□應(yīng)提高行政審判的級別，裁撤現(xiàn)有基層法院行政審判庭，擴大中級人民法院的管轄范圍，由中級法院承擔(dān)行政案件的一審工作，法院的經(jīng)費應(yīng)當(dāng)獨立于地方財政支出，納入中央財政的范圍
□法官的人事任免應(yīng)以通過統(tǒng)一的司法考試為基礎(chǔ)，通過后必須參加一段時期的行政知識培訓(xùn)，培訓(xùn)之后還要通過相應(yīng)的考核，考核合格方可進入法院從事行政審判工作
□在案件的審判過程中，上級法院要充分尊重下級法院的自主審判權(quán)力，不得干涉下級法院的具體審理工作
□我國應(yīng)當(dāng)建立法官的職業(yè)保障機制，法官應(yīng)當(dāng)是終身任職，不得隨意的調(diào)動或者懲處
王紅衛(wèi) 陳 松
一、我國行政審判體制的現(xiàn)狀及存在問題
審判是審判機關(guān)代表國家就當(dāng)事人的行為是否違法進行認(rèn)定、裁決、懲罰的訴訟過程，它是一個法的實施過程，更是法的實現(xiàn)過程。我國憲法賦予人民法院獨立的審判權(quán)，因此，在我國包括行政審判體制在內(nèi)的司法審判體制以權(quán)力的獨立行使作為基本的原則和保障。然而，這種獨立性在長期司法實踐中只體現(xiàn)為一種應(yīng)然狀態(tài)，實際并未得到實現(xiàn)，這就成為制約審判權(quán)公正有效實施的主要因素之一，同時也成為行政審判體制改革要解決的主要問題。
由于司法審判的權(quán)力不能獨立行使，法官的依法獨立審判變成了法官依地方政府領(lǐng)導(dǎo)的話來審判，領(lǐng)導(dǎo)要怎么判就怎么判，司法權(quán)力很大程度上被上級領(lǐng)導(dǎo)剝奪了。不僅如此，這種審判方式的現(xiàn)狀還導(dǎo)致司法審判的“主客場制”，在本地打官司容易贏，到外地打官司必輸?！爸骺蛨鲋啤笔谷珖y(tǒng)一的法律變成地方法律，法律的公信力喪失，其結(jié)果必然導(dǎo)致公民對法律失去認(rèn)同，失去信心。
二、制約行政審判權(quán)獨立行使的原因
第一，外部體制因素：權(quán)力地方化。
權(quán)力地方化有人稱之為“司法割據(jù)”，也就是司法地方保護主義。在我國，除高人民法院是由中央設(shè)置并由中央財政撥付經(jīng)費外，其他各級人民法院都分別由各級地方解決其人財物。這種體制使得法院依附于地方，法院本身的部門利益和地方團體利益結(jié)成了相互依附的“鍋與碗”的關(guān)系。在這種情況下，地方保護主義，實質(zhì)上也是自我保護主義。
當(dāng)然，經(jīng)濟條件的不成熟，經(jīng)濟體制的不完善也是審判權(quán)力的又一原因。我國目前商品經(jīng)濟不發(fā)達，市場經(jīng)濟體制剛開始建立，在這樣的條件下，出現(xiàn)審判權(quán)力地方化，不能實現(xiàn)審判獨立就不奇怪了。經(jīng)濟的發(fā)展程度一定程度上決定了公民的權(quán)利意識，決定公民和組織是否尋求司法途徑以及反對政府和其他公共權(quán)力的任意侵犯。
司法權(quán)力地方化還導(dǎo)致司法審判的“主客場制”，在本地打官司容易贏，到外地打官司必輸。在這其中，行政審判表現(xiàn)尤為明顯，已日漸成為法院維護本級地方政府的有利的武器。當(dāng)前我國的信訪制度日益完善，但這也從一個側(cè)面說明廣大人民對行政訴訟的排斥以及對行政審判的信心不足，這對于審判獨立不可不說是一個挑戰(zhàn)。
第二，內(nèi)部體制因素：管理行政化。
