工程變更價款結算價的確定
建設工程承發(fā)包招投標制度在建設工程造價確定與控制中起到了相當大的作用：降低工程造價，節(jié)約建設資金。
招標確定的合同價款加上工程變更價款就構成了工程結算價。但出于種種原因招標工程變更價款的確定相當繁瑣，并且價值對應于合同總價來說，又微乎其微。為了確定變更工程則需要查閱招標文件、設計文件、工程標底、投標標函等大量資料，卻發(fā)現互相矛盾而無從下手，最后只能由雙方互相協商，對此固然無可非議，但總感覺有些結果是強加給承包單位的，很難讓承包單位心服口服。也給編制、審核人員帶來了不必要的重復勞動，有時甚至會出現工程變更價款還不夠審核人員的工資的現象，浪費了大量的人力、物力、財力。
究其原因，主要是由于招標文件、設計文件、現行定額存在著或多或少的缺陷，導致標底、標函互有出入，綜述如下：
一、標底、標函互有出入
1．招標采用的設計文件不夠詳盡，導致工程量計算有誤差。主要表現在建筑與結構互相矛盾，分項工程的施工方法與現行規(guī)范相矛盾，標底、標函編制人員憑著自己的理解進行工程量計算，最后結果可能雙方都對或雙方都錯，也有可能一方對一方錯，項目實施過程中必然會發(fā)生設計充更。以任何一方的工程量作為變更價款的依據都顯得不盡合理。
2．招標文件、招標說明本身不夠嚴密，導致標底、標函互有出入。主要表現在發(fā)包范圍表述不明、甲供材料及特種材料如何處理規(guī)定不清晰。工程實施過程中，業(yè)主對這些部位進行了調整，確定此類變更價款需要調整原招標內容，此時，發(fā)現有不同的工作內容，不同的材料價格，而且有時出入較大，從而引發(fā)了糾紛。
3．招標時采用綜合定額作為主要的計價依據，分項工程變更調整以單項定額還是以綜合定額為依據。目前全國絕大部分省市除了在全國統(tǒng)一的工程量計算規(guī)則的基礎上編制了具有省市特色的單位估價表外還為了工作方便測定了綜合定額，但按照單位估價表和綜合定額的含量分別測算出的造價卻不一致。如某大型工程增加天棚吊頂，減少砼板底粉刷，減少的粉刷工程量既可采用綜合定額“含量”分析，也可采用單項定額進行計算，但二者的結果有很大差距。
4．招標文件規(guī)定了不符合政策規(guī)定的取費標準。導致施工利潤低微，承包單位要求調整不合理的規(guī)定。有時業(yè)主出于種種原因，在招標文件中明確規(guī)定不計取政策規(guī)定允許計取的風險費、包干費等各項費用。施工過程中遇到材料價格猛漲等特殊原因，承包單位要求調整這些不合理規(guī)定，而業(yè)主卻以招標文件為依據不給予調整，導致雙方經濟利益分歧。
5．工程實施過程中變更的產生有設計變更、業(yè)主指令、現場簽證等，而這些變更時有重復、錯誤、矛盾的現象發(fā)生，這也導致承包單位工程變更價款，而審核后工程變更價款為負的現象時有發(fā)生。
二、問題的解決
通過多年實際工作，經過認真調查、分析，筆者認為可從以下幾個方面著手解決上述問題。
1．提高設計人員的經濟意識，提高設計文件的質量。目前多數設計人員“重技術輕經濟”，業(yè)主因為工程造價高于預期的工程造價而大幅度地調整施工圖的現象時有發(fā)生。這些現象可以通過限制合理造價委托設計，加強施工圖概算來解決。同時可通過召開圖紙答疑會、設計單位內部自審等途徑，盡量減少圖紙不明確之處，把圖紙的互相矛盾的方面解決在招標工作開展之前，為工程的招投標、施工打下良好的技術基礎。
