響土地利用的因素
1．自然因素
土地利用直接受制于自然因素的影響。這些因素主要包括氣候、地貌、水文、土壤、植被、礦藏、景觀和位置等。
2．經(jīng)濟(jì)因素
自然因素決定了不同土地利用的物質(zhì)基礎(chǔ)，而不同的經(jīng)濟(jì)因素則決定了土地利用的方式、結(jié)構(gòu)及如何利用。經(jīng)濟(jì)因素包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投入水平等。
3．制度因素
制度、人口、法規(guī)、政策、教育、技術(shù)乃至風(fēng)俗和宗教都對(duì)土地利用構(gòu)成較大的影響。其中，土地制度、人口和國家政策對(duì)土地利用的影響尤其明顯。
例題：影響土地利用的主要因素有( )。（2007年試題）
A．自然因素和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素
B．社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素和制度因素
C．自然因素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素以及制度因素
D．總體因素、區(qū)域因素及個(gè)別因素
答案：C
解析：影響土地利用的因素包括：1）自然因素。2）經(jīng)濟(jì)因素。3）制度因素。
（四）土地可持續(xù)利用的準(zhǔn)則
土地可持續(xù)利用主要包括以下準(zhǔn)則：
1．生產(chǎn)性準(zhǔn)則。生產(chǎn)性準(zhǔn)則主要是指保持和加強(qiáng)土地的生產(chǎn)和服務(wù)功能。土地的一項(xiàng)重要功能就是為人類提供衣食住行的產(chǎn)品。無論是作為生態(tài)系統(tǒng)的土地，還是作為勞動(dòng)對(duì)象的土地，土地利用的根本目標(biāo)就是利用土地進(jìn)行各類生產(chǎn)。
2．保護(hù)性準(zhǔn)則。保護(hù)性準(zhǔn)則要求保護(hù)土地資源的潛力和防止土壤與水質(zhì)的退化。廣義的土地資源包括大氣、植物、動(dòng)物、土壤等資源。持續(xù)的土地利用方式應(yīng)該實(shí)現(xiàn)資源的有效利用和適宜的開發(fā)，資源的保護(hù)性一方面包括在代內(nèi)對(duì)開發(fā)利用的資源采取經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政、法律等措施使土地資源保持良性發(fā)展。另一方面，資源的保護(hù)性是指土地資源所謂分配實(shí)現(xiàn)代際公平，如果后代享有比當(dāng)代更多的資源，或至少不能少于當(dāng)代享有的資源，則實(shí)現(xiàn)了土地的持續(xù)利用。土地持續(xù)利用以耕地資源、土壤和水質(zhì)的保護(hù)為重點(diǎn)。如農(nóng)業(yè)用地的目標(biāo)是保護(hù)耕地資源，工礦用地的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的持續(xù)開采。
3．社會(huì)可接受性準(zhǔn)則。社會(huì)可接受性是指某種土地利用方式能否被社會(huì)所接受，如果不能被接受，則這種土地利用方式必然是失敗的。影響社會(huì)接受能力的因素有很多，如政策法規(guī)、政策保障、個(gè)體接受能力、團(tuán)體的接受能力等，這些因素難以度量使得社會(huì)接受能力的直接度量比較困難，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容是收益分配的代內(nèi)公平性和資源利用的代際公平性。如果土地收益的分配與占有人群之間的關(guān)系呈現(xiàn)正態(tài)分布，那么該土地利用方式具有收益分配代內(nèi)相對(duì)公平性；如果少數(shù)人占有大量的土地收益，這樣的土地收益分配是不公平的，如果過度開發(fā)或不合理的利用而損害了后代利用同一資源和環(huán)境的權(quán)利，那么這樣的方式也是不公平的。
4．安全性準(zhǔn)則。安全性準(zhǔn)則也稱穩(wěn)定性準(zhǔn)則，主要在于減少生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度，保障穩(wěn)定生產(chǎn)。由于自然條件、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素的變動(dòng)，土地生產(chǎn)難免會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)，持續(xù)利用的土地應(yīng)該是在一定的時(shí)間尺度上使生產(chǎn)力的波動(dòng)控制在一定的范圍內(nèi)，出現(xiàn)大的波動(dòng)的土地必然是不穩(wěn)定的。
5．經(jīng)濟(jì)可行性準(zhǔn)則。經(jīng)濟(jì)可行性要求土地可持續(xù)利用并具有經(jīng)濟(jì)活力。人們利用土地的目的在于獲得一定的經(jīng)濟(jì)收益，所以，如果某種土地利用方式在當(dāng)?shù)厥强尚械?，那么這種土地利用方式一定有經(jīng)濟(jì)效益，其收益必須大于投資成本，否則肯定不能存在下去。土地持續(xù)利用需要考慮的經(jīng)濟(jì)含義是綜合效益，是土地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和外部經(jīng)濟(jì)性的綜合，并非土地產(chǎn)品的價(jià)值。如果某種土地利用方式，如鄉(xiāng)村土地城鎮(zhèn)化，具有絕對(duì)的經(jīng)濟(jì)效益，但帶來生態(tài)和社會(huì)的外部不經(jīng)濟(jì)性大于單純的經(jīng)濟(jì)收益，則這樣的土地利用方式依然是不可持續(xù)的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考慮，土地持續(xù)利用要求投人產(chǎn)出比大于1。相對(duì)于一定投入，產(chǎn)出越大說明土地利用給予人類的回報(bào)越高。