我國歷經(jīng)了長期的計劃經(jīng)濟體制，從而形成了全方位的行政管理體制，不僅在政府機關(guān)內(nèi)部，而且在司法領(lǐng)域也得以保留。這種行政化的管理并不適應(yīng)行政審判工作的開展。
這首先體現(xiàn)在法官的任用上。審判權(quán)的獨立行使需要具有現(xiàn)代法治觀念和較高法律專業(yè)水平的法官來擔(dān)當(dāng)，行政審判工作對于法官的要求不僅如此，行政審判有其特殊性：行政爭議所蘊含的問題有時具有專業(yè)性和技術(shù)性，且往往涉及行政裁量權(quán)的行使，其性質(zhì)并非純粹的法律爭議；而行政審判就其運行機制而言是司法權(quán)對行政權(quán)的制約，這種制約不可避免的在一定程度上要影響行政的效率，并可能影響行政權(quán)運行的自主性。
實踐中，這兩方面往往交織在一起。如果法院不具備對行政爭議專業(yè)性問題的審查能力，審查不僅是不必要的，而且會阻礙行政的效率與自主運行；即使法院具備對行政爭議的審查能力，也往往需要注意所審查問題的性質(zhì)和與審查的強度，否則，同樣會對行政的運行有不利影響。行政審判的這種特殊性更要求審判人員具有全面的素質(zhì)和有關(guān)于審判的廣博的知識。但目前行政審判隊伍的門檻不高，加上法官職位多出于行政安排，造成現(xiàn)有的法官隊伍來源復(fù)雜，教育程度參差不齊，整體素質(zhì)不高。這種局面直接會導(dǎo)致法官在審判實務(wù)中對于稍有難度的案件，或是求教他人，或是請示匯報，甚至主觀誤斷。這樣一來，何談審判獨立呢，即使有獨立行使的可能性，我們的法官有能力獨立行使嗎？
其次體現(xiàn)在法院上下級關(guān)系的行政化上。我國憲法第172條規(guī)定：高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作。這里用的不是領(lǐng)導(dǎo)，而是監(jiān)督，而且這種監(jiān)督只能通過訴訟程序來實現(xiàn)，并不表明他們之間存在著行政意義上的上下級關(guān)系。而現(xiàn)行法院內(nèi)的一些做法是不符合審判獨立要求的。如：下級法院攜卷向上級法院請示裁判結(jié)果或以請示法律問題為由和上級法院商量裁判結(jié)論，以及上級法院以答復(fù)、通知、批示等形式左右下級法院具體案件具體問題的處理。這些做法實際上違反了各級法院獨立行使審判權(quán)的原則。
再次，法官的等級制度和審批制度在一定程度上也會成為獨立審判的干擾因素。法官是一種反等級職業(yè)，法官除了法律就沒有別的上司，法官重要的品格是獨立。我國現(xiàn)行的法官等級制度過于強化級別意識，會導(dǎo)致法官因個人利益的得失考慮更多的人為因素或上級意志而違背審判的獨立。還有院長審批制度，案件的主審法官是案件具體情況的掌握者，應(yīng)該直接左右案件的審判結(jié)果。然而在法院內(nèi)部一些案件在判決做出前還要經(jīng)審判委員會討論或是院長審批，所以有時會造成案件的審理與決策相分離，這樣做出的判決結(jié)果是否能夠客觀公正勢必會讓人產(chǎn)生懷疑，況且這也是對主審法官獨立審判權(quán)的一種褻瀆。
三、對于審判體制改革的若干意見