2．認真對待招標文件的法律地位，提高招標文件的質量。招標文件作為約束雙方行為的綱領性文件具有其特殊的法律地位，招標單位絕不可以為“招標”而招標或簡單認為“我是業(yè)主，誰都得聽我的”，把一些不合法的規(guī)定強加給施工單位。編制招標文件時應從工程質量、工期、造價、發(fā)包范圍、材料供應等多方面做出嚴密而符合國家規(guī)定的說明。特別是發(fā)包范圍，如水暖與通風空調、人防工程與上部工程、主樓與裙樓的界限。遇有特種材料可采用暫定價格或由投標單位進行市場詢價的方法。
．依據企業(yè)定額，企業(yè)自主報價，市場形成價格。工程量清單可由招標方（或具有編制工程量清單能力的咨詢機構）編制，工程量清單，作為招標文件的一部分，其主要功能是全面地列出所有可能影響工程造價的項目，并對每個項目的性質給予描述和說明，以便所有承包單位在統(tǒng)一的工程數量的基礎上作出各自報價，經承包單位填列單價，并為業(yè)主所接納后的工程量清單，作為合同文件的一部分。造價工程師確定變更工程量時就無需查閱標底、標函等資料，僅憑設計變更、工程量清單也可輕松計算出各分項工程量的增減，也可避開綜合定額“含量”引起的不必要糾紛。
4．采用以分項工程為計量單位的單價合同。建設工程施工合同可采用總價合同、單價合同、成本加酬金合同，其中單價合同適用范圍較寬，能合理分攤風險，可鼓勵施工單位通過加強管理、提高工效等手段賺取利潤。綜合工程單價的形成可由施工單位根據構成實體工、料、機消耗量和市場工、料、機價格得出成本，管理費，利潤等各項費用均由承包單位根據自身的實際情況確定，特殊材料可由招標文件明確暫定價格或由施工單位市場詢價。變更價款可由工程量乘上承包單位的單價即可，這樣可使變更價款的確定變得更輕松。
5．明確工程變更的管理體制，避免互相扯皮。在項目實施過程中，可由業(yè)主委托監(jiān)理工程師統(tǒng)一管理工程變更，這可使工程變更符合實際情況、科學有緒，杜絕多頭管理的情況發(fā)生。
6．加快工程招標管理系統(tǒng)和工程信息網絡的開發(fā)、建設。招標管理系統(tǒng)可包括市場信息管理、招標投標管理、工程造價管理等模塊，各有關單位均可通過招標投標管理模塊進行網上招標投標、通過工程造價管理模塊完善工程量清單、標底、標函，發(fā)生工程變更時可將變更資料輸入電腦，由電腦完成簡單計算。這樣也可實現各方異地辦公，輕松完成變更價款的確定。
中標價應為合同價
受委托單位委托對某市閏裝修工程A標段改造工程結算進行審核，送審工程造價205.48萬元。審核中發(fā)現該工程經建設單位公開招標發(fā)包，投標價采用工程量清量綜合單價計價方法。
招標文件在合同主要條款中提出：一是合同價款采用固定總價合同；二是合同價款的其他調整因素為清單外發(fā)包方另增加工程內容，若投標報價中有增加項目內容的報價，單價按報價執(zhí)行；若投標報價中無增加工程項目內容的，按雙方商定價。開標后承包商以承諾工期60天、報價75萬元中標，相對原標底下浮率為12.21% 。
中標后發(fā)包方與承包商就合同主要條款重新進行洽商并修改為：一是合同價款采用固定單價合同；二是對投標沒有項目和投標報價增加工程量140%的項目，按總價8%讓利。工程開工一個半月之后，雙方簽訂合同，合同工期92天，合同價款185.44萬元。
合同簽訂同時增加合同附言，雙方在合同附言中稱：開工前市有關領導在該標段進行了實地考察后，設計進行了重大變更據此，調整合同工期和合同價款，增加趕工費、土方無法堆放倒運費、甲供材的采購及配合管理費等費用。審核中，審價單位、委托單位、建設單位及承建單位就公開招標工程審核依據發(fā)生分歧，存在不同觀點。