（五）土地用途管制制度的概念（掌握）
土地用途管制制度是《土地管理法》確定的加強(qiáng)土地資源管理的基本制度。通過嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途和土地利用計(jì)劃的安排使用土地，嚴(yán)格控制占用農(nóng)用地特別是耕地，實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置，合理利用，從而保證耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定。
土地用途管制制度是指國家為保證土地資源的合理利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用規(guī)劃，規(guī)定土地用途，明確土地使用限制條件，實(shí)行用途變更許可的一項(xiàng)強(qiáng)制性的管理制度。其核心是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃對(duì)土地用途轉(zhuǎn)變實(shí)行嚴(yán)格控制。按照土地用途管制的要求，對(duì)土地資源的利用，特別是各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地，就要嚴(yán)格按土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃供地，嚴(yán)格把好農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批關(guān)，嚴(yán)格執(zhí)行耕地“占一補(bǔ)一”的補(bǔ)償制度，嚴(yán)格依法征地和執(zhí)行征地補(bǔ)償安置制度。
土地利用規(guī)劃是實(shí)施用途管制的依據(jù)，而用途管制是落實(shí)土地利用規(guī)劃的手段和措施。
例題：土地用途管制制度是( )確定的加強(qiáng)土地資源管理的基本制度。
A．《城市房地產(chǎn)管理法》
B．《土地管理法》
C．《建筑法》
D．《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》
答案：B
解析：土地用途管制制度是《土地管理法》確定的加強(qiáng)土地資源管理的基本制度。
（六）土地用途管制的作用和意義（掌握）
國家實(shí)行土地用途管制的目的和作用在于強(qiáng)制性地嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式和土地利用方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，保障糧食安全、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。
在我國目前人地矛盾十分緊張的情況下，實(shí)施土地用途管制制度有其現(xiàn)實(shí)的必然性和重要意義。
(1)土地用途管制制度是一種比較先進(jìn)的土地資源管理制度。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)化和城市化程度提高，土地的不合理利用和浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，必須強(qiáng)化土地利用的政府調(diào)控力度，逐步形成了以土地規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)土地用途變更實(shí)行嚴(yán)格控制的土地用途管制制度。
(2)土地用途管制制度可以解決我國分級(jí)限額審批制的弊端。
(3)可以實(shí)現(xiàn)利用整體效率化。
(4)協(xié)調(diào)“吃飯”與“建設(shè)”的矛盾。土地是人類賴以生存和生活的基礎(chǔ)，具有有限性和不可再生性的特點(diǎn)，因此，它是最珍貴的自然資源，最寶貴的物質(zhì)財(cái)富。在征收土地時(shí)，必須堅(jiān)持“一要吃飯、二要建設(shè)”的方針，必須堅(jiān)持“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策。
(5)消除土地利用中不利的外部性影響，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。
（七）土地用途管制的內(nèi)容（掌握）
(1)按用途對(duì)土地進(jìn)行分類
為實(shí)施土地用途管制，《土地管理法》將土地按用途分為三大類型，即農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，不同用途的土地，其用途管制的具體內(nèi)容不同。
1）農(nóng)用地用途管制
可分為農(nóng)地農(nóng)用管制和農(nóng)地非農(nóng)用管制兩個(gè)方面。農(nóng)地農(nóng)用管制是使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的農(nóng)用地用途使用土地，農(nóng)用地內(nèi)部地類變更必須依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行；農(nóng)地非農(nóng)化管制在于限制農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)地，特別是嚴(yán)格限制耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)地。
2）建設(shè)用地用途管制