第一，我國應(yīng)建立有利于行政審判獨立的外部環(huán)境。為了減少地方政府對行政審判的干預(yù)，應(yīng)提高行政審判的級別，裁撤現(xiàn)有基層法院行政審判庭，擴大中級人民法院的管轄范圍，由中級法院承擔(dān)行政案件的一審工作。從司法實踐來看，行政案件的數(shù)量并不是很大，所以并不會給中級人民法院帶來很大的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然在實踐過程中可以適當(dāng)借鑒美國的巡回法院制度，在中級法院的管轄區(qū)域內(nèi)設(shè)立若干派出機構(gòu)，審理原基層行政審判庭司法轄區(qū)的行政案件，這樣作為一種過度，以減小改革的阻力。另外一方面就是關(guān)于法院的經(jīng)費管理問題，法院的經(jīng)費應(yīng)當(dāng)獨立于地方財政支出，納入中央財政的范圍。但是為了改革不過多增加中央財政的負(fù)擔(dān)，可以適當(dāng)增加各地方上繳的稅收，形成中央財政針對司法部門經(jīng)費的專項資金，列入統(tǒng)一的中央財政預(yù)算，而后由中央逐級專項下達各級法院。這樣做可以使法院很大程度上脫離地方政府的干預(yù)，更大程度上保證行政審判的獨立和公正。
第二，應(yīng)建設(shè)有利于行政審判獨立的內(nèi)部環(huán)境，法院的管理體制應(yīng)適應(yīng)現(xiàn)代司法進程的發(fā)展。
1.在法官的人事任免上應(yīng)當(dāng)改變僅憑本級地方政府任命后由人大批準(zhǔn)的方式，這種做法是對司法審判嚴(yán)肅性和專業(yè)性的褻瀆。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過考試的途徑來決定法官的任免。現(xiàn)行的全國統(tǒng)一的司法考試可以作為進入法院的敲門磚，但由于行政審判自身存在的特殊性，要求其法官的素質(zhì)是全面的，僅具有基本的法律常識是不足以主持行政審理工作的。以通過統(tǒng)一的司法考試為前提和基礎(chǔ)，相關(guān)人員還必須參加一段時期的行政知識培訓(xùn)，培訓(xùn)之后要通過相應(yīng)的考核，考核合格方可以進入法院從事行政審判工作。關(guān)于行政審判人員的具體人事任免問題筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由國家司法部負(fù)責(zé)，這既可以作為司法考試的后續(xù)工作，又可以避免地方政府對司法獨立的干擾。在這個問題上也有學(xué)者提出由高人民法院垂直領(lǐng)導(dǎo)，但這樣仍不能從根本上清除干擾司法獨立的因素，所以筆者將這一權(quán)力設(shè)置為由國家司法部統(tǒng)一行使。
2.在具體案件的審判過程中，上級法院要充分尊重下級法院的自主審判權(quán)力，不得干涉下級法院的具體審理工作。下級法院也要充分利用自己的獨立審判的權(quán)力，發(fā)揮自己的能動性，以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，按照法律的相關(guān)原則和精神進行審判，不要動輒就向上級法院請示商議。
3.我國應(yīng)當(dāng)建立法官的職業(yè)保障機制，借鑒國外的成熟經(jīng)驗，法官應(yīng)當(dāng)是終身任職，不得隨意的調(diào)動或者懲處，法官的權(quán)威地位應(yīng)當(dāng)在社會中確立起來，這樣也能使人們形象的體會到國家司法的權(quán)威，強化法的威懾作用。再者，法官的生活是應(yīng)當(dāng)具有絕對保障的。筆者認(rèn)為高薪養(yǎng)廉是有其合理性的，法官的職業(yè)性質(zhì)雖然特殊，但也是普通的人，同樣會有物質(zhì)生活方面的需求，只有滿足這些必要的需求，才能要求其中立、公正。當(dāng)然，權(quán)力和義務(wù)永遠是并存的，法官在行使審判權(quán)力的同時必須要對自己的行為負(fù)責(zé)，接受必要的監(jiān)督，即建立法官負(fù)責(zé)制，這是必要的約束機制，保證案件的審理公平、公正、合理、合法。