第一種觀點：承建單位及建設單位認為，雖然工程經過公開招標，中標價與合同價不符，但工程造價的確定仍應以雙方簽訂的合同及同時簽訂的合同附言為準。對工程承包合同而言，其締約過程相對于一般的交易更為復雜。一方在投標以后，另一方接受其投標，但并非投標的內容都自然轉化為合同條款。在中標以后，雙方還可以繼續(xù)協商，然后簽訂正式的合同。訂立合同以后，雙方之間的權利和義務關系就應當按照合同來確定。
第二種觀點：審價及委托單位認為公開招標工程在中標價與合同價不一致的情況下應當根據招標文件、投標文件及合同共同來確定工程造價才是合理的，否則將有失公平、公正，工程招標也將失去意義。
第三種觀點：盡管合同價與中標價不符，也應按合同其他條款及合同附言確定工程造價。原因在于，中標后由于設計發(fā)生重大變更應認為合同條件發(fā)生了變化，承發(fā)包雙方理應重新協商增加合同附言。對于該合同附言可以理解為承發(fā)包雙方就設計變更問題所達成的條款，該條款達成后先前所有有關工程造價的確定如與該新的條款發(fā)生矛盾或沖突，就應當按照合同變更的規(guī)定以變更后的合同為準，也就是說，應當以合同附言為準確定工程造價，招標工程中標價應是合同價。理由如下：
2000年開始實施的招標投標法規(guī)定招標分為公開招標和邀請招標。一個完整的招標投標過程應當包括“招標、投標、開標、評標和中標”五個環(huán)節(jié)，也是合同訂閱的要約承諾過程。招標人采用公開招標方式的，應當發(fā)布招標公告，采用邀請招標方式的，應當向三個以上具備承擔招標項目的能力、資信良好的特定的法人或者其他組織發(fā)出投標邀請書。
按照合同法的理解招標公告和投標邀請書是要約邀請，招標文件是要約邀請的具體說明，而投標是一種要約行為，但投標人應當按照招標文件的要求編制投標文件，且投標文件應當對招標文件提出的實質性要求和條件作出響應。招標人根據招標文件確定的時間和地點主持開標，并由招標人依法組建的評標委員會負責評標，推薦中標候選人或確定中標人。中標人確定后，招標人應當向中標人發(fā)出中標通知書，并同時將中標結果通知所有未中標的投標人。中標通知書即招標人向中標人做出的承諾。
從合同的締約過程來看，經過要約、承諾方式，雙方就合同的主要條款達成一致，則宣告合同成立?！逗贤ā返诙鍡l規(guī)定：“承諾生效時合同成立”，第二十六條規(guī)定：“承諾通知到達要約人時生效”。招投標活動中，中標通知書即招標人向中標人做出的承諾通知。投標人收到中標通知書，即宣告合同關系成立。既然合同已經成立，招標文件和投標文件的主要內容自然成為合同的條款，尤其是投標報價就應該是合同價款。但建設工程合同應當采用書面形式，招標人和投標人還應訂立書面合同?！墩袠送稑朔ā返谒氖鍡l規(guī)定：“中標通知書對招標人和投標人具有法律效力。中標通知書發(fā)出后，招標人改變中標結果的，或者中標人放棄中標項目的，應當依法承擔法律責任?！贝藯l款從罰則上肯定了合同關系的存在。從招標投標立法看，公開招標是最富有競爭的一種工程發(fā)包方式，能使所發(fā)包的工程項目得到限度的增值。因此招標投標法在政府投資及關系社會公共利益、公眾安全的項目上推行強制招標，在某些領域要求公開招標。為了規(guī)范工程發(fā)包行為，招標投標法制定了從招標、投標、開標、評標和中標到簽訂合同每個環(huán)節(jié)的程序及規(guī)則，確保工程招標發(fā)包的公開、公平、公正，杜絕地下交易，錢權交易等腐敗現象的發(fā)生。如果在中標以后及簽訂合同以后允許雙方繼續(xù)協商中標價及訂立背離合同實質性內容的協議，則不能稱其為招標發(fā)包，招標投標活動將成為走形式，走過場，不能有效約束交易者行為，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，從而不能從制度上防止工程發(fā)包中的腐敗行為發(fā)生。這與招標投標法的立法宗旨是根本對立的。