是要按土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的用途合理使用土地；控制建設(shè)用地總量；城市建設(shè)用地規(guī)模符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地、不占或少占農(nóng)用地；嚴(yán)格建設(shè)用地審批管理。
3）未利用地土地用途管制
包括禁止不符合土地利用總體規(guī)劃，破壞自然生態(tài)環(huán)境的土地開發(fā)；鼓勵(lì)對(duì)未利用地進(jìn)行科學(xué)的開發(fā)利用；鼓勵(lì)對(duì)廢棄渠道、公路、零星坑塘水面、鹽堿地的利用，利用各種方式進(jìn)行土地整理。
(2)土地利用總體規(guī)劃規(guī)定土地用途
國家通過法律途徑賦予土地利用總體規(guī)劃高度的調(diào)控權(quán)威。全國性和省級(jí)規(guī)劃是在全國或省域范圍內(nèi)從宏觀上統(tǒng)籌安排用地，重點(diǎn)是制定土地利用政策、確定土地利用約束性控制指標(biāo)，確保各類用地結(jié)構(gòu)、規(guī)模與布局的宏觀控制，實(shí)現(xiàn)土地的合理利用?？h、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃依據(jù)上級(jí)規(guī)劃下達(dá)的控制指標(biāo)和本地的土地利用狀況、自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r劃分土地利用區(qū)，確定各區(qū)利用規(guī)模與布局，制定分區(qū)管制規(guī)則，為土地用途管制提供依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃劃分的土地用途分區(qū)一般有基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)田區(qū)、園地利用區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、牧草地用地區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、農(nóng)村居民點(diǎn)用地區(qū)、工礦用地區(qū)、交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地區(qū)、生態(tài)保護(hù)用地區(qū)等。
(3)土地登記注冊(cè)土地用途
土地用途登記是土地用途管制的權(quán)利保障。實(shí)行土地用途管制，要求明確土地權(quán)利人的土地用途，進(jìn)行土地用途登記，使權(quán)利人土地用途的權(quán)利內(nèi)容在法律上得到保障。這樣，即保證土地權(quán)利人的土地權(quán)利，又規(guī)定權(quán)利人土地用途義務(wù)，在土地權(quán)利登記中實(shí)現(xiàn)土地用途管制。城鎮(zhèn)土地登記中土地用途主要分為工業(yè)用地、居住用地和商業(yè)用地，每類用地中還可以進(jìn)一步細(xì)分。農(nóng)村土地登記中土地用途主要有宅基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地參照城鎮(zhèn)用地用途劃分，農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記土地用途按土地利用現(xiàn)狀分類用途和面積進(jìn)行登記。
(4)土地用途變更實(shí)行審批
農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是實(shí)現(xiàn)土地用途管制的關(guān)鍵。建設(shè)需要占用農(nóng)用地的，必須在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排，符合土地利用總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的建設(shè)項(xiàng)目，按照法定審批程序和權(quán)限，依法批準(zhǔn)后，方可將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；不符合土地利用總體規(guī)劃的不予批準(zhǔn)，確需占用的必須按《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，并經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，方可辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
(5)對(duì)不按照規(guī)定的土地用途使用土地的行為進(jìn)行處罰
國家制定嚴(yán)厲的土地管制法律，特別是對(duì)國家如何管理耕地應(yīng)有法律依據(jù)，法律責(zé)任是土地用途管制的強(qiáng)有力后盾。對(duì)于非法占用土地，擅自改變土地用途的行為要按照《土地管理法》等有關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)厲處罰。
例題：《土地管理法》規(guī)定，按用途劃分，我國的土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和( )。(2000年土地管理基礎(chǔ)試題)
A．耕地
B．建設(shè)用地
C．已利用地
D未利用地
答案：D
解析：在土地管理法中，土地利用總體規(guī)劃將土地分為三類，即農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。
（八）土地利用總體規(guī)劃的概念（掌握）