(作者單位：天津市第一中級人民法院行政審判庭)
□法官的人事任免應(yīng)以通過統(tǒng)一的司法考試為基礎(chǔ)，通過后必須參加一段時期的行政知識培訓(xùn)，培訓(xùn)之后還要通過相應(yīng)的考核，考核合格方可進入法院從事行政審判工作
□在案件的審判過程中，上級法院要充分尊重下級法院的自主審判權(quán)力，不得干涉下級法院的具體審理工作
□我國應(yīng)當(dāng)建立法官的職業(yè)保障機制，法官應(yīng)當(dāng)是終身任職，不得隨意的調(diào)動或者懲處
王紅衛(wèi) 陳 松
一、我國行政審判體制的現(xiàn)狀及存在問題
審判是審判機關(guān)代表國家就當(dāng)事人的行為是否違法進行認(rèn)定、裁決、懲罰的訴訟過程，它是一個法的實施過程，更是法的實現(xiàn)過程。我國憲法賦予人民法院獨立的審判權(quán)，因此，在我國包括行政審判體制在內(nèi)的司法審判體制以權(quán)力的獨立行使作為基本的原則和保障。然而，這種獨立性在長期司法實踐中只體現(xiàn)為一種應(yīng)然狀態(tài)，實際并未得到實現(xiàn)，這就成為制約審判權(quán)公正有效實施的主要因素之一，同時也成為行政審判體制改革要解決的主要問題。
由于司法審判的權(quán)力不能獨立行使，法官的依法獨立審判變成了法官依地方政府領(lǐng)導(dǎo)的話來審判，領(lǐng)導(dǎo)要怎么判就怎么判，司法權(quán)力很大程度上被上級領(lǐng)導(dǎo)剝奪了。不僅如此，這種審判方式的現(xiàn)狀還導(dǎo)致司法審判的“主客場制”，在本地打官司容易贏，到外地打官司必輸?！爸骺蛨鲋啤笔谷珖y(tǒng)一的法律變成地方法律，法律的公信力喪失，其結(jié)果必然導(dǎo)致公民對法律失去認(rèn)同，失去信心。
二、制約行政審判權(quán)獨立行使的原因
第一，外部體制因素：權(quán)力地方化。
權(quán)力地方化有人稱之為“司法割據(jù)”，也就是司法地方保護主義。在我國，除高人民法院是由中央設(shè)置并由中央財政撥付經(jīng)費外，其他各級人民法院都分別由各級地方解決其人財物。這種體制使得法院依附于地方，法院本身的部門利益和地方團體利益結(jié)成了相互依附的“鍋與碗”的關(guān)系。在這種情況下，地方保護主義，實質(zhì)上也是自我保護主義。
當(dāng)然，經(jīng)濟條件的不成熟，經(jīng)濟體制的不完善也是審判權(quán)力的又一原因。我國目前商品經(jīng)濟不發(fā)達，市場經(jīng)濟體制剛開始建立，在這樣的條件下，出現(xiàn)審判權(quán)力地方化，不能實現(xiàn)審判獨立就不奇怪了。經(jīng)濟的發(fā)展程度一定程度上決定了公民的權(quán)利意識，決定公民和組織是否尋求司法途徑以及反對政府和其他公共權(quán)力的任意侵犯。
司法權(quán)力地方化還導(dǎo)致司法審判的“主客場制”，在本地打官司容易贏，到外地打官司必輸。在這其中，行政審判表現(xiàn)尤為明顯，已日漸成為法院維護本級地方政府的有利的武器。當(dāng)前我國的信訪制度日益完善，但這也從一個側(cè)面說明廣大人民對行政訴訟的排斥以及對行政審判的信心不足，這對于審判獨立不可不說是一個挑戰(zhàn)。
第二，內(nèi)部體制因素：管理行政化。
我國歷經(jīng)了長期的計劃經(jīng)濟體制，從而形成了全方位的行政管理體制，不僅在政府機關(guān)內(nèi)部，而且在司法領(lǐng)域也得以保留。這種行政化的管理并不適應(yīng)行政審判工作的開展。