從招標投標的規(guī)定來看，招標投標工程禁止在中標通知到達投標人以后以及簽訂合同時修改中標價，因為投標報價是投標文件的重要內容。承包商能否中標，一要看其投標書能夠限度地滿足招標文件提出的各項綜合評價標準或能夠滿足招標文件的實質性要求；二要看其投標報價是否經評審最低。
可見投標報價是承包商能否中標的決定性因素，因而中標價就成為合同的實質性內容?！墩袠送稑朔ā返谒氖鶙l規(guī)定：“招標人和中標人應當自中標通知發(fā)出之日起三十日內，按照招標文件和投標文件訂閱書面合同。招標人和中標人不得再行訂閱背離合同實質性內容的其他協議?！痹摋l款強調了要按招標文件和投標文件訂立書面合同。所以，法律已經排除了中標后承發(fā)包雙方再行協商修改中標價。尤其應當注意《招標投標法》第五十九條規(guī)定：“招標人與中標人不按招標文件和中標人的投標文件訂立合同的，或者招標人、中標人訂立背離合同實質性內容的協議的，責令改正；可以處中標項目金額5‰以上10‰以下的罰款。”可見改變中標價及訂立背離合同實質性內容的協議的，不僅要責令改正，還要承擔相應的法律責任。
開標后承包商以承諾工期60天，報價75萬元中標。中標后發(fā)包方與承包商就合同主要條款重新進行洽商，于工程開工一個半月之后，雙方簽訂合同，合同工期92天，合同價款185.44萬元。合同簽訂同時增加合同附言，增加優(yōu)質工程獎勵，*招標文件中工程量清單說明，增加趕工費、土方無法堆放倒運費、甲供材的采購及配合管理費等費用。均違背了招投標文件的內容，按《招標投標法》第五十九條之規(guī)定，應視為無效，并責令其改正。因此，中標價應是合同價。
另外，上述第三種觀點，認為盡管合同價與中標價不符，也應按合同其他條款及合同附言確定工程造價。筆者認為這一觀點也是不能成立的。根據在于：
第一，中標后工程未開工，設計就發(fā)生重大變更，實屬不當。根據有關規(guī)定，變更超過原設計標準或批準的建設規(guī)模時，應報規(guī)劃管理部門和其他有關部門重新審查批準后方可實現。
第二，如果認為中標后由于設計發(fā)生重大變更應為合同條件發(fā)生了變化，則除變更須得到批準外，理應對該工程重新進行公開招標，而不是承發(fā)包雙方協商增加合同附言，否則先前的招標就有借招標之名，行暗箱操作之實，且有悖公平、公正原則。
第三，工程設計變更是否屬于重大變更值得商榷。
第四，對變更價款的處理，招標文件中有明確約定：“清單外發(fā)包方另增加工程內容，若投標報價中有增加報價，單價按報價執(zhí)行：若投標報價中無增加工程項目內容的，按雙方商定價”。而此商定價根據招標投標法第四十六條和第五十九條的要求，應是在招標文件和中標人的投標文件的基礎上的協商，而不是*招標文件中關于工程量清單報價說明的要求及投標承諾，簽訂有悖招標文件的合同附言?？梢?，按合同附言確定工程造價的觀點是站不住腳的。在此情況下，合同附言應視為無效。因此，工程造價應依據招標文件、投標文件及合同共同來確定，即以變更后增加或減少的價款加上中標價作為最終的合同價款