土地利用總體規(guī)劃是各級(jí)人民政府，根據(jù)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，依法組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)全部土地的開發(fā)、利用、整治、保護(hù)在空間和時(shí)間上所作的綜合部署和統(tǒng)籌安排。
土地利用總體規(guī)劃是實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)和統(tǒng)籌各項(xiàng)土地利用活動(dòng)的重要依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃是土地利用管理工作的“龍頭”，是各級(jí)人民政府對(duì)土地利用進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制的重要手段。土地利用總體規(guī)劃依法由各級(jí)人民政府組織編制，國土資源行政主管部門具體承辦。土地利用總體規(guī)劃的核心是確定或調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局，它的作用是宏觀調(diào)控和均衡各業(yè)用地，重點(diǎn)是確定關(guān)系國計(jì)民生的土地利用約束性控制指標(biāo)，實(shí)施土地利用宏觀控制，劃分土地利用區(qū)，為土地用途管制提供依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是對(duì)有限的土地資源在國民經(jīng)濟(jì)部門間的合理配置，即土地資源部門間的時(shí)空分配(數(shù)量、質(zhì)量、區(qū)位)，具體借助于土地利用結(jié)構(gòu)加以實(shí)現(xiàn)。
根據(jù)我國行政區(qū)劃，土地利用總體規(guī)劃分為全國、省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣和鄉(xiāng)五級(jí)。上下級(jí)規(guī)劃必須緊密銜接，上一級(jí)規(guī)劃是下級(jí)規(guī)劃的依據(jù)，并指導(dǎo)下一級(jí)規(guī)劃，下級(jí)規(guī)劃是上級(jí)規(guī)劃的基礎(chǔ)和落實(shí)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：地方各級(jí)人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。下級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制。
土地利用總體規(guī)劃包括長期性、綜合性、戰(zhàn)略性、控制性、權(quán)威性等基本特性。
1．長期性
土地利用總體規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的組成部分，其規(guī)劃期限應(yīng)與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)，它必須對(duì)對(duì)與土地利用有關(guān)的重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的長期變化趨勢(shì)(如人口變化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、旅游事業(yè)的發(fā)展等)做出預(yù)測(cè)，進(jìn)而制定長遠(yuǎn)的土地利用規(guī)劃。一般來說，土地利用總體規(guī)劃期限在10年以上，可展望20～50年。為了便于規(guī)劃的實(shí)施，其規(guī)劃目標(biāo)必須通過制定階段性目標(biāo)來落實(shí)，重點(diǎn)是確定5年的近期規(guī)劃目標(biāo)。
2．綜合性
(1)從規(guī)劃的對(duì)象上看，土地利用總體規(guī)劃是針對(duì)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的全部土地資源，而不是某一類土地或某一局部土地。
(2)從規(guī)劃內(nèi)容上看，總體規(guī)劃要對(duì)土地的開發(fā)、利用、整治、整理、復(fù)墾和保護(hù)，同時(shí)結(jié)合時(shí)間結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌安排、全面考慮。綜合各部門對(duì)土地的需求，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和布局，使土地利用符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的需要，以促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。
(3)從規(guī)劃的目標(biāo)上看，土地利用總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是綜合效益的化，即兼顧經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益的高度統(tǒng)一，同時(shí)正確處理局部利益和整體利益、近期利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)發(fā)展。
4)從規(guī)劃的協(xié)調(diào)范圍看，它平衡協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)各部門用地關(guān)系，而不是某一部門內(nèi)的用地關(guān)系。
3．戰(zhàn)略性
土地里總體規(guī)劃在宏觀上是一種政策指南，是一種戰(zhàn)略部署。其戰(zhàn)略性表現(xiàn)在它所研究的問題具有戰(zhàn)略意義。