這首先體現(xiàn)在法官的任用上。審判權(quán)的獨立行使需要具有現(xiàn)代法治觀念和較高法律專業(yè)水平的法官來擔(dān)當(dāng)，行政審判工作對于法官的要求不僅如此，行政審判有其特殊性：行政爭議所蘊含的問題有時具有專業(yè)性和技術(shù)性，且往往涉及行政裁量權(quán)的行使，其性質(zhì)并非純粹的法律爭議；而行政審判就其運行機制而言是司法權(quán)對行政權(quán)的制約，這種制約不可避免的在一定程度上要影響行政的效率，并可能影響行政權(quán)運行的自主性。
實踐中，這兩方面往往交織在一起。如果法院不具備對行政爭議專業(yè)性問題的審查能力，審查不僅是不必要的，而且會阻礙行政的效率與自主運行；即使法院具備對行政爭議的審查能力，也往往需要注意所審查問題的性質(zhì)和與審查的強度，否則，同樣會對行政的運行有不利影響。行政審判的這種特殊性更要求審判人員具有全面的素質(zhì)和有關(guān)于審判的廣博的知識。但目前行政審判隊伍的門檻不高，加上法官職位多出于行政安排，造成現(xiàn)有的法官隊伍來源復(fù)雜，教育程度參差不齊，整體素質(zhì)不高。這種局面直接會導(dǎo)致法官在審判實務(wù)中對于稍有難度的案件，或是求教他人，或是請示匯報，甚至主觀誤斷。這樣一來，何談審判獨立呢，即使有獨立行使的可能性，我們的法官有能力獨立行使嗎？
其次體現(xiàn)在法院上下級關(guān)系的行政化上。我國憲法第172條規(guī)定：高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作。這里用的不是領(lǐng)導(dǎo)，而是監(jiān)督，而且這種監(jiān)督只能通過訴訟程序來實現(xiàn)，并不表明他們之間存在著行政意義上的上下級關(guān)系。而現(xiàn)行法院內(nèi)的一些做法是不符合審判獨立要求的。如：下級法院攜卷向上級法院請示裁判結(jié)果或以請示法律問題為由和上級法院商量裁判結(jié)論，以及上級法院以答復(fù)、通知、批示等形式左右下級法院具體案件具體問題的處理。這些做法實際上違反了各級法院獨立行使審判權(quán)的原則。
再次，法官的等級制度和審批制度在一定程度上也會成為獨立審判的干擾因素。法官是一種反等級職業(yè)，法官除了法律就沒有別的上司，法官重要的品格是獨立。我國現(xiàn)行的法官等級制度過于強化級別意識，會導(dǎo)致法官因個人利益的得失考慮更多的人為因素或上級意志而違背審判的獨立。還有院長審批制度，案件的主審法官是案件具體情況的掌握者，應(yīng)該直接左右案件的審判結(jié)果。然而在法院內(nèi)部一些案件在判決做出前還要經(jīng)審判委員會討論或是院長審批，所以有時會造成案件的審理與決策相分離，這樣做出的判決結(jié)果是否能夠客觀公正勢必會讓人產(chǎn)生懷疑，況且這也是對主審法官獨立審判權(quán)的一種褻瀆。
三、對于審判體制改革的若干意見
第一，我國應(yīng)建立有利于行政審判獨立的外部環(huán)境。為了減少地方政府對行政審判的干預(yù)，應(yīng)提高行政審判的級別，裁撤現(xiàn)有基層法院行政審判庭，擴大中級人民法院的管轄范圍，由中級法院承擔(dān)行政案件的一審工作。從司法實踐來看，行政案件的數(shù)量并不是很大，所以并不會給中級人民法院帶來很大的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然在實踐過程中可以適當(dāng)借鑒美國的巡回法院制度，在中級法院的管轄區(qū)域內(nèi)設(shè)立若干派出機構(gòu)，審理原基層行政審判庭司法轄區(qū)的行政案件，這樣作為一種過度，以減小改革的阻力。