建設工程承發(fā)包招投標制度在建設工程造價確定與控制中起到了相當大的作用：降低工程造價，節(jié)約建設資金。
招標確定的合同價款加上工程變更價款就構成了工程結算價。但出于種種原因招標工程變更價款的確定相當繁瑣，并且價值對應于合同總價來說，又微乎其微。為了確定變更工程則需要查閱招標文件、設計文件、工程標底、投標標函等大量資料，卻發(fā)現互相矛盾而無從下手，最后只能由雙方互相協商，對此固然無可非議，但總感覺有些結果是強加給承包單位的，很難讓承包單位心服口服。也給編制、審核人員帶來了不必要的重復勞動，有時甚至會出現工程變更價款還不夠審核人員的工資的現象，浪費了大量的人力、物力、財力。
究其原因，主要是由于招標文件、設計文件、現行定額存在著或多或少的缺陷，導致標底、標函互有出入，綜述如下：
一、標底、標函互有出入
1．招標采用的設計文件不夠詳盡，導致工程量計算有誤差。主要表現在建筑與結構互相矛盾，分項工程的施工方法與現行規(guī)范相矛盾，標底、標函編制人員憑著自己的理解進行工程量計算，最后結果可能雙方都對或雙方都錯，也有可能一方對一方錯，項目實施過程中必然會發(fā)生設計充更。以任何一方的工程量作為變更價款的依據都顯得不盡合理。
2．招標文件、招標說明本身不夠嚴密，導致標底、標函互有出入。主要表現在發(fā)包范圍表述不明、甲供材料及特種材料如何處理規(guī)定不清晰。工程實施過程中，業(yè)主對這些部位進行了調整，確定此類變更價款需要調整原招標內容，此時，發(fā)現有不同的工作內容，不同的材料價格，而且有時出入較大，從而引發(fā)了糾紛。
3．招標時采用綜合定額作為主要的計價依據，分項工程變更調整以單項定額還是以綜合定額為依據。目前全國絕大部分省市除了在全國統(tǒng)一的工程量計算規(guī)則的基礎上編制了具有省市特色的單位估價表外還為了工作方便測定了綜合定額，但按照單位估價表和綜合定額的含量分別測算出的造價卻不一致。如某大型工程增加天棚吊頂，減少砼板底粉刷，減少的粉刷工程量既可采用綜合定額“含量”分析，也可采用單項定額進行計算，但二者的結果有很大差距。
4．招標文件規(guī)定了不符合政策規(guī)定的取費標準。導致施工利潤低微，承包單位要求調整不合理的規(guī)定。有時業(yè)主出于種種原因，在招標文件中明確規(guī)定不計取政策規(guī)定允許計取的風險費、包干費等各項費用。施工過程中遇到材料價格猛漲等特殊原因，承包單位要求調整這些不合理規(guī)定，而業(yè)主卻以招標文件為依據不給予調整，導致雙方經濟利益分歧。
5．工程實施過程中變更的產生有設計變更、業(yè)主指令、現場簽證等，而這些變更時有重復、錯誤、矛盾的現象發(fā)生，這也導致承包單位工程變更價款，而審核后工程變更價款為負的現象時有發(fā)生。
二、問題的解決
通過多年實際工作，經過認真調查、分析，筆者認為可從以下幾個方面著手解決上述問題。
1．提高設計人員的經濟意識，提高設計文件的質量。目前多數設計人員“重技術輕經濟”，業(yè)主因為工程造價高于預期的工程造價而大幅度地調整施工圖的現象時有發(fā)生。這些現象可以通過限制合理造價委托設計，加強施工圖概算來解決。同時可通過召開圖紙答疑會、設計單位內部自審等途徑，盡量減少圖紙不明確之處，把圖紙的互相矛盾的方面解決在招標工作開展之前，為工程的招投標、施工打下良好的技術基礎。