1．自然因素
土地利用直接受制于自然因素的影響。這些因素主要包括氣候、地貌、水文、土壤、植被、礦藏、景觀和位置等。
2．經(jīng)濟(jì)因素
自然因素決定了不同土地利用的物質(zhì)基礎(chǔ)，而不同的經(jīng)濟(jì)因素則決定了土地利用的方式、結(jié)構(gòu)及如何利用。經(jīng)濟(jì)因素包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投入水平等。
3．制度因素
制度、人口、法規(guī)、政策、教育、技術(shù)乃至風(fēng)俗和宗教都對(duì)土地利用構(gòu)成較大的影響。其中，土地制度、人口和國家政策對(duì)土地利用的影響尤其明顯。
例題：影響土地利用的主要因素有( )。（2007年試題）
A．自然因素和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素
B．社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素和制度因素
C．自然因素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素以及制度因素
D．總體因素、區(qū)域因素及個(gè)別因素
答案：C
解析：影響土地利用的因素包括：1）自然因素。2）經(jīng)濟(jì)因素。3）制度因素。
（四）土地可持續(xù)利用的準(zhǔn)則
土地可持續(xù)利用主要包括以下準(zhǔn)則：
1．生產(chǎn)性準(zhǔn)則。生產(chǎn)性準(zhǔn)則主要是指保持和加強(qiáng)土地的生產(chǎn)和服務(wù)功能。土地的一項(xiàng)重要功能就是為人類提供衣食住行的產(chǎn)品。無論是作為生態(tài)系統(tǒng)的土地，還是作為勞動(dòng)對(duì)象的土地，土地利用的根本目標(biāo)就是利用土地進(jìn)行各類生產(chǎn)。
2．保護(hù)性準(zhǔn)則。保護(hù)性準(zhǔn)則要求保護(hù)土地資源的潛力和防止土壤與水質(zhì)的退化。廣義的土地資源包括大氣、植物、動(dòng)物、土壤等資源。持續(xù)的土地利用方式應(yīng)該實(shí)現(xiàn)資源的有效利用和適宜的開發(fā)，資源的保護(hù)性一方面包括在代內(nèi)對(duì)開發(fā)利用的資源采取經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政、法律等措施使土地資源保持良性發(fā)展。另一方面，資源的保護(hù)性是指土地資源所謂分配實(shí)現(xiàn)代際公平，如果后代享有比當(dāng)代更多的資源，或至少不能少于當(dāng)代享有的資源，則實(shí)現(xiàn)了土地的持續(xù)利用。土地持續(xù)利用以耕地資源、土壤和水質(zhì)的保護(hù)為重點(diǎn)。如農(nóng)業(yè)用地的目標(biāo)是保護(hù)耕地資源，工礦用地的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的持續(xù)開采。
3．社會(huì)可接受性準(zhǔn)則。社會(huì)可接受性是指某種土地利用方式能否被社會(huì)所接受，如果不能被接受，則這種土地利用方式必然是失敗的。影響社會(huì)接受能力的因素有很多，如政策法規(guī)、政策保障、個(gè)體接受能力、團(tuán)體的接受能力等，這些因素難以度量使得社會(huì)接受能力的直接度量比較困難，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容是收益分配的代內(nèi)公平性和資源利用的代際公平性。如果土地收益的分配與占有人群之間的關(guān)系呈現(xiàn)正態(tài)分布，那么該土地利用方式具有收益分配代內(nèi)相對(duì)公平性；如果少數(shù)人占有大量的土地收益，這樣的土地收益分配是不公平的，如果過度開發(fā)或不合理的利用而損害了后代利用同一資源和環(huán)境的權(quán)利，那么這樣的方式也是不公平的。
4．安全性準(zhǔn)則。安全性準(zhǔn)則也稱穩(wěn)定性準(zhǔn)則，主要在于減少生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度，保障穩(wěn)定生產(chǎn)。由于自然條件、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素的變動(dòng)，土地生產(chǎn)難免會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)，持續(xù)利用的土地應(yīng)該是在一定的時(shí)間尺度上使生產(chǎn)力的波動(dòng)控制在一定的范圍內(nèi)，出現(xiàn)大的波動(dòng)的土地必然是不穩(wěn)定的。
5．經(jīng)濟(jì)可行性準(zhǔn)則。經(jīng)濟(jì)可行性要求土地可持續(xù)利用并具有經(jīng)濟(jì)活力。人們利用土地的目的在于獲得一定的經(jīng)濟(jì)收益，所以，如果某種土地利用方式在當(dāng)?shù)厥强尚械?，那么這種土地利用方式一定有經(jīng)濟(jì)效益，其收益必須大于投資成本，否則肯定不能存在下去。土地持續(xù)利用需要考慮的經(jīng)濟(jì)含義是綜合效益，是土地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和外部經(jīng)濟(jì)性的綜合，并非土地產(chǎn)品的價(jià)值。如果某種土地利用方式，如鄉(xiāng)村土地城鎮(zhèn)化，具有絕對(duì)的經(jīng)濟(jì)效益，但帶來生態(tài)和社會(huì)的外部不經(jīng)濟(jì)性大于單純的經(jīng)濟(jì)收益，則這樣的土地利用方式依然是不可持續(xù)的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考慮，土地持續(xù)利用要求投人產(chǎn)出比大于1。相對(duì)于一定投入，產(chǎn)出越大說明土地利用給予人類的回報(bào)越高。