另外一方面就是關(guān)于法院的經(jīng)費管理問題，法院的經(jīng)費應(yīng)當(dāng)獨立于地方財政支出，納入中央財政的范圍。但是為了改革不過多增加中央財政的負(fù)擔(dān)，可以適當(dāng)增加各地方上繳的稅收，形成中央財政針對司法部門經(jīng)費的專項資金，列入統(tǒng)一的中央財政預(yù)算，而后由中央逐級專項下達各級法院。這樣做可以使法院很大程度上脫離地方政府的干預(yù)，更大程度上保證行政審判的獨立和公正。
第二，應(yīng)建設(shè)有利于行政審判獨立的內(nèi)部環(huán)境，法院的管理體制應(yīng)適應(yīng)現(xiàn)代司法進程的發(fā)展。
1.在法官的人事任免上應(yīng)當(dāng)改變僅憑本級地方政府任命后由人大批準(zhǔn)的方式，這種做法是對司法審判嚴(yán)肅性和專業(yè)性的褻瀆。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過考試的途徑來決定法官的任免。現(xiàn)行的全國統(tǒng)一的司法考試可以作為進入法院的敲門磚，但由于行政審判自身存在的特殊性，要求其法官的素質(zhì)是全面的，僅具有基本的法律常識是不足以主持行政審理工作的。以通過統(tǒng)一的司法考試為前提和基礎(chǔ)，相關(guān)人員還必須參加一段時期的行政知識培訓(xùn)，培訓(xùn)之后要通過相應(yīng)的考核，考核合格方可以進入法院從事行政審判工作。關(guān)于行政審判人員的具體人事任免問題筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由國家司法部負(fù)責(zé)，這既可以作為司法考試的后續(xù)工作，又可以避免地方政府對司法獨立的干擾。在這個問題上也有學(xué)者提出由高人民法院垂直領(lǐng)導(dǎo)，但這樣仍不能從根本上清除干擾司法獨立的因素，所以筆者將這一權(quán)力設(shè)置為由國家司法部統(tǒng)一行使。
2.在具體案件的審判過程中，上級法院要充分尊重下級法院的自主審判權(quán)力，不得干涉下級法院的具體審理工作。下級法院也要充分利用自己的獨立審判的權(quán)力，發(fā)揮自己的能動性，以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，按照法律的相關(guān)原則和精神進行審判，不要動輒就向上級法院請示商議。
3.我國應(yīng)當(dāng)建立法官的職業(yè)保障機制，借鑒國外的成熟經(jīng)驗，法官應(yīng)當(dāng)是終身任職，不得隨意的調(diào)動或者懲處，法官的權(quán)威地位應(yīng)當(dāng)在社會中確立起來，這樣也能使人們形象的體會到國家司法的權(quán)威，強化法的威懾作用。再者，法官的生活是應(yīng)當(dāng)具有絕對保障的。筆者認(rèn)為高薪養(yǎng)廉是有其合理性的，法官的職業(yè)性質(zhì)雖然特殊，但也是普通的人，同樣會有物質(zhì)生活方面的需求，只有滿足這些必要的需求，才能要求其中立、公正。當(dāng)然，權(quán)力和義務(wù)永遠是并存的，法官在行使審判權(quán)力的同時必須要對自己的行為負(fù)責(zé)，接受必要的監(jiān)督，即建立法官負(fù)責(zé)制，這是必要的約束機制，保證案件的審理公平、公正、合理、合法。
(作者單位：天津市第一中級人民法院行政審判庭)