2．認真對待招標文件的法律地位，提高招標文件的質量。招標文件作為約束雙方行為的綱領性文件具有其特殊的法律地位，招標單位絕不可以為“招標”而招標或簡單認為“我是業(yè)主，誰都得聽我的”，把一些不合法的規(guī)定強加給施工單位。編制招標文件時應從工程質量、工期、造價、發(fā)包范圍、材料供應等多方面做出嚴密而符合國家規(guī)定的說明。特別是發(fā)包范圍，如水暖與通風空調、人防工程與上部工程、主樓與裙樓的界限。遇有特種材料可采用暫定價格或由投標單位進行市場詢價的方法。
．依據企業(yè)定額，企業(yè)自主報價，市場形成價格。工程量清單可由招標方（或具有編制工程量清單能力的咨詢機構）編制，工程量清單，作為招標文件的一部分，其主要功能是全面地列出所有可能影響工程造價的項目，并對每個項目的性質給予描述和說明，以便所有承包單位在統(tǒng)一的工程數量的基礎上作出各自報價，經承包單位填列單價，并為業(yè)主所接納后的工程量清單，作為合同文件的一部分。造價工程師確定變更工程量時就無需查閱標底、標函等資料，僅憑設計變更、工程量清單也可輕松計算出各分項工程量的增減，也可避開綜合定額“含量”引起的不必要糾紛。
4．采用以分項工程為計量單位的單價合同。建設工程施工合同可采用總價合同、單價合同、成本加酬金合同，其中單價合同適用范圍較寬，能合理分攤風險，可鼓勵施工單位通過加強管理、提高工效等手段賺取利潤。綜合工程單價的形成可由施工單位根據構成實體工、料、機消耗量和市場工、料、機價格得出成本，管理費，利潤等各項費用均由承包單位根據自身的實際情況確定，特殊材料可由招標文件明確暫定價格或由施工單位市場詢價。變更價款可由工程量乘上承包單位的單價即可，這樣可使變更價款的確定變得更輕松。
5．明確工程變更的管理體制，避免互相扯皮。在項目實施過程中，可由業(yè)主委托監(jiān)理工程師統(tǒng)一管理工程變更，這可使工程變更符合實際情況、科學有緒，杜絕多頭管理的情況發(fā)生。
6．加快工程招標管理系統(tǒng)和工程信息網絡的開發(fā)、建設。招標管理系統(tǒng)可包括市場信息管理、招標投標管理、工程造價管理等模塊，各有關單位均可通過招標投標管理模塊進行網上招標投標、通過工程造價管理模塊完善工程量清單、標底、標函，發(fā)生工程變更時可將變更資料輸入電腦，由電腦完成簡單計算。這樣也可實現各方異地辦公，輕松完成變更價款的確定。
中標價應為合同價
受委托單位委托對某市閏裝修工程A標段改造工程結算進行審核，送審工程造價205.48萬元。審核中發(fā)現該工程經建設單位公開招標發(fā)包，投標價采用工程量清量綜合單價計價方法。
招標文件在合同主要條款中提出：一是合同價款采用固定總價合同；二是合同價款的其他調整因素為清單外發(fā)包方另增加工程內容，若投標報價中有增加項目內容的報價，單價按報價執(zhí)行；若投標報價中無增加工程項目內容的，按雙方商定價。開標后承包商以承諾工期60天、報價75萬元中標，相對原標底下浮率為12.21% 。
中標后發(fā)包方與承包商就合同主要條款重新進行洽商并修改為：一是合同價款采用固定單價合同；二是對投標沒有項目和投標報價增加工程量140%的項目，按總價8%讓利。工程開工一個半月之后，雙方簽訂合同，合同工期92天，合同價款185.44萬元。
合同簽訂同時增加合同附言，雙方在合同附言中稱：開工前市有關領導在該標段進行了實地考察后，設計進行了重大變更據此，調整合同工期和合同價款，增加趕工費、土方無法堆放倒運費、甲供材的采購及配合管理費等費用。審核中，審價單位、委托單位、建設單位及承建單位就公開招標工程審核依據發(fā)生分歧，存在不同觀點。