（五）土地用途管制制度的概念（掌握）
土地用途管制制度是《土地管理法》確定的加強(qiáng)土地資源管理的基本制度。通過嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途和土地利用計(jì)劃的安排使用土地，嚴(yán)格控制占用農(nóng)用地特別是耕地，實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置，合理利用，從而保證耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定。
土地用途管制制度是指國家為保證土地資源的合理利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用規(guī)劃，規(guī)定土地用途，明確土地使用限制條件，實(shí)行用途變更許可的一項(xiàng)強(qiáng)制性的管理制度。其核心是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃對(duì)土地用途轉(zhuǎn)變實(shí)行嚴(yán)格控制。按照土地用途管制的要求，對(duì)土地資源的利用，特別是各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地，就要嚴(yán)格按土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃供地，嚴(yán)格把好農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批關(guān)，嚴(yán)格執(zhí)行耕地“占一補(bǔ)一”的補(bǔ)償制度，嚴(yán)格依法征地和執(zhí)行征地補(bǔ)償安置制度。
土地利用規(guī)劃是實(shí)施用途管制的依據(jù)，而用途管制是落實(shí)土地利用規(guī)劃的手段和措施。
例題：土地用途管制制度是( )確定的加強(qiáng)土地資源管理的基本制度。
A．《城市房地產(chǎn)管理法》
B．《土地管理法》
C．《建筑法》
D．《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》
答案：B
解析：土地用途管制制度是《土地管理法》確定的加強(qiáng)土地資源管理的基本制度。
（六）土地用途管制的作用和意義（掌握）
國家實(shí)行土地用途管制的目的和作用在于強(qiáng)制性地嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式和土地利用方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，保障糧食安全、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。
在我國目前人地矛盾十分緊張的情況下，實(shí)施土地用途管制制度有其現(xiàn)實(shí)的必然性和重要意義。
(1)土地用途管制制度是一種比較先進(jìn)的土地資源管理制度。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)化和城市化程度提高，土地的不合理利用和浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，必須強(qiáng)化土地利用的政府調(diào)控力度，逐步形成了以土地規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)土地用途變更實(shí)行嚴(yán)格控制的土地用途管制制度。
(2)土地用途管制制度可以解決我國分級(jí)限額審批制的弊端。
(3)可以實(shí)現(xiàn)利用整體效率化。
(4)協(xié)調(diào)“吃飯”與“建設(shè)”的矛盾。土地是人類賴以生存和生活的基礎(chǔ)，具有有限性和不可再生性的特點(diǎn)，因此，它是最珍貴的自然資源，最寶貴的物質(zhì)財(cái)富。在征收土地時(shí)，必須堅(jiān)持“一要吃飯、二要建設(shè)”的方針，必須堅(jiān)持“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策。
(5)消除土地利用中不利的外部性影響，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。
（七）土地用途管制的內(nèi)容（掌握）
(1)按用途對(duì)土地進(jìn)行分類
為實(shí)施土地用途管制，《土地管理法》將土地按用途分為三大類型，即農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，不同用途的土地，其用途管制的具體內(nèi)容不同。
1）農(nóng)用地用途管制
可分為農(nóng)地農(nóng)用管制和農(nóng)地非農(nóng)用管制兩個(gè)方面。農(nóng)地農(nóng)用管制是使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的農(nóng)用地用途使用土地，農(nóng)用地內(nèi)部地類變更必須依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行；農(nóng)地非農(nóng)化管制在于限制農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)地，特別是嚴(yán)格限制耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)地。
2）建設(shè)用地用途管制