第一種觀點：承建單位及建設單位認為，雖然工程經過公開招標，中標價與合同價不符，但工程造價的確定仍應以雙方簽訂的合同及同時簽訂的合同附言為準。對工程承包合同而言，其締約過程相對于一般的交易更為復雜。一方在投標以后，另一方接受其投標，但并非投標的內容都自然轉化為合同條款。在中標以后，雙方還可以繼續(xù)協商，然后簽訂正式的合同。訂立合同以后，雙方之間的權利和義務關系就應當按照合同來確定。
第二種觀點：審價及委托單位認為公開招標工程在中標價與合同價不一致的情況下應當根據招標文件、投標文件及合同共同來確定工程造價才是合理的，否則將有失公平、公正，工程招標也將失去意義。
第三種觀點：盡管合同價與中標價不符，也應按合同其他條款及合同附言確定工程造價。原因在于，中標后由于設計發(fā)生重大變更應認為合同條件發(fā)生了變化，承發(fā)包雙方理應重新協商增加合同附言。對于該合同附言可以理解為承發(fā)包雙方就設計變更問題所達成的條款，該條款達成后先前所有有關工程造價的確定如與該新的條款發(fā)生矛盾或沖突，就應當按照合同變更的規(guī)定以變更后的合同為準，也就是說，應當以合同附言為準確定工程造價，招標工程中標價應是合同價。理由如下：
2000年開始實施的招標投標法規(guī)定招標分為公開招標和邀請招標。一個完整的招標投標過程應當包括“招標、投標、開標、評標和中標”五個環(huán)節(jié)，也是合同訂閱的要約承諾過程。招標人采用公開招標方式的，應當發(fā)布招標公告，采用邀請招標方式的，應當向三個以上具備承擔招標項目的能力、資信良好的特定的法人或者其他組織發(fā)出投標邀請書。
按照合同法的理解招標公告和投標邀請書是要約邀請，招標文件是要約邀請的具體說明，而投標是一種要約行為，但投標人應當按照招標文件的要求編制投標文件，且投標文件應當對招標文件提出的實質性要求和條件作出響應。招標人根據招標文件確定的時間和地點主持開標，并由招標人依法組建的評標委員會負責評標，推薦中標候選人或確定中標人。中標人確定后，招標人應當向中標人發(fā)出中標通知書，并同時將中標結果通知所有未中標的投標人。中標通知書即招標人向中標人做出的承諾。
從合同的締約過程來看，經過要約、承諾方式，雙方就合同的主要條款達成一致，則宣告合同成立?！逗贤ā返诙鍡l規(guī)定：“承諾生效時合同成立”，第二十六條規(guī)定：“承諾通知到達要約人時生效”。招投標活動中，中標通知書即招標人向中標人做出的承諾通知。投標人收到中標通知書，即宣告合同關系成立。既然合同已經成立，招標文件和投標文件的主要內容自然成為合同的條款，尤其是投標報價就應該是合同價款。但建設工程合同應當采用書面形式，招標人和投標人還應訂立書面合同?！墩袠送稑朔ā返谒氖鍡l規(guī)定：“中標通知書對招標人和投標人具有法律效力。中標通知書發(fā)出后，招標人改變中標結果的，或者中標人放棄中標項目的，應當依法承擔法律責任?！贝藯l款從罰則上肯定了合同關系的存在。從招標投標立法看，公開招標是最富有競爭的一種工程發(fā)包方式，能使所發(fā)包的工程項目得到限度的增值。因此招標投標法在政府投資及關系社會公共利益、公眾安全的項目上推行強制招標，在某些領域要求公開招標。為了規(guī)范工程發(fā)包行為，招標投標法制定了從招標、投標、開標、評標和中標到簽訂合同每個環(huán)節(jié)的程序及規(guī)則，確保工程招標發(fā)包的公開、公平、公正，杜絕地下交易，錢權交易等腐敗現象的發(fā)生。如果在中標以后及簽訂合同以后允許雙方繼續(xù)協商中標價及訂立背離合同實質性內容的協議，則不能稱其為招標發(fā)包，招標投標活動將成為走形式，走過場，不能有效約束交易者行為，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，從而不能從制度上防止工程發(fā)包中的腐敗行為發(fā)生。這與招標投標法的立法宗旨是根本對立的。