是要按土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的用途合理使用土地；控制建設(shè)用地總量；城市建設(shè)用地規(guī)模符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地、不占或少占農(nóng)用地；嚴(yán)格建設(shè)用地審批管理。
3）未利用地土地用途管制
包括禁止不符合土地利用總體規(guī)劃，破壞自然生態(tài)環(huán)境的土地開發(fā)；鼓勵(lì)對(duì)未利用地進(jìn)行科學(xué)的開發(fā)利用；鼓勵(lì)對(duì)廢棄渠道、公路、零星坑塘水面、鹽堿地的利用，利用各種方式進(jìn)行土地整理。
(2)土地利用總體規(guī)劃規(guī)定土地用途
國家通過法律途徑賦予土地利用總體規(guī)劃高度的調(diào)控權(quán)威。全國性和省級(jí)規(guī)劃是在全國或省域范圍內(nèi)從宏觀上統(tǒng)籌安排用地，重點(diǎn)是制定土地利用政策、確定土地利用約束性控制指標(biāo)，確保各類用地結(jié)構(gòu)、規(guī)模與布局的宏觀控制，實(shí)現(xiàn)土地的合理利用?？h、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃依據(jù)上級(jí)規(guī)劃下達(dá)的控制指標(biāo)和本地的土地利用狀況、自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r劃分土地利用區(qū)，確定各區(qū)利用規(guī)模與布局，制定分區(qū)管制規(guī)則，為土地用途管制提供依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃劃分的土地用途分區(qū)一般有基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)田區(qū)、園地利用區(qū)、林業(yè)用地區(qū)、牧草地用地區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、農(nóng)村居民點(diǎn)用地區(qū)、工礦用地區(qū)、交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地區(qū)、生態(tài)保護(hù)用地區(qū)等。
(3)土地登記注冊(cè)土地用途
土地用途登記是土地用途管制的權(quán)利保障。實(shí)行土地用途管制，要求明確土地權(quán)利人的土地用途，進(jìn)行土地用途登記，使權(quán)利人土地用途的權(quán)利內(nèi)容在法律上得到保障。這樣，即保證土地權(quán)利人的土地權(quán)利，又規(guī)定權(quán)利人土地用途義務(wù)，在土地權(quán)利登記中實(shí)現(xiàn)土地用途管制。城鎮(zhèn)土地登記中土地用途主要分為工業(yè)用地、居住用地和商業(yè)用地，每類用地中還可以進(jìn)一步細(xì)分。農(nóng)村土地登記中土地用途主要有宅基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地參照城鎮(zhèn)用地用途劃分，農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記土地用途按土地利用現(xiàn)狀分類用途和面積進(jìn)行登記。
(4)土地用途變更實(shí)行審批
農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是實(shí)現(xiàn)土地用途管制的關(guān)鍵。建設(shè)需要占用農(nóng)用地的，必須在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排，符合土地利用總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的建設(shè)項(xiàng)目，按照法定審批程序和權(quán)限，依法批準(zhǔn)后，方可將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；不符合土地利用總體規(guī)劃的不予批準(zhǔn)，確需占用的必須按《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，并經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，方可辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
(5)對(duì)不按照規(guī)定的土地用途使用土地的行為進(jìn)行處罰
國家制定嚴(yán)厲的土地管制法律，特別是對(duì)國家如何管理耕地應(yīng)有法律依據(jù)，法律責(zé)任是土地用途管制的強(qiáng)有力后盾。對(duì)于非法占用土地，擅自改變土地用途的行為要按照《土地管理法》等有關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)厲處罰。
例題：《土地管理法》規(guī)定，按用途劃分，我國的土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和( )。(2000年土地管理基礎(chǔ)試題)
A．耕地
B．建設(shè)用地
C．已利用地
D未利用地
答案：D
解析：在土地管理法中，土地利用總體規(guī)劃將土地分為三類，即農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。
（八）土地利用總體規(guī)劃的概念（掌握）
土地利用總體規(guī)劃是各級(jí)人民政府，根據(jù)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，依法組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)全部土地的開發(fā)、利用、整治、保護(hù)在空間和時(shí)間上所作的綜合部署和統(tǒng)籌安排。
土地利用總體規(guī)劃是實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)和統(tǒng)籌各項(xiàng)土地利用活動(dòng)的重要依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃是土地利用管理工作的“龍頭”，是各級(jí)人民政府對(duì)土地利用進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制的重要手段。土地利用總體規(guī)劃依法由各級(jí)人民政府組織編制，國土資源行政主管部門具體承辦。土地利用總體規(guī)劃的核心是確定或調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局，它的作用是宏觀調(diào)控和均衡各業(yè)用地，重點(diǎn)是確定關(guān)系國計(jì)民生的土地利用約束性控制指標(biāo)，實(shí)施土地利用宏觀控制，劃分土地利用區(qū)，為土地用途管制提供依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是對(duì)有限的土地資源在國民經(jīng)濟(jì)部門間的合理配置，即土地資源部門間的時(shí)空分配(數(shù)量、質(zhì)量、區(qū)位)，具體借助于土地利用結(jié)構(gòu)加以實(shí)現(xiàn)。
根據(jù)我國行政區(qū)劃，土地利用總體規(guī)劃分為全國、省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣和鄉(xiāng)五級(jí)。上下級(jí)規(guī)劃必須緊密銜接，上一級(jí)規(guī)劃是下級(jí)規(guī)劃的依據(jù)，并指導(dǎo)下一級(jí)規(guī)劃，下級(jí)規(guī)劃是上級(jí)規(guī)劃的基礎(chǔ)和落實(shí)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：地方各級(jí)人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。下級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制。
土地利用總體規(guī)劃包括長期性、綜合性、戰(zhàn)略性、控制性、權(quán)威性等基本特性。
1．長期性
土地利用總體規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的組成部分，其規(guī)劃期限應(yīng)與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)，它必須對(duì)對(duì)與土地利用有關(guān)的重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的長期變化趨勢(shì)(如人口變化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、旅游事業(yè)的發(fā)展等)做出預(yù)測(cè)，進(jìn)而制定長遠(yuǎn)的土地利用規(guī)劃。一般來說，土地利用總體規(guī)劃期限在10年以上，可展望20～50年。為了便于規(guī)劃的實(shí)施，其規(guī)劃目標(biāo)必須通過制定階段性目標(biāo)來落實(shí)，重點(diǎn)是確定5年的近期規(guī)劃目標(biāo)。
2．綜合性
(1)從規(guī)劃的對(duì)象上看，土地利用總體規(guī)劃是針對(duì)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的全部土地資源，而不是某一類土地或某一局部土地。
(2)從規(guī)劃內(nèi)容上看，總體規(guī)劃要對(duì)土地的開發(fā)、利用、整治、整理、復(fù)墾和保護(hù)，同時(shí)結(jié)合時(shí)間結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌安排、全面考慮。綜合各部門對(duì)土地的需求，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和布局，使土地利用符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的需要，以促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。
(3)從規(guī)劃的目標(biāo)上看，土地利用總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是綜合效益的化，即兼顧經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益的高度統(tǒng)一，同時(shí)正確處理局部利益和整體利益、近期利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)發(fā)展。
4)從規(guī)劃的協(xié)調(diào)范圍看，它平衡協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)各部門用地關(guān)系，而不是某一部門內(nèi)的用地關(guān)系。
3．戰(zhàn)略性
土地里總體規(guī)劃在宏觀上是一種政策指南，是一種戰(zhàn)略部署。其戰(zhàn)略性表現(xiàn)在它所研究的問題具有戰(zhàn)略意義。