從招標投標的規(guī)定來看，招標投標工程禁止在中標通知到達投標人以后以及簽訂合同時修改中標價，因為投標報價是投標文件的重要內容。承包商能否中標，一要看其投標書能夠限度地滿足招標文件提出的各項綜合評價標準或能夠滿足招標文件的實質性要求；二要看其投標報價是否經評審最低。
可見投標報價是承包商能否中標的決定性因素，因而中標價就成為合同的實質性內容?！墩袠送稑朔ā返谒氖鶙l規(guī)定：“招標人和中標人應當自中標通知發(fā)出之日起三十日內，按照招標文件和投標文件訂閱書面合同。招標人和中標人不得再行訂閱背離合同實質性內容的其他協議?！痹摋l款強調了要按招標文件和投標文件訂立書面合同。所以，法律已經排除了中標后承發(fā)包雙方再行協商修改中標價。尤其應當注意《招標投標法》第五十九條規(guī)定：“招標人與中標人不按招標文件和中標人的投標文件訂立合同的，或者招標人、中標人訂立背離合同實質性內容的協議的，責令改正；可以處中標項目金額5‰以上10‰以下的罰款。”可見改變中標價及訂立背離合同實質性內容的協議的，不僅要責令改正，還要承擔相應的法律責任。
開標后承包商以承諾工期60天，報價75萬元中標。中標后發(fā)包方與承包商就合同主要條款重新進行洽商，于工程開工一個半月之后，雙方簽訂合同，合同工期92天，合同價款185.44萬元。合同簽訂同時增加合同附言，增加優(yōu)質工程獎勵，*招標文件中工程量清單說明，增加趕工費、土方無法堆放倒運費、甲供材的采購及配合管理費等費用。均違背了招投標文件的內容，按《招標投標法》第五十九條之規(guī)定，應視為無效，并責令其改正。因此，中標價應是合同價。
另外，上述第三種觀點，認為盡管合同價與中標價不符，也應按合同其他條款及合同附言確定工程造價。筆者認為這一觀點也是不能成立的。根據在于：
第一，中標后工程未開工，設計就發(fā)生重大變更，實屬不當。根據有關規(guī)定，變更超過原設計標準或批準的建設規(guī)模時，應報規(guī)劃管理部門和其他有關部門重新審查批準后方可實現。
第二，如果認為中標后由于設計發(fā)生重大變更應為合同條件發(fā)生了變化，則除變更須得到批準外，理應對該工程重新進行公開招標，而不是承發(fā)包雙方協商增加合同附言，否則先前的招標就有借招標之名，行暗箱操作之實，且有悖公平、公正原則。
第三，工程設計變更是否屬于重大變更值得商榷。
第四，對變更價款的處理，招標文件中有明確約定：“清單外發(fā)包方另增加工程內容，若投標報價中有增加報價，單價按報價執(zhí)行：若投標報價中無增加工程項目內容的，按雙方商定價”。而此商定價根據招標投標法第四十六條和第五十九條的要求，應是在招標文件和中標人的投標文件的基礎上的協商，而不是*招標文件中關于工程量清單報價說明的要求及投標承諾，簽訂有悖招標文件的合同附言?？梢?，按合同附言確定工程造價的觀點是站不住腳的。在此情況下，合同附言應視為無效。因此，工程造價應依據招標文件、投標文件及合同共同來確定，即以變更后增加或減少的價款加上中標價作為最終的合